II. TINJAUAN PUSTAKA
2.2. Anggaran
2.2.2. Perilaku Pemerintah Daerah
Kebijakan desentralisasi memberikan peran pemerintah daerah secara signifikan dalam perencanaan dan pelaksanaan pembangunan. Oleh karena itu dalam sistem desentralisasi ini diperlukan perubahan-perubahan mendasar dalam hal fungsi publik dan para pelaku yang terkait dengan sistem tersebut. Dengan otonomi yang diperbesar secara bertahap dan selektif sangat memungkinkan keberhasilan staf pemerintah daerah dalam mengelola pembangunan daerahnya (Smoke dan Lewis, 1996 dalam Yuliyati, 2001). Bird, Ebel dan Wallich (1995) menyatakan bahwa pemerintah daerah harus merubah perilaku dengan memperkecil aktifitas sektor publik dibarengi dengan pembangunan kapasitas staf
! "# $ "# # # %& & # ' ( %& & %)) % *)& &+ * # & %)) % * * ! &+ , , , ,
16
dan kelembagaan dengan maksud agar mereka lebih akuntabel dalam mengambil keputusan-keputusan fiskal.
Menurut Slamet (2000) desentralisasi ekonomi mendorong pemerintah untuk berkinerja seperti bisnis dan memperlakukan masyarakat sebagai nasabah, namun pemerintah harus teliti dalam melaksanakan usaha secara bisnis. Sebagai nasabah, masyarakat harus mendapatkan pelayanan yang lebih baik karena masyarakat telah membayar pajak dan retribusi, sehingga pemerintah daerah harus melayani masyarakat secara efisien dan berkualitas. Perilaku pemerintah daerah secara deskriptif dapat diamati melalui proses penyusunan dan pengelolaan anggaran yang mencakup aspek disiplin anggaran, strategi prioritas anggaran, efisiensi, dan efektifitas anggaran dilihat dari sisi pengeluaran/belanja pemerintah daerah . Selain itu siklus dalam penetapan APBD, akuntabilitas dan transparansi yang dikaitkan dengan partisipasi masyarakat juga dapat dijadikan gambaran untuk melihat perilaku pemerintah daerah dalam menjalankan/mengelola pembangunan daerahnya.
2.2.2.1. Disiplin Anggaran
Disiplin anggaran harus tertuju kepada arah dan kebijakan anggaran yang ditetapkan. Kebijakan anggaran adalah garis kebijakan pemerintah dalam penetapan pengeluaran dan penerimaan Negara dalam rangka mencapai tujuan ekonomi nasional. Anggaran harus disusun berdasarkan kebutuhan riil dan prioritas sesuai dengan tugas pokok dan fungsi unit kerja masing-masing. Kebijakan anggaran bertujuan untuk mengalokasikan sumber-sumber daya ekonomi agar efisien, mendistribusikan sumber-sumber daya ekonomi dan kegiatan ekonomi/pembangunaan agar seimbang menuju ke arah keadilan dalam pembagian pendapatan masyarakat dan tercapainya kemakmuran yang merata, menstabilkan perekonomian dan mengurangi pengaruh guncangan ekonomi menuju kearah terciptanya kesempatan kerja yang tinggi dan pertumbuhan ekonomi yang mantap.
Disiplin dalam penyusunan/pengelolaan anggaran mengacu kepada 3 (tiga) prinsip disiplin anggaran yaitu (1) anggaran harus disusun berdasarkan kebutuhan
17
riil dan prioritas sesuai dengan tugas pokok dan fungsi unit-unit kerja di lingkungan pemerintah daerah, (2) dalam penyusunan anggaran harus dihindari terjadinya tumpang tindih (duplikasi), (3) anggaran yang tersedia pada setiap pos merupakan batas maksimum pengeluaran dan tidak dibenarkan melampaui batas anggaran yang telah ditetapkan
2.2.2.2. Prioritas Anggaran
Prioritas merupakan proses mengartikulasikan preferensi masyarakat dan memetakan preferensi tersebut ke dalam alokasi belanja (Yuliyati, 2001). Implementasinya sangat kompleks karena penentuan prioritas pada dasarnya merupakan proses politik, beban transaksi yang harus ditanggung dalam menyusun prioritas sangat tinggi dari proses perencanaan sampai dengan menjadi daftar skala prioritas.
Dalam prakteknya, pemerintah daerah harus memiliki perencanaan jangka menengah (3 -5 tahunan) dan perencanaan jangka pendek (tahunan). Perencanaan jangka menengah bersifat rangkaian kebijakan (policy) untuk menjamin kesinambungan program dan konsistensi, sedangkan perencanaan tahunan merupakan operasionalisasinya yang berfungsi untuk menjaga fleksibilitas agar perencanaan tidak kaku dan dapat mengakomodir perubahan-perubahan lingkungan strategis sehingga penyusunan skala prioritas dapat menampung aspirasi dan memetakan prefrensi masyarakat terhadap kebutuhan barang/jasa publik. Dengan disusunnya daftar skala prioritas, maka alokasi anggaran harus mengacu/taat pada daftar skala prioritas yang telah dibuat.
Beberapa hal disarankan oleh Campos dan Pradhan (1996) yang dapat mempermudah dalam menyusun strategi prioritas sebagai berikut:
a. Proses perencanaan belanja harus berkaitan erat dengan keluaran yang ingin dicapai.
b. Fleksibilitas unit-unit kerja dalam menyusun belanja lintas sektor. c. Comprehensiveness dari anggaran.
d. Memanfaatkan umpan balik dari masyarakat. e. Menggunakan kriteria obyektif.
18 2.2.2.3. Efisiensi Anggaran
Prinsip efisiensi dalam kebijakan penyusunan anggaran belanja menurut kriteria investasi adalah membuat pengeluaran-pengeluaran pemerintah bagi setiap tujuan pembangunan per satuan rupiahnya memberikan manfaat (benefit) lebih besar atau paling tidak sama dengan satu rupiah pengeluarannya (cost). Dengan perkataan lain, marginal benefit (MB) sama dengan marginal cost-nya (MC). Dengan perkataan lain marginal benefit dari suatu proyek sama dengan marginal costnya (MB = MC) (Yuliyati, 2001)
2.2.2.4. Siklus APBD
Prisip-prinsip pokok dalam siklus anggaran mencakup tahap persiapan anggaran, tahap ratifikasi, tahap implementasi, serta tahap pelaporan dan evaluasi. Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Sebelum melakukan taksiran pengeluaran hendaknya terlebih dahulu dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat. Tahap ratifikasi merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki managerial skill
namun juga harus mempunyai political skill, salesman ship, dan coalition building
yang memadai. Integritas dan kesiapan mental yang tinggi dari eksekutif sangat penting dalam tahap ini karena dalam tahap ratifikasi ini pimpinan eksekutif harus mempunyai kemampuan untuk menjawab dan memberikan argumentasi yang rasional atas segala pertanyaan-pertanyaan dan bantahan-bantahan dari pihak legislatif. Pada tahap implementasi/pelaksanaan anggaran. harus diperhatikan oleh manajer keuangan publik adalah dimilikinya sistem (informasi) akuntansi dan sistem pengendalian manajemen.
19
Efektifitas anggaran dapat diukur melalui evaluasi kinerja anggaran. Dalam hal penilaian kinerja anggaran, idealnya pemerintah daerah telah melakukan evaluasi secara berkala setiap tahun (jangka pendek) maupun setiap tiga atau lima tahunan (jangka menengah). Evaluasi jangka pendek terhadap kegiatan-kegiatan dilakukan oleh tim monitoring maupun badan pengawasan daerah (Inspektorat Wilayah). Selain itu evaluasi juga dapat dilakukan oleh DPRD pada saat kunjungan kerja ke daerah. Namun untuk mengetahui optimalisasi kinerja Pemda dalam mengalokasikan pengeluaran untuk penyediaan dan pelayanan jasa publik secara lebih obyektif, Pemda dapat melakukan survei langsung terhadap opini masyarakat tentang penyediaan dan pelayanan jasa publik apakah sudah sesuai dengan preferensi masyarakat atau belum. Evaluasi jangka menengah biasanya dilakukan dalam bentuk kerjasama antara Pemda dengan perguruan tinggi setempat.
2.2.2.6. Partisipasi Masyarakat
Pada era otonomi daerah diperlukan partisipasi masyarakat agar Pemda lebih responsif, efisien, efektif, dan akuntabel dalam melayani kebutuhan masyarakat. Untuk meningkatkan partisipasi masyarakat, Pemda berkewajiban untuk menciptakan suasana yang dapat mendorong masyarakat umum maupun swasta untuk berpartisipasi. Sebagai pendidikan politik kepada masyarakat umum, maka Pemda perlu membuka aliran informasi dan dialog.
Hasil penelitian Bass dan Levit, keikutsertaan pihak-pihak dalam penyusunan anggaran akan membuat mereka menjadi lebih produktif dan menyebabkan partisipan merasa bertanggung jawab untuk menyelesaikan dan menjalankan apa yang telah direncanakannya dengan lebih bertanggung jawab. Partisipasi anggaran didefinisikan sebagai tingkat keikutsertaan manajer dalam menyusun anggaran dan pengaruh anggaran tersebut terhadap pertanggung- jawaban yang bersangkutan (Kenis, 1979). Siegel dan Marconi (1989) menyatakan bahwa partisipasi dalam proses penyusunan anggaran dapat memberikan manfaat antara lain:
20
a. Orang yang terlibat dalam proses penyusunan anggaran tidak saja menjadi
task involved namun juga ego involved dalam melaksanakan pekerjaan mereka.
b. Keikutsertaan seseorang akan meningkatkan rasa kebersamaan dalam kelompok karena dapat meningkatkan kerjasama antar anggota kelompok di dalam penetapan sasaran mereka, selain itu dapat mengurangi rasa tertekan akibat adanya anggaran.
c. Mengurangi rasa ketidaksamaan dalam mengalokasikan sumber daya yang ada di antara divisi-divisi yang ada dalam organisasi.
2.2.2.7. Transparansi dan Akuntabilitas
Akuntabilitas instansi pemerintah merupakan perwujudan kewajiban instansi bersangkutan untuk mempertanggungjawabkan, baik keberhasilan maupun kegagalan dalam melaksanakan misi instansi meraih tujuan serta sasaran yang telah ditetapkan. Sistem pengelolaan keuangan daerah yang baru menunjukkan adanya kewajiban Pemda memberikan pertanggungjawaban yang meliputi menyajikan, melaporkan, mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang terkait dengan penerimaan dan penggunaan uang publik kepada yang berhak dan berwenang meminta pertanggungjawaban (DPRD dan masyarakat luas).