BAB II TINJAUAN PUSTAKA
C. Ruang Lingkup Anggaran Berbasis Kinerja
Sebelum berlakunya sistem Anggaran Berbasis Kinerja, metode penganggaran yang digunakan adalah metode tradisional atau anggaran konvensional (item line budget). Cara penyusunan anggaran ini tidak didasarkan pada analisa rangkaian kegiatan yang harus dihubungkan dengan tujuan yang telah ditentukan, namun lebih dititik beratkan pada kebutuhan untuk belanja/pengeluaran dan sistem pertanggung jawabannya tidak diperiksa dan diteliti apakah dana tersebut telah digunakan secara efektif dan efisien atau tidak.
Tolok ukur keberhasilan hanya ditunjukkan dengan adanya keseimbangan anggaran antara pendapatan dan belanja namun jika anggaran tersebut defisit atau surplus berarti pelaksanaan anggaran tersebut gagal. Dalam perkembangannya, muncullah sistematika anggaran kinerja yang diartikan sebagai suatu bentuk anggaran yang sumber-sumbernya dihubungkan dengan hasil dari pelayanan.
Anggaran kinerja mencerminkan beberapa hal. Pertama, maksud dan tujuan permintaan dana. Kedua, biaya dari program-program yang diusulkan dalam mencapai tujuan ini. Dan yang ketiga, data kuantitatif yang dapat mengukur pencapaian serta pekerjaan yang dilaksanakan untuk tiap-tiap program.
Penganggaran dengan pendekatan kinerja ini berfokus pada efisiensi
penyelenggaraan suatu aktivitas. Efisiensi itu sendiri adalah perbandingan antara output dengan input. Suatu aktivitas dikatakan efisien, apabila output yang dihasilkan lebih besar dengan input yang sama, atau output yang dihasilkan adalah sama dengan input yang lebih sedikit. Anggaran ini tidak hanya didasarkan pada apa yang dibelanjakan saja, seperti yang terjadi pada sistem anggaran tradisional, tetapi juga didasarkan pada tujuan/rencana tertentu yang pelaksanaannya perlu disusun atau didukung oleh suatu anggaran biaya yang cukup dan penggunaan biaya tersebut harus efisien dan efektif.
Berbeda dengan penganggaran dengan pendekatan tradisional, penganggaran dengan pendekatan kinerja ini disusun dengan orientasi output.
Jadi, apabila kita menyusun anggaran dengan pendekatan kinerja, maka mindset kita harus fokus pada "apa yang ingin dicapai". Kalau fokus ke "output", berarti pemikiran tentang "tujuan" kegiatan harus sudah tercakup di setiap langkah ketika menyusun anggaran. Sistem ini menitikberatkan pada segi penatalaksanaan sehingga selain efisiensi penggunaan dana juga hasil kerjanya diperiksa. Jadi, tolok ukur keberhasilan sistem anggaran ini adalah performance atau prestasi dari tujuan atau hasil anggaran dengan menggunakan dana secara efisien. Dengan membangun suatu sistem penganggaran yang dapat memadukan perencanaan kinerja dengan anggaran tahunan akan terlihat adanya keterkaitan antara dana yang tersedia dengan hasil yang diharapkan. Sistem penganggaran seperti ini disebut juga dengan Anggaran Berbasis Kinerja (ABK).
2. Pengertian Anggaran Berbasis Kinerja
Menurut keputusan Menteri dalam negeri nomor 29 tahun 2002 yang sekarang berubah menjadi Permendagi Nomor 13 Tahun 2006 anggaran pendapatan belanja daerah (ABPD) dalam era otonomi daerah disusun dengan pendekatan kinerja, artinya sistem anggaran yang mengutamakan pencapaian hasil kinerja atau keluaran (output) dari perencanaan alokasi biaya yang telah ditetapkan. Dengan demikian diharapkan penyusunan dan pengalokasian anggaran dapat lebih disesuaikan dengan skala prioritas dan preferensi daerah yang bersangkutan (Mariana 2005). Anggaran keuangan berbasis kinerja dikenal dalam pengelolaan keuangan daerah sejak diterbitkannya PP Nomor 105 tahun 2000 yang dalam pasal 8 dinyatakan bahwa APBD disusun dengan pendekatan kinerja.
Penerapan anggaran keuangan berbasis kinerja pada instansi pemerintah di Indonesia direncanakan melalui pemberlakuan UU nomor 17 tahun 2003 tentang keuangan negara dan diterapkan secara bertahap mulai tahun anggaran 2005.
Menurut Mardiasmo (2010;105) “Performance budget pada dasarnya adalah sistem penyusunan dan pengolahan anggaran daerah yang berorientasi pada pencapaian hasil kerja atau kinerja. Kinerja tersebut mencerminkan efisiensi dan efektifitas pelayanan publik, yang berarti berorientasi pada kepentingan publik”. Selanjutnya Mardiasmo (2010:132) menyatakan “Pengertian efisiensi berhubungan erat dengan konsep produktifitas. Pengukuran efisiensi dilakukan dengan menggunakan perbandingan antara output yang dihasilkan terhadap input yang digunakan (cost ofoutput)”. Proses kegiatan operasional dapat dikatakan efisien apabila suatu produk atau hasil kerja tertentu dapat dicapai dengan
penggunaan Sumber Daya dan Dana yang serendah-rendahnya (spending well).
Pengertian evektifitas pada dasarnya berhubungan dengan pencapaian tujuan atau target kebijakan (hasil guna). Dalam penjelasan PP nomor 105 tahun 2000 dinyatakan bahwa anggaran dengan pendekatan kinerja adalah suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Berdasarkan pengertian tersebut, setiap input yang ditetapkan dalam anggaran harus dapat diukur hasilnya dan pengukuran hasil bukan pada besarnya dana yang telah dihabiskan sebagaimana yang dilaksanakan pada sistim penganggaran tradisional (lineitem & incremental budget) tetapi pada tolak ukur kinerja yang telah ditetapkan.
Menurut Kepmendagri No.29 tahun 2002 pengertian anggaran keuangan berbasis kinerja adalah :
1. Suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan.
2. Didasarkan pada tujuan dan sasaran kinerja. Anggaran dipandang sebagai alat untuk mencapai tujuan.
3. Penilaian kinerja didasarkan pada pelaksanaan value for money dan efektifitas anggaran.
4. Anggaran kinerja merupakan system yang mencakup kegiatan penyusunan program dan tolak ukur (indicator) kinerja sebagai instrument untuk mencapai tujuan dan sasaran program.
Bastian (2006;171) “Performance budgeting (anggaran yang berorentasi pada kinerja) adalah sistem penganggaran yang berorentasi pada output organisasi
dan berkaitan sangat erat dengan visi, misi dan rencana strategi organisasi.
Performance budgeting mengalokasikan sumber daya pada program, bukan pada unit organisasi semata dan memakai „output measurement‟ sebagai indikator kinerja organisasi‟‟.
Berdasarkan pengertian anggaran keuangan berbasis kinerja menurut Bastian, komponen-komponen visi, misi dan rencana strategi merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari anggaran berbasia kinerja. Dengan demikian penyusunan anggaran berbasis kinerja membutukan suatu sistem administrasi publik yang telah ditata dengan baik, konsisten dan terstruktur sehingga kinerja anggaran dapat dicapai berdasarkan ukuran-ukuran yang telah ditetapkan. Melalui pengukuran kinerja, manajemen dapat menentukan keberhasilan dan kegagalan suatu unit organisasi dalam pencapaian sasaran dan tujuan untuk selanjutnya memberikan penghargaan (reward) untuk keberhasilan atau hukuman (punishment) untuk kegagalan.
Menurut Mardiasmo (2010:84). Pendekatan anggaran keuangan berbasis kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabakan oleh tidak adanya tolak ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik.Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output.
Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistimatis dan rasional dalam proses pengambilan keputusan.
Anggaran berbasis kinerja didasarkan pada tujuan dan sasaran kinerja.
Oleh karena itu anggaran digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan. Penilaian anggaran berbasis kinerja didasarkan pada pelaksanaan value for money dan efektifitas anggaran. Pendekatan ini cenderung menolak pandangan tradisional yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dan campur tangan, pemerintahan menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros (over spending).
Menurut pendekatan anggaran berbasis kinerja, dominasi pemerintah akan dapat diawasi dan dikendalikan melalui penerapan internal cost awareness, audit keuangan dan audit kinerja, serta evaluasi kinerja eksternal. Selain didorong untuk menggunakan dana secara ekonomis, pemerintah juga dituntut untuk mampu mencapai tujuan yang ditetapkan. Oleh karena itu, agar dapat mencapai tujuan tersebut maka diperlukan adanya program dan tolak ukur sebagai standar kinerja.
Sistem anggaran berbasis kinerja pada dasarnya merupakan sistem yang mencakup kegiatan penyusunan program dan tolak ukur kinerja sebagai instrument untuk mencapai tujuan dan sasaran program.
3. Dasar Hukum
Adapun dasar hukum yang mendukung terwujudnya penerapan anggaran berbasis kinerja yaitu UU Nomor 17 tahun 2003 tentang keuangan Negara, undang nomor 1 tahun 2004 tentang perbendaharaan Negara, undang-undang nomor 33 tahun 2004 tentang perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, undang-undang nomor 58 tahun 2005 tentang pengelolaan keuangan daerah, dan undang-undang nomor 15 tahun 2004 tentang pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara.
4. Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja
Tahap-tahap penyusunan anggaran berbasis kinerja:
1. Penetapan strategi organisasi ( visi dan misi)
Visi dan misi adalah sebuah pandang yang jauh ke depan yang memberikan gambaran tentang suatu kondisi yang harus dicapai oleh sebuah organisasi. Dari sudut pandang lain, visi dan misi organisasi harus dapat:
a. Mencerminkan apa yang akan dicapai.
b. Memberikan arah dan fokus strategi yang jelas.
c. Menjadi perekat dan menyatukan berbagai gagasan srategi.
d. Memiliki orientasi masa depan.
e. Menumbuhkan seluruh unsur organisasi.
f. Menjamin kesinambungan kepemimpinan organisasi.
2. Pembuatan tujuan
Tujuan dalam hal ini adalah sesuatu yang akan dicapai dalam kurun waktu satu tahun atau yang sering diistilahkan dengan tujuan operasional.
Karena tujuan operasional merupakan turunan dari visi dan misi organisasi, tujuan operasional seharusnya menjadi dasar untuk alokasi sumber daya yang dimiliki, mengelola aktivitas harian, serta pemberian penghargaan (reward) dan hukuman (punishment).
Sebuah tujuan operasional yang baik harus mempunyai karakteristik sebagai berikut:
a. Harus merepresentasikan hasil akhir (true ends/outcome) bukannya keluaran (output).
b. Harus dapat diukur untuk menentukan apakah hasil akhir (outcome) yang diharapkan telah dicapai.
c. Harus dapat diukur dalam jangka pendek agar dapat dilakukan tindakan koreksi (corrective action).
d. Harus tepat, artinya tujuan tersebut memberikan peluang kecil untuk menimbulkan interpretasi individu. Namun ketepatan ini seharusnya tidak berada pada perincian yang salah.
3. Penetapan aktivitas
Tujuan operasional akan menjadi dasar dalam penyusunan anggaran.
Ketika pendekatan kinerja yang digunakan maka langkah yang harus kita lakukan dalam penyusunan anggaran adalah penetapan aktivitas. Aktivitas dipilih berdasarkan strategi organisasi dan tujuan operasional yang telah ditetapkan.
Organisasi kemudian membuat sebuah unit/paket keputusan yang berisi beberapa alternatif keputusan atas setiap aktivitas. Alternatif keputusan tersebut menjadi identitas dan penjelasan bagi aktivitas yang bersangkutan.
Secara umum alternatif keputusan berisi komponen-komponen sebagai berikut:
a. Tujuan aktivitas tersebut, dinyatakan dalam suatu cara yang membuat tujuan yang diharapkan menjadi jelas.
b. Alternatif aktivitas/alat untuk mencapai tujuan yang sama dan alasan mengapa alternatif-alternatif tersebut ditolak.
c. Konsekuensi dari tidak dilakukannya aktivitas tersebut.
d. Input, kuantitas, atau unit pelayanan yang disediakan, dan hasil pada berbagai tingkat pendanaan.
4. Evaluasi dan pengambilan keputusan
Langkah selanjutnya setelah pengajuan anggaran disiapkan adalah proses evaluasi dan pengambilan keputusan (penelaahan dan penentuan peringkat). Proses ini dapat dilakukan dengan standar baku yang ditetapkan oleh organisasi ataupun dengan memberikan kebebasan pada masing-masing unit untuk membuat kriteria dalam menentukan peringkat.
Teknisnya, alternatif keputusan dari semua aktivitas program yang direncanakan digabungkan dalam suatu tabel dan diurutkan berdasarkan prioritasnya. Setiap level anggaran dianggap sebagai satuan yang berbeda.