E. Tinjauan Pustaka
2. Pertanggungjawaban Presiden
Menurut Mochtar Kusumaatmaja, secara filosofi keberadaan pertanggungjawaban merupakan deriviasi dari adanya kekuasaan yang lebih besar atas kekuasaan lainnya yang diserahi tanggung jawab untuk menyelenggarakan hak dan kewajiban dalam rangka mencapai tujuan dari pemberi kuasa. Untuk menilai apakah kekuasaan yang diberikan itu dipergunakan sesuai dengan peruntukan diberikannya kekuasaan itu sangat tergantung pada standar-standar norma yang telah ditetapkan, baik tertulis maupun tidak tertulis. Atas dasar itu, secara filosofi eksistensi pertanggungjawaban bertumpu pada; pertama, tidak ada ruang dan waktu bagi pemegang kekuasaan untuk tidak mempertanggungjawabkan segala penggunaan kekuasaan; kedua,
17
Pasal 4 ayat (2) Undang-Undang Dasar 1945
18
Pasal 8 ayat (1) Perubahan Ketiga UUD 1945
19 Pasal 6A ayat (1) Perubahan Ketiga UUD 1945
20
pertanggungjawaban berarti adanya pembatasan kekuasaan oleh norma yang berlaku dalam masyarakat.21
Terlepas dari itu, apabila kita kembali kepada hakikat pertanggungjawaban sebagai amanah sesuatu yang dipercayakan kepada orang lain maka dengan sendirinya pertanggungjawaban merupakan syarat mutlak dari pemberi amanah. Atas nama amanah, kepemimpinan manusia akan dimintai pertanggungjawabannya secara sendiri-sendiri, yang besar kecilnya tergantung pada besarnya kekuasaan yang ditanggung oleh seorang pemimpin.22 Hal ini sejalan dengan apa yang diungkapkan dalam sebuah adagium yang berbunyi geen macht zonder veraantwoordelijkheid, yang artinya tidak ada kekuasaan tanpa pertanggungjawaban.
Banyak dimensi-dimensi berpikir yang melingkupi arti tanggungjawab dan pertanggungjawaban, termasuk didalamnya hukum, politik, sosial, budaya, dan teologis. Oleh karena itu, timbul kesulitan untuk memberi suatu batasan yang disepakati mengenai pertanggungjawaban. Hal terpenting untuk menjadi bahan perenungan guna memahami makna terdalam tanggung jawab adalah bagaimana suatu tanggung jawab lahir dan membebani manusia.23
Menurut Roscue Pound yang menjadi titik tolak dari pertanggungjawaban adalah tindakan-tindakan personal, apakah pertanggungjawaban karena tindakan yang merugikan orang lain atau kewajiban melaksanakan janji. Jika konsep
21
Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden Dalam Negara Hukum Demokrasi, Bandung, Yrama Wijaya, 2007.
22
W.J.S Poerwadarminta, Kamus Umum Bahasa Indonesia, cetakan keduabelas, Jakarta, Balai Pustaka, 1991, hal. 34.
23 Ismail Suny dalam Issanuddin, Pertanggungjawaban Presiden Menurut UUD 1945, Medan, Fakultas Hukum USU, 1981, hal. 30-31.
tersebut diterapkan ke dalam pengertian pertanggungjawaban Presiden berarti; pertama, pertanggungjawaban merupakan pertanggungjawaban yang timbul karena adanya suatu tindakan Presiden yang merugikan rakyat (berupa Idetournament depouvoir) yang kepadanya dapat dimintakan pertanggungjawaban; kedua, terkait dengan janji presiden yang diucapkan dalam sumpah jabatan.24
Kemudian berdasarkan pemikiran Miriam Budiardjo, pertanggungjawaban merupakan konsekuensi dari jabatan presiden sebagai pihak yang diberi mandat oleh rakyat, yang mana pertanggungjawaban itu adalah suatu bentuk manifestasi dari perwujudan kedaulatan rakyat sebagai pemilik kedaulatan tertinggi dalam negara.25 Pembentukan lembaga kepresidenan dengan segala tugas dan wewenang yang melekatinya merupakan suatu pelembagaan kedaulatan rakyat untuk menyelenggarakan salah satu fungsi pemerintahan dibidang eksekutuf, sehingga segala bentuk penggunaan kekuasaan senantiasa dipertanggungjawabkan kepada pemilik kekuasaan, yaitu yang memberi mandate (rakyat). Oleh sebab itu, baik secara organisasi maupun pejabat, pertanggungjawaban merupakan salah satu instrumen demokrasi.26
3. Impeachment
Menurut Richard A. Posner dalam buku The Investigation, Impeachment, and Trial of President Clinton, secara historis impeachment berasal dari abad
24
Roscue Pound dalam Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden…, Op.Cit., hal. 15.
25
Data sekunder adalah data yang diperoleh dari dokumen-dokumen resmi, buku-buku, hasil penelitian, laporan, buku harian, surat kabar, dan lain sebagainya, dalam keadaan siap tersaji yang telah dibentuk dan diisi oleh peneliti-peneliti terdahulu.
26
14 di Inggris. Parlemen menggunakan lembaga impeachment untuk memproses pejabat-pejabat tinggi dan individu-individu yang amat powerful, yang terkait dalam kasus korupsi, atau hal-hal lain yang bukan merupakan kewenangan pengadilan biasa. Dalam praktek, The House of Commons bertindak sebagai a grand jury yang memutuskan apakah akan meng-impeach seorang pejabat. Apabila pejabat itu di-impeach, maka The House of Lords akan mengadilinya.Apabila dinyatakan bersalah, maka pejabat tersebut akan dijatuhi hukuman sesuai ketentuan yang telah diatur, termasuk memecat dari jabatannya.27 Di Inggris, impeachment pertama kali digunakan pada bulan November 1330 di masa pemerintahan Edward III terhadap Roger Mortimer, Baron of Wigmore yang kedelapan, dan Earl of March yang pertama.28 Ketika zaman penjajahan Inggris di Amerika Serikat, impeachment mulai digunakan pada abad ke-17.Akan tetapi, dalam perkembangannya impeachment lebih dikenal di Amerika Serikat daripada di Inggris. Di Amerika Serikat, impeachment diatur dalam UUD yang menyatakan, The House of Representatives (DPR) memiliki kekuasaan untuk melakukan impeachment, sedangkan Senat mempunyai kekuasaan untuk mengadili semua tuntutan impeachment. Jadi impeachment merupakan suatu lembaga resmi untuk mempersoalkan tindak pidana yang dituduhkan pada Presiden,Wakil Presiden, hakim-hakim, dan pejabat sipil lainnya dari pemerintahan federal yang sedang berkuasa.
27
Uraian tentang hal ini, lihat Luhut M.P. Pangaribuan,“’Impeachment’, Pranata untuk Memproses Presiden”, Kompas, edisi Senin, 19 Februari 2001
28
Naf’an Tarihoran,“Makna Impeachment Presiden bagi Orang Amerika”,Tesis Magister Studi Kajian Wilayah Amerika Universitas Indonesia, (Jakarta: Studi Kajian Wilayah Amerika Universitas Indonesia, 1999), http://id.wikisource.org, akses tanggal 20 Januari 2010.
Sejatinya impeachment merupakan instrumen untuk mencegah dan menanggulangi terjadinya penyalahgunaan kekuasaan dari pemegangnya. Ketika konstitusi dirancang pada tahun 1787, di Philadelphia, Pennsylvania, para bapak bangsa Amerika Serikat sudah melihat adanya kecenderungan para pemimpin menjadi korup ketika berkuasa. Selain korupsi, para pemimpin itu juga berusaha untuk terus berkuasa selama mungkin. Oleh karena itu, mereka menciptakan sebuah konstitusi yang didasarkan pada fondasi checks and balances yang dapat meminimalisasi penyalahgunaan kekuasaan. Impeachment didesain sebagai instrumen untuk “menegur” perbuatan menyimpang, penyalahgunaan dan pelanggaran terhadap kepercayaan publik dari orang yang mempunyai jabatan publik.29
Black’s Law Dictionary mendefinisikan impeachment sebagai “A criminal proceeding against a public officer, before a quasi political court, instituted by a written accusation called ‘articles of impeachment”.30 Impeachment diartikan sebagai suatu proses peradilan pidana terhadap seorang pejabat publik yang dilaksanakan di hadapan Senat, disebut dengan quasi political court. Suatu proses impeachment dimulai dengan adanya articles of impeachment, yang berfungsi sama dengan surat dakwaan dari suatu peradilan pidana. Jadi artikel impeachment adalah satu surat resmi yang berisi tuduhan yang menyebabkan dimulainya suatu proses impeachment.31
29
Gary McDowell, “’High Crimes and Misdemeanors’:Recovering the Intentions of the
Founders”http://id.wikisource.org, akses tanggal 20 Januari 2010.
30
Henry Campbell, Black’s Law Dictionary: Definitions of the Terms and Phrases of American and English Jurisprudence,Ancient and Modern (St. Paul, Minn: West Group, 1991), http://id.wikisource.org, akses tanggal 20 Januari 2010.
31
Di Amerika Serikat, pengaturan impeachment terdapat dalam Article 2 Section 4 yang menyatakan, “The President,Vice President, and all civil officers of the United States, shall be removed from office on impeachment for and conviction of treason, bribery, or other high crimes and misdemeanors”. Pasal inilah yang kemudian mengilhami konstitusi-konstitusi negara lain dalam pengaturan impeachment termasuk Pasal 7A Perubahan Ketiga UUD 1945. Hanya saja menurut sejarahnya, impeachment tidak mudah digunakan dan tingkat keberhasilannya dalam menjatuhkan seorang presiden sangat rendah.
Sebagaimana telah disebutkan, secara historis, impeachment berasal dari abad ke-14 di Inggris. Parlemen menggunakan lembaga impeachment untuk memproses pejabat-pejabat tinggi dan individu-individu yang amat powerful, yang terkait dalam kasus korupsi, atau hal-hal lain yang bukan merupakan kewenangan pengadilan biasa.
Black’s Law Dictionary mendefinisikan impeachment sebagai “A criminal proceeding against a public officer, before a quasi political court, instituted by a written accusation called ‘articles of impeachment”.32 Impeachment diartikan sebagai suatu proses peradilan pidana terhadap seorang pejabat publik yang dilaksanakan di hadapan Senat, disebut dengan quasi political court. Suatu proses impeachment dimulai dengan adanya articles of impeachment, yang berfungsi sama dengan surat dakwaan dari suatu peradilan pidana. Jadi, artikel impeachment
32
adalah satu surat resmi yang berisi tuduhan yang menyebabkan dimulainya suatu proses impeachment.33
Di Amerika Serikat, pengaturan impeachment terdapat dalam Article 2 Section 4 yang menyatakan, “The President,Vice President, and all civil officers of the United States, shall be removed from office on impeachment for and conviction of treason, bribery, or other high crimes and misdemeanors”. Pasal inilah yang kemudian mengilhami konstitusi-konstitusi negara lain dalam pengaturan impeachment termasuk Pasal 7A Perubahan Ketiga UUD 1945 yang menyatakan bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) atas usul Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.
Setelah Perubahan Ketiga UUD 1945, Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) tidak lagi menjadi lembaga tertinggi negara, karena perubahan tersebut tidak lagi mengikuti doktrin supremasi parlemen yang mendudukkan MPR sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia. Doktrin yang dianut oleh UUD 1945 setelah mengalami perubahan adalah supremasi konstitusi di mana konstitusi menjadi suatu institusi tertinggi di Indonesia.
Setelah Perubahan Ketiga UUD 1945, Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) tidak lagi menjadi lembaga tertinggi negara, karena perubahan tersebut
33
tidak lagi mengikuti doktrin supremasi parlemen yang mendudukkan MPR sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia. Doktrin yang dianut oleh UUD 1945 setelah mengalami perubahan adalah supremasi konstitusi di mana konstitusi menjadi suatu institusi tertinggi di Indonesia. Hal ini berarti bahwa tidak seperti dalam UUD 1945 yang lama, MPR dalam hal ini tidak lagi memiliki kekuasaan yang eksklusif sebagai satu-satunya instansi pelaku atau pelaksana kedaulatan rakyat.34
MPR terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang.35 MPR bersidang sedikitnya sekali dalam lima tahun di ibukota Negara.36 Segala putusan MPR ditetapkan dengan suara terbanyak.37 Sementara itu, wewenang MPR adalah mengubah dan menetapkan UUD,38 melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden,39 dan memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut UUD.40
Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) merupakan lembaga perwakilan yang anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.41 DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang.42Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.43 DPR memiliki fungsi
34
Jimly Asshiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Pusat Studi Hukum Tata Negara FHUI, 2002, hal. 2.
35
Pasal 2 ayat (1) Perubahan Keempat UUD 1945
36
Pasal 2 ayat (2) UUD 1945
37
Pasal 2 ayat (3) UUD 1945
38
Pasal 3 ayat (1) Perubahan Ketiga UUD 1945
39
Pasal 3 ayat (2) Perubahan Ketiga UUD 1945
40
Pasal 3 ayat (2) Perubahan Ketiga UUD 1945
41
Pasal 19 ayat (1) Perubahan Kedua UUD 1945
42 Pasal 20 ayat (1) Perubahan Pertama UUD 1945
43
legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan.44 Selain itu, DPR juga mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat.45 Setiap anggota DPR mempunyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat serta hak imunitas.46 Anggota DPR berhak mengajukan usul rancangan undang-undang.47
Keberadaan lembaga-lembaga negara sebagai pelaksana kewenangan dan kuasaan legitimasinya bertumpu pada konstitusi. Kekuasaan yang ada dalam organisasi negara merupakan merupakan jabatan dijalankan oleh pejabat (ambt) yang diberi wewenang untuk itu. Pertanggungjawaban terhadapnya merupakan suatu keharusan konstitusional terhadap kekuasaan itu diperoleh serta lingkup kekuasaan itu digunakan.48