BAB II TINJAUAN PUSTAKA
B. Konsep Pemerintahan Daerah dalam Prinsip Negara Kesatuan
3. Prinsip Negara Kesatuan
Negara kesatuan merupakan bentuk negara yang dipilih atas kemauan bangsa Indonesia sendiri yang kemudian dirumuskan dalam konstitusinya. Pasal 1 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang menentukan bahwa Negara Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk republik. Dengan demikian kekuasaan tertinggi dalam negara tetap berada pada pemerintahan nasional (pemerintah pusat). Meskipun dalam perkembangannya, pemberian otonomi terhadap daerah melalui sistim pemerintahan daerah memberikan kebebasan seluas-luasnya kepada daerah untuk mengurus sendiri urusan pemerintahan dan urusan rumah tangganya, tetapi tetap dalam bingkai Negara Kesatuan Reublik Indonesia.86
Dalam ketentuan Pasal 18 ayat (1) UUD NRI Th. 1945 telah ditentukan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota dan itu mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang.
Menurut Jimly Asshiddiqie atas komentarnya terhadap ketentuan Pasal 18 ayat (1) UUD NRI Th. 1945 tersebut, ketentuan ini dapat dipahami bahwa: pertama, NKRI dibagi atas susunan daerah-daerah di bawahnya secara hierarkis, yaitu dibagi atas provinsi, dan provinsi dibagi lagi atas daerah kabupaten dan kota sesuai dengan prinsip pembagian kekuasaan secara vertikal (territorial or regional division of power); kedua, setiap daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota itu mempunyai pemerintahan daerah
86 Lihat dalam penjelasan umum Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah dua kali dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015.
yang diatur dengan undang-undang. Istilah pemerintahan yang digunakan di sini adalah dalam arti luas, yaitu tidak hanya menyangkut pemerintahan eksekutif, seperti pengertian government di Inggris yang hanya berkaitan dengan pengertian sempit, yaitu pemerintahan eksekutif saja.87
Daerah Indonesia akan dibagi dalam provinsi dan daerah provinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil. Daerah-daerah itu bersifat autonoom (streek dan locale rechtgemeenschappen) atau bersifat daerah administrasi belaka, semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan undang-undang.88
Disebut negara kesatuan apabila kekuasaan pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah tidak sederajat. Kekuasaan pemerintahan pusat merupakan kekuasaan yang menonjol dalam negara, dan tidak ada saingannya dari Badan Legislatif Pusat dalam membentuk undang-undang. Kekuasaan pemerintahan di daerah bersifat derivatif (tidak langsung) dan sering dalam bentuk otonomi yang luas.89
Sementara itu, menurut Agussalim Andi Gadjong mengatakan bahwa Ciri yang melekat pada negara kesatuan yang bersifat utama, yaitu adanya supremasi dari parlemen atau lembaga perwakilan rakyat pusat dan tidak ada badan-badan di bawahan yang mempunyai kedaulatan. Kedaulatan ini tidak dapat dibagi-bagi dan penyelenggaraan pemerintahan desentralisasi dalam
87 Jimly Asshiddiqie, 2013. Komentar Atas Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945. Sinar Grafika. Jakarta. Cetakan ke-2. Hlm; 57.
88 Mahfud MD, 2017. Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi. Rajawali Pers. Jakarta. Cetakan ke-2. 265.
negara kesatuan adalah perwujudan dari pemerintahan demokrasi, di mana pemerintahan daerah dijalankan secara efektif.90
Penyelenggaraan desentralisasi ini merupakan bentuk perlawanan dari pemerintahan yang sentralistik. Sehingga pelaksanaan pemerintahan daerah dalam kerangka negara kesatuan yang paling tepat adalah dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan desentralisasi.91
Desentralisasi sendiri menurut Abdul Manan setidaknya terdapat tiga bentuk sistem desentralisasi, yaitu; Pertama, dekonsentrasi yaitu pelimpahan wewenang pemerintah pusat kepada kantor-kantor departemen yang ada di daerah, artinya pelaksanaan kegiatannya menjadi urusan departemen di suatu daerah. Kedua, desentralisasi atau otonomi yaitu pelimbahan wewenang yang lebih luas dari departemen ke pemerintah lokal dan didukung dengan dana. Jadi secara tegas ada tugas kegiatan dan biayanya (budget). Ketiga, bantuan (medebewind) yaitu pelaksanaan urusan atau kegiatan tertentu oleh daerah yang memperoleh pelimpahan wewenang dan pembiayaan dari pusat, tetapi keputusan akhir berada pada pihak pemberi wewenang.92
Sementara menurut Ni`matul Huda bahwa di dalam negara kesatuan, pemerintah pusat menjalankan kedaulatan tertinggi negara. Agar tidak sewenang-wenang, aktivitas pemerintahan pusat diawasi oleh undang-undang. Konsekuensi logis dari posisinya sebagai penyelenggara kedaulatan negara, maka unit-unit pemerintahan yang dibentuk dan berada di bawah
90 Agussalim Andi Gadjong, 2007. Pemerintahan Daerah Kajian Politik dan Hukum. Ghalia Indonesia. Bogor. Hlm; 77.
91 Encik Muhammad Fauzan, 2017. Op. Cit. Hlm: 136.
pemerintah pusat harus tunduk pada pemerintah pusat. Tanpa disertai ketundukan dan kepatuhan secara organisasional berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, maka akan terjadi tumpan tindih dan tabrakan dalam pelaksanaan kewenangan (prinsip unity of command).93
Lebih lanjut Ni`matul Huda menjelaskan bahwa negara kesatuan dapat dibagi ke dalam dua bentuk, yaitu negara kesatuan dengan sistem sentralisasi dan negara kesatuan dengan sistem desentralisasi94. Jika disimak dari pandangan Ni`matul Huda, maka dapat dikatakan bahwa Indonesia adalah negara kesatuan yang desentralisasi karena terdapat pemerintahan di daerah.
Mahfud MD mengatakan prinsip dasar negara demokrasi selalu menuntut dan mengharuskan adanya pemencara kekuasaan, agar kekuasaan tidak perpusat di satu tangan. Kekuasaan yang berpusat di satu tangan bertentangan dengan prinsip demokrasi.95
Pemerncaran kekuasaan terdiri atas dua macam yakni pemencara secara horizontal dan pemencara secara vertikal. Pemencaran kekuasaan sacara horizontal adalah pemencaran kekuasaan kepada lembaga-lembaga yang kedudukannya sejajar yang masing-masing diberi fungsi dan disertai check and balances, yakni pemencaran kekuasaan ke dalam legislatif (membuat undang-undang), eksekutif (melaksanakan undang-undang), dan yudikatif (menegakkan undang-undang melalui peradilan). Sedangkan pemencara
93 Ni`matul Huda, 2017. Op.Cit. Hlm; 27.
94 Ibid. Hlm; 28.
kekuasaan secara vertikal melahirkan bentuk negara, yaitu negara kesatuan dan negara federal.96
Lebih ringkasnya bahwa negara kesatuan adalah bentuk negara yang tidak ada negara di dalam negara. Meskipun ada pemerintahan daerah tetapi tetap menjadi sub pemerintahan di bawah pemerintahan pusat. Berdasarkan penjelasan yang dikemukakan oleh Prof. Abdul Rahman pada perkuliahannya97, beliau mengatakan bahwa sejatinya konsep negara kesatuan dan negara federasi itu berbeda. Letak perbedaannya ada pada pusat kekuasaannya, di mana enumeratif power (kekuasaan penuh) berada di pusat sementara residu power nya (sisa kekuasaan) diberikan kepada pemerintahan di daerah (teori sisa ke dalam), sementara negara federasi enumeratif power berada di negara bagian dan residu power nya atau sisa kekuasaan itu diberikan kepada pemerintahan federasi atau pemerintahan pusat.
Sebagaimana telah dijelaskan di awal bahwa negara Indonesia adalah negara kesatuan meskipun daerah diberikan keleluasaan untuk mengurus sendiri urusan pemerintahannya, pemerintahan di daerah hanya menjalankan sisa kekuasaan pusat agar pencapaian negara kesejahteraan dapat tercapai. Bahkan dapat dikatakan bahwa lahirnya pemerintahan daerah merupakan upaya pemerintah pusat untuk menjaga keutuhan bangsa agar tidak terpecah belah.
96 Mahfud MD, 2017. Loc.Cit.
97 Materi perkuliahan Prof. Dr. Abdul Rahman, S.H., M.H. pada Matakuliah Ilmu Negara. Universitas Bosowa, Makassar.