Sejak berdirinya Perusahaan Umum Pegadaian di Indonesia sampai sekarang ini, masih tetap menempatkan posisinya sebagai lembaga yang memberikan pinjaman uang atau kredit kepada masyarakat yang membutuhkan terutama golongan ekonomi lemah. Hal ini terbukti dari missi yang diemban oleh lembaga ini sejak lahir sampai saat ini, secara umum yaitu mencegah masyarakat supaya terhindar dari cengkraman praktek ijon, pegadaian gelap dan sejenisnya, melalui penyaluran pinjaman uang dengan prosedur yang sederhana serta bunga yang dapat dijangkau. Sedangkan pengembalian pinjaman tersebut dilakukan oleh pihak yang dipinjam (nasabah) sesuai dengan tenggang waktu yang telah ditentukan oleh pihak Perusahaan Umum Pegadaian.
Peranan Perusahaan Umum Pegadaian bila ditinjau dari Peraturan Pemerintah No. 10 tahun 1990, maka dapat kita lihat pada tujuan, tugas pokok dan fungsi Perusahaan Umum Pegadaian. Tujuan dari Perusahaan Umum Pegadaian tercantum dalam pasal 5 ayat 2 Peraturan Pemerintah No. 10 tahun 1990 tentang pengalihan bentuk Perusahaan Jawatan Pegadaian menjadi Perusahaan Umum Pegadaian jo pasal 3 ayat 1 Surat Keputusan Direksi Perusahaan Umum Pegadaian No. Sm/2/1/29 tanggal 27 Oktober 1990 tentang Organisasi dan Tata
Kerja Perusahaan Umum Pegadaian sebagai Peratuan pelaksana dari Peraturan Pemerintah No. 10 tahun 1990.
Adapun pasal 5 ayat 2 Peraturan Pemerintah No. 10 tahun 1990 menyatakan sebagai berikut :
a. Turut melaksanakan dan menjunjung pelaksanaan kebijaksanaan dan program pemerintah di bidang ekonomi dan pembangunan nasional pada umumnya melalui penyaluran uang pinjaman atas dasar hukum gadai.
b. Mencegah praktek ijon, pegadai gelap, riba dan pinjaman lain yang tidak wajar.
Tugas pokok dari Perusahaan Umum Pegadaian sebagaimana tercantum dalam pasal 6 Peraturan Pemerintah No. 10 tahun 1990 jo pasal 3 ayat 2 Surat Keputusan Direksi Pegadaian tanggal 27 Oktober 1990 adalah : "Menyalurkan uang pinjaman atas dasar hukum gadai dan usaha lain yang berhubungan dengan tujuan perusahaan atas dasar persetujuan menteri".
Fungsi dari Perusahaan Umum Pegadaian tercantum dalam pasal 4 Surat Keputusan Direksi Pegadaian tanggal 27 Oktober 1990 adalah sebagai berikut : a. Mengelola penyaluran uang pinjaman atas dasar hukum gadai dengan cara
yang sederhana, mudah, murah, tepat dan aman.
b. Menciptakan dan mengembangkan usaha-usaha lain yang menguntungkan bagi perusahaan maupun masyarakat.
c. Mengelola keuangan. d. Mengelola kelengkapan.
e. Mengelola kepegawaian, pendidikan dan latihan. f. Mengelola organisasi, tata kerja dan tata laksana. g. Melakukan penelitian dan pengembangan.
h. Mengawasi pengelolaan perusahaan.
Perusahaan Umum Pegadaian disamping berperan sebagai pemberantas lintah darat, pegadaian juga diarahkan untuk tujuan-tujuan yang produktif sejalan dengan upaya pemerintah di dalam melaksanakan program pembangunan. Usaha-usaha berskala kecil dalam masyarakat memerlukan dana kecil dan berjangka pendek. Pada umumnya uang pinjaman yang disalurkan oleh Perusahaan Umum Pegadaian digunakan untuk tujuan produktif maupun konsumtif. Berdasarkan tujuan tersebut penggunaan kredit dibagi dalam 5 sektor yaitu :
1. Pertanian, dengan sasaran pemberian uang pinjaman kepada para petani yang membutuhkan biaya untuk tanaman, obat-obatan, hama, padi, pupuk, ongkos olah dan sebagainya.
2. Perikanan, sasaran pemberian pinjaman kepada para nelayan yang membutuhkan biaya untuk membeli alat-alat penangkapan ikan atau perbaikan dari alat-alat penangkapan serta perbaikan dari perahu dan sebagainya.
3. Industri rumah tanga, sasaran pemberian uang pinjaman kepada pengrajin kecil atau industriawan yang memerlukan biaya untuk tambahan modal atas perbaikan alat-alat atau pembelian alat-alat.
4. Perdagangan, sasaran pemberian uang pinjaman kredit kepada pedagang kecil yang membutuhkan modal usaha ataupun untuk penamahan modal usaha. 5. Kebutuhan lain, dengan sasaran pemberian uang pinjaman kepada para
pegawai atau karyawan, para mahasiswa atau pelajar atau yang membutuhkan uang untuk kebutuhan yang mendesak, misalnya biaya pendidikan sekolah, biaya pengobatan, hajatan atau biaya hidup sehari-hari.
Bahwa, gadai menggadai merupakan perbuatan yang tidak asing di kalangan masyarakat Indonesia. Dalam komunikasi penghidupan sehari-hari istilah gadai dapat berarti hubungan pinjam-meminjamkan dengan menyerahkan barang atau tanah kepada yang berpiutang sebagai jaminan atas pinjaman yang berhutang. Gadai dapat juga berarti barang atau tanah yang dijadikan jaminan. Demikian bunyi data sekunder tentang gadai dalam hukum adat.
Ter Haar menerangkan untuk perbuatan menggadaikan ada istilah setempat seperti ”megangkan” dan ”nyekelake”. 13 Kerancuan pemakaian istilah gadai tersebut ditemukan pula dalam sejarah gadai di zaman Romawi, yang mempergunakan istilah ”pignus”. Algra cs, 14menerangkan : istilah gadai atau hak gadai (pand) berarti hak kebendaan atas barang bergerak untuk mengambil pelunasan dari barang tersebut secara didahulukan. Barang yang digadaikan, dinamakan gadaian (pand). Keterangan kamus tentang istilah ”pand” itu dapat diartikan hak dan juga barang yang digadaikan. Pengertian dalam kamus itu bersandar kepada hukum Perdata Barat yang sama juga dikandung dalam Pasal 1150 KUH Perdata.
Sedangkan brosur yang disirkulasikan Humas Kantor Pusat Pegadaian menerangkan : istilah ”gadai” berarti ”kredit jangka pendek guna memenuhi kebutuhan dana yang harus dipenuhi pada saat itu juga. Selanjutnya terdapat pergantian istilah :
- Nasabah untuk pengganti istilah penggadai ;
- Kredit dipergunakan untuk uang yang dipinjamkan Perum Pegadaian
13
B. Ter Haar Bzn, Terjemahan K.Ng. Soebakti Poesponoto, Asas-asas dan Susunan
Hukum Adat, Pradnya Paramita, Jakarta, 1980, hal. 131.
14
N.E. Algra cs., Kamus Istilah Hukum Fockema Andreae Belanda-Indonesia, Bina Cipta, Jakarta, 1983, hal. 384-385.
- Sewa modal untuk bunga dan biaya yang dikenakan atas pelunasan kredit ; - Barang polisi untuk barang jaminan (pand) yang masih dalam urusan polisi.
Di luar Perum Pegadaian, di kalangan masyarakat dilakukan gadai dengan tidak menyebutkan barang bergerak atau tidak bergerak. Dari sejarah ilmu hukum Perdata Barat keadaan tersebut terdapat juga dalam masyarakat Romawi, sebagai bangsa cikal bakal pemikir hukum Perdata Barat.
Fungsi obyek gadai sejak zaman Romawi maupun sejak zaman akta-akta menjadi kebiasaan di kalangan masyarakat Indonesia sampai sekarang ini tidak berubah yaitu untuk menghindari kerugian kreditur akibat kredit tidak dibayar atau tidak dilunasi debitur. Yang berubah adalah sifat kebendaan dari barang yang menjadi obyek gadai yang sah.
Sejak KUH Perdata dinyatakan berlaku di Indonesia tahun 1848, dikenal masyarakat perbedaan sifat kebendaan obyek gadai. Hanya barang bergerak saja yang dinyatakan sah sebagai obyek gadai di Perusahaan Umum Pegadaian yang dikelola oleh Pemerintah. KUH Perdata Bab Kedua Puluh dari Pasal 1150 sampai dengan Pasal 1160 mengatur tentang gadai. Dalam Bab Kesatu Bagian Keempat Pasal 509 dan Pasal 513 ditetapkan pula tentang benda bergerak.
Diarahkan oleh uraian Kartono, 15 barang bergerak yang diterima oleh Perum Pegadaian merupakan hasil usaha Perum Pegadaian untuk mendapat jaminan yang lebih kuat dari pada yang ditentukan oleh Pasal 1131 dan 1132 KUH Perdata.
Asser mengemukakan bahwa perincian mengenai barang-barang untuk dimasukkan ke dalam jenis barang bergerak bagi barang-barang berwujud
Perdata merupakan perbuatan mubazir karena ”alles, wat onroerend is, geldt als
roerend”. 16
Pendapat Asser ini tidak tepat untuk barang-barang yang dijadikan obyek gadai. Tidak pula semua barang bergerak yang diatur Pasal 1152 sampai 1513 itu dapat digadaikan di Perum Pegadaian.
ADP Perum Pegadaian Pasal 6 menentukan pengecualian yang dapat dijadikan gadai sebagai berikut :
a. Barang milik negara
b. Surat hutang, surat actie, surat efek dan surat-surat berharga lainnya. c. Hewan yang hidup dan tanaman
d. Segala makanan dan benda yang sudah busuk ; e. Benda-benda yangkotor ;
f. Benda-benda yang untuk menguasainya dan memindahkannya dari satu tempat ke tempat yang lain memerlukan izin ;
g. Barang yang karena ukurannya yang besar tidak dapat disimpan dalam gadaian ;
h. Barang yang berbau busuk dan mudah merusakkan barang yang lain, jika disimpan bersama-sama ;
i. Benda yang hanya berharga sementara atau yang harganya naik turun dengan cepat, sehingga sulit menaksir oleh pejabat gadai ;
15
Kartono, Hak-hak Jaminan Kredit, Cetakan Kedua, Pradnya Paramita, Jakarta,1998, hal. 12-13.
16
C. Asser, Handleiding Tot de Beoefening Van Het Nederlands Burgerlijk Recht, Tweede Deel Zakenrecht, Uitgevers Maatschappij, W.E.J. Tjeenk Willink, Netherland, 1967, hal. 83.
j. Benda yang digadaikan oleh seorang yang mabuk atau seorang yang kurang ingatan atau seorang yang tidak dapat memberi keterangan-keterangan cukup tentang barang yang mau digadaikan itu.
Pengecualian itu memberi kesimpulan tentang barang-barang yang tidak dapat dijadikan obyek gadai ialah :
a. Yang penerimaannya harus bekerja sama dengan pihak ketiga ; b. Yang dapat menyulitkan penaksir menentukan harganya ; c. Yang menghendaki tempat penyimpanan yang khusus.
Namun, sejalan dengan itu barang jaminan atau obyek gadai yang diterima juga terus berkembang. Kemudahan serta minat untuk menjamin kredit dengan barang bergerak, membuahkan pemikiran tentang bagaimana ius constituendum mengatur kategori barang yang bergerak dan tidak bergerak. Seminar Badan Pembinaan Hukum Nasional mengenai hipotik dan lembaga-lembaga jaminan lainnya di Yogyakarta tahun 1977 menghasilkan keputusan :
Yang dapat digadaikan adalah barang-barang yang dinamakan ”bergerak” menurut kwalifikasi undang-undang tentang hukum benda tersebut. Dengan demikian merupakan prasyarat bahwa undang-undang hukum benda itu mengadakan suatu perbendaan (penggolongan) antara barang-barang bergerak dan barang-barang-barang-barang tidak bergerak. 17
Diperkirakan ius constituendum akan mengatur barang bergerak dan tidak bergerak. Barang yang hendak dijadikan obyek gadai mengalami proses sebagai yang tercantum dalam brosur-brosur yang dapat diperoleh di loket-loket Perum Pegadaian.
17
C. Perbedaan Instansi Pegadaian Sebelum dan Sesudah Peraturan