Pelembagaan Kriminalisasi Keyakinan
E. Problem Kriminalisasi melalui PNPS
Undang-Undang Nomor 1/PNPS/1965 merupakan salah satu masalah fundamental dalam hirarki hukum kebebasan beragama/berkeyakinan di Indonesia. UU yang bermula dari legislasi “tidak nornal” berupa penetapan Presiden (PNPS) ini megandung beberapa cacat materiil.
Pasal 1 Undang-Undang tersebut menegaskan:
Setiap orang dilarang di muka umum menceritakan, menganjurkan atau mengusahakan dukungan umum, untuk melakukan penafsiran tentang sesuatu agama yang dianut di Indonesia atau melakukan kegiatan-kegiatan keagamaan yang menyerupai kegiatan-kegiatan keagamaan dari agama itu;
penafsiran dan kegiatan mana menyimpang dari pokok-pokok ajaran agama itu.
Hakim Harjono yang mengajukan concurring opinion dalam uji materi UU tersebut di MK, menyatakan bahwa Undang-Undang Dasar 1945 telah mengalami perubahan. Dalam perubahan tersebut terdapat dua unsur yang harus diperhatikan, yaitu: (1) perlindungan agama; (2) hak kebebasan meyakini sebuah kepercayaan kepada pihak lain. Hubungan antara kedua unsur harus disatukan dalam formula yang tidak saling menegasikan. Dalam kaitan dengan hal itu, Hakim Harjono berpandangan bahwa penerapan Undang-Undang Penodaan Agama secara harfiyah dapat menimbulkan ketidakseimbangan, sehingga merusak keinginan untuk mencari keseimbangan dua unsur tersebut.64
Musababnya, Pasal 1 UU tersebut menurut Harjono, dari sudut redaksional mengandung ketidakjelasan sehingga tidak memenuhi syarat tindak pidana yang haruslah jelas (lex certa). Dengan alasan itu, ia menyarankan perlunya melakukan revisi terhadap Undang Penodaan Agama oleh Pembuat Undang-Undang.
Satu yang pasti UU tersebut tidak dapat memberikan kepastian untuk terlaksananya hak beragama/berkeyakinan bagi warga negara. UU tesebut juga tidak dapat memberikan kepastian untuk tidak terjadinya perlakuan yang bersifat diskriminatif dalam pelaksanaan hak beragama dan berkeyakinan seseorang, yang
64 Margiyono, dkk., “Bukan Jalan Tengah” Eksaminasi Publik Putusan Mahkamah Konstitusi Perihal Pengujian Undang-Undang Nomor 1/PNPS/ Tahun 1965 Tentang Penyalahgunaan dan/atau Penodaan Agama, The Indonesian Legal Resourse Center (ILRC), Jakarta, 2010, hlm. 76
84
disebabkan oleh karena UU tersebut mengandung unsur- unsur materiil yang tidak jelas maksudnya atau mengandung banyak tafsir. Fakta tersebut diakui oleh seluruh hakim konstitusi yang memeriksa proses pengujian Undang-Undang ini.
Kondisi tersebut sekaligus mengisyaratkan bahwa UU tersebut tidak memadai untuk memberikan kepastian agar hak beragama/berkeyakinan terlaksana tanpa pelanggaran dan diskriminasi.
Dengan demikian, kekeliruan mendasar dalam Undang-Undang tersebut—
sebagaimana tergambar secara eksplisit dalam rumusan Pasal 1 di atas—antara lain: 1) Pemerintah mendiskriminasi pemeluk agama dengan tafsir yang secara subjektif dinilai “tidak sejalan” dengan tafsir mayoritas, 2) Negara mengintervensi terlalu jauh ke dalam ruang privat terdalam (forum internum) individu warga negara, bahkan hingga ke ruang tafsir di kepala dan hati mereka, 3) Negara tidak menjamin kepastian hukum bagi seluruh warga negara dengan membentuk dan menerapkan undang-undang yang mengatur objek dan substansi yang abstrak, kabur, dan absurd.
Di samping itu, UU ini juga mengandung cacat materiil yang berkaitan dengan proses beracara terhadap penyalahgunaan dan penodaan agama. UU ini tidak mengatur mengenai mekanisme hukum yang harus dilakukan oleh aparat penegak hukum, sebelum seseorang atau organisasi yang diduga melakukan pelanggaran diberi teguran, peringatan atau pembubaran. Teguran dan peringatan dapat diberikan begitu saja tanpa terlebih dahulu adanya pembuktian terhadap tindakan yang disangkakan. Kondisi tersebut membuka ruang untuk terjadinya tindakan sewenang-wenang dan perlakukan diskriminasi dalam pelaksanaan hak beragama dan berkeyakinan.
Oleh karena itu, elemen masyarakat sipil—Setara Institute merupakan bagian di dalamnya—mengajukan uji materi UU PNPS ke Mahkamah Konstitusi.
Melalui Putusan Nomor 140/PUU-VII/2009 dalam perkara Pengujian Undang-Undang Nomor 1/PNPS/1965, MK menyatakan bahwa UU tersebut konstitusional, dan permohonan para pemohon ditolak. Namun demikian, MK mengakui bahwa Undang-Undang ini memiliki kelemahan yang memerlukan diadakannya perubahan. Dalam poin [3.71] pendapat hukumnya, Mahkamah Konstitusi menyatakan:
Menimbang bahwa Mahkamah dapat menerima pandangan para ahli seperti Andi Hamzah, Azyumardi Azra, Edi OS Hiariej, Emha Ainun Nadjib, Siti Zuhro, Jalaludin Rakhmat, Ahmad Fedyani Saifuddin, Taufik Ismail, dan Yusril Ihza Mahendra, yang menyatakan perlunya revisi terhadap UU Pencegahan Penodaan Agama, baik dalam lingkup formil perundang-undangan maupun secara substansi agar memiliki unsur-unsur materiil yang lebih diperjelas sehingga tidak menimbulkan kesalahan penafsiran dalam praktik. Akan tetapi oleh karena Mahkamah tidak memiliki kewenangan untuk melakukan perbaikan redaksional dan cakupan isi, melainkan hanya boleh menyatakan konstitusional atau tidak konstitusionalnya, maka mengingat substansi UU Pencegahan Penodaan Agama tersebut secara keseluruhan adalah konstitusional, Mahkamah tidak dapat membatalkan atau mengubah redaksionalnya. Oleh karena itu, untuk
85
memperbaikinya agar menjadi sempurna, menjadi kewenangan pembentuk Undang- Undang untuk melakukannya melalui proses legislasi yang normal.65
Apapun kontroversi yang melatarinya, pada akhirnya UU tersebut tetap merupakan hukum positif dalam hirarki hukum nasional. Hingga kini UU tersebut tetap dijadikan landasan bagi pembentukan beberapa peraturan
Dengan demikian, dapat kita inferensi bahwa UU PNPS sesungguhnya tidak kompatibel dengan doktrin dan teori hak asasi manusia dalam hal derogasi dan limitasi. Selain itu, UU PNPS juga bertentangan dengan kerangka normatif dan legal hak asasi manusia, bahkan cenderung membuka ruang bagi pelanggaran kebebasan beragama/berkeyakinan sebagai hak konstitusional setiap warga negara, baik baik masyarakat maupun negara, dalam aneka bentuk pelanggaran baik dalam bentuk tindakan langsung (by commission) maupun dalam bentuk peraturan pelaksana di bawahnya (by rule).
Dengan latar belakang objektif bahwa UU PNPS bermasalah dari beberapa aspek, maka negara harus menyusun politik legislasi baru yang korektif terhadap UU tersebut. Negara, dalam konteks itu, harus mengambil tindakan yang
memadai untuk mencegah pelanggaran kebebasan beragama/berkeyakinan yang menginstrumentasi UU tersebut.
Melalui politik legislasi normal yang baru, negara dalam hal ini pemerintah dan/atau DPR, harus melakukan pembentukan UU yang baru. Pembentukan UU baru tersebut harus didasarkan pada urgensi dan perspektif hak asasi manusia.
Beberapa acuan dasar untuk legislasi baru UU pengganti UU PNPS, antara lain sebagai berikut:
1. UU yang baru harus didasarkan pada jaminan konstitusional kebebasan beragama/ berkeyakinan yang ada dalam UUD Negara RI 1945.
2. UU yang baru harus menegasi realitas legal yang diskriminatif dan stimulatif terhadap pelanggaran kebebasan beragama/
berkeyakinan di indonesia.
3. UU yang baru harus memberikan kepastian hukum secara materiil maupun formil untuk menghindari kerentanan politisasi dan kriminalisasi atas dasar penodaan dan penyalahgunaan agama.
4. UU yang hendak disusun melalui proses legislasi normal hendaknya berorientasi pada penghapusan diskriminasi dan intoleransi agama/ keyakinan.
Momentum legislasi baru tersebut sebenarnya sudah hadir sejak periode pemerintahan yang lalu. Secara politiko-legal, dinamika lima tahun terakhir memungkinkan pembentukan UU baru yang dimaksud. Beberapa faktor yang memungkinkan proses legislasi tersebut, antara lain:
65 Ismail Hasani (Ed.), Putusan Uji Materil Undang-Undang No. 1/PNPS/1965 tentang Pncegahan Penyalahgunaan dan/atau Penodaan Agama Terhadap Undang-Undang Dasar 1945 di Mahkamah Konstitusi, Publikasi Setara Institute,Jakarta, 2010, hlm. 336
86
1. Mahkamah Konstitusi RI mengamanatkan pembentukan UU baru atau revisi atas UU No. 1/PNPS/1965 tentang Pencegahan Penyalahgunan/ Penodaan Agama.
2. DPR RI bersama Pemerintah telah memasukkan RUU Kerukunan Umat Bergama (KUB) dalam Program Legislasi Nasional.
3. Program Legislasi Nasional (Prolegnas) 2009-2014, yang berarti bahwa RUU KUB atau sejenisnya seharusnya menjadi agenda pembahasan DPR RI. Faktanya justru sebaliknya.
4. Pemerintah telah membuka kemungkinan revisi atas Peraturan Bersama Menteri Agama dan Menteri Dalam Negeri No. 08 dan No.
09/2006 tentang Pedoman Pelaksanaan Tugas Kepala Daerah/ Wakil Kepala Daerah dalam Pemeliharaan Kerukunan Umat Beragama, Pemberdayaan Forum Kerukunan Umat Beragama, Pendirian Rumah Ibadat; dan Surat Keputusan Bersama Tiga Menteri, Nomor:
3 Tahun 2008, Nomor: KEP- 033/A/JA/6/2008, Nomor: 199 Tahun 2008 Tentang Peringatan dan Perintah Kepada Penganut, Anggota, dan/ atau Anggota Pengurus Jemaat Ahmadiyah Indonesia (JAI) dan Warga Masyarakat.
5. Elemen-elemen masyarakat sipil telah ikut mendorong kemungkinan revisi sejumlah peraturan perundang-undangan.17 6. Berbagai peristiwa mutakhir merupakan akselarator penyusunan
legislasi UU PNPS dan peraturan turunannya.
Sayangnya, momentum tersebut dilewatkan begitu saja, baik oleh pemerintah maupun DPR periode yang lalu. Maka tidak ada pilihan lain bagi pemerintahan periode ini selain menyegerakan penyusunan legislasi baru untuk menyusun UU pengganti UU PNPS. Hal itu merupakan ujian bagi pemerintah, apakah mereka akan menegakkan konstitusi dan cita hukum berkaitan dengan kebhinnekaan—khususnya dalam agama/keyakinan—atau mereka akan akan tunduk pada kehendak kelompok intoleran sehingga pelanggaran demi pelanggaran kebebasan beragama/berkeyakinan akan terus kita saksikan di negeri Pancasila ini.