SINKRONISASI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN TENTANG PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH MENURUT UU NO. 17 TAHUN 2003 DENGAN PERATURAN PERUNDANGAN LAINNYA
Sebagai langkah awal untuk melakukan sinkronisasi pengaturan tentang pengelolaan keuangan daerah, terlebih dahulu telah dilakukan inventarisasi terhadap peraturan yang terkait, terutama peraturan perundang-undangan yang sedang berlaku. Penelitian ini tetap memegang sejumlah asas dari perundang-undangan sebagai teknis yuridis perundang-undangan84, yaitu:
1. Undang-undang tidak berlaku surut.
2. Undang-undang yang dibuat penguasa yang lebih tinggi, mempunyai kedudukan yang lebih tinggi.
3. Undang-undang yang bersifat khusus menyampingkan undang-undang yang bersifat umum, jika pembuatnya sama.
4. Undang-undang yang berlaku belakangan, membatalkan undang-undang terdahulu.
5. Undang-undang tidak dapat diganggu gugat.
6. Undang-undang sebagai sarana untuk semaksimal mungkin dapat mencapai kesejahteraan spiritual dan materil bagi masyarakat maupun individu melalui pembahaaruan dan/atau pelestarian.
Dalam melakukan inventarisasi terhadap peraturan perundang-undangan yang terkait dengan pengelolaan keuangan daerah, penelitian ini mengacu kepada ketentuan hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana yang telah ditetapkan dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Pasal 7 ayat (1) yang terdiri dari:
84
Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto dalam Alvi Syahrin, Kebijakan Pembangunan
Perumahan dan Permukiman Berkelanjutan Yang Berwawasan Lingkungan di Wilayah Metropolitan MEBIDANG, Desertasi, Program Pasca Sarjana USU, Medan, hal. 63-64
6. Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 7. Undang-undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang 8. Peraturan Pemerintah
9. Peraturan Presiden 10.Peraturan Daerah
Telah disebutkan pada bagian terdahulu bahwa tahap perencanaan daerah secara khusus diatur dalam UU No. 25 Tahun 2004 yang mengatur tahapan perencanaan mulai dari Rencana Pemerintah Jangka Panjang (RPJP), Rencana Pemerintah Jangka Menengah Daerah (RPJMD), Renstra Satuan Kerja Perangkat Daerah (Renstra- SKPD), Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), dan Rencana Kerja Satuan Kerja Pemerintah Daerah (Renja SKPD). Landasan dikeluarkannya undang-undang ini adalah sistem perencanaan nasional yang terintegrasi dari daerah sampai pusat selama ini belum memiliki landasan aturan yang bersifat mengikat. Digulirkannya kebijakan otonomi daerah dan dihapuskannya Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) yang selama ini dijadikan landasan perencanaan membawa implikasi akan perlunya kerangka kebijakan yang mengatur sistem perencanaan pembangunan nasional yang bersifat sistematis dan harmonis.
Meskipun demikian, UU No. 32 Tahun 2004 mengatur kembali sistem perencanaan pembangunan daerah yang diatur dalam UU No. 25 Tahun 2005 sebelumnya, sekaligus mengatur pula proses penganggaran. Walaupun UU No. 32 Tahun 2004 tidak mengatur sedetail UU No. 25 Tahun 2004 khususnya perencanaan, dan proses penganggaran, namun pengaturan kembali ini menimbulkan kerancuan terhadap penafsirannya. Sementara, UU No. 17 Tahun 2003 dan UU No. 33 Tahun
2004 mengatur perencanaan pembangunan daerah, namun hanya terbatas pada perencanaan tahunan yang meliputi Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) dan Rencana Kerja Satuan Kerja Pemerintah Daerah (Renja SKPD), di samping mengatur penyusunan APBD.
Untuk lebih jelasnya dan memudahkan sinkronisasi supaya lebih terarah maka dalam hal ini akan dilakukan sinkronisasi baik secara horizontal maupun secara vertikal dalam kaitannya dengan pengelolaan keuangan daerah. Hal ini merupakan topik ataupun kerangka acuan yang dijadikan dasar dalam melakukan sinkronisasi yaitu mengenai proses perencanaan sebagaimana termuat dalam undang-undang yang terkait dengan pengelolaan keuangan daerah dan peraturan pelaksananya, yaitu: 1. Perencanaan dan Penganggaran Menurut UU No. 17 Tahun 2003 dan UU No. 33
Tahun 2004
UU No. 17 Tahun 2003 dan UU No. 33 Tahun 2004 mengatur hal yang sama dalam pengaturan penyusunan APBD. Hal ini dapat dilihat hampir sebagian pasal dan ayat pada UU No. 33 Tahun 2004, khususnya yang berkaitan dengan penyusunan APBD yang mengadopsi isi pasal dalam UU No. 17 Tahun 2003, yaitu Pasal 16, Pasal 18, Pasal 19, dan Pasal 20 UU No. 17 Tahun 2003 yang redaksinya sama dengan Pasal 70, Pasal 71, Pasal 72, dan Pasal 73 UU No. 33 Tahun 2004 yang berbunyi:
Pasal 16 ayat (2) : APBD terdiri atas anggaran pendapatan, anggaran belanja, dan pembiayaan
(3) : Pendapatan daerah berasal dari pendapatan asli daerah, dana perimbangan, dan lain-lain pendapatan yang sah
(4) : Belanja daerah dirinci menurut organisasi, fungsi dan jenis belanja.
Pasal 18 ayat (1) : Pemerintah Daerah menyampaikan kebijakan umum APBD tahun anggaran berikutnya sejalan dengan Rencana Kerja Pemerintah Daerah, sebagai landasan penyusunan RAPBD kepada DPRD selambat- lambatnya Juni tahun berjalan.
(2) : DPRD membahas kebijakan umum APBD yang diajukan oleh Pemerintah Daerah dalam pembicaraan pendahuluan RAPBD tahun anggaran berikutnya.
(3) : Berdasarkan kebijakan umum APBD yang telah disepakati dengan DPRD, Pemerintah Daerah bersama Dewan Perwakilan Rakyat Daerah membahas prioritas dan plafon anggaran sementara untuk dijadikan acuan bagi setiap Satuan Kerja Perangkat Daerah.
Pasal 19 ayat (1) : Dalam rangka penyusunan RAPBD, Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah selaku pengguna anggaran menyusun rencana kerja dan anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah tahun berikutnya.
(2) : Rencana kerja Satuan Kerja Perangkat Daerah disusun dengn pendekatan berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai.
(3) : Rencana kerja dan anggaran dimaksud dalam ayat (1) disertai dengan prakiraan belanja untuk tahun berikutnya setelah tahun anggaran yang sudah disusun. (4) : Rencana kerja dan anggaran dimaksud dalam ayat (1)
dan (2) disampaikan kepada DPRD untuk dibahas dalam pembicaraan pendahuluan RAPBD.
(5) : Hasil pembahasan rencana kerja dan anggaran disampaikan kepada pejabat pengelola keuangan daerah sebagai bahan penyusunan Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD tahun berikutnya.
Pasal 20 ayat (1) : Pemerintah Daerah mengajukan Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD, disertai penjelasan dan dokumen-dokumen pendudukungnya kepada DPRD pada minggu pertama bulan Oktober tahun sebelumnya.
Perbedaannya hanyalah pergantian beberapa kata dan penambahan 1 (satu) ayat dalam pasal-pasalnya, namun tetap mengisyaratkan hal yang sama. Dari kedua aturan yang memiliki kekuatan hukum yang sama ini, 12 (duabelas) ayat menyatakan atau
mengatur hal yang sama. Pada dasarnya pencantuman kembali aturan ke dalam aturan yang lain tidaklah menjadi suatu masalah, namun alangkah baiknya jika pengaturan hal yang sama cukup merujuk aturan yang dimaksud, sehingga tidak terkesan melakukan pemborosan aturan dalam penyusunan undang-undang yang dapat menjadi preseden buruk bagi para aparat di daerah dalam penyusunan Perda.
2. Perencanaan Pembangunan Daerah Menurut UU No. 25 Tahun 2004
Dalam UU No. 25 Tahun 2004, Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional merupakan satu kesatuan tata cara perencanaan pembangunan untuk menghasilkan rencana-rencana pembangunan dalam jangka panjang, jangka menengah, dan tahunan yang dilaksanakan oleh unsur penyelenggara negara dan masyarakat di tingkat Pusat dan Daerah.
Selanjutnya disebutkan Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) adalah dokumen perencanaan untuk periode 20 (duapuluh) tahun. RPJP ini memuat visi, misi dan arah pembangunan daerah. Berkaca dari pengalaman orde baru, perencanaan jangka panjang 25 (duapuluh lima) tahunan telah gagal mencapai targetnya. Tahapan pembangunan ini tidak pernah terwujud dalam tahapan tinggal landas di Indonesia.
RPJP Daerah sebagai pedoman dalam penyusunan RPJM Daerah secara tidak langsung membatasi kampanye visi, misi dan program calon-calon kepala daerah yang turun dalam pemilihan kepala daerah langsung, mengingat RPJM Daerah merupakan penjabaran dari visi, misi dan perogram kepala daerah terpilih, artinya
para calon kepala daerah dalam berkampanye menyampaikan visi dan misi, serta programnya tidak boleh terlepas dari RPJP Daerah. Di samping itu, perencanaan jangka panjang memiliki landasan hukum yang lemah karena baik RPJP Nasional maupun Daerah yang ditetapkan dengan undang-undang ataupun dengan peraturan daerah dapat saja berubah atau diganti seiring dengan pergantian pemerintahan nasional maupun daerah. Akibatnya, RPJP Daerah bisa saja terus diubah pada saat pergantian pemerintahan sehingga tidak berbeda dengan RPJM Daerah yang selalu dirumuskan lima tahunan.
RPJM Daerah dengan periode lima tahunan sebagai penjabaran visi, misi dan program kepala daerah terpilih, penyusunannya dengan berpedoman pada RPJP Daerah dengan memperhatikan RPJM Nasional. Hal ini memungkinkan membuka peluang ketidaksinkronan bahkan pertentangan antara RPJM Daerah dengan RPJM Nasional yang merupakan penjabaran visi, misi, dan arah pembangunan presiden terpilih. Kaitannya dengan UU No. 32 Tahun 2004, terjadi perbedaan dasar hukum dalam penetapan RPJM Daerah, dimana dalam undang-undang ini ditetapkan melalui Perda, sementara itu, pada UU No. 25 Tahun 2004 ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah85.
Sisi positifnya, baik RPJP maupun RPJM dalam penyusunannya melalui Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang) perlu mengikutsertakan
85
Pasal 150 huruf (e) UU No. 32 Tahun 2004 menyebutkan: “RPJP Daerah dan RPJM sebagaimana dimaksud pada ayat (3) huruf a dan b, ditetapkan dengan Perda berpedoman pada Peraturan Pemerintah”. Sedangkan Pasal 19 ayat (2) UU No. 25 Tahun 2004 menyatakan: “RPJM daerah ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah paling lambat 3(tiga) bulan setelah Kepala Daerah dilantik.
masyarakat. Namun, justru terjadi kontradiksi dalam penyusunan RKPD karena tidak disebutkan perlunya keterlibatan masyarakat dalam penyusunannya. Sementara itu, RKPD sebagai rencana tahunan merupakan perencanaan berdasarkan kebutuhan masyarakat yang langsung dirasakan oleh masyarakat, sedangkan mendorong partisipasi masyarakat dalam penyusunan RKPD hanya dalam hal pendanaan pembangunan.
Selain itu, RKPD sebagai penjabaran RPJM Daerah memiliki derajat hukum yang lemah karena hanya ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah, padahal RKPD ini dijadikan pedoman dalam penyusunan APBD yang ditetapkan dengan Peraturan daerah. Artinya, jika terjadi ketidaksinkronan antara RKPD dan APBD, maka yang dijadikan acuan dan memiliki landasan aturan lebih kuat adalah APBD.
Sepintas perencanaan yang diatur dalam UU No. 25 Tahun 2004 terintegrasi dengan penganggaran, karena dijadikan acuan atau pedoman RKPD dalam penyusunan RAPBD. Namun, dari segi institusi yang berperan sangat memungkinkan terjadinya overlapping peran antara Bappeda yang mengusung RKPD dengan Pejabat Pengelola Keuangan Daerah yang mengusung arah kebijakan APBD yang juga tercantum dalam RKPD. Kemungkinan yang terjadi apabila kedua institusi ini tidak melakukan koordinasi maka DPRD akan menerima dua RKPD dari institusi yang berbeda.
3. Perencanaan dan Penganggaran Menurut UU No. 32 Tahun 2004
Jika dilihat isi dari UU No. 32 Tahun 2004 berupaya untuk menggabungkan perencanaan daerah yang diatur dalam UU No. 25 Tahun 2004, dan penganggaran daerah yang diatur dalam UU No. 17 Tahun 2003 dan UU No. 33 Tahun 2004. Walaupun UU No. 32 Tahun 2004 mengatur secara umum berkaitan dengan perencanaan dan penganggaran daerah tetapi justru hal ini menimbulkan multi interpretasi atau kerancuan pada penafsirannya. Contohnya, seperti telah dijelaskan di atas adanya perbedaan landasan aturan penetapan RPJM Daerah antara UU No. 25 Tahun 2004 dengan UU No. 32 Tahun 2004.
Dalam UU No. 32 Tahun 2004, Perencanaan Pembangunan Daerah adalah urusan wajib dan kewajiban daerah, dan ditempatkan dalam 1 (satu) bab khusus, yaitu Bab VII dengan 5 (lima) pasal, yaitu Pasal 150, 151, 152, 153,154, namun terkait pula dengan pasal-pasal sebelum dan sesudahnya. Jika ditelaah, redaksi pasal-pasal tersebut sebagian besar dikutip dari UU No. 25 Tahun 2004 karena sebagian besar kalimatnya identik, kecuali beberapa pasal, yaitu dalam Pasal 1 Ketentuan Umum angka 9 menyebutkan “Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), adalah dokumen perencanaan daerah untuk periode 1 (satu) tahun”, sedangkan Pasal 150 ayat (3) huruf d UU No. 32 Tahun 2004 menyebutkan “Rencana Kerja Pembangunan Daerah yang selanjutnya disebut RKPD ...”. Dari isi pasal-pasal tersebut ada sedikit perbedaan yaitu dalam UU No. 32 Tahun 2004 tidak menyebutkan sebagai Rencana Kerja Pemerintah Daerah.
Kemudian ada sedikit perbedaan dalam ketentuan yang mengatur mengenai tata cara penyusunan perencanaan antara UU No. 25 Tahun 2004 dengan UU No. 32 Tahun 2004 seperti terlihat dalam pasal-pasal di bawah ini
Pasal 27 ayat (2) UU No. 25 Tahun 2004:
Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara penyusunan RPJP Daerah, RPJM Daerah, Renstra-SKPD, RKPD, Renja-SKPD dan pelaksanaan Musrenbang Daerah diatur dengan Peraturan Daerah.
Pasal 154 UU No. 32 Tahun 2004:
Tahapan, tata cara penyusunan, pengendalian, dan evaluasi pelaksanaan rencana pembangunan daerah diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah (PP) yang berpedoman pada perundang-undangan.
Perbedaan ketentuan tersebut adalah antara Perda dan PP, dimana UU No. 25 Tahun 2004 memberi kewenangan kepada daerah untuk mengaturnya dengan Perda, sedangkan menurut UU No. 32 Tahun 2004 akan diatur dengan PP.
Selanjutnya Pasal 27 ayat (1) huruf k UU No. 32 Tahun 2004 menyebutkan bahwa kepala daerah/wakil kepala daerah menyampaikan rencana strategis penyelenggaraan pemerintahan daerah di hadapan rapat paripurna DPRD. Tapi tidak dijelaskan apa yang dimaksud dengan rencana strategis disini. Namun demikian, Penjelasan Pasal 5 ayat (2) UU No. 25 Tahun 2004 menyebutkan bahwa RPJM Daerah dalam ayat ini merupakan rencana strategis daerah (renstrada).
Dari analisis di atas jelas bahwa pengaturan hukum mengenai pengelolaan keuangan daerah, khususnya perencanaan dan penganggaran daerah sangat beragam sehingga menimbulkan banyak penafsiran dalam penerapannya.
Untuk mengatasi hal tersebut pemerintah daerah dapat memegang sejumlah asas dari perundang-undangan sebagai teknis yuridis perundang-undangan salah satunya adalah undang-undang yang bersifat khusus menyampingkan undang-undang yang bersifat umum jika pembuatnya sama karena pada dasarnya tidak ada suatu aturan yang dibuat bertentangan, sehingga dalam hal perencanaan keuangan daerah pemerintah menerapkan undang-undang yang sifatnya lebih khusus, yaitu undang- undang mengeenai sistem perencanaan pembangunan nasional.
Sementara itu, pengaturan tentang pengelolaan keuangan daerah diatur dalam Peraturan Daerah yang dibuat oleh Pemerintah Daerah atas persetujuan DPRD. Namun, Perda yang dibuat harus sesuai dengan pula dengan ketentuan dalam PP No. 105 Tahun 200086 (sekarang PP No. 58 Tahun 2005 yang diterbitkan untuk menindaklanjuti pasal-pasal yang terdapat dalam UU No. 32 Tahun 2004 sebagai pengganti dari PP 105 Tahun 2000 yang diimplementasikan mulai Tahun Anggaran 2007).
Terbitnya PP 58 Tahun 2005 didasari oleh banyaknya ketentuan peraturan perundang-undangan yang menjadi acuan dalam pengelolaan keuangan daerah, seperti UU No. 17 Tahun 2003, UU No. 1 Tahun 2004, UU No. 15 Tahun 2004, UU No. 25 Tahun 2004, UU No. 32 Tahun 2004, dan UU No. 33 Tahun 2004.
86
Sebelumnya ada 7 (tujuh) pokok-pokok ketentuan pengelolaan keuangan daerah, yaitu kerangka dan garis besar prosedur penyusunan APBD, kewenangan keuangan Kepala Daerah dan DPRD, Prinsip-prinsip pengelolaan kas, Prinsip-prinsip pengelolaan belanja daerah yang telah dianggarkan, tatacara pengadaan barang dan jasa, prosedur pinjaman daerah, dan prosedur pertanggungjawaban keuangan. Selanjutnya lihat Juli Panglima Saragih, Desentralisasi Fiskal dan
Berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan tersebut dan dalam rangka melaksanakan kewenangan Pemerintah Daerah berdasarkan penyerahan urusan dari Pemerintah Pusat, maka sesuai dengan amanat Pasal 182 dan Pasal 194 UU No. 32 Tahun 2004, serta Pasal 69 dan Pasal 86 UU No. 33 Tahun 2004 ditetapkanlah Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah.
Selain itu buah pikiran yang melatarbelakangi terbitnya PP 58 Tahun 2005 tersebut adalah adanya keinginan untuk mengelola keuangan negara dan daerah secara efektif dan efisien. Ide dasar tersebut tentunya ingin dilaksanakan melalui tata kelola pemerintahan yang baik yang memiliki tiga pilar utama, yaitu transparansi, akuntabilitas dan partisipatif. PP dimaksud juga bertujuan agar memudahkan dalam pelaksanaannya dan tidak menimbulkan multitafsir dalam penerapannya. Selain menindaklanjuti ketentuan perundang-undangan dimaksud, PP No. 58 Tahun 2005 ini juga merupakan sinkronisasi berbagai ketentuan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan daerah, sehingga merupakan satu kesatuan pengaturan (omnibus regulation) dan menjadi pedoman pokok bagi Pemerintah Daerah dalam mengelola keuangan daerah yang memuat berbagai kebijakan terkait dengan perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawaban, dan pengawasan keuangan daerah. Pokok-pokok muatan PP ini mencakup:
1. Perencanaan dan penganggaran
2. Pelaksanaan dan Penatausahaan Keuangan Daerah 3. Pertanggungjawaban Keuangan Daerah
Pengaturan pada aspek perencanaan diarahkan agar seluruh proses penyusunan APBD semaksimal mungkin dapat menunjukkan latar belakang pengambilan keputusan dalam penetapan arah kebijakan umum, skala prioritas dan penetapan alokasi serta distribusi sumber daya dengan melibatkan partisipasi masyarakat. Oleh karena itu, dalam proses dan mekanisme penyusunan APBD yang diatur dalam PP No. 58 Tahun 2005, memperjelas siapa bertanggungjawab, apa sebagai landasan pertanggungjawaban baik antara eksekutif dan DPRD, maupun di internal eksekutif itu sendiri.87
Dokumen penyusunan anggaran yang disampaikan oleh masing-masing SKPD yang disusun dalam format Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) SKPD harus betul- betul menyajikan informasi yang jelas tentang tujuan, susunan, serta korelasi antara besaran anggaran (beban kerja dan harga satuan) dengan manfaat dan hasil yang ingin dicapai atau diperoleh masyarakat dari suatu kegiatan yang dianggarkan. Oleh karena itu penerapan anggaran berbasis kinerja mengandung makna bahwa setiap penyelenggara negara berkewajiban untuk bertanggungjawab atas hasil proses dan penggunaan sumber dayanya.
APBD merupakan instrumen yang akan menjamin terciptanya disiplin dalam proses pengambilan keputusan terkait dengan kebijakan pendapatan maupun belanja daerah. Untuk menjamin agar APBD dapat disusun dan dilaksanakan dengan baik dan benar maka dalam PP ini diatur landasan administratif dalam pengelolaan anggaran daerah yang mengatur antara lain prosedur dan teknis penganggaran yang
87
harus diikuti secara tertib dan taat asas. Selain itu dalam rangka disiplin anggaran baik pendapatan maupun belanja juga harus mengacu pada aturan atau pedoman yang melandasinya, apakah itu UU, PP, Kepmen, Perda atau Keputusan Kepala Daerah. Oleh karena dalam proses penyusunan APBD pemerintah daerah harus mengikuti prosedur administratif yang ditetapkan.
Beberapa prinsip dalam disiplin anggaran yang perlu diperhatikan dalam penyusunan anggaran daerah antara lain:
1. Pendapatan yang direncanakan merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yang dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan, sedangkan belanja yang dianggarkan merupakan batas tertinggi pengeluaran belanja;
2. Penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya kepastian tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup dan tidak dibenarkan melaksanakan kegiatan yang belum tersedia atau tidak mencukupi kredit anggarannya dalam APBD/ Perubahan ABPD;
3. Semua penerimaan dan pengeluaran daerah dalam tahun anggaran yang bersangkutan harus dimasukkan dalam APBD dan dilakukan melalui rekening Kas Umum Daerah.88
Pendapatan daerah (langsung) pada hakikatnya diperoleh melalui mekanisme pajak dan retribusi atau pungutan lainnya yang dibebankan pada seluruh masyarakat. Keadilan atau kewajaran dalam perpajakan terkait dengan prinsip kewajaran
88
horizontal (yang menekankan pada persyaratan bahwa masyarakat dalam posisi yang sama harus diberlakukan sama) dan prinsip kewajaran vertikal (yang dilandasi pada konsep kemampuan wajib pajak/retribusi untuk membayar, artinya masyarakat yang mempunyai kemampuan untuk membayar tinggi diberikan beban pajak yang tinggi pula). Tentunya untuk menyeimbangkan kedua prinsip tersebut pemerintah daerah dapat melakukan diskriminatif tarif secara rasional untuk menghilangkan rasa ketidakadilan.
Selain itu dalam konteks belanja, Pemerintah Daerah harus mengalokasikan belanja daerah secara adil dan merata agar relatif dapat dinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat tanpa diskriminasi, khususnya dalam memberikan pelayanan umum.
Oleh karena itu untuk dapat mengendalikan tingkat efisiensi dan efektifitas anggaran, maka dalam perencanaan anggaran perlu diperhatikan :
1. Penetapan secara jelas tujuan dan sasaran, hasil dan manfaat, serta indikator kinerja yang ingin dicapai;
2. Penetapan prioritas kegiatan dan penghitungan beban kerja, serta penetapan harga satuan yang rasional.
Aspek penting lainnya yang diatur dalam PP 58 Tahun 2005 adalah keterkaitan antara kebijakan (policy), perencanaan (planning) dengan penganggaran (budget) oleh pemerintah daerah, agar sinkron dengan berbagai kebijakan pemerintah sehingga
tidak menimbulkan tumpang tindih pelaksanaan program dan kegiatan oleh pemerintah pusat dengan pemerintah daerah.
Proses penyusunan APBD pada dasarnya bertujuan untuk menyelaraskan kebijakan ekonomi makro dan sumber daya yang tersedia, mengalokasikan sumber daya secara tepat sesuai kebijakan pemerintah dan mempersiapkan kondisi bagi pelaksanaan pengelolaan anggaran secara baik. Oleh karena itu pengaturan penyusunan anggaran merupakan hal penting agar dapat berfungsi sebagaimana diharapkan, yaitu:
1. Dalam konteks kebijakan, anggaran memberikan arah kebijakan perekonomian dan menggambarkan secara tegas penggunaan sumber daya yang dimiliki masyarakat;
2. Fungsi utama anggaran adalah untuk mencapai keseimbangan ekonomi makro dalam perekonomian;
3. Anggaran menjadi sarana sekaligus pengendali untuk mengurangi ketimpangan dan kesenjangan dalam berbagai hal di suatu negara.
Penyusunan APBD diawali dengan penyampaian kebijakan umum APBD sejalan dengan Rencana Kerja Pemerintah Daerah, sebagai landasan penyusunan RAPBD kepada DPRD untuk dibahas dalam pembicaraan pendahuluan RAPBD. Berdasarkan kebijakan umum APBD yang telah disepakati dengan DPRD,
Pemerintah Daerah bersama dengan DPRD membahas prioritas dan plafon anggaran sementara untuk dijadikan acuan bagi setiap Satuan Kerja Perangkat Daerah.89
Kepala SKPD selanjutnya menyusun Rencana Kerja dan Anggaran SKPD (RKA-SKPD) yang disusun berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai. Rencana Kerja dan Anggaran ini disertai dengan prakiraan belanja untuk tahun berikutnya setelah tahun anggaran yang sudah disusun. Rencana Kerja dan Anggaran ini kemudian disampaikan kepada DPRD untuk dibahas dalam pembicaraan pendahuluan RAPBD. Hasil pembahasan ini disampaikan kepada pejabat pengelola keuangan daerah sebagai bahan penyusunan Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD.
Proses selanjutnya Pemerintah Daerah mengajukan Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD disertai penjelasan dari dokumen-dokumen pendukungnya kepada DPRD untuk dibahas dan disetujui. APBD yang disetujui DPRD ini terinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan , dan jenis belanja. Jika DPRD tidak menyetujui Rancangan Perda APBD tersebut, untuk membiayan keperluan setiap bulan Pemerintah Daerah dapat melaksanakan pengeluaran daerah setinggi-tingginya sebesar angka APBD tahun anggaran sebelumnya dengan prioritas untuk belanja yang mengikat dan wajib.
Mengingat prinsip dan norma pengelolaan keuangan daerah yang diatur dalam PP No. 58 Tahun 2005 masih bersifat umum, maka untuk dapat diaplikasikan secara