6.2. Strategi Pengelolaan Utang
6.2.3. Proyeksi Pembiayaan dan Pengelolaan Utang Tahun 2009
Dalam tahun 2009 proyeksi pembiayaan disusun berdasarkan beberapa asumsi yang relevan bagi pengelolaan utang yaitu defisit sebesar 1,5 persen terhadap PDB, inflasi 6,5 persen, SBI (3 bulan) rata-rata 8,5 persen. Setelah memperhitungkan besarnya kebutuhan di sisi pembiayaan dan jumlah pembiayaan yang bersumber dari nonutang, maka pembiayaan
anggaran yang berasal dari utang direncanakan adalah sebesar Rp81,1 triliun (1,5 persen dari PDB). Jumlah tersebut akan berasal dari penerbitan SBN neto sebesar Rp94,7 triliun atau sebesar 1,8 persen terhadap PDB dan pinjaman luar negeri neto sebesar negatif Rp13,6 triliun atau negatif 0,3 persen terhadap PDB. Pembiayaan dari SBN neto akan diperoleh baik dari penerbitan di pasar dalam negeri, maupun penerbitan di pasar internasional. Dari sisi jangka waktu, dapat berupa SBN jangka pendek maupun jangka panjang, sedangkan dari strukturnya dapat berupa SBN konvensional maupun SBN berbasis syariah (SBSN). Sedangkan pembiayaan yang bersumber dari pinjaman sepenuhnya direncanakan berasal dari pinjaman luar negeri. Penarikan pinjaman luar negeri direncanakan mencapai Rp46,0 triliun atau 0,9 persen terhadap PDB yang akan berasal dari pinjaman program sebesar Rp21,2 triliun atau ekuivalen dengan USD2,3 miliar dan pinjaman proyek sebesar Rp24,9 triliun.
Pembiayaan yang bersumber dari utang (neto) tersebut mengalami penurunan Rp23,5 triliun dibanding pembiayaan utang APBN-P 2008. Penurunan yang cukup signifikan tersebut mengindikasikan bahwa utang hanya akan dilakukan untuk keperluan tertentu dan hanya akan dilakukan sesuai kebutuhan. Di sisi pinjaman luar negeri, jumlah neto pembiayaan utang yang akan dilakukan di tahun 2009 tidak berbeda dengan tahun 2008, yaitu sekitar negatif Rp13 triliun, yang artinya pada tahun tersebut porsi outstanding pinjaman luar negeri akan secara neto menurun. Dalam nilai valuta asing, penurunan tersebut tidak akan setara, mengingat adanya fluktuasi antar nilai tukar.
Di sisi SBN akan terjadi penurunan penerbitan neto sebesar Rp23,1 triliun. Walaupun terjadi penurunan yang signifikan, namun penerbitan di pasar domestik akan tetap diprioritaskan dan secara neto diperkirakan tidak jauh berbeda dengan penerbitan di tahun 2008. Penurunan dalam neto penerbitan SBN tersebut akan dikompensasi melalui penurunan jumlah penerbitan di pasar valuta asing. Apabila penerbitan pada tahun 2008 diperkirakan sekitar USD5 miliar, maka di tahun 2009 diharapkan akan berkurang menjadi berkisar antara USD2,5 miliar–USD3,0 miliar. Dalam penerbitan SBN, walaupun secara neto akan terjadi penurunan yang cukup tajam, namun secara bruto diperkirakan hanya akan terjadi sedikit penurunan dibanding tahun sebelumnya, mengingat dalam tahun 2009, jumlah SBN yang akan jatuh tempo jauh lebih besar. Hal ini terjadi sebagai akibat dari rencana pembayaran kewajiban pokok atas SU-007 yang pernah dimoratorium tahun 2008 sebesar Rp1,2 triliun, di samping pembayaran kewajiban atas SU lainnya kepada BI, sesuai jadwal yang disepakati. Dalam tahun 2009 direncanakan akan ditarik pinjaman program sebesar Rp21,2 triliun, lebih rendah dibandingkan dengan APBN-P tahun 2008 sebesar Rp26,4 triliun (USD2,9 miliar). Penurunan tersebut terjadi karena turunnya kebutuhan pembiayaan dan adanya penyesuaian dengan lending program dari lender. Untuk tahun 2009, pinjaman program masih akan tetap bersumber dari Bank Dunia, Asian Development Bank (ADB), Japan
International Cooperation Agency (JICA) sebagai tindak lanjut dari proses reorganisasi di Japan Bank for International Cooperation (JBIC), dan Agence Française de Développement
(AFD, Perancis). Di sisi penarikan pinjaman proyek, dalam tahun 2009 direncanakan akan mencapai Rp24,9 triliun atau 0,5 persen terhadap PDB. Jumlah tersebut berarti mengalami peningkatan kurang lebih Rp3,1 triliun jika dibandingkan dengan target APBN-P tahun 2008 sebesar Rp21,8 triliun. Pinjaman proyek tersebut akan digunakan untuk membiayai berbagai proyek yang tersebar di berbagai kementerian negara/lembaga yang sumber pembiayaannya berasal dari lembaga multilateral (ADB, World Bank, dan IDB), kreditur
bilateral (diantaranya JBIC, KfW), dan lembaga pemberi pinjaman komersial luar negeri dan pemberi pinjaman dalam negeri.
Dengan melihat kebutuhan pembiayaan dalam tahun 2009 yang berasal dari utang neto sebesar Rp81,1 triliun, dan kondisi struktur portofolio utang saat ini, maka di tahun 2009 diperlukan pengalokasian anggaran untuk membayar biaya utang dalam bentuk pembayaran bunga utang sebesar Rp109,3 triliun rupiah (2,1 persen terhadap PDB). Sekitar 70 persen dari total alokasi bunga tersebut akan digunakan untuk membiayai pembayaran bunga utang dalam negeri, yaitu sebesar Rp76,0 triliun. Sedangkan sekitar 30 persennya, akan digunakan untuk membiayai utang luar negeri. Tingginya kebutuhan pembayaran bunga utang dalam negeri tersebut karena dalam tahun 2009 Pemerintah akan melunasi kewajiban terhadap bunga SU-002, SU-004 dan SU-007 yang sempat ditunda pembayarannya dalam tahun 2008 sebesar Rp1,9 triliun. Di samping itu, peningkatan kebutuhan pembayaran bunga utang dalam negeri juga terjadi karena jumlah penerbitan yang dilakukan pada tahun 2008 cukup tinggi dan disertai pula dengan relatif tingginya penetapan bunga (kupon), akibat kondisi pasar keuangan yang belum stabil. Antisipasi masih belum stabilnya kondisi pasar keuangan di tahun 2009, juga berdampak pada tingginya perkiraan kebutuhan pembayaran bunga utang dalam negeri.
6.2.3.1. Strategi Pengelolaan dan Faktor-Faktor yang Menentukan
Pembiayaan Utang Tahun 2009
Pada tahun 2009 jenis instrumen surat berharga yang digunakan Pemerintah menjadi semakin beragam, terutama setelah instrumen Surat Berharga Syariah Negara menjadi salah satu instrumen pembiayaan. Instrumen ini masih perlu terus dikembangkan mengingat peluangnya masih sangat terbuka. Saat ini baru satu instrumen yaitu al-ijarah yang akan digunakan Pemerintah. Sementara menurut aturan Undang-Undang Nomor 19 tahun 2008 tentang Surat Berharga Syariah Negara, masih terdapat tiga instrumen lainnya yang tersedia diantaranya musyarakah, mudarabah, dan istisna’. Dari sisi pinjaman, instrumen pinjaman dalam negeri saat ini juga dapat menjadi salah satu alternatif pembiayaan bagi kegiatan-kegiatan tertentu. Instrumen pinjaman dalam negeri ini dimaksudkan untuk mengurangi eksposur risiko nilai tukar, mengingat pinjaman akan dilakukan dalam mata uang Rupiah. Pemerintah dapat memperoleh pinjaman dalam negeri dari BUMN sesuai bidang tugasnya, dan/atau Pemerintah Daerah, dalam hal mengalami surplus dan hendak menempatkan dananya dengan meminjamkan pada Pemerintah Pusat. Sejak tahun 2008, Indonesia telah dinyatakan oleh beberapa lender tidak layak lagi memperoleh pinjaman lunak, mengingat Indonesia telah masuk dalam kategori low middle
income country. Sebagai konsekuensinya dalam memenuhi defisit pembiayaan APBN ke
depan, Indonesia akan memperoleh dari sumber-sumber keuangan dengan perhitungan tingkat bunga dengan basis pasar (market base). Dengan demikian, untuk saat ini perbedaan biaya efektif antara pinjaman dalam bentuk surat berharga atau pinjaman dalam bentuk pembiayaan kegiatan menjadi semakin sempit.
Menghadapi situasi dan kondisi yang terjadi akhir-akhir ini dan dengan mempertimbangkan faktor internal maupun eksternal, maka beberapa langkah strategis perlu dipertimbangkan dan dilakukan dalam pelaksanaan pengelolaan utang.