BAB II KERANGKA TEORI
B. Reformasi Birokrasi
Dalam mewujudkan good governance kita perlu mengetahui terlebih dahulu mengenai birokrasi. Birokrasi adalah alat utama dalam penyelenggaraan negara dan pemerintahan, yang tidak hanya berfungsi sebagai pelaksana pelayanan publik melainkan bertugas dalam menerjemahkan berbagai keputusan politik ke dalam berbagai kebijakan publik dan menjamin pelaksanaan berbagai kebijakan tersebut secara operasional. Oleh karena itu birokrasi adalah faktor penentu keberhasilan
27
23
keseluruhan agenda negara dan pemerintahan, dalam upaya merealisasikan sebuah tata pemerintahan yang baik (good governance).28
Birokrasi selalu dikaitkan oleh seorang tokoh yang bernama Max Webber. Begitu besar pengaruh pemikirannya sehingga jika bicara mengenai birokrasi maka nama Max Weber akan muncul. Max Weber adalah salah seorang tokoh asal Jerman yang dipandang sebagai bapak birokrasi. Birokrasi Weber membentuk sebuah hierarki atau sebuah struktur organisasi dimana atasan memberikan tugas dan kewajiban kepada bawahannya.29
Birokrasi yang menjadi tiang negara menjadi salah satu bagian penting dalam membangun sebuah negara. Banyak ahli yang menyimpulkan bahwa birokrasi adalah sebuah landasan dari keberhasilan sebuah negara, karena jika birokrasi dapat berjalan dengan baik maka akan bisa lebih besar negara tersebut memperoleh kemakmuran dan kesejahteraan bagi para rakyatnya. Menurut Max Weber sendiri yang dapat dilihat pada paragraph sebelumnya bahwa Max Weber berpendapat birokrasi sebaiknya dijalankan dengan pimpinan yang memimpin langsung bawahannya agar dapat dijalankan dengan baik, pesan atau mandat yang disampaikan dan diinginkan oleh atasannya tersebut sampai ke bawahan.
28
Ismadi Ananda, Pokok – Pokok Pikiran Penataan Kelembagaan (Jakarta: PT Satria Muda Adi Ragam Terpadu, 2013), h. 3
29
24
Birokrasi dibuat untuk mencapai tujuan pemerintah dalam mensejahterakan masyarakat. Menurut Weber tujuan penyedian birokrasi pemerintah adalah sebagai berikut:
1. Menyediakan sejumlah layanan sebagai hakikat dari tanggung jawab pemerintah.
2. Memajukan kepentingan sektor ekonomi 3. Membuat regulasi atau aturan30
Pengertian birokrasi pada abad ke-18 yang berasal dari kata bureau yang merupakan meja tulis dan diartikan sebagai suatu tempat para pejabat bekerja, kemudian cracy yang berasal dari bahasa Yunani yang merupakan suatu aturan. Istilah birokrasi pada awalnya diperkenalkan oleh Max Weber yang memandang birokrasi sebagai unsur pokok dalam rasionalisasi dunia modern, suatu birokrasi tentang legal rasional yang memiliki cirri-ciri sebagai berikut31 :
1. Para anggota bebas staf secara pribadi bebas, hanya menjalankan tugas-tugas impersonal jabatan (berkemampuan memisahkan urusan pribadi dengan urusan dinas).
2. Ada hirarki atau tingkatan jabatan yang jelas (tingkat atas mempunyai kewenangan dan mengendalikan tingkat bawah).
3. Fungsi-fungsi jabatan ditentukan secara tegas (pembagian kerja yang jelas).
4. Para pejabat diangkat berdasarkan suatu kontrak.
5. Mereka dipilih berdasarkan kualifikasi profesional, berdasarkan suatu diploma atau ijazah yang diperoleh melalui ujian.
6. Mereka memiliki gaji berjenjang menurut kedudukan dalam hirarki dan hak-hak pensiun pejabat dapat selalu menepati posnya serta dalam keadaan tertentu dapat diberhentikan.
30
Ibid.,h. 959 - 963 31
Syafuan Rozi, Zaman Bergerak, Birokrasi dirombak, (IP2P LIPI. Pustaka Pelajar, Yogyakarta 2006) h. 6
25
7. Pos jabatan adalah lapangan kerjanya sendiri atau lapangan kerja pokok, terdapat suatu struktur karir dan promosi dimungkinkan berdasarkan senioritas ataupun keahlian (merit sistem).
8. Pejabat mungkin tidak sesuai dengan posnya ataupun dengan sumber yang tersedia di pos tersebut.
9. Pejabat tunduk pada diliner dan kontrol yang seragam.
Merit sistem adalah salah satu alternatif sistem penggajian PNS yang dapat memacu prestasi, penerapan merit sistem dalam manajemen PNS32 :
1. Menetapkan target prestasi kerja.
2. Mengembangkan sistem penilaian karya pegawai yang berfokus pada kekhasan jabatan.
3. Memberikan pelatihan penilaian prestasi kerja kepada para pemimpin unit kerja, dan pegawai umumnya terampil menilai prestasi kerja pegawainya serta menguasai seni penyampaian umpan balik tentang kondisi nyata prestasi kerja yang berhasil dicapai, sehingga pada masa mendatang memungkinkan untuk dicapainya prestasi kerja pegawai yang lebih baik. 4. Memberikan penghargaan berdasarkan prestasi kerja yang berhasil dicapai
oleh setiap pegawai.
5. Menggunakan skala kenaikan penghasilan yang besar dan bernilai signifikan.
Menurut Weber birokrasi adalah unsur terpenting dalam pertumbuhan dan perkembangan organisasi. Organisasi adalah alat untuk mencapai tujuan tertentu, perhatian Weber tertuju pada struktur yang normatif dan mekanisme untuk mempertahankan struktur tersebut, hal ini merupakan unsur formal yang menjadi ciri khas dari Weber.33
Birokrasi dikembangkan dengan menggunakan konsep kontraktual yang memiliki arti terdapat penerapan hubungan antara penyelengaraan pelayanan dengan pengguna jasa dalam pemberian pelayanan publik. Hubungan mutualistis antara
32
Penerapan merit sistem, http://www.bkn.go.id diunduh pada 21 februari 2014 33
Syafuan Rozi, Zaman Bergerak, Birokrasi dirombak, P2P LIPI. Pustaka Pelajar, Yogyakarta 2006. H. 6
26
aparat sebagai pihak yang memiliki wewenang harus berlangsung sejalan dengan masyarakat sebagai pihak yang memegang otoritas. 34 Namun yang terjadi di Indonesia dewasa ini pelayanan dilakukan dengan setengah hati atau karena adanya keterpaksaan. Pemerintahan milik rakyat akan tercipta jika birokrat menjalankan tugas dan fungsinya, tetapi selama ini banyak birokrat yang tidak menjalankan tugasnya dengan baik dan tidak memahami secara pasti mengenai pelayanan.
Menurut Zeithaml, Parasuraman dan Berry (1990) pelayanan publik yang baik dapat dilihat melalui indikator yang sifatnya fisik. Penyelenggaraan pelayanan publik yang baik dapat dilihat melalui aspek fisik pelayanan yang diberikan seperti tersedianya sebuah gedung pelayanan yang representatif, fasilitas pelayanan berupa televisi, ruang tunggu yang nyaman, peralatan pendukung yang memiliki teknologi canggih seperti computer, penampilan aparat yang menarik dimata pengguna jasa dan berbagai fasilitas kantor pelayanan yang memudahkan akses pelayanan bagi masyarakat.35
Publik berasal dari kata-kata bahasa Inggri public yang berarti umum, masyarakat negara. Inu dan kawan-kawan mendefinisikan publik merupakan
34
Agus Dwiyanto, dkk, Reformasi Birokrasi Publik Di Indonesia,( Gajah Mada University Press, Yogyakarta, 2006) h.153
35
27
sejumlah manusia yang memiliki kebebasan berfikir, perasaan, harapan, sikap, dan tindakan yang benar serta baik berdasakan nilai-nilai norma yang merasa memiliki.36
Reformasi birokrasi menjadi sesuatu yang mutlak harus dilakukan untuk mewujudkan negara dan pemerintahan Indonesia yang memenuhi karakterisktik good governance. Reformasi birokrasi menurut teori Max Weber adalah “ upaya-upaya strategis dalam menata kembali birokrasi yang sedang berjalan sesuai prinsip-prinsip “span of control, division of labor, line and staff, rule and regulation, and
professional staff”. Michael Dugget, Director General IIAS mendefinisikan reformasi birokrasi adalah suatu proses yang dilakukan secara berkelanjutan untuk mendesign ulang birokrasi yang berada di lingkungan pemerintah dan partai politik, sehingga dapat berguna dan berhasil baik ditinjau dari segi hukum maupun politik. Reformasi birokrasi yang dimaksud adalah adanya proses atau rangkaian kegiatan, tindakan yang sungguh-sungguh dan rasional. Sehingga terdapat konsep dan sistem yang jelas berlangsung terus menerus secara berkelanjutan dalam enam pekerjaan meliputi evaluasi, penataan, penertiban, perbaikan, penyempurnaan, dan pembaruan.37
Konsep dan sistem tersebut akan dijelaskan pada delapan area penting agenda reformasi birokrasi38 :
36
DR Lijan Poltak Sinambela, M.M.,Pd.,Dkk. Reformasi Pelayanan Publik – Teori Kebijakan dan Implikasinya(PT. Bumi Aksara, Jakarta 2006) h.66
37
Ismadi Ananda, Pokok – Pokok Pikiran Penataan Kelembagaan (Jakarta: PT Satria Muda Adi Ragam Terpadu, 2013), h.5
38
28
1. Aspek kelembagaan, yaitu melahirkan organisasi yang proporsional, efektif dan efisien.
2. Aspek tata laksana, yaitu melahirkan sistem, proses dan prosedur kerja yang jelas, efektif, efisien, terukur dan sesuai dengan prinsip-prinsip good governance.
3. Aspek peraturan perundang-undangan, agar melakukan regulasi yang lebih tertib, tidak terjadi tumpang tindih dan kondusif.
4. Aspek sumber daya manusia aparatur, agar dapat melahirkan sumber daya manusia yang berintegritas, netral, kompeten, kapabel, professional, berkinerja tinggi dan sejahtera.
5. Aspek pengawasan, yang bertujuan agar dapat meningkatkan penyelenggaraan pemerintah yang bersih dan bebas KKN.
6. Aspek aspek akuntabilitas, untuk meningkatkan kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi.
7. Aspek pelayanan publik, untuk mewujudkan pelayanan yang prima sesuai dengan kebutuhan dan harapan masyarakat.
8. Aspek mindset dan cultural set aparatur, untuk melahirkan birokrasi dengan integritas dan kinerja yang tinggi.
Reformasi birokrasi menurut Kementrian Pendayagunaan Aparatur Negara (Menpan) adalah langkah strategis untuk membangun aparatur negara agar lebih berdayaguna dan berhasilguna dalam mengemban tugas umum pemerintahan dan pembangunan nasional. Reformasi birokrasi menurut Drs. Taufik Effendi, Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara menjelaskan tentang pokok-pokok reformasi birokrasi sebagai berikut39:
1. Kelembagaan adalah suatu organisasi yang ramping strukturnya dan banyak fungsi, efisien, dan efektif. Suatu organisasi yang disusun berdasaran visi, misi dan strategi yang jelas. Organisasi efisien dan efektif, rasional, dan proporsional, ramping dalam pembidangan sesuai beban dan
39
Sekretaris Negara Republik Indonesia, Agenda Strategis Reformasi Birokrasi Menuju Good Goverance www.setneg.go.id/index2.php diunduh pada 19 Agustus 2014
29
sifat tugas yaitu mengedepankan kompetensi dan profesionalitas dalam pelaksanaan tugas dan menerapkan strategi pembelajaran yang cepat beradaptasi terhadap perubahan.
2. Sumber Daya Manusia Aparatur adalah suatu SDM yang ingin dibangun yaitu professional, netral dan sejahtera. Manajemen kepegawaian modern, PNS yang professional, netral, sejahtera, berdayaguna, berhasilguna, produktif, trasparan, bersih dan bebas KKN untuk dan memberdayakan masyarakat. Jumlah dan komposisi yang ideal yaitu sesuai dengan tugas, fungsi dan beban kerja yang ada di masing-masing instansi pemerintah. Penerapan sistem merit dalam manajemen PNS, klasifikasi jabatan, standar kompetensi, sistem diklat yang mantap, standar kinerja, penyusunan pola karir PNS, pola karir terbuka, PNS sebagai perekat dan pemersatu bangsa, membangun sistem manajemen kepegawaian unified
berbasis kinerja, dan dukungan pengembangan database kepegawaian, sistem informasi manajemen kepegawaian, sistem remunerasi yang layak dan adil, menuju manajemen modern.
3. Tata laksana atau manajemen yaitu ketatalaksanaan aparatur pemerintah disederhanakan, ditandai oleh mekanisme sistem prosedur, dan tata kerja yang tertib, efisien dan efektif. Melalui ketatalaksanaan yang sederhana meliputi standar oprasi, sistem prosedur, mekanisme, tata kerja, hubungan kerja dan prosedur pada proses perencanaan, pelaksanaan, pemantauan, evaluasi dan pengendalian, proses korporitasi dan privatisasi, pengelolaan
30
sarana dan prasarana kerja, penerapan perkantoran elektronik dan pemanfaatan teknologi informasi dan apresiasi kearsipan. Unit organisasi pemerintah yang mempunyai potensi penerimaan keuangan negara, statusnya didorong menjadi unit korporatisasi dalam bentuk Badan Layanan Umum (BLU), BHMN, BUMD, Perum, Persero, UPT, UPTD, atau bentuk lainnya.
4. Akuntabilitas Kinerja Aparatur, pemahaman tentang akuntabilitas harus ditingkatkan dan diupayakan agar tercipta suatu kinerja instansi pemerintah yang berkualitas tinggi, akuntabel dan bebas KKN yang ditandai dengan adanya sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah (SAKIP) yang efekti, sistem dan lingkungan kerja yang kondusif berdasarkan peraturan dan tertib administrasi. Terlaksananya sistem akuntabilitas instansi yang berguna sebagai sarana penilaian kinerja instansi dan individu oleh stake holder (atasan, masyarakat dan pihak lain yang berkepentingan) yang didukung oleh sistem informasi dan pengolahan data elektonik yang terpadu secara nasional dan diterapkan di semua lembaga/departemen di bidang perncanaan dan penganggaran. 5. Pengawasan, diharapkan terbangun sistem pengawasan nasional dengan
elemen-elemen pengawasan fungsional, pengawasan internal, pengawasan eksternal, dan pengawasan masyarakat yang ditandai dengan sistem pengendalian dan pengawasan yang tertib. Terbentuknya sistem pengawasan yang mendukung pelaksanaan tindak lanjut, serta jumlah dan
31
kualitas auditor profesional yang memadai, intensitas tindak lanjut pengawasan dan penegakan hukum secara adil dan konsisten.
6. Pelayanan publik, sebagai barometer transparansi dan akuntabilitas dan diharapkan dapat mendorong terwujudnya pelayan publik yang prima dalam arti pelayanan publik yang cepat, tepat, efisien, transparan dan akuntabel yaitu ditandai dengan pelayanan yang tidak berbelit-belit, informatif, akomodatif, konsisten, cepat, tepat, efisien, transparan dan akuntabel, menjamin rasa aman, nyaman, tertib, kepastian dan tidak dijumpai pungutan tidak resmi.
7. Budaya kerja produktif, efisien dan efektif : penumbuh kembangan budaya kerja produktif, efisien dan efektif harus didorong agar terbangunnya kultur birokrasi pemerintah yang produktif, efisien dan efektif. Terciptanya iklim kerja yang berorientasi pada etos kerja dan produktifitas yang tinggi. Melalui pengembangan budaya kerja yang mengubah mindset, pola piker, sifat dan prilaku serta motivasi kerja, menemukan kembali karakter dan jati diri, membangun birokrat berjiwa entrepreneur, dengan pengembangan budaya kerja yang tinggi (terbentuk pola piker, sikap, tindak dan perilaku, serta budaya kerja pegawai etis, bermoral, profesional, disiplin, hemat, hidup sederhana, jujur, produktif, menghargai waktu, menjadi panutan dan teladan, serta mendapat kepercayaan masyarakat).
32
8. Koordinasi, integrasi dan sinkronisasi: perlu ditingkatkan koordinasi program dan pelaksanaan, pemantauan dan evaluasi, pengawasan dan pengendalian program pendayagunaan aparatur negara. Koordinasi dilakukan sejak penyusunan program kerja dan anggaran, institusi atau unit kerja yang secara fungsional berwenang dan bertanggungjawab atas sesuatu masalah dan pelaksanaan tugas. Program kerja instansi atau organisasi yang jelas (memperlihatkan keserasian kegiatan unit-unit kerja) di bidang pendayagunaan aparatur negara.
9. Best practice yaitu mengamati contoh keberhasilan beberapa pemerintah daerah dalam melaksanakan reformasi birokrasi dan meningkatkan kualitas pelayanan publik.
Selain itu dengan sangat pesatnya kemajuan ilmu pengetahuan, teknologi informasi dan komunikasi serta perubahan lingkungan strategis menuntut birokrasi pemerintahan untuk direformasi dan disesuaikan dengan dinamika tuntutan masyarakat. Oleh karena itu harus segera diambil langkah-langkah yang bersifat mendasar, komprehensif, dan sistematik, sehingga tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan dapat dicapai dengan efektif dan efisien. Reformasi di sini merupakan proses pembaharuan yang dilakukan secara bertahap dan berkelanjutan, sehingga tidak termasuk upaya dan/atau tindakan yang bersifat radikal dan revolusioner.40
40
Reformasi Birokrasi http://www.menpan.go.id/reformasi-birokrasi/makna-dan-tujuan diunduh pada 19 Agustus 2014
33
Salah satu agenda reformasi pemerintahan dalam rangka mewujudkan kepemerintahan yang baik (good governance) : reformasi dalam bidang administrasi publik yang perlu diarahkan pada peningkatan profesionalisme birokrasi pemerintah dalam rangka meningkatkan pengabdian umum, pengayoman, dan pelayanan publik. Dalam hal ini perlu ditopang dengan sistem karier dan prestasi kerja yang jujur dan adil. Reformasi yang juga strategis dalam menciptakan pemerintahan yang bersih terdiri dari41 :
1. Mewujudkan pemerintahan yang bersih dari praktek-praktek korupsi, kolusi, kronisme, dan nepotisme (KKKN)
2. Disiplin penerimaan dan penggunaan uang atau dana rakyat, agar tidak lagi mengutamakan pola deficit founding dan menghapuskan sama sekali adanya dana public non budgeter.
3. Penguatan sistem pengawasan dan akuntabilitas publik aparatur negara, baik yang dilakukan secara fungsional oleh perangkat pengawasan internal dan BPKP, ataupun oleh BPK dan DPR/DPRD serta peran aktif masyarakat madani dalam mengawasi praktek pemerintahan.
Reformasi birokrasi yang juga menjadi salah satu teori yang digunakan dalam sistem lelang jabatan di posisi camat dan lurah. Reformasi birokrasi yang merupakan perbaikan birokrasi. Sistem lelang jabatan yang berkaitan dengan aspek reformasi birokrasi yang diharapkan dapat berjalan dengan baik dan mewujudkan pemerintahan yang baik.
41
Adi Sujatno, Moral Dan Etika Kepemimpinan merupakan Landasan ke Arah Kepemerintahan yang Baik (Good Governance), (Jakarta : Team4AS, 2007) h. 53
34