Kelembagaan dan Kebijakan Sektor Kehutanan: Tugas dan
5.4. Kebijakan Perimbangan
5.4.2. Siapa daerah penghasil?
Dari mekanisme perimbangan DAK-DR sebagaimana dijelaskan di atas, nampak jelas adanya kerancuan kebijakan pemerintah pusat51 dalam memaknai kata “Daerah
Penghasil”, karena kata ‘daerah’ dapat
diartikan sebagai kabupaten dan juga sebagai provinsi. Dalam prakteknya, ketika DR 40% yang diperimbangkan, pemerintah provinsi diposisikan sebagai daerah penghasil, sehingga pengalokasian dana kepada seluruh kabupaten/ kota dikoordinir oleh pemerintah provinsi. Sebagai hasilnya, bukan hanya daerah penghasil yang memperoleh bagian dari DR, tetapi juga daerah bukan penghasil (lihat Tabel 8). Namun demikian, definisi daerah penghasil berubah ketika pemerintah pusat mengalokasikan DR 60%, yang menganggap pemerintah kabupaten sebagai daerah penghasil, dan bukan provinsi. Konsekuensinya kabupaten penghasil kayu seperti Luwu Utara dan Mamuju tidak mendapat bagian dari DR tersebut karena pemerintah pusat mendistribusikannya hanya kepada kabupaten bukan penghasil.
Standar ganda dalam mendefinisikan “daerah
penghasil” ini secara nyata telah merugikan
kabupaten penghasil kayu, yang telah bekerja keras untuk mengumpulkan pendapatan DR tetapi pada akhirnya mendapat lebih sedikit bagian dibandingkan dengan kabupaten yang tidak pernah menyumbangkan DR pada pemerintah pusat. Pegawai Dinas Kehutanan Mamuju dan Luwu Utara juga mengeluhkan hal ini pada saat lokakarya yang diselenggarakan di Makassar pada tahun 2003. Mereka merasa bahwa daerah penghasil sangat dirugikan: kedua kabupaten yang harus lebih banyak melakukan reboisasi dan penghutanan kembali daerah bekas tebangan dimana eksploitasi kayu dilakukan, hanya menerima porsi DR yang lebih kecil daripada kabupaten bukan penghasil.
Dalam sebuah wawancara, Kepala Dinas Kehutanan Luwu Utara mengatakan bahwa mungkin lebih baik jika status kabupaten Luwu Utara sebagai daerah penghasil dicabut saja agar alokasi DR dan PSDH yang diterima meningkat. Sebagai daerah penghasil, Luwu Utara bertanggung jawab mengumpulkan pembayaran DR dari para pemegang ijin, yang mana bukanlah hal yang mudah dilakukan. Dengan porsi DR yang terbatas, kabupaten tidak dapat menanami hutan yang sudah ditebangi seperti seharusnya (lihat Tabel 8). Kadang-kadang, Pemerintah Kabupaten Luwu Utara malah harus mengalokasikan uang dari anggaran daerah agar dapat melakukan reboisasi karena bagian DR kabupaten tidak mencukupi. Tetapi, temuan dari Focus Group Discussion (FGD) pada bulan Februari 2004 di Makasar yang melibatkan beberapa instansi yang menangani urusan kehutanan Provinsi dan
kabupaten, menunjukkan bahwa selain melalui sistem standar pengalokasian DR yang formal, alokasi final DR juga sangat dipengaruhi oleh kemampuan pemerintah kabupaten dalam melakukan pendekatan informal kepada pejabat tingkat tinggi di Departemen Kehutanan di Jakarta.
Masalah akuntabilitas telah lama menjadi masalah kritis dalam alokasi DR. Para
stakeholder menyatakan bahwa kriteria dan
sistem skoring yang tidak tepat, ketidakjelasan definisi daerah penghasil, dan ketidakadilan mekanisme perimbangan dana yang ada telah mengarah pada pelaksanaan kebijakan yang tidak fair di lapangan. Kebijakan yang tidak tepat ini dalam jangka panjang juga dapat mengarah kepada persoalan yang lebih besar yaitu mengenai kelestarian lingkungan dan sumberdaya alam di masa depan. Dengan
Tabel 8. Dana Reboisasi yang dialokasikan kepada Daerah Sulawesi Selatan untuk
menyelenggarakan kegiatan rehabilitasi hutan dan lahan tahun 2002
No. Kabupaten/Kota Nilai DAK-DR Bagian Pemerintah Pusat (60%)
Nilai DAK-DR Bagian Pemerintah Daerah (40%) Jumlah Total DR yang diterima (40 + 60%) 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. Kota Makassar Kab. Gowa Kab. Maros Kab. Takalar Kab. Jeneponto Kab. Bantaeng Kab. Bulukumba Kab. Selayar Kab. Sinjai Kab. Bone Kab. Soppeng Kab. Pangkep Kab. Barru Kota Pare-Pare Kab. Sidrap Kab. Wajo Kab. Pinrang Kab. Polmas Kab. Majene Kab. Enrekang Kab. Tana Toraja Kab. Luwu Kab. Luwu Utara Kab. Mamuju
Dinas Provinsi Sulawesi Selatan 0 1.755.950.000 639.750.000 544.624.000 473.675.000 298.880.000 1.572.259.000 247.410.000 673.235.000 687.190.000 774.060.000 446.200.000 726.260.000 0 1.223.690.000 1.510.900.000 597.020.000 1.116.040.000 441.865.000 723.535.000 904.485.000 686.040.000 0 0 1.191.065.000 11.813.000 33.800.000 28.971.000 18.741.000 28.713.000 23.039.000 21.118.000 21.148.000 28.197.000 36.334.000 38.078.000 23.899.000 24.587.000 28.723.000 23.970.000 24.152.000 31.479.000 31.312.000 30.862.000 42.023.000 49.456.000 37.472.000 171.541.000 201.952.000 0 11.813.000 1.789.750.000 668.721.000 563.365.000 502.388.000 321.919.000 1.593.377.000 268.558.000 701.432.000 723.524.000 812.138.000 470,099,000 750.847.000 28.723.000 1.247.660.000 1.535.052.000 628.499.000 1.147.352.000 472.727.000 765.558.000 953.941.000 723.512.000 171.541.000 201.952.000 1.191.065.000 Jumlah 17.234.133.000 1.011.380.000 18.245.513.000
Ngakan, P.O. dkk.
adanya fakta bahwa pemerintah daerah penghasil mendapat lebih sedikit insentif dari pengelolaan hutan secara lestari, tidaklah mengherankan jika akan semakin banyak hutan yang hilang. Karena dengan demikian akan terbuka peluang untuk mendapatkan lebih banyak bagian alokasi dari DR, daripada hanya menjadi daerah penghasil yang memiliki tutupan hutan yang luas. Untuk itu, harus dipertimbangkan untuk memberikan insentif yang lebih baik kepada Pemerintah daerah yang benar-benar memelihara hutan dan kelangsungan fungsi-fungsinya.
Kebalikannya, hasil diskusi dengan beberapa kepala dinas yang berasal dari kabupaten bukan penghasil, yaitu Wajo, Majene dan Sidrap, menunjukkan bahwa mereka sangat setuju dengan sistem pembagian menggunakan standar ganda tersebut. Tentunya karena sistem yang ada saat ini sangat menguntungkan bagi mereka (kabupaten bukan penghasil kayu). Mereka beralasan bahwa pada kabupaten penghasil, seperti Kabupaten Luwu Utara, masih terdapat hutan yang luas dan tidak terdapat banyak lahan kosong yang perlu direhabilitasi sehingga tidak diperlukan dana yang besar untuk kegiatan rehabilitasi tersebut. Di samping itu, mereka merasa berhak memperoleh pembagian dari DR 40% maupun 60% sebagai kompensasi rusaknya/hilangnya hutan di daerah mereka dikarenakan sudah habis ditebang untuk kepentingan nasional di masa lalu. Pernyataan demikian memberikan pengertian seakan-akan hutan hanya untuk ditebang kayunya, dan dana DR dipahami hanya sebagai uang yang digunakan untuk rehabilitasi lahan tidak berhutan saja, dan bukan sebagai sarana untuk dapat lebih baik mengelola hutan secara berkelanjutan. Pada daerah yang menerima DR dalam porsi yang lebih besar sekalipun, pada kenyataannya di lapangan, kegiatan ‘penghutanan kembali’ ataupun kegiatan rehabilitasi lahan selama ini tidak terlihat hasilnya.
Sistem skoring yang digunakan Provinsi Sulawesi Selatan untuk mendistribusikan DAK-DR kepada pemerintah kabupaten selama ini, mungkin telah melalui proses analisis
mendalam dan diskusi yang menyeluruh antara para pengambil keputusan di provinsi tersebut, tetapi hasil penelitian menunjukkan adanya beberapa kelemahan dalam sistem tersebut. Dua di antara empat faktor penilaian (lihat bagian 5.4.1) yang digunakan untuk menentukan skor total memberikan angka yang tinggi yaitu 55 untuk kategori lahan hutan dan daerah aliran sungai yang rusak. Pengamatan di lapangan menunjukkan bahwa pada beberapa tahun terakhir, jumlah areal bekas kebakaran hutan/ lahan -yang dikategorikan sebagai lahan rusak-, meningkat drastis. Apakah ini merupakan suatu indikasi bahwa saat ini kabupaten tidak terlalu memberi perhatian terhadap kebakaran hutan karena mereka dapat memperoleh porsi DAK-DR yang lebih besar apabila mereka memiliki lahan rusak yang luas? Penelitian yang ada memang belum menemukan bukti konkret bahwa terdapat korelasi antara sistem skoring DR dan kebakaran hutan. Namun demikian, kita harus cermat mengamati adanya indikasi bahwa sistem yang sekarang berlaku dalam mekanisme perimbangan keuangan ini tidak mendorong ke arah pelestarian sumberdaya alam dan lingkungan.
Para stakeholder di Luwu Utara dan Mamuju menekankan bahwa kegiatan pengelolaan hutan bukanlah berarti semata-mata kegiatan
menanami kembali areal bekas tebangan atau lahan kritis saja, melainkan masih
lebih banyak lagi kegiatan lainnya seperti: pengamanan kawasan hutan, inventarisasi hutan, pembinaan hutan, dan pengawasan peredaran hasil hutan dan lain sebagainya. Semua itu perlu dilakukan agar fungsi dan manfaat hutan dapat diperoleh secara berkelanjutan dan memberi manfaat yang lebih luas bagi generasi di masa datang. Oleh karena itu, kabupaten penghasil juga memerlukan dana untuk pengadaan sarana dan prasarana pendukung yang memadai untuk menjaga keberlanjutan hasil dan fungsi hutan di wilayahnya. Sayangnya, sampai pada era otoda saat ini, belum juga ada anggaran khusus yang diberikan oleh pemerintah pusat kepada kabupaten penghasil untuk kegiatan-kegiatan pengelolaan hutan tersebut (di luar kegiatan reboisasi dan rehabilitasi lahan/hutan).
Haruskah kabupaten penghasil menyediakan anggaran khusus yang diambilkan dari pendapatan sektor-sektor lainnya di kabupaten untuk membiayai pengelolaan hutan di daerahnya? Apakah adil jika kemudian pengelolaan tersebut berhasil, hasilnya lebih banyak dinikmati oleh pemerintah pusat dan pemerintah kabupaten bukan penghasil? Di sinilah letak pentingnya penerapan prinsip ekonomi insentif dan disinsentif dalam pembuatan dan penerapan suatu peraturan perundang-undangan.