PENGAWASAN KEUANGAN NEGARA DAN HAK KONSTITUSIONAL A.Teori Pengawasan
B. Sistem Pengawasan Keuangan Negara
2. Sejarah Pengawasan
Sejarah awal mula pengawasan telah lama tersirah pada zaman kuno, walaupun tidak dijelaskan secara rinci dan tegas. Plato atau dengan nama lain Aristocles adalah seorang filsuf Yunani klasik yang tidak diketahui waktu dan tempat kelahirannya secara pasti.12 Plato berpendapat bahwa luas negara itu harus diukur atau disesuaikan dengan dapat atau tidaknya, mampu atau tidak nyasebuah negara memelihara kesatuan di dalam negara itu sendiri.13 Artinya peran sebuah organ pengawasan mutlak sangat diperlukan untuk memandu sebuah negara dalam hal mencapai cita-citanya.
Teori controlling yang dipupolerkan oleh Plato berhasil dipetakan dan dirumuskan oleh Hans Kelsen menjadi sebuah norma hukum, dimana keberadaan
12
Pudja Pramana KA, Ilmu Negara, (Yogyakarta : Graha Ilmu, 2009), h. 37, cetakan pertama.
13
24
sebuah norma sesunggungnya adalah bentuk lain dari pengawasan yang bersifat preventif. Sistem baru yang kemudian diberlakukan sebagai sebuah sistem hukum, yakni, menafsirkan tindakan yang menerapkan sistem baru sebagai sebuah tindakan-tindakan yang sah, dan fakta-fakta material yang melanggarnya sebagai tindakan tidak sah.14
Plato mengakui kenyataan-kenyataan yang harus dihadapi oleh negara, sehingga ia menerima negara dalam bentuknya sebagai second best dengan menekankan pentingnya hukum yang bersifat membatasi.15 Membatasi yang memiliki tujuan menutup ruang untuk melakukan pelanggaran dan kesalahan, adalah pengawasan secara tidak langsung agar sebuah negara dapat memaksimalkan peran dan fungsinya.
Algemene Rekenkamer adalah sebuah implementasi daripada teori pengawasan terhadap keuangan negara, yang semula didirikan oleh pemerintah Belanda hanya untuk melakukan pengurusan dan pembukuan keuangan negara. Kemudian dengan berlakunya Indische Comptabiliteit Wet (ICW).
Sebelum berlakunya pasal 23 ayat (5) UUD NRI 1945 maka yang diberlakukan adalah perundang-undangan pemerintah Hindia-Belanda yang memiliki sejarah tersendiri, Algemene Rekenkamer Belanda semula didirikan oleh Gubernur Deandeles pada tahun 1808 dan diberi nama “General Rekenkamer”
14
Hans Kelsen, Pengantar Teori Hukum, (Bandung : Nusa Media, 2008), h. 99, cetakan pertama.
15
Jimly Asshiddiqie, Konstitusi Dan Konstitualisme Indonesia, (Jakarta : Sinar Grafika, 2011), h. 7, cetakan kedua.
yang mengikuti sistem pemerintahan Prancis yang menguasai Belanda pada waktu itu.16
Sejak tahun 1867 diambil alih dari kodifikasi peraturan keuangan Napoleon yang berlaku dinegeri belanda maka dilakukanlah Comptabiliteit Wet atau ICW, dengan berlakunya ICW maka penetapan anggaran belanja negara tidak lagi ditetapkan oleh raja.17
Dalam hal pengawasan fungsional, pemerintah Republik Indonesia sejak tahun 1950 sampai dengan 1963 belum memiliki unit organisasi khusus yang bertugas melakukan pengawasan anggaran negara. Pada periode ini pengawasan anggaran negara dilakukan oleh Inspektur Keuangan dan Inspektur Thesauri Jendral yang tugas pokoknya bukan bidang pengawasan. Inspektur Keuangan dan Inspektur Thesauri Jendral bukan bawahan langsung dari Menteri Keuangan. Ruang lingkup pengawasan terhadap anggaran dalam periode ini terbatas kepada kegiatan pemegangan kas, sehingga aktivitas terbatas hanya kepada pemeriksaan kas.18
Pada tahun 1963 keluar putusan Presiden No. 29 tahun 1969 tentang Pengawasan Keuangan Negara. Dalam keputusan ini dikatakan bahwa yang dimaksud dengan pengawasan keuangan negara ialah pengawasan umum terhadap
16
Bohari, Pengawasan keuangan..., h. 9.
17
Ibid, h. 10.
18
26
pelaksanaan daripada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, Anggaran Pembangunan, Anggaran Kredit dan Anggaran Devisa.19
Pada tahun 1975 dengan Keppres No. 40 tahun 1975 ditentukan bahwa lembaga Inspektorat Jendral harus ada pada setiap Departemen. Inspektorat Jendral bertanggung jawab kepada menteri yang bersangkutan.20
Sistem pengawasan keuangan negara secara umum dilaksanakan oleh dua unsur yaitu unsur internal dan unsur eksternal. Unsur internal dilaksanakan oleh bagian dalam lingkup pemerintahan itu sendiri, sementara unsur eksternal dilaksanakan oleh legislatif, Dewan Perwakilan Daerah (DPD), serta Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).
a. Pengawasan Internal
Pengawasan oleh intern pemerintah atau disebut dengan pengawasan internal merupakan bagian dari organisasi pemerintah, melaporkan hasil pemeriksaannya kepada pimpinan pemerintah (tertinggi) di pusat maupun didaerah, dan tidak melakukan pemeriksaan atas pertanggungjawaban keuangan negara.
Pengawasan internal ini dilakukan oleh pihak yang masih termasuk dalam fungsi organisasi atau bagian dari organisasi pemerintah. Pelaporan pengawasan yang dilakukan oleh pengawas interen ini dilaporkan kepada pimpinan tertinggi yaitu pemerintah baik pusat maupun daerah. Pada dasarnya
19
Ibid, h. 13.
20
pengawasan intern harus dilakukan oleh pucuk pimpinan sendiri. Setiap pimpinan unit dalam organisasi pada dasarnya berkewajiban membantu pucuk pimpinan mengadakan pengawasan sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing.21
Dalam pengawasan internal pemerintah ini dilakukan oleh tiga lembaga, sebagai berikut:
a. BPKP (Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan)
Tugas dan fungsi utama dari BPKP adalah melakukan koordinasi atas seluruh pengawasan interen pemerintah. Serta menjalankan tugas pada pengembangan fungsi preventif (pencegahan).
b. Inspektorat Jenderal Departemen/Unit Pengawasan Lembaga
Dalam kedudukannya tugas dari Inspektorat Jenderal Departemen adalah membantu menteri dalam menyelenggarakan pengawasan umum atas segala aspek pelaksanaan tugas pokok menteri.
c. Bawasda (Badan Pengawas Daerah) untuk daerah tingkat Provinsi dan Kabupaten
Tugas dan fungsinya antara lain Melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan urusan pemerintahan, urusan perekonomian, urusan kesejahteraan sosial, urusan keuangan dan aset, dan Melaksanakan kegiatan ketatausahaan.
b. Pengawasan Eksternal
Pengawasan eksternal merupakan pengawasan yang berada di luar organisasi pemerintah, lingkup pekerjaan tidak tergantung pemerintah dan pemeriksaannya mencakup juga pertanggungjawaban keuangan negara oleh pemerintah serta hasilnya dapat digunakan sebagai dasar publik (DPR, DPRD, dan Masyarakat) dalam pengambilan keputusan.
21
Viktor M. Situmorang dan Jusuf Juhir, Aspek Hukum Pengawasan Melekat Dalam Lingkungan Aparatur Pemerintah, (Jakarta: PT Rineka Cipta, 1994), h. 20, cetakan kedua.
28
Pengawasan ekstern dilakukan oleh aparat dari luar organisasi itu sendiri, seperti halnya pengawasan di bidang keuangan oleh BPK sepanjang meliputi seluruh aparatur negara dan direktorat jenderal pengawasan keuangan negara terhadap departemen dan instansi pemerintah lain.22
Wirjono Prodjodikoro23 menyamakan pengertian keuangan negara dengan anggran negara (state budget). Ada dua pengertian yang berbeda dikaitkan dengan perkataaan keuangan negara, yaitu :
a. Uang negara dalam arti ekonomis, yaitu dana dan kekayaan milik negara;
b. Uang negara dalam arti teknis, yaitu uang masuk dan keluar sebagaimana yang tergambar dalam perhitungan APBN (Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara) dan APBD (Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.
Kedua pengertian ini harus dibedakan, dan tidak boleh dicampuradukkan sehingga menimbulkan kerancuan dalam memahami konsep-konsep yang terkait dengan pengertian keuangan negara.24
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan Pasal 1 butir 7 juga merumuskan definisi keuangan negara itu dalam pengertian luas, dengan menyatakan: “keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik
22
Ibid., h. 27.
23
Wirjono Prodjodikoro, Azas-Azas Hukum Tata Negara di Indonesia, (Jakarta: Dian Rakyat, 1977), h. 109, cetakan ketiga.
24
Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia (Pasca Reformasi),
berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut”.25
Upaya BPK bersama pemerintah dalam melaksanakan reformasi keuangan negara telah dilakukan secara serius dan telah berhasil melaksanakan perbaikan kebijakan dan kerangka hukum. Sistem pengawasan dan pemeriksaan merupakan bagian dari sistem pengelolaan keuangan negara yang berperan untuk memastikan bahwa keuangan negara telah dilaksanakan sesuai dengan tujuan yang hendak dicapai dengan mentaati peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Karena itulah sudah selayaknya keuangan negara yang diakumulasi dari rakyat harus dikelola dan didistribusikan kembali demi kesejahteraan rakyat. APBN sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggungjawab sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat.26
Dengan adanya suatu badan yang bertanggungjawab dalam hal pemeriksaan dan pengawasan keuangan negara diharapkan mampu mengawasi kinerja keuangan sehingga dapat terciptanya sistem keuangan negara yang transparansi dan akuntabilitas. Selanjutnya akan dijelaskan mengenai BPK lebih jauh dalam pembahasan selanjutnya.
25
Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksaan Keuangan.
26
30
C. Mahkamah Konstitusi dan Pengujian Undang-Undang