Relevansi Pemilihan Umum Serentak Presiden dengan Legislatif Terhadap

PRESIDEN DAN WAKIL PRESIDEN

A. Relevansi Pemilihan Umum Serentak Presiden dengan Legislatif Terhadap

Penguatan Sistem Presidensial di Indonesia

Dalam penelitian ini yang menjadi pusat perhatian adalah Pemilu serentak antara Presiden dan Legislatif. Dalam penelitian ini membuka ruang pertanyaan apakah pemilu yang dilakukan secara serentak antara Presiden dan Legislatif mempunyai relevansi terhadap penguatan sistem presidensial di Indonesia. Apakah yang dimaksud dengan penguatan sistem presidensial. Apakah hanya pemilu serentak yang menjadi variabel dalam penguatan sistem presidensial.

Sesuai dengan Amar Putusan Mahkamah Konstitusi¹ dengan dibatalkannya Pasal 3 ayat (5) Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 Tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden, maka mulai tahun 2019 praktik penyelenggaraan Pemilihan Umum Presiden diselenggarakan secara serentak dengan Pemilihan Umum Legislatif.

Pemilu serentak antara Presiden dan legislatif tidak hanya tercapainya efisiensi anggaran dan waktu, tetapi juga membawa perubahan sistem ketatanegaraan², yakni:

Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 14/PUU-XI/2013 dalam Pengujian Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 Tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden, h. 87.

2 Electoral Research Institute, “Pemilu nasional Serentak 2019”, artikel di akses pada

1. Meningkatan efektifitas pemerintahan karena diasumsikan pemerintahan yang dihasilkan melalui keserentakan pemilu presiden dan pemilu legislatif lebih stabil sebagai akibat adanya oleh coattail effect³yakni keterpilihan calon presiden yang dari parpol atau koalisi parpol tertentu akan mempengaruhi keterpilihan anggota legislatif dari parpol atau koalisi parpol tertentu pula. Itu artinya, penyelenggaraan pemilu serentak berpotensi memperbesar dukungan politik DPR terhadap Presiden terpilih.

2. Pembentukan koalisi politik⁴ yang mau tidak mau harus dilakukan sebelum pemilu legislatif diharapkan dapat memaksa parpol mengubah orientasi koalisi dari yang bersifat jangka pendek dan cenderung oportunistik menjadi koalisi berbasis kesamaan ideologi, visi, dan platform politik. Efek berikutnya dari koalisi berbasis kesamaan ideologi ini adalah tegaknya disiplin parpol, sehingga orientasi para politisi parpol pun diharapkan bisa berubah dari perburuan kekuasaan (office-seeking) menjadi perjuangan mewujudkan kebijakan (policy-seeking).

http://www.rumahpemilu.com/public/doc/2015_02_03_08_18_33_POSITION%20PAPER%20PE MILU%20SERENTAK%202019.pdf, h. 13.

Dalam Tesisnya Shugart (1996) menyimpulkan bahwa bekerjanya sistem pemilu dalam membentuk pemerintahan yang efektif dalam sistem presidensial, perlu mendapat perhatian khusus. Menurut Shugart, jika waktu penyelenggaraan pemilu Presiden diserentakan dengan pemilu legislatif akan menimbulkan coattail effect, yaitu (hasil) pemilihan Presiden akan mempengaruhi (hasil) pemilihan anggota legislatif. Dalam Electoral Research Institute, “Pemilu

nasional Serentak 2019, h. 27.

Pembentukan koalisi yang dimaksud didasarkan pada Pasal 6A Ayat (2) UUD NRI 1945 yang membuka ruang terjadinya koalisi.

Dalam penyelenggaraan Pemilu Presiden yang dilaksanakan setelah Pemilu Legislatif ditemukan fakta politik bahwa untuk mendapat dukungan demi keterpilihannya sebagai Presiden dan untuk mendapatdukungan di DPR dalam penyelenggaraan pemerintahan, calon Presiden terpaksa harus melakukan negosiasi dan tawar-menawar (bargaining) politik terlebih dahulu dengan partai politik yang berakibat sangat mempengaruhi jalannya roda pemerintahan di kemudian hari. Negosiasi dan tawar-menawar tersebut pada kenyataannya lebih banyak bersifat taktis dan sesaat. Hal tersebut membuat Presiden sangat tergantung pada partai-partai politik yang menurut Mahkamah dapat mereduksi posisi Presiden dalam menjalankan kekuasaan pemerintahan menurut sistem pemerintahan presidensial.⁵ Dengan demikian, menurut Mahkamah, penyelenggaraan Pemilu Presiden harus menghindari terjadinya negosiasi dan tawar menawar (bargaining) politik yang bersifat taktis demi kepentingan sesaat.

Oleh karenanya menurut Mahkamah Konstitusi⁶, pelaksanaan Pemilu Presiden setelah Pemilu Legislatif tidak juga memperkuat sistem presidensial yang hendak dibangun berdasarkan konstitusi. Pasangan Calon Presiden dan Wakil Presiden kerap menciptakan koalisi taktis yang bersifat sesaat dengan partai-partai politik sehingga tidak melahirkan koalisi jangka panjang yang dapat melahirkan penyederhanaan partai politik secara alamiah.

Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 14/PUU-XI/2013 dalam Pengujian Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 Tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden, h. 81.

Inilah yang menjadi titik tolak kenapa pemilu serentak diproyeksikan dapat memperkuat sistem presidensial. Karena dari pemilu serentak diharapkan koalisi yang dibangunberbasis kesamaan ideologi, visi, dan platform politik. Namun dalam rangka memperkuat sistem presidensial tidak dapat hanya mengandalkan pemilu serentak. Ada beberapa variabel yang harus diperhatikan untuk memperkuat sistem presidensial.

Dalam bab sebelumnya sudah dijelaskan bahwa karateristik sistem presidensial adalah pemerintahan yang terbelah (divide government), dimana Presiden dan legislatif dikuasai oleh partai yang berbeda. Hal tersebut disebabkan karna pemilihan umum yang sejatinya terpisah antara untuk memilih Presiden dan untuk memilih legislatif. Sekalipun presiden mendapat mandat langsung dari rakyat, bukan berarti Presiden merupakan satu-satunya lembaga yang mendapat mandat langsung dari rakyat karena mandat rakyat juga diberikan langsung kepada lembaga legislatif. Bila mayoritas anggota legislatif menentukan pilihan politik yang berbeda dengan Presiden, maka implikasi dari relasi antara Presiden dan legislatif adalah deadlock (kebuntuan). Dukungan legislatif pun makin sulit didapat jika pemerintahan presidensial dibangun dalam sistem multipartai.⁷

Banyaknya partai yang ikut pemilu menyebabkan sangat sulit bagi satu partai untuk memenangkan pemilu secara mayoritas. Ini berujung pada minoritasnya dukungan Presiden di parlemen, sekalipun partainya pemenang

7Saldi Isra, “Pemilihan Presiden Langsung dan Problematika Koalisi dalam Sistem Presidensial”, h. 116.

pemilu.⁸ Hal tersebut terjadi pada tahun 2004 dimana Susilo Bambang Yudhoyono dan Jusuf Kalla terpilih sebagai pasangan Presiden dan Wakil Presiden dengan perolehan suara 60.62% namum tidak memiliki basis dukungan yang memadai di DPR.⁹

Sistem multipartai tidak bisa dipungkiri dapat mempengaruhi kinerja pemerintah terkait pelaksanaan sistem pemerintahan. Misalnya dalam fungsi legislasi, banyaknya partai yang ada di parlemen mengakibatkan sulitnya konsolidasi antar partai politik.¹⁰ Hal tersebut terjadi karna banyaknya kepentingan yang dipertimbangkan. Ini menyebabkan menjadi tidak efektinya sistem pemerintahan. Seperti yang diungkapkan oleh Saiful Mujani bahwa kesulitan sistem pemerintahan presidensial bukan saja pada tidak mudahnya konsesus antara dua lembaga, antara eksekutif dan legislatif, tetapi juga kekuatan-kekuatan dilembaga legislatif itu sendiri.¹¹

Sejalan dengan itu menurut J. Kristiadi¹², ketidakefektifan penyelenggaraan pemerintahan disebabkan oleh kolaborasi sistem presidensial dengan multipartai

8Dyajadi Hanan, “Memperkuat Presidensialisme Multipartai di Indonesia: Pemilu Serentak,

Sistem Pemilu, dan Sistem Kepartaian”, h. 2.

9Saldi Isra, “Pemilihan Presiden Langsung dan Problematika Koalisi dalam Sistem Presidensial”, h. 114.

10Saldi Isra, “Pemilihan Presiden Langsung dan Problematika Koalisi dalam Sistem Presidensial”, h. 119

Saldi Isra, “Pemilihan Presiden Langsung dan Problematika Koalisi dalam Sistem Presidensial”, h. 118.

12Iwan Satriawan dan Dhenok Panuntun Tri suci Asmawati, “Pengaturan Kepartaian Dalam Mewujudkan Sistem Pemerintahan Presidensiil Yang Efektif”, Jurnal Konstitusi, II, No. 1 (Juni, 2009), h. 71.

tak terbatas. Penggabungan dua variabel tersebut adalah kombinasi yang tidak kompatibel karena mengandung kelemahan, yaitu :

1. Pertama, akan menimbulkan kemacetan karena presiden tidak selalu mendapatkan jaminan mayoritas di parlemen sehingga dipaksa harus selalu melakukan koalisi atau deal-deal politik dalam menangani setiap isu politik. Hal ini berbeda dengan sistem parlementer, dimana partai mayoritas atau gabungan partai-partai yang berhasil membangun koalisi membentuk pemerintahan, sehingga selalu ada jaminan dukungan pemerintah oleh parlemen.

2. Kedua, akan menimbulkan permasalahan yang kompleks dalam membangun koalisi di antara partai-partai politik. Koalisi partai dalam sistem presidensial dan sistem parlementer memiliki tiga perbedaan. Pertama, dalam sistem parlementer partai-partai menentukan atau memilih anggota kabinet dan perdana menteri, dan partai-partai ini tetap bertanggung jawab atas dukungannya terhadap pemerintah. Sementara itu dalam sistem presidensial, presiden memilih sendiri anggota kabinetnya akibatnya partai-partai kurang mempunyai komitmen dukungan terhadap presiden. Kedua, berlawanan dengan sistem parlementer, dalam sistem presidensial tidak ada jaminan partai akan mendukung kebijakan presiden meskipun presiden mengakomodasi beberapa tokoh partai politik dijadikan anggota kabinet. Ketiga, dalam koalisi semacam itu dorongan partai politik untuk melepaskan diri dari atau keluar dari koalisi lebih mudah dibadingkan dalam sistem parlementer.

Penerapan sistem presidensial yang dikombinasikan dengan sistem multipartai berimplikasi pada minimnya dukungan yang diperoleh Presiden di lembaga legislatif. Oleh karnanya untuk mendapatkan dukungan di parlemen hal yang biasa dilakukan dalam sistem pemerintahan presidensial adalah koalisi. Seperti yang dikemukakan Giovanni Sartori¹³, Presiden tetap memerlukan dukungan legislatif. Tanpa dukungan, Presiden akan menghadai situasi sulit yang mengancam stabilitas pemerintah. Biasanya, situasi seperti itu akan menimbulkan konflik antara Presiden dan lembaga legislatif.

Dalam praktik, koalisi merupakan cara paling umum dilakukan pemerintah yang mendapatkan dukungan minoritas (minority government). Seperti yang dikemukakan Jose Antonio Cheibub¹⁴, presiden yang tidak mengontrol kekuatan mayoritas di lembaga legislatif melakukan langkah seperti lazimnya yang dilakukan pemenang minoritas pemilihan umum dalam sistem parlementer yaitu melakukan koalisi untuk mendapatkan dukungan mayoritas di lembaga legislatif.

Idealnya, untuk menjaga stabilitas pemerintahan dalam struktur politik presidensial, partai Presiden haruslah partai mayoritas, yaitu partai yang didukung suara mayoritas di parlemen, untuk menjamin stabilitas pemerintahan Presiden terpilih agar presiden mudah mendapatkan dukungan secara politik dari parlemen guna melancarkan kebijakan politik yang dibuat presiden.¹⁵ Namun, suara

Saldi Isra, “Pemilihan Presiden Langsung dan Problematika Koalisi dalam Sistem Presidensial”, h. 120.

Saldi Isra, “Pemilihan Presiden Langsung dan Problematika Koalisi dalam Sistem Presidensial”, h. 121.

Hanta Yuda, Presidensialisme Setengah Hati Dari Dilema ke Kompromi, (Jakarta: PT. Garmedia Pustaka Utama, 2010), h. 39.

mayoritas ini sulit diperoleh oleh partai Presiden dalam situasi multipartai, kecuali mengandalkan kolasi partai politik di parlemen dan kabinet agar dapat meraih suara mayoritas untuk menjamin stabilitas pemerintahan.

Menurut Scott Mainwaring¹⁶ pembentukan koalisi dalam sistem presidensial jauh lebih sulit dibandingkan koalisi dalam sistem parlementer karena:

1. Dalam sistem parlementer, koalisi partai politik yang memilih menteri-menteri dan perdana menteri. Karenanya, mereka bertanggung jawab memberikan dukungan kepada pemerintah. Sedangkan dalam sistem presidensial, Presiden membentuk sendiri kabinetnya (presidents put together their own cabinets) dan partai politik punya komitmen yang rendah untuk mendukung Presiden. 2. Berbeda dengan sistem parlementer, dalam banyak sistem

presidensial, anggota legislatif dari partai politik yang punya menteri di kabinet tidak mendukung pemerintah.

3. Secara umum keinginan partai politik untuk membubarkan koalisi lebih kuat dalam sistem pemerintahan presidensial

Dengan demikian untuk menghindari terjadinya divide government (pemerintahan yang terbelah) yang berimplikasi pada deadlock (kebuntuan) dalam relasi presiden dan legislatif serta untuk memperkuat sistem presidensial, maka seperti yang dikemukakan Mark P. Jones dalam penelitiannya yang

mengungkapkan”.... all evidence indicates the functioning of presidential system

16Saldi Isra, “Pemilihan Presiden Langsung dan Problematika Koalisi dalam Sistem Presidensial”, h. 123.

is greatly enhanced when the president is provide with a majority or near-majoriy in the legislature”.17

Dengan kata lain, memperkuat sistem presidensial sangat terkait dengan tersedianya dukungan politik yang memadai di lembaga legislatif bagi seorang presiden. Dukungan politik di dapat dengan menyederhankan partai politik yang ada di parlemen atau memberikan kemungkinan tersedianya koalisi partai yang cukup untuk mendukung kebijakan-kebijakan presiden. Dengan dukungan politik yang memadai di legislatif, presiden dapat menciptakan dan mengimplementasikan kebijakannya tanpa khawatir mendapat penolakan atau perlawanan di legislatif.

Dari paparan di atas dapat disimpulkan bahwa untuk memperkuat sistem presidensial tidak bisa hanya mengandalkan pemilu serentak. Tapi juga dengan menyederhanakan partai di parlemen atau mengadakan koalisi untuk mendapat dukungan mayoritas di parlemen. Dengan begitu presiden dapat menciptakan dan mengimplementasikan kebijakannya tanpa khawatir mendapat penolakan atau perlawanan di legislatif.

Dalam konteks Indonesia untuk menyederhanakan partai politik di parlemen dapat ditempuh dengan cara meningkatkan parliamentary threshold (ambang batas keterpilihan) atau menggunakan sistem pemilu proporsional dengan district maginitude (besaran daerah pemilihan) yang kecil. Dengan demikian partai yang ada diparlemen tidak terlalu banyak sehingga memudahkan konsolidasi dalam rangka misalnya menjalankan fungsi legislasi.

17Dyajadi Hanan, “Memperkuat Presidensialisme Multipartai di Indonesia: Pemilu

Selanjutnya dalam masalah koalisi, menurut Bambang Cipto, koalisi adalah suatu keharusan untuk membentuk pemerintahan yang kuat. Hakekat dari koalisi itu sendiri adalah membentuk pemerintahan yang kuat (strong), mandiri

(autonomous), dan tahan lama (durable).¹⁸ Secara konstitusional, Pasal 6A Ayat

(2) UUD NRI 1945 membuka ruang adanya koalisi partai politik peserta pemilu. Namun banyaknya partai politik yang ikut dalam pemilu menyebabkan koalisi yang dibangun untuk mencalonkan presiden dan wakil presiden terlalu “gemuk”

karena melibatkan banyak parpol. Gemuknya koalisi ini mengakibatkan pemerintahan hasil koalisi tidak dapat berjalan efektif karena harus mempertimbangkan banyak kepentingan.¹⁹

Contohnya saja dalam pemerintahan era Susilo Bamba Yudhoyono, sekalipun berhasil membangun pemerintahan koalisi dengan mayoritas absolut (sekitar 70%) kekuatan politik di DPR, langkah Presiden Susilo Bambang Yudhoyono merangkul beberapa patai politik di luar pendukung awal, tidak membuat pemerintahan menjadi lebih mudah menghadapi setiap agenda ketatanegaraan yang bersentuhan dengan kewenangan DPR. bahkan dalam banyak kejadian, partai politik yang berada dalam barisan pendukung koalisi sering

“mempersulit” agenda pemerintah.20

Efriza, Political Explorer: Sebuah Kajian Ilmu Politik, (Bandung: Alfabeta, 2004), h. 316.

19Iwan Satriawan dan Dhenok Panuntun Tri Suci Asmawati, “Pengaturan Kepartaian Dalam

Mewujudkan Sistem Pemerintahan Presidensiil Yang Efektif”, h. 75.

20Saldi Isra, “Pemilihan Presiden Langsung dan Problematika Koalisi dalam Sistem Presidensial”, h. 115.

Oleh karenanya koalisi yang dibangun hendaknya dalam rangka untuk memperkuat sistem presidensial. Parpol harus mengubah orientasi koalisi dari yang bersifat jangka pendek dan cenderung oportunistik menjadi koalisi berbasis kesamaan ideologi, visi, dan platform politik. Efek berikutnya dari koalisi berbasis kesamaan ideologi ini adalah tegaknya disiplin parpol, sehingga orientasi para politisi parpol pun diharapkan bisa berubah dari perburuan kekuasaan (

office-seeking) menjadi perjuangan mewujudkan kebijakan (policy-seeking).²¹ Dengan

demikian akan terbentuknya koalisi yang permanen, bukan koalisi pragmatis yang hanya mengharapkan bagi-bagi jabatan di kursi kementerian.

Selain itu regulasi di level undang-undang juga perlu mengatur model koalisi yang lebih permanen agar terbentuk kekuatan politik mayoritas yang akan menopang pemerintahan yang kuat dan efisien. Hal senada juga disampaikan oleh Jimly Asshiddiqie²² untuk menciptakan pemerintahan yang kuat dan efektif diperlukan adanya koalisi permanen. Koalisi ini bisa dikukuhkan di dalam undang-undang. Jika saat ini tidak terbentuk koalisi permanen, maka sulit untuk menjalankan pemerintahan dengan efektif.

Pengaturan pelembagaan koalisi tersebut sangat penting untuk menjaga agar partai koalisi pendukung pemerintah konsisten untuk mendukung jalannya pemerintahan agar tercipta stabilitas pemerintahan dan untuk menghindari peran ganda diantara partai koalisi yang sewaktu-waktu bisa menyerang kebijakan pemerintahan yang dianggap tidak sesuai. Koalisi partai politik yang dilakukan

21Electoral Research Institute, “Pemilu nasional Serentak 2019”, h. 13.

Koalisi Permanen Dikukuhkan dalam Undang-Undang, diakses pada tanggal 1 September 2015 dari http://www.jimly.com/berita/show/164.

pemerintah bukanlah sebuah penyimpangan namun merupakan bentuk menjaga keseimbangan dan stabilitas sistem politik dan pemerintahan

Dalam dokumen Relavansi pemilihan umum serentak presiden dengan legislatif terhadap penguatan sistem presidensial di indonesia (analisis putusan mahkamah konstitusi republik indonesia nomor 14/PUU-XI/2013) (Halaman 56-67)