PERUMUSAN KEBIJAKAN PUBLIK
2. Proses Formulasi Kebijakan
2.1 Perumusan Masalah
2.1 Perumusan Masalah
Menurut Shattschneider, masalah-masalah kebijakan adalah kebutuhan, nilai-nilai, atau kesempatan-kesempatan yang tidak terealisir tetapi yang dapat dicapai melalui tindakan publik ( dalam Dunn, 2000 : 210). Dan perumusan masalah merupakan sistem petunjuk pokok atau mekanisme pendorong yang mempengaruhi keberhasilan semua fase analisis kebijakan dewasa ini. Sebab ke-salahan dalam merumuskan masalah akan mengakibatkan kesa-lahan dalam penentuan alternatif pemecahan/solusi. Untuk itu, setiap policy maker hendaknya membatasi dengan jelas masa-lahnya terlebih dahulu.
Pembahasan dan pemahaman mengenai perumusan masalah sangat penting dan menentukan tahap selanjutnya. Misalnya: Ma-salah diskriminasi dan rendahnya aksesibilitas perempuan di le-gislatif merupakan masalah sosial-politik. Substansi masalah akan menunjuk cara pendekatan dalam pemecahannya.
Sumber : W. Dunn, 2000 : 228
Gambar 3.4 Tahap-tahap Perumusan Masalah
Raiffa (1968) sebagaimana dikutip Dunn (2000) menyatakan bahwa memahami masalah kebijakan adalah sangat penting, se-bab seringkali terjadi bahwa para analis kebijakan lebih sering gagal karena mereka memecahkan masalah yang salah daripada karena memperoleh solusi yang salah terhadap masalah yang tepat. Pe-mahaman terhadap hal ini sangat penting dan perlu menjadi pe-doman bagi pembuat kebijakan (policy maker) dalam memilih dan
mengadopsi kebijakan. Karena itu, dalam realitas perumusan kebi-jakan di negara kita selama ini terkadang melibatkan berbagai stakeholder sebagai cara untuk mengurangi tingkat ketegangan dalam membuat sebuah kebijakan, yaitu dengan memberikan ke-sempatan kepada publik untuk turut juga membuat rancangan yang sama, seperti kalangan akademisi (Perguruan Tinggi), cen-dekiawan, LSM, dan lain sebagainya yang dapat diminta untuk membuat rancangan yang sama untuk disandingkan dengan ran-cangan yang berasal dari legislatif dan pemerintah. Ranran-cangan yang ada dikaji secara mendalam, mana yang terbaik itulah yang dipilih, atau menggabungkan beberapa konsep pemikiran yang relevan dari berbagai komponen tersebut. Walaupun ’kualitas’ keterlibatan berbagai kalangan dalam fase perumusan kebijakan publik (untuk konteks Indonesia), seringkali hanya untuk meme-nuhi persyaratan yang diajukan dalam ketentuan. Contoh : setiap perumusan rancangan peraturan atau undang-undang selalu di-minta untuk membuat Naskah Akademis. Berapa persen naskah akademis yang efektif digunakan ? (atau mungkin juga tidak sem-pat dibaca)
Apa sebenarnya yang dimaksudkan dengan masalah sehingga menjadi perhatian pertama dalam tahapan ini? David Smith (dalam Islamy, 2002 : 79), mendefinisikan masalah sebagai berikut :
“For policy purposes, a problem can be formally defined as condition or situation that produces need or dissatis-factions on the part of people for which relief or redress is sought. This may be done by those directly affected or by others acting on their behalf”. Menurutnya, suatu masalah dapat diartikan secara formal sebagai kondisi atau situasi yang menghasilkan kebutuhan atau ketidakpuasan-keti-dakpuasan pada rakyat yang perlu dicari cara-cara penang-gulangannya. Hal ini dilakukan oleh mereka yang secara langsung terkena akibat oleh masalah itu atau oleh orang lain yang punya tanggung jawab untuk itu. Pendapat ter-sebut sejalan dengan Charles O. Jones yang mengatakan bahwa masalah adalah kebutuhan-kebutuhan manusia yang harus diatasi/dipecahkan. Dengan kata lain, masalah adalah segala hal yang menimbulkan kesulitan-kesulitan dan tuntutan-tuntutan yang harus ditemukan solusinya; ke-senjangan antara harapan ideal dan realitas (gap antara dassollen dan dassein)
Mengikuti definisi tersebut diatas, maka banyak sekali kebu-tuhan atau ketidakpuasan yang dimiliki masyarakat yang merupa-kan problem. Namun apakah problem tersebut langsung dapat
disebut “problem umum” (public problem) yang mengundang inte-rese policy maker untuk dipecahkan? Karena itu, Jones membe-dakan “problems”, “public problem”, “issues” dan “policy issues”. Artinya, tidak semua masalah serta merta dapat disebut masalah publik yang kemudian menjadi isu publik untuk selanjutnya diru-muskan dalam kebijakan publik. Seringkali terjadi bahwa masalah publik ( kebutuhan dan tuntutan masyarakat) tidak sama dengan masalah yang diangkat oleh pengambil kebijakan. Merumuskan masalah publik memang sulit dan rumit; jika tidak hati-hati maka dapat menjadi keuntungan bagi orang lain. Masalah belum tentu datang dengan sendirinya (tidak given di depan kita) Karena itu, masalah harus dicari (problem search), ditemukan (finding) dan dimunculkan (problem rising). Hal ini dilakukan oleh para stakehol-der seperti wakil-wakil rakyat, masyarakat, partai politik, organisasi/ kelompok, LSM dan sebagainya. Didalam proses tersebut, terjadi bargaining untuk menentukan prioritas masalah yang harus dipe-cahkan. Misalnya masalah aksesibilitas perempuan di legislatif. Stakeholder terkait adalah pemerintah, legislatif, partai politik– partai politik, organisasi-organisasi, LSM pemerhati perjuangan pe-rempuan, tokoh-tokoh masyarakat dan tokoh-tokoh agama. Will-iam Dunn membedakan isu atas : isu mayor, isu sekunder, isu fungsional, isu minor
Perumusan masalah biasanya memunculkan empat kemung-kinan yaitu problem solving, problem resolving, problem unsolving dan problem dissolving. Hasil akhir dari perumusan masalah ada-lah problem solving. Artinya, masaada-lah tersebut dapat dicarikan so-lusinya sehingga dapat diangkat pada tahap selanjutnya oleh para problem solver. Perumusan masalah berguna untuk membantu menemukan asumsi-asumsi yang tersembunyi, mendiagnosis pe-nyebab, menentukan tujuan, memadukan pandangan yang ber-tentangan, merancang peluang-peluang.
Sumber : W. Dunn, 2000: 212
• Karakteristik Masalah :
a) Interdependence : setiap masalah adalah merupakan ba-gian dari keseluruhan sistem masalah yang masing-masing saling tergantung satu sama lain.
b) Subjective : walaupun suatu masalah itu obyektif, tetapi masalah tersebut diberi makna secara berbeda oleh or-ang yor-ang berbeda, pada waktu yor-ang berbeda dan di tempat yang berbeda pula.
c) Artificial : masalah adalah merupakan produk dari peni-laian manusia yang harus diterima sebagai kondisi sosial yang sah dan obyektif. Oleh karenanya maka masalah-ma-salah tersebut dikontruksi, dipertahankan dan diubah se-cara sosial.
d) Dynamic : masalah yang berbeda menuntut solusi berbeda pula. Masalah dan solusi masalah senantiasa berada da-lam kondisi yang berubah-ubah sehingga tidak ada masa-lah yang dapat diatasi dengan solusi yang sama.
• Menurut Kompleksitas Masalahnya :
a. Well structured issues : masalah yang melibatkan satu/ sedikit pembuat kebijakan dan membutuhkan sedikit al-ternatif kebijakan.
b. Moderately structured : masalah yang melibatkan sedikit pembuat kebijakan dan sedikit alternatif dengan nilai yang merupakan konsensus atas tujuan-tujuan yang tersusun rapi tetapi dampak-nya sangat sulit diramalkan karena ti-dak pasti dan kemungkinan kesalahannya titi-dak bisa dira-mal.
c. Ill-structured issues : masalah yang melibatkan berbagai macam pembuat kebijakan yang nilai-nilainya tidak dapat dikenali, kemungkinan kesalahan perumusannya sangat besar dan sangat sulit dipecahkan.
Jadi dilihat dari kelasnya, masalah kebijakan terbagi atas tiga bagian, yakni masalah yang sederhana (well-structured), masalah yang agak sederhana (moderately-structured), dan masalah yang rumit (ill-structured).
Elemen Struktur Masalah
Sederhana Agak Sederhana Rumit Pengambil Keputusan Satu atau beberapa Satu atau beberapa Banyak
Alternatif Terbatas Terbatas Tak
terbatas Kegunaan
(Nilai)
Konsensus Konsensus Konflik
Hasil Pasti dan berisiko
Tidak Pasti Tidak Diketahui Probabilitas Dapat dihitung Tak dapat dihitung Tak dapat dihitung
• Jenis masalah menurut jenjangnya:
a. Major issues : masalah besar adalah masalah yang berada di tingkat yang paling tinggi, misalnya yang dihadapi pe-merintah pusat/nasional
Tabel 3.1. Perbedaan dalam Struktur dari Ketiga Tipe Masalah Kebijakan
b. Secondary issue; masalah yang merupakan terjemahan dari masalah besar diatas yang mencakup penetapan pro-gram, kelompok sasaran, dan pihak-pihak lain yang mem-peroleh keuntungan dari program tersebut, misalnya: ma-salah pengentasan kemiskinan.
c. Functional issue : masalah fungsional adalah masalah yang menyangkut aspek-aspek anggaran, pengadaan bahan, dan sebagainya
d. Minor issue : masalah kecil adalah masalah yang berke-naan dengan aspek tertentu, misalnya: Ketenagakerjaan yang akan menangani program, seperti rekrutmen pega-wai, gaji, jam kerja, metode kerja, dan lain sebagainya.
Russel l.ackoff ( 1974) menyatakan: “ successful problem sol-ving requires finding the right solution to the right problem. we fail more often because we solve the wrong problem than because we get the wrong solution to the right problem” Pernyataan diatas menegaskan bahwa untuk bisa memecahkan suatu masalah mem-butuhkan dua (2) hal yaitu benar dalam merumuskan masalahnya dan benar pula dalam merumuskan alternatif pemecahan masa-lahnya. Dengan demikian, analisis pemecahan masalah mencakup: 1) pemilihan kriteria evaluasi : bisa ditetapkan secara kuantitatif seperti prioritas pertama, kedua, ketiga, dsb. selain itu yang paling banyak adalah secara kualitatif seperti sangat bagus, bagus, buruk
2) spesifikasi alternatif kebijakan : bisa dilakukan dari sumber (a) usulan alternatif yang pernah ada, (b)alternatif kebijakan yang bisa diterima oleh umum, (c)memodifikasi seperlunya al-ternatif yang telah diterima oleh umum: dan (d) alal-ternatif yang unik dari hasil pengalaman kebiasaan.
3) evaluasi alternatif atas dasar peramalan dampaknya: (a) mem-prediksi dampak setiap alternatif yang akan dipakai, (b) menilai dampak berdasarkan kriteria (c)membandingkan alternatif se-suai dengan kriteria.
4) menyajikan rekomendasi : (a) sesuai dengan hasil evaluasi terhadap alternative, (b) menunjukan kekuatan dan kelemahan masing-masing alternatif; (c)menunjukan cara menggunakanya secara efektif.