BAB II TINJAUAN PUSTAKA
1. Publik dan Pelayanan Publik
Kata Publik secara etimologis berasal dari bahasa Inggris Public yang berarti umum. Kemudian kata publik ini diterima dalam bahasa Indonesia baku, pengertianya adalah orang banyak (Pusat Bahasa, 2000). Sementara menurut Dwight Waldo (1996 : 29-30), untuk memahami kata public harus dilihat dari konteksnya. Waldo menjelaskan bahwa suatu pendekatan tentang arti dan makna daripada istilah public yang paling rasional adalah pendekatan yang didasarkan pada konsep-konsep yang telah dipergunakan dalam lapangan ilmu sosiologi dan antropologi. Surjono Sukanto (2012 : 132) menjelaskan bahwa publik lebih merupakan kelompok yang tidak merupakan kesatuan. Interaksi terjadi secara tidak langsung melalui alat-alat komunikasi seperti misalnya pembicaraan pribadi yang berantai, desas-desus, surat kabar, radio, televisi, film, dan lain sebagainya. Alat-alat penghubung semacam ini lebih memungkinkan suatu publik mempunyai pengikut-pengikut yang lebih luas dan lebih besar. Akan tetapi, karena jumlahnya yang sangat besar, tak ada pusat perhatian yang tajam sehingga kesatuan juga tak ada. Setiap
aksi publik diprakarsai oleh keinginan individual, dan ternyata individu-individu dalam suatu publik masih mempunyai kesadaran akan kedudukan sosial yang sesungguhnya dan juga masih lebih mementingkan kepentingan-kepentingan pribadi daripada mereka yang tergabung dalam kerumunan. Dengan demikian, tingkah laku pribadi kelakuan publik didasarkan pada tingkah laku atau perilaku individu. Untuk memudahkan mengumpulkan publik tersebut, digunakan cara-cara dengan menggandengkan nilai-nilai sosial atau tradisi masyarakat bersangkutan, atau dengan menyiarkan pemberitaan-pemberitaan, baik yang benar maupun yang palsu sifatnya.
Publik juga dapat dijelaskan sebagai orang banyak yang terhimpun dalam kelompok-kelompok yang sedang menghadapi suatu masalah yang sulit dan kontroversial (Arifin, 2008 : 9), serta berusaha untuk mencari solusi dengan melakukan diskusi-diskusi secara tidak langsung. Dalam publik itu terdapat individu-individu yang mengerti masalah, rasional, kritis dan bahkan spesialis dan memiliki kepentingan yang perlu dijaga.
Menurut Yogi S dan M. Ikhsan (2006), terdapat beberapa pengertian yang memiliki variasi arti dalam bahasa Indonesia, yaitu umum, masyarakat, dan negara. Publik dalam pengertian umum atau masyarakat dapat ditemukan dalam istilah public offering (penawaran umum), public ownership (milik umum), dan public utility (perusahaan
umum), public relations (hubungan masyarakat), public service (pelayanan masyarakat), public interest (kepentingan umum), dan sebagainya. Sedangkan dalam pengertian negara salah satunya adalah public authorities (otoritas negara), public building (bangunan negara), public revenue (penerimaan negara) dan public sector (sektor negara).
Dalam konteks penelitian ini, kata publik diartikan sebagai pemustaka atau pengguna perpustakaan. Dalam Undang-Undang Nomor 43 Tahun 2007 tentang Perpustakaan disebutkan bahwa “pemustaka adalah pengguna perpustakaan, yaitu perseorangan, kelompok orang, masyarakat, atau lembaga yang memanfaatkan fasilitas layanan perpustakaan. (Bab I, pasal 1).
b. Pelayanan Publik
Salah satu fungsi pokok pemerintah dalam penyelenggaraan pemerintahan adalah pelayanan (Rakhmat, 2009 : 105). Dalam Kamus Bahasa Indonesia dijelaskan bahwa pelayanan sebagai hal, cara, atau hasil pekerjaan melayani. Sedangkan melayani adalah menyuguhi (orang) dengan makanan atau minuman, menyediakan keperluan orang; mengiyakan; menerima;menggunakan.Christian Groonros (1990 : 27) mendefinisikan pelayanan sebagai “ an activity or series of activities of more or less intangible nature that normaly, but necessarily, take place in interaction between the customer and service employees and/or physical resources or good or systems of the service provider, with are provided as solution to customer problem “
Sementara menurut Philip Kotler (dalam Ridwan, 2010 : 18) pelayanan adalah setiap kegiatan yang menguntungkan dalam suatu kumpulan atau kesatuan, dan menawarkan kepuasan meskipun hasilnya tidak terikat pada suatu produk secara fisik. Selanjutnya Sampara mengatakan bahwa pelayanan adalah suatu kegiatan atau urutan kegiatan yang terjadi dalam interaksi langsung antara seseorang dengan orang lain atau mesin secara fisik, dan menyediakan kepuasan pelanggan. Pendapat yang hampir sama dikemukakan oleh Christian Gronroos (dalam Gatot Pramuka, 2009) bahwa pelayanan adalah suatu aktivitas yang bersifat tidak kasat mata yang terjadi sebagai akibat adanya interaksi antara konsumen dengan karyawan atau hal-hal lain yang disediakan perusahaan pemberi pelayanan yang dimaksudkan untuk memecahkan permasalahan pengguna. Dalam konteks pemerintahan (Rakhmat, 2009), pelayanan merupakan suatu konsep yang senantiasa dikaitkan dengan proses pemenuhan kebutuhan masyarakat yang dicirikan oleh adanya akuntabilitas dari pemberi layanan, yaitu aparatur pemerintah.
Dalam konteks ke-Indonesiaan, menurut Yogi S dan M. Iksan (2006), penggunaan istilah pelayanan publik (public service) dianggap memiliki kesamaan arti dengan istilah pelayanan umum atau pelayanan masyarakat. Oleh karenanya ketiga istilah tersebut dipergunakan secara bergantian (interchangeable), dan dianggap tidak memiliki perbedaan mendasar.
Menurut Lukman (1995) pelayanan publik adalah setiap kegiatan yang menguntungkan dalam suatu kumpulan atau kesatuan dan menawarkan kepuasan meskipun hasilnya tidak terikat pada suatu produk secara fisik. Sementara menurut Rasyid (dalam Rakhmat, 2009) mengartikan pelayanan publik sebagai pemberian pelayanan atau melayani keperluan masyarakat yang mempunyai kepentingan pada organisasi itu sendiri sesuai dengan aturan dan tata cara yang telah ditetapkan. Pendapat yang sama dikemukakan oleh Agus Fanar Syukri (2009 :1) yang mengatakan bahwa pelayanan publik pada dasarnya mencakup aspek kehidupan masyarakat luas. Dalam kehidupan bernegara pemerintah memiliki fungsi melayani publik, dalam bentuk mengatur maupun menerbitkan perizinan dalam rangka memenuhi kebutuhan masyarakat dalam bidang pendidikan, kesehatan, usaha, kesejahteraan dan sebagainya.
Penyelenggaraan pelayanan publik merupakan upaya Negara untuk memenuhi kebutuhan dasar dan hak-hak setiap warga Negara atas barang, jasa, dan pelayanan administrasi yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan publik (Joni Dawud, 2010). Komitmen pemerintah tersebut kemudian dipertegas dengan ditetapkannya Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik. Undang-undang tersebut dimaksudkan untuk memberikan kepastian hukum dalam hubungan antara masyarakat dan penyelenggara dalam pelayanan publik.
Adapun tujuan Undang-Undang Pelayanan Publik adalah: 1) Terwujudnya batasan dan hubungan yang jelas tentang hak,
tanggung jawab, kewajiban, dan kewenangan seluruh pihak yang terkait dengan penyelenggaraan pelayanan publik.
2) Terwujudnya sistem penyelenggaraan pelayanan publik yang layak sesuai dengan asas-asas umum pemerintahan dan korporasi yang baik.
3) Terpenuhinya penyelenggaraan pelayanan publik sesuai dengan peraturan perundang-undangan, dan
4) Terwujunya perlindungan dan kepastian hukum bagi masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik.
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 yang dimaksud dengan pelayanan publik adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka pemenuhan kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan perundang-undangan bagi setiap warga Negara dan penduduk atas barang, jasa, dan/atau pelayanan administratif yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan publik. Adapaun penyelenggara pelayanan publik itu sendiri adalah setiap institusi penyelenggara Negara, korporasi, lembaga Independen yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang untuk kegiatan pelayanan publik. Penyelenggaraan pelayanan publik antara lain berasaskan :
1) Kepentingan umum 2) Kepastian hukum 3) Kesamaan hak
4) Keseimbangan hak dan kewajiban 5) Keprofesionalan
6) Partisipatif
7) Persamaan perlakuan/tidak diskriminasi 8) Keterbukaan
9) Akuntabilitas
10) Fasilitas dan perlakuan khusus bagi kelompok rentan 11) Ketepatan waktu
12) Kecepatan, kemudahan, dan kejangkauan
Ruang lingkup pelayanan publik meliputi 1) pelayanan barang publik; 2) jasa publik, serta 3) pelayanan administratif yang mencakup bidang pendidikan, pengajaran, pekerjaan dan usaha, tempat tinggal, komunikasi dan informasi, lingkungan hidup, kesehatan, jaminan sosial, energi, perbankan, perhubungan, sumber daya alam, pariwisata, dan sektor strategis lainnya.
1) Pelayanan barang publik meliputi :
a) Pengadaan dan penyaluran barang publik yang dilakukan oleh instansi pemerintah yang sebagian atau seluruh dananya bersumber dari anggaran pendapatan dan belanja Negara dan/atau anggaran pendapatan dan belanja daerah; pengadaan dan penyaluran barang publik yang dilakukan oleh suatu badan usaha yang modal pendiriannya sebagian atau seluruhnya bersumber dari kekayaan Negara dan/atau kekayaan daerah yang dipisahkan; dan
b) Pengadaan dan penyaluran barang publik yang pembiayaannya tidak bersumber dari anggaran pendapatan dan belanja negara atau anggaran pendapatan dan belanja daerah atau badan usaha yang modal pendiriannya sebagian atau seluruhnya bersumber dari kekayaan negara dan kekayaan daerah yang dipisahkan, tetapi ketersediaannya menjadi milik negara yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.
2) Pelayanan jasa publik meliputi :
a) Penyediaan jasa publik oleh instansi pemerintah yang sebagian atau seluruh dananya bersumber dari APBN dan/atau APBD; b) Penyediaan jasa publik oleh suatu badan usaha yang modal
pendiriannya sebagian atau seluruhnya bersumber dari kekayaan negara dan/atau kekayaan daerah yang dipisahkan; dan
c) Penyediaan jasa publik yang pembiayaannya tidak bersumber dari APBN atau APBD atau badan usaha yang modal pendiriannya sebagian atau seluruhnya bersumber dari kekayaan negara dan/atau kekayaan daerah yang dipisahkan, tetapi ketersediannya menjadi misi negara yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.
3) Pelayanan administratif meliputi :
a) Tindakan administratif pemerintah yang diwajibkan oleh negara dan diatur dalam peraturan perundang-undangan
dalam rangka mewujudkan perlindungan pribadi, keluarga, kehormatan, martabat, dan harta benda warga; dan
b) Tindakan administratif oleh instansi non-pemerintah yang diwajibkan oleh negara dan diatur dalam peraturan perundang-undangan serta diterapkan berdasarkan perjanjian dengan penerima pelayanan.
Menurut Kristiadi (dalam Rakhmat, 2009 : 106-107), suatu pelayanan publik yang ideal paling tidak memiliki beberapa prinsip dasar yaitu :
a) Pelayanan yang diberikan harus memperhatikan kebutuhan masyarakat dan sistem pelayanan yang dilakukan oleh pihak lain yang memiliki aspek kepuasan layanan kepada masyarakat.
b) Pelayanan yang semakin lama semakin meningkat sementara permintaan masyarakat tidak boleh ditinggalkan. Apalagi kalau birokrasi telah memacunya untuk meningkatkan permintaannya maka pelayanan yang diterapkan tidak boleh mundur.
c) Pelayanan harus dievaluasi, tidak saja keberhasilannya tetapi juga kegagalannya dari pelaksanaan sistem pelayanan yang diterapkan. Keberhasilan yang diraih harus secara optimal diinformasikan kepada masyarakat sehingga mendapat dukungan yang lebih luas dari masyarakat itu sendiri.
d) Pelayanan yang memiliki karakteristik tidak berhadapan langsung dengan kebutuhan masyarakat agar ditempatkan di tengah-tengah suatu sistem pelayanan, dan bukan justru dibarisan paling depan.
e) Pelayanan yang kurang memperhatikan hirarki kepuasan masyarakat sebenarnya memiliki hirarki nilai kepuasan tertentu.
Sementara berdasarkan Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63 Tahun 2004 bahwa untuk dapat memberikan pelayanan yang berkualitas bagi publik, penyelenggara pelayanan harus memenuhi asas-asas pelayanan sebagai berikut (Syukri, 2009; Dawud, 2010; Ridwan, 2010, Ratminto dan Winarsih, 2006):
a. Transparansi, yakni pelayanan yang bersifat terbuka, mudah, dan dapat diakses oleh semua pihak yang membutuhkan serta disediakan secara memadai serta mudah dimengerti.
b. Akuntabilitas, yakni pelayanan yang dapat dipertanggungjawabkan sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
c. Kondisional, yakni pelayanan yang sesuai dengan kondisi dan kemampuan pemberi dan penerima pelayanan dengan tetap berpegang pada prinsip efisiensi dan efektivitas.
d. Partisipasif, yaitu pelayanan yang dapat mendorong peran serta masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan dan harapan masyarakat.
e. Kesamaan hak, yaitu pelayanan yang tidak melakukan diskriminasi dilihat dari aspek apapun khususnya suku, ras, agama, golongan, status sosial, dan sebagainya.
f. Keseimbangan hak dan kewajiban, yaitu pelayanan yang mempertimbangkan aspek keadilan antara pemberi dan penerima pelayanan publik.
Dalam beberapa literatur, menurut Ratminto danWinarsih (2006), indikator pelayanan publik dibedakan atas dasar proses dan hasil, seperti yang dapat dilihat dalam Tabel 1.
Tabel 1
Tabel PerbandinganIndikator Pelayanan Publik
Sumber Indikator
Berorientasi Hasil Berorientasi Proses Mc. Donald &
Lawason (1977)
a. Eficiency b. Effectiveness Salim & Woodword
(1992) a. Economy b. Efficiency c. Effectiveness d. Equity Lenvinne (1990) a. Responsivitas b. Responsibilitas c. Akuntabilitas Standar Pelayanan Publik (KEPMENPAN 63/2004) a. Waktu penyelesaian b. Biaya pelayanan c. Produk pelayanan a. Prosedur pelayanan b. Sarana dan prasarana c. Kompetensi petugas pemberi pelayanan Asas pelayanan publik (KEPMENPAN 63/2004) a. Transparansi b. Akuntabilitas c. Kondisional d. Partisipatif e. Kesamaan hak f. Keseimbangan hak dan kewajiban Prinsip pelayanan (KEPMENPAN 63/2004) a. Ketepatan waktu b. Akurasi a. Kesederhanaan b. Kejelasan c. Keamanan d. Keterbukaan e. Tanggungjawab f. Kelengkapan
sarana & prasarana Gibson, Ivancevich Donelly (1990) a. Kepuasaan b. Efisiensi c. Produksi a. Perkembangan b. Keadaptasian c. Kelangsungan hidup Sumber : Ratminto dan Winarsih (2006) Manajemen Pelayanan, p. 178-9