III. Tinjauan Hukum Investasi Internasional
1. Perkembangan hukum investasi internasional
Perkembangan sejarah peradaban manusia tidak dapat dilepaskan dari hubungan perdagangan antar bangsa. Interaksi manusia dari berbagai latar belakang budaya dan peradaban tersebut melahirkan perlunya pengaturan mengenai aktivitas perekonomian yang dapat diterima oleh semua pihak yang terlibat di dalamnya. Hukum investasi internasional berkembang sebagai konsekuensi dari meningkatnya hubungan perdagangan dan kegiatan usaha antar bangsa tersebut. Oleh karena itu, hukum investasi internasional juga kerap disebut sebagai salah satu cabang ilmu hukum tertua. Selain itu, sifat alami hubungan ekonomi antar bangsa yang melibatkan manusia dari beragam negara yang memiliki sistem, karakteristik, dan budaya hukum yang berbeda juga menjadikan disiplin ini sebagai salah satu disiplin ilmu hukum yang paling kompleks. Di dalamnya terdapat dimensi hukum publik selain hukum perdata, sebab aktivitas usaha lintas batas teritorial akan bersinggungan pula dengan aspek kedaulatan sebuah bangsa, dalam hal ini kedaulatan hukum, politik, dan ekonomi saat berhadapan dengan entitas asing yang melakukan aktivitas usaha di wilayah yurisdiksinya. Dalam konteks ini berkembang pandangan yang menanggap negara berdaulat memiliki kekuasaan penuh untuk mengatur entitas usaha asing yang beroperasi di wilayahnya. Di sisi lain, terdapat pula pandangan yang memandang bahwa aktivitas perekonomian yang melibatkan subjek hukum lintas bangsa hendaknya tidak dibatasi oleh kerangka hukum lokal, melainkan oleh standar minimum yang diakui secara internasional. Perkembangan hukum investasi internasional karenanya merupakan pendulum dari dua titik ekstrem ini: kepentingan nasional dari negara penerima
investasi (host States) versus kepentingan investor asing dan negara asal investor tersebut.
a. Kontestasi antara kepentingan nasional dengan standar minimum internasional
Pada periode awal perkembangan hukum investasi internasional, gagasan pokok tentang kerangka hukum atas hubungan usaha lintas batas teritorial adalah asas personalitas yang memandang bahwa sistem hukum mengikuti ke mana pun seseorang pergi, termasuk ke wilayah di luar batas teritorial negara asalnya. Oleh karena itu para pedagang lintas bangsa dianggap hanya tunduk kepada sistem hukum dari negara asal mereka masing-masing ketika terjadi persoalan hukum yang melibatkan mereka. Seiring dengan kompleksitas hubungan perdagangan antar bangsa yang berkelindan dengan dominasi politik lewat kolonialisme, gagasan ini kemudian berkembang menjadi pandangan yang melihat bahwa terdapat sistem hukum yang lebih superior ketimbang yang lainnya. Oleh karena itu pada awal perkembangannya di negara-negara koloni di Afrika, Asia, dan Amerika Latin, hukum investasi internasional hanya memihak entitas usaha asing yang dianggap berhak mendapatkan perlakuan berbeda dan lebih menguntungkan ketimbang entitas usaha lokal. Seiring dengan perkembangan negara bangsa modern, pandangan ini berimplikasi pada keyakinan bahwa
negara tidak boleh melakukan tindakan pengambilalihan (expropriation) dan nasionalisasi atas
asest-aset usaha yang dimiliki oleh entitas asing di negaranya.
Pandangan ini mendapatkan penolakan pada mulanya di Amerika Latin sebagai wilayah yang pertama kali berhasil lepas dari cengkeraman kolonialisme. Negara-negara Amerika Latin menggunakan doktrin tentang kedaulatan di mana negara berdaulat memiliki kekuasaan penuh untuk menerapkan sistem hukum kepada semua orang yang ada dalam wilayah yurisdiksinya,
termasuk kepada entitas usaha asing yang melakukan kegiatan usaha di negara mereka. Hal
ini diafirmasi secara tegas di Article 9 of the Convention on the Rights and Duties of States,
yang disahkan pada pertemuan ketujuh konferensi Pan-Amerika:
The jurisdiction of states within the limits of national territory applies to all inhabitants. National and foreigners are under the same protection of law and the national authorities and the foreigners may not claim rights other or more extensive than those of the nationals.
Hal yang diinisiasi oleh negara-negara Amerika Latin di awal abad ke-20 ini dikenal sebagai national treatment dalam hukum investasi internasional yang menekankan pada kesetaraan perlakuan terhadap pelaku usaha di sebuah negara baik itu entitas usaha lokal maupun asing. Negara tidak berkewajiban memberikan perlakukan berbeda dan perlindungan yang lebih besar kepada investor asing ketimbang entitas usaha lokal di negara tersebut, dan hal ini tidak dapat serta merta menjadi argumen untuk menganggap negara tersebut telah melanggar ketentuan hukum internasional. Pandangan tentang kesetaraan perlakuan ini berbasis pada pijakan bahwa banyak negara-negara yang baru meraih kemerdekaannya belum memiliki tingkat pertumbuhan ekonomi dan sistem hukum yang memadai untuk memberikan perlakuan dan memberikan standar yang lebih tinggi kepada investor asing yang berusaha di wilayahnya.
Konsekuensi dari doktrin national treatment adalah adanya hak melekat yang dimiliki negara
untuk melakukan pengambilalihan (right to expropriate) aset-aset yang dimiliki oleh entitas
usaha asing dengan kompensasi sebagai wujud penerapan asas kedaulatan negara.
Pandangan yang mendukung national treatment disokong oleh Doktrin Calvo, yang
dikembangkan oleh Carlos Calvo seorang jurist terkemuka berkebangsaan Argentina yang memformulasikan gagasan tentang kedaulatan ekonomi negara dan relasinya dengan perlakuan terhadap investor asing:
It is certain that aliens who establish themselves in a country have the same right to protection as nationals, but they ought not to lay claims to a protection more extended. If they suffer any wrong, they ought to count on the government of the country prosecuting the delinquents, and not claim from the state to which the authors of the violence belong any pecuniary indemnity…The rule that in more than one case in has been attempted to impose on American states is that foreigners merit more regard and
privileges more marked and extended than those accorded even to the nationals of the country where they reside. The principle is intrinsically contrary to the law of equality of nations.
Doktrin Calvo pada dasarnya menekankan pada kedaulatan teritorial yang berimplikasi pada
prinsip kesetaraan di hadapan hukum (equality before the law) baik itu warga negara maupun
asing, penundukan diri warga negara asing dan properti yang adalah dalam penguasaan mereka kepada rezim hukum yang berlaku di negara mereka tinggal atau berinvestasi, dan larangan yang tegas atas intervensi pemerintahan dari negara asing mana pun, khususnya dari negara asal warga negara asing yang berinvestasi di negara tersebut, untuk campur tangan dalam sengketa yang melibatkan warga negara asing tersebut dan properti yang ada dalam penguasaan mereka. Berkenaan dengan sengketa investasi, Doktrin Calvo menghendaki agar semua permasalahan hukum yang muncul diselesaikan di lembaga dan mekanisme peradilan yang tersedia di negara tersebut. Superioritas atas sistem hukum nasional merupakan konsekuensi logis dari penerapan Doktrin Calvo yang menitikberatkan pada kedaulatan negara. Dari sudut
pandang ini, Doktrin Calvo memberikan legitimasi penguasaan negara atas tanah dan sumber daya alam yang berada di teritorialnya, dan tidak ada entitas asing mana pun yang dapat secara permanen memiliki atau mengusahakannya.
Negara-negara Barat yang aset-aset milik warganya di ambil alih sebagai konsekuensi dari
berkembangnya gagasan kedaulatan negara, national treatment, serta Doktrin Calvo
memberikan reaksi balik dengan menyatakan bahwa seharusnya semua bentuk pengambilalihan aset dan nasionalisasi dilakukan dengan syarat yang ketat sesuai dengan kaidah hukum internasional dan terutama dilakukan dengan memberikan kompensasi yang segera diberikan, adil, dan efektif. Amerika Serikat adalah salah satu negara yang memprotes keras tindakan pengambilalihan lahan milik warga negaranya yang dilakukan oleh Mexico menyusul revolusi agraria yang terjadi di awal abad ke-20. Sebuah komisi beranggotakan pihak-pihak dari kedua negara dibentuk pada tahun 1927 untuk menyelesaikan klaim investor asal Amerika yang asetnya diambil oleh Mexico. Upaya ini tidak menghasilkan hasil yang diharapkan sampai pada tahun 1938 saat Amerika Serikat mengambil langkah diplomatik yang lebih tegas dipimpin oleh Menteri Luar Negeri Cordell Hull yang memberikan pandangan resmi Amerika tentang kompensasi berkaitan dengan nasionalisasi dan pengambilalihan aset yang pada intinya menyatakan bahwa pengambilalihan properti (milik warga negara asing di
sebuah negara) tanpa memberikan kompensasi bukanlah pengambilalihan (expropriation)
melainkan tindakan perampasan (confiscation).
Hull berpandangan bahwa jika sebuah negara diberikan hak untuk melakukan pengambilalihan aset milik warga asing yang berada di negara tersebut hanya dengan menggunakan penilaian dan pertimbangan kondisi perekonomian yang diafirmasi dalam produk legislasi yang mereka hasilkan, maka jaminan konstitusional yang tercantum dalam konstitusi dan rezim hukum internasional yang memberikan perlindungan hak kepada semua orang (termasuk di antaranya hak milik) akan menjadi ilusif. Hal tersebut akan mendorong negara untuk melakukan pengambilalihan aset milik warga asing tanpa memperhatikan kemampuan dan kesediaan mereka untuk membayarkan kompensasi. Lebih lanjut Hull menyatakan bahwa tindakan ini dapat dibenarkan dan merupakan urusan domestik jika diberlakukan hanya kepada warga negara tersebut, namun jika diberlakukan kepada warga asing (dalam konteks ini Amerika Serikat) hal tersebut tidak dapat dibenarkan. Tindakan tersebut menurut Hull hanya bisa dilakukan dengan memberikan kompensasi dan memperhatikan prinsip-prinsip yang diakui secara universal dalam hukum internasional yang tidak bisa dinegasikan oleh hukum nasional. Pandangan Hull ditolak oleh Menteri Luar Negeri Mexico yang menyatakan bahwa tidak ada aturan dalam hukum internasional yang secara universal diterima baik dalam teori maupun praktik. Selain itu tindakan tersebut dilakukan sebagai upaya untuk melakukan redistribusi lahan dalam rangka reforma agraria yang berorientasi pada tercapainya keadilan sosial. Hull membalas pandangan ini dengan memberikan interpretasinya tentang status investasi asing dalam hukum internasional sebagai berikut:
The Government of the United States merely adverts to a self-evident fact when it notes that the applicable precedents and recognised authorities on international law supports its declaration that, under every rule of law and equity, no government is entitled to
expropriate private property, for whatever purpose, without provision for prompt, adequate and effective payment thereof. In addition, clauses appearing in the
American republics, embody the principle of just compensation. These, in themselves,
are declaratory of the like principles in the law of nations.
Hal terpenting dalam pandangan Hull terkait dengan nasionalisasi dan pengambilalihan aset milik asing adalah pada adanya kompensasi yang diberikan, memenuhi rasa keadilan, dan dilaksanakan secara efektif. Selain itu semua tindakan tersebut hanya boleh dilakukan dengan mengacu kepada prinsip umum yang diterima secara universal dalam hukum internasional. Meskipun upaya diplomatik untuk menyelesaikan sengketa antara Amerika Serikat dan Mexico ini tidak sesuai dengan hasil yang diharapkan, gagasan Hull yang kelak dalam hukum investasi
internasional dikenal sebagai Hull Formula ini membuka diskursus mengenai perlakuan
kepada investor asing menggunakan standar minimum internasional yang diambil dari prinsip-prinsip umum hukum internasional.
Meskipun gagasan National Treatment dan Doktrin Calvo yang berpihak pada kepentingan
nasional diakui sebagai praktik yang dapat diterima dalam hukum internasional, perlu diperhatikan bahwa semua aktivitas pengambilalihan aset dan nasionalisasi hanya dapat dilakukan dengan memberikan kompensasi. Selain itu jika hukum nasional dianggap belum berkembang dengan baik atau tidak mampu mencapai standar keadilan dan kesetaraan, maka perlakuan kepada investor asing harus mengacu kepada standar minimum internasional (international minimum standard). Gagasan ini berkembang sebagai anti-tesis dari konsep national treatment yang dianggap tidak menjamin hak investor asing. Asumsi dasar dari gagasan ini adalah bahwa standar minimal perlakuan terhadap investor asing dapat diambil dari hukum internasional dan negara seharusnya mengadopsi prinsip-prinsip tersebut ke dalam
sistem hukum nasional mereka. Elihu Root, jurist dan pengacara internasional terkemuka
berkebangsaan Amerika berpandangan mengenai hal tersebut:
If any country’s system of law does not conform to that standard, although the people of the country may content or compelled to live under it, no other country can be compelled to accept it as furnishing a satisfactory measure of treatment to its citizens. Pandangan ini dipertegas oleh Schwarzenberger, jurist berkebangsaan Inggris yang menyatakan:
The national standard cannot be used as a means of evading international obligations under the minimum standard of international law. Even if the standard of national treatment is laid down in a treaty, the presumption is that it has been the intention of the parties to secure to their nationals in this manner additional advantages, but not to deprive them of such rights as, in any case, they would be entitled to enjoy under international customary law or the general principles of law recognized by civilized nations.
Keharusan untuk memberikan jaminan perlindungan kepada entitas usaha asing dalam aktivitas
investasi dipertegas oleh Mahkamah Internasional (the International Court of Justice) di tahun
1970 dalam sengketa (contentious case) antara Belgia dan Spanyol atau yang lebih dikenal
dengan Barcelona Traction case:
When a state admits into its territory foreign investment or foreign nationals, whether natural or juristic persons, it is bound to extend to them the protection of the law and assumes obligations concerning the treatment to be afforded to them.
Berbagai pandangan tersebut menjadikan standar minimum internasional -sebagai acuan perlakuan kepada investor asing, sebagai topik yang banyak diperbincangkan dalam kaitannya dengan kodifikasi hukum investasi internasional. Berkenaan dengan hal tersebut, upaya untuk mendefinisikan standar minimum internasional tersebut dilakukan dengan menggali prinsip-prinsip umum tentang keadilan dan kesetaraan dalam hukum internasional, praktik yang dilakukan oleh negara-negara dalam perlakuannya terhadap investor asing, dan aturan hukum berkaitan dengan hak asasi manusia yang sudah ada baik itu berupa konvensi tertulis maupun
hukum kebiasaan internasional (customary international law). Keterkaitan antara hak asasi
manusia dengan standar minimum perlakukan terhadap investasi asing dapat dipahami dalam konteks perkembangan prinsip hak asasi manusia internasional yang memberikan jaminan bagi
semua individu, baik itu natural person (orang) maupun juridical person (badan hukum), untuk
memperoleh pemenuhan hak asasi manusia yang paling mendasar salah satunya berupa hak
milik (property rights). Dalam konteks berbeda, prinsip-prinsip hak asasi manusia juga
memiliki keterkaitan dengan investasi asing khususnya dalam hubungan antara dampak aktivitas bisnis dengan pemenuhan hak asasi manusia.
b. Kerangka pengaturan investasi asing oleh PBB
Mencermati sejarah perkembangan hukum investasi internasional, terlihat adanya antinomi atau pertentangan nilai yang merepresentasikan polarisasi kepentingan antara negara-negara
maju (investor-state) dengan negara-negara berkembang (host states). Hal ini pula yang terjadi
saat PBB melakukan upaya kodifikasi pengaturan investasi asing dalam aturan internasional yang disepakati bersama. Negara-negara asal investor berpegang pada keharusan kedua belah pihak (investor dan negara penerima investasi) untuk menghormati kontrak investasi yang telah
ada sesuai dengan asas kesucian kontrak (pacta sunt servanda). Sementara itu di sisi lain,
negara penerima investasi yang didorong oleh semangat anti kolonialisme menghendaki adanya pembaruan penataan pengelolaan sumber-sumber perekonomian mereka dengan menerbitkan legislasi dan kebijakan baru yang secara prinsip dapat mencederai kesepakatan yang telah dibuat sebelumnya dengan investor. Kontestasi dua kepentingan ini melatari
lahirnya beberapa resolusi Majelis Umum (General Assembly) sebagai forum tertinggi dalam
organisasi PBB yang menyinggung perihal hubungan investasi asing dan kedaulatan negara penerima investasi:
i) Resolution 1803 (XVII) on the Permanent Sovereignty of States over Their Natural
Resources (PSNR), pada 14 Desember 1962;
ii) Resolution 3201 (S-VI) on the Declaration on the Establishment of a New
International Economic Order;
iii) Resolution 3202 (S-VI) on Programme of Action on the Implementation of the
Declaration, keduanya pada 1 Mei 1974, dan;
iv) Resolution 3281 (XXIX) on Charter of Economic Rights and Duties of States, pada
12 Desember 1974.
Resolusi 1803 tentang PSNR merupakan salah satu terobosan terpenting yang dapat menemukan titik temu antara kepentingan negara investor dan negara penerima investasi. Formulasi resolusi ini tidak mengikuti Doktrin Calvo maupun Hull Formula, melainkan mencari jalan tengah yang mengafirmasi kepentingan kedua belah pihak sebagaimana dapat
dilihat dalam pokok pengaturannya. Pertama, resolusi ini menegaskan bahwa kedaulatan atas
sumber daya alam dan sumber kekayaan lain di sebuah negara merupakan hak yang dimiliki
Pemenuhan hak tersebut hanya dapat dilakukan dengan mempertimbangkan kepentingan pembangunan nasional dan kesejahteraan dari orang-orang yang ada di negara tersebut. Kedua, segala aktivitas eksplorasi, eksploitasi atau bentuk pengusahaan lainnya atas sumber-sumber kemakmuran dan sumber-sumber daya alam di sebuah negara serta investasi asing yang dibutuhkan untuk melaksanakan kegiatan pengusahaan tersebut harus sejalan dengan aturan dan prasyarat-prasyarat yang dirasakan perlu oleh negara dan orang-orang yang ada di dalamnya. Hal ini memberikan kewenangan kepada negara untuk memberikan otorisasi,
pembatasan, atau bahkan larangan atas dilakukannya aktivitas pengusahaan tersebut. Ketiga,
dalam hal negara memberikan otorisasi (izin) atas dilakukannya pengusahaan sumber daya alam oleh investor asing, kesepakatan mengenai pembagian keuntungan yang didapat dari kegiatan tersebut harus diatur berdasarkan peraturan nasional yang berlaku dan hukum internasional. Kesepakatan mengenai pembagian keuntungan harus diakukan dengan penuh kehati-hatian sedemikian sehingga tidak melanggar prinsip kedaulatan negara atas sumber daya alam.
Keempat, tindakan nasionalisasi, pengambilalihan aset (expropriation), ataupun permintaan
dari negara penerima investasi untuk melakukan penyesuaian (requisitioning) atas kegiatan
usaha yang dilakukan oleh investor asing hanya boleh dilakukan atas dasar: i) kepentingan publik; ii) keamanan; iii) dan kepentingan nasional yang secara nyata dapat dibuktikan dan bukan kepentingan individual/privat baik itu asing ataupun domestik. Jika tindakan-tindakan
tersebut dilakukan maka kompensasi yang wajar (appropriate)87 harus diberikan dan tindakan
tersebut dilakukan sesuai dengan ketentuan peraturan yang berlaku yang tidak melanggar kaidah umum hukum internasional. Jika muncul sengketa yang diakibatkan dari tindakan ini, maka atas dasar kesepakatan kedua belah pihak penyelesaian sengketa dilakukan melalui
mekanisme adjudikasi atau arbitrase internasional.88
Meski Resolusi 1803 dianggap lebih berpihak kepada kepentingan negara-negara berkembang (penerima investasi), relatif tidak ada penolakan berarti dalam proses tercapainya resolusi ini. Lebih dari itu dalam beberapa putusan adjudikasi dan arbitrase internasional, prinsip-prinsip
dalam resolusi ini salah satunya yang dapat dilihat pada kasus Texaco v Libya dimana arbiter
menyatakan bahwa resolusi 1803 merefleksikan hukum kebiasaan internasional: “On the basis
of the circumstances of adoption mentioned above and by expressing an opinion juris communis, resolution 1803 (XVII) seems to this tribunal to reflect the state of customary international law existing in this field.”89
87 Bandingkan dengan rumusan Hull Formula yang menyatakan bahwa kompensasi harus diberikan seketika (prompt), cukup (adequate), dan efektif.
88 Bandingkan dengan Doktrin Calvo yang menghendaki supremasi hukum nasional termasuk dalam hal mekanisme penyelesaian sengketa yang diharuskan dilakukan oleh lembaga peradilan nasional sebagai implementasi asas kesamaan di depan hukum (equality before the law) dan national treatment.
89 Texaco Overseas Petroleum et.al v Libya , 53 I.L.R 389. Sengketa ini bermula dari tindakan nasionalisasi yang dilakukan oleh pemerintah Libya atas aset dan properti yang dimiliki oleh Texaco yang mendapatkan hak untuk melakukan kegiatan usaha pertambangan minyak berdasarkan kontrak yang diberikan tahun 1973 dan 1974. Kompensasi yang seharusnya diberikan oleh Pemerintah Libya berdasarkan undang-undang nasionalisasi yang mereka buat tidak dilaksanakan, dengan dasar itu Texaco membawa sengketa ini ke mekanisme arbitrase internasional. Arbiter Rene-Jean Dupuy mengafirmasi bahwa Libya telah melakukan pelanggaran atas kontrak dan diharuskan untuk memberikan kompensasi. Disisi lain arbiter juga mengulas kedudukan hukum resolusi-resolusi Majelis Umum PBB yang dijadikan landasan klaim oleh pemerintah Libya. Dalam putusannya, arbiter mengakui bahwa Resolusi 1803 merefleksikan hukum kebiasaan internasional namun tidak memberikan pandangan serupa untuk resolusi-resolusi lainnya.
Hal ini menjadi sangat signifikan mengingat resolusi Majelis Umum PBB dalam hukum
internasional merupakan soft law yang tidak mengikat (non-legally binding) dan tidak dapat
serta merta ditegakan (non-enforceable). Dengan memperoleh status sebagai customary
international law, prinsip-prinsip mengenai kedaulatan permanen negara atas sumber daya alam telah menjadi sumber hukum internasional sesuai dengan Article 38 (1) dari statuta International Court of Justice (ICJ) dan karenanya dapat diperlakukan sebagai hukum
selayaknya konvensi internasional yang memiliki kekuatan hukum mengikat.90 Dengan
demikian sebagai salah satu sumber hukum internasional, prinsip kedaulatan permanen negara atas sumber daya alam dapat digunakan oleh negara untuk melakukan tindakan-tindakan yang dirasa perlu dalam rangka pemenuhan prinsip-prinsip atau hak yang diatur di dalamnya. Lebih dari itu, prinsip tersebut juga dapat digunakan sebagai klaim yang kuat saat negara tersebut bersengketa dengan negara atau pihak lain di berbagai mekanisme penyelesaian sengketa internasional.
Resolusi 1803 ditegaskan kembali dalam Resolusi 3201 tentang deklarasi New International
Economic Order (NIEO) yang menyatakan bahwa fondasi tatanan baru ekonomi internasional salah satunya adanya pemenuhan secara utuh hak atas kedaulatan permanen negara atas sumber daya alam:
In order to safeguard these resources, each state is entitled to exercise effective control