6.2. Strategi Pengelolaan Utang
6.2.2. Pelaksanaan Pengelolaan Utang Tahun 2004 - 2008 Dalam mencapai tujuan pengelolaan utang, kebijakan pengelolaan utang berpedoman pada
6.2.2.2. Realisasi dan Proyeksi Pembiayaan Utang Tahun 2008
Pada paruh kedua tahun 2007 dan awal tahun 2008 terjadi perubahan situasi perekonomian dunia yang berpengaruh kepada perekonomian domestik. Hal ini membuat Pemerintah perlu melakukan penyesuaian kebijakan fiskal tahun 2008 yang telah ditetapkan pada akhir 2007. Sebagian besar komponen dalam APBN mengalami perubahan dan penyesuaian yang juga berdampak pada perubahan struktur pembiayaan. Akibat kenaikan defisit APBN dari Rp73,3 triliun (1,7 persen terhadap PDB) menjadi Rp94,5 triliun (2,1 persen terhadap PDB) dalam APBN-P, pembiayaan melalui utang (neto) juga meningkat dari Rp74,9 triliun menjadi Rp104,7 triliun atau 39 persen. Dalam jumlah kenaikan pembiayaan tersebut Rp12,0 triliun diantaranya akan digunakan untuk kepentingan pengelolaan kas dalam memenuhi kebutuhan APBN pada awal tahun anggaran 2009. Pembiayaan dari SBN akan dipenuhi baik dari pasar dalam negeri maupun pasar internasional, dengan prioritas pasar dalam negeri dan berjangka waktu (tenor) panjang. Hingga semester I tahun 2008 realisasi
Grafik VI.12
Rencana dan Realisasi Penarikan Pinjaman Luar Negeri 2004 - 2007 3,1 5,1 11,3 12,3 12,1 13,6 19,0 19,6 3,8 1 8,6 1 3,4 24,3 14,6 25,5 12,5 23,2 14,5 14,5 6,1 19,6 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 AP B N -P R eal is as i AP B N -P R eal is as i AP B N -P R eal is as i AP B N -P R eal is as i AP B N -P R eal is as i Se m I 2004 2005 2006 2007 2008 T ah un (Tr il iu n R p )
Pinjaman Program Pinjaman Proy ek Sumber: Departemen Keuangan
pembiayaan bersih utang mencapai Rp63,1 triliun atau 60,3 persen dari sasaran pembiayaan utang yang ditetapkan dalam APBN-P 2008. Realisasi pembiayaan bersih utang tersebut berasal dari penerbitan SBN (neto) sebesar Rp81.6 triliun dan penarikan pinjaman luar negeri sebesar Rp9,9 triliun dan dikurangi pembayaran cicilan pokok pinjaman luar negeri yang jatuh tempo sampai bulan Juni 2008 sebesar Rp28,5 triliun. Dengan demikian sampai dengan semester I tahun 2008, realisasi penerbitan SBN (neto), penarikan pinjaman luar negeri, dan pembayaran pokok pinjaman yang jatuh tempo apabila dibandingkan dengan jumlah kebutuhan sebagaimana dalam APBN-P 2008 masing-masing mencapai 69,3 persen, 20,6 persen dan 46,5 persen. Pembiayaan dari penerbitan SBN (neto) sampai dengan bulan Juni 2008 tersebut berasal dari total penerbitan sebesar Rp96.9 triliun dan pelunasan pokok SBN jatuh tempo serta pembelian kembali SBN sebelum jatuh tempo sebesar Rp15,3 triliun. Dari jumlah penerbitan tersebut, Rp39,3 triliun (40,6 persen) diantaranya diterbitkan di pasar internasional. Di pasar dalam negeri, SBN yang telah diterbitkan meliputi SBN yang ditawarkan pada investor institusi maupun investor individu, yang selama ini dikenal dengan Obligasi Negara Retail (ORI). SBN yang diterbitkan terutama untuk investor institusi diantaranya dalam bentuk instrumen jangka pendek dengan bunga diskonto, yaitu Surat Perbendaharaan Negara, dan instrumen jangka panjang yang meliputi obligasi dengan tingkat bunga tetap (FR), obligasi dengan tingkat bunga mengambang (VR) dan obligasi tanpa kupon (zero coupon, ZC). Penerbitan VR untuk kepentingan pembiayaan merupakan penerbitan yang pertama kali dilakukan, dalam jumlah yang sesuai dengan permintaan dan daya serap pasar.
Sementara itu, untuk mengurangi beban pembayaran bunga dan penerbitan gross SBN dalam tahun 2008 akibat besarnya tambahan pembiayaan melalui SBN (neto), Panja DPR meminta Pemerintah dan Bank Indonesia melakukan pembahasan moratorium kewajiban pembayaran bunga dan cicilan pokok surat utang kepada Bank Indonesia. Bunga yang dimoratorium adalah bunga SU-002, SU-004 dan SU-007 dengan total sebesar Rp1,87 triliun, sedangkan cicilan pokok utang yang dimoratorium adalah pokok SU-007 sebesar Rp1,2
Pembayaran Bunga Utang 62.485,6 65.199,6 79.082,6 79.806,4 45.248,3
i. Dalam Negeri 39.553,6 42.600,0 54.908,3 54.079,4 31.080,0 ii. Luar Negeri 22.932,0 22.599,6 24.174,3 25.727,0 14.168,3
Pembiayaan -21.186,8 12.302,7 9.419,0 33.319,8 63.073,7 a. SBN (neto) 6.870,4 22.574,7 35.985,5 57.172,2 81.620,1 i. Penerbitan 32.326,8 47.030,9 61.045,6 99.954,7 95.668,6
Dalam Negeri : 23.365,7 22.540,0 42.578,7 86.379,7 56.355,8 Luar Negeri : 8.961,1 24.490,9 18.466,9 13.575,0 39.312,8 - Obligasi Negara Bunga Tetap 8.961,1 24.490,9 18.466,9 13.575,0 39.312,8
Equivalent dalam juta USD 1.000,0 2.500,0 2.000,0 1.500,0 4.200,0 ii. Pembayaran pokok jatuh tempo -23.075,5 -19.692,2 -25.142,0 -39.786,9 -13.038,0 iii. Pembelian Kembali -1.962,0 -5.158,0 -47,3 -2.859,0 -2.007,0 iv. Penerimaan (pengeluaran) Utang Bunga -418,9 394,1 129,2 -136,6 996,5 b. Pinjaman Luar Negeri (neto) -28.057,2 -10.272,0 -26.566,5 -23.852,4 -18.546,4 i. Penarikan Pinjaman Luar Negeri 18.433,9 26.840,4 26.114,6 34.070,1 9.910,0
Pinjaman Program 5.058,5 12.264,8 13.579,6 19.607,5 3.842,8
Pinjaman Program eq. Juta USD 400,0 992,8 1.300,0 2.100,0 400,0
Pinjaman Proyek 13.375,4 14.575,6 12.535,0 14.462,6 6.067,2
ii. Pembayaran cicilan pokok pinjaman luar negeri 46.491,1 37.112,4 52.681,1 57.922,5 28.456,4 Catatan:
Pembiayaan Utang -21.186,8 12.302,7 9.419,0 33.319,8 63.073,7
i. Utang Luar Negeri (neto) -19.096,1 14.218,9 -8.099,6 -10.277,4 20.766,4 ii. Utang Dalam Negeri (neto) -2.090,7 -1.916,1 17.518,6 43.597,2 42.307,3
Penukaran Utang (debt switching) 0,0 5.673,0 31.179,0 15.782,0 146,0 Penerbitan SU-007 pengganti tunggakan bunga & pokok 0,0 0,0 54.862,2 0,0 0,0
Sumber: Departemen Keuangan
2007
LKPP Semester I 2008
Tabel VI.10
Pengelolaan Utang Tahun 2004 - 2008 (miliar rupiah)
Uraian
Realisasi 2004
triliun. Pemerintah merencanakan akan membayar kewajiban bunga dan cicilan pokok surat utang yang dimoratorium tersebut pada tahun 2009. Selain moratorium pembayaran kewajiban, Panja DPR juga meminta agar dilakukan restrukturisasi tingkat bunga SU-002, SU-004 dan SU-007 menjadi sebesar 0,1 persen sebagaimana tingkat bunga SRBI-001. Pembahasan mengenai moratorium dan restrukturisasi tingkat bunga SU-002, SU-004 dan SU-007 saat ini sedang dilakukan oleh Pemerintah dan Bank Indonesia.
Dalam tahun 2008, Pemerintah tetap semaksimal mungkin mengupayakan penerbitan yang berasal dari sumber dalam negeri, dengan tetap mempertimbangkan dan menghitung kapasitas daya serap pasar dalam negeri serta mendukung pengembangan pasar surat berharga secara berkesinambungan. Dengan melihat cukup besarnya kebutuhan pembiayaan yang bersumber dari utang, di sisi lain kondisi perekonomian dan pasar keuangan belum menunjukkan tanda-tanda perbaikan, maka Pemerintah harus berhati-hati dalam menyusun strategi penerbitannya. Berbagai faktor yang harus dipertimbangkan dalam penerbitan antara lain waktu penerbitan, jenis instrumen, dan jumlah yang diterbitkan. Hal tersebut harus pula didukung dengan kemampuan dalam menganalisa kondisi pasar surat berharga. Terkait dengan waktu dan jumlah surat berharga yang diterbitkan, Pemerintah menerapkan strategi
front loading issuance yaitu dengan menerbitkan surat berharga, baik di pasar domestik
maupun internasional, dalam jumlah lebih besar pada awal-awal tahun anggaran. Alasan utama dilakukan front loading adalah untuk: (i) memanfaatkan likuiditas yang besar pada awal tahun sehingga yield penerbitan relatif lebih rendah; (ii) menghindari beban penerbitan terkonsentrasi pada akhir tahun anggaran sehingga berpotensi terjadinya cornering mengingat target gross issuance yang besar; dan (iii) mengantisipasi ketidakpastian kondisi pasar keuangan global dan domestik.
Berdasarkan hasil analisis yang cukup mendalam, Pemerintah memandang bahwa kondisi pasar dalam negeri kurang dapat mendukung pencapaian kebutuhan pembiayaan sampai dengan akhir tahun anggaran. Hal ini membuat Pemerintah mengambil langkah untuk melakukan penerbitan SUN di pasar internasional lebih banyak dan lebih cepat. Dalam semester I 2008, Pemerintah melakukan penerbitan di pasar internasional sebanyak dua kali, yang dilakukan pada bulan Januari 2008 untuk memanfaatkan likuiditas di pasar keuangan yang masih relatif besar pada awal tahun dan pada bulan Juni dalam rangka mengantisipasi kondisi pasar finansial dunia yang belum menunjukkan perbaikan. Penerbitan kedua dilakukan setelah adanya keputusan untuk melakukan penyesuaian APBN yang berdampak pada penyesuaian kebutuhan pembiayaan. Dari jumlah yang telah diterbitkan di pasar internasional, hampir seluruhnya merupakan surat berharga dengan jangka waktu lebih dari 10 tahun, bahkan lebih dari 50 persen diantaranya memiliki jatuh tempo sampai dengan 30 tahun.
Apabila diasumsikan seluruh kebutuhan pembiayaan yang bersumber dari SBN dapat dipenuhi sesuai dengan target dan memperhitungkan realisasi penerbitan SBN (neto) sampai bulan Juni 2008, maka sampai dengan akhir tahun 2008 masih dibutuhkan penerbitan SBN (neto) sebesar Rp36,2 triliun. Jumlah ini telah memperhitungkan kebutuhan penerbitan SBN untuk menambah SAL sebesar maksimal Rp12,0 triliun. Selain itu, apabila memperhitungkan SBN yang jatuh tempo sampai dengan akhir 2008 sebesar Rp24,9 triliun, maka masih harus dilakukan penerbitan SBN secara gross sebesar Rp61,1 triliun.
Sementara itu, pembiayaan dari penarikan pinjaman luar negeri, sekitar 55 persen akan dipenuhi dari pinjaman program. Pinjaman program sebagian besar akan berasal dari World
Bank terutama untuk Development Program Loan IV (DPL-IV) dan Infrastructure DPL (IDPL). Dalam tahun 2008 juga dilakukan pinjaman program dengan tipe/sifat refinancing, yakni BOS KITA (Bantuan Operasional Sekolah – Knowledge Improvement for
Transparency and Accountability). BOS-KITA akan dilaksanakan dalam 2 tahun (2008
dan 2009), dimana untuk tahun 2008 pinjaman akan dicairkan segera setelah negosiasi, sementara untuk pencairan kedua (tahun 2009) akan dilaksanakan setelah improvement terhadap pelaksanaan BOS sebagaimana disepakati telah dipenuhi. Selanjutnya, ADB di samping memberikan pinjaman program co-financing dengan Bank Dunia dan JBIC melalui development policy support, juga akan memberikan pinjaman program untuk reformasi kebijakan infrastruktur, dan reformasi governance untuk pengelolaan keuangan daerah. Sedangkan Jepang memberikan pinjaman sebagai co-financing dari DPL-IV, dan pinjaman program yang terkait dengan pengelolaan lingkungan hidup (Cool Earth Program
Loan). Dalam tahun 2008, untuk pertama kalinya Perancis melalui Agence Française de Développement (AFD) memberikan pinjaman program sebagai co-financing terhadap Cool Earth program loan yang diinisiasi oleh Jepang.
Sampai dengan semester I 2008, realisasi penarikan pinjaman mencapai sebesar Rp9,9 triliun yang terdiri dari penarikan pinjaman proyek sebesar Rp6,1 triliun dan penarikan pinjaman program Rp3,8 triliun. Sedangkan pembayaran cicilan pokok pinjaman luar negeri sampai dengan bulan Juni 2008 telah mencapai Rp28,5 triliun. Jumlah pembayaran cicilan pokok tersebut merupakan 46,5 persen dari jumlah yang diperkirakan akan dibayar kembali dalam tahun 2008. Rendahnya realisasi penarikan pinjaman luar negeri sampai dengan akhir semester I tersebut disebabkan antara lain karena pengadaan barang dan jasa masih dalam proses pelaksanaan terutama untuk kegiatan yang dibiayai dengan pinjaman proyek. Sedangkan pinjaman program sebagian besar dalam tahapan pemenuhan policy matrix oleh kementerian negara/lembaga. Berdasarkan pengalaman tahun-tahun sebelumnya, penarikan pinjaman luar negeri sebagian besar dilakukan pada semester II.
Sebagai konsekuensi dari perubahan kondisi makro ekonomi dan kebutuhan pembiayaan tahun 2008, menyebabkan pembayaran bunga juga mengalami penyesuaian. Perubahan pada asumsi nilai tukar berdampak pada pembayaran bunga utang luar negeri dan surat berharga yang diterbitkan di pasar internasional. Sementara pergerakan bunga baik di dalam dan luar negeri akan sangat berpengaruh pada utang yang memiliki tingkat bunga mengambang. Pergerakan tingkat bunga juga berakibat pada peningkatan perkiraan bunga yang harus diberikan pada SBN yang akan diterbitkan. Dalam tahun 2008, pembayaran bunga utang diperkirakan akan mencapai Rp94,8 triliun atau meningkat 3,8 persen dibanding perkiraan dalam APBN semula. Jumlah tersebut diperlukan untuk membayar bunga utang dalam negeri sebesar Rp65,8 triliun (70 persen dari total) dan utang luar negeri sebesar Rp29,0 triliun (30 persen).