b. Kebijakan fiskal (kebijakan anggaran)
6) Sistem Anggaran Berencana dan Berprogram
Anggaran berprogram hanya merupakan satu bentuk penyajian anggaran --satu macam tertentu dari berbagai bentuk anggaran. Sistem Anggaran Berencana Berprogram (Planning Programming Budgeting System--PPBS) bertujuan untuk menyatukan perencanaan jangka panjang dari berbagai kegiatan pemerintah dan program tertentu yang dikaitkan dengan struktur anggaran berprogram dan berbagai cara kwantitatif dalam penilaian usul-usul. Di sini dipakai analisis sistem dan pendekatan biaya-keuntungan (
cost-benefit), dengan kwantifikasi biaya–biaya dan keuntungan-keuntungan untuk membantu dalam pemilihan alternatif yang paling baik.
Cara pendekatan ini digunakan dengan tujuan untuk:
membantu penentuan tujuan-tujuan dan pemilihan antara tujuan-tujuan;
memilih alternatif untuk mencapai tujuan-tujuan;
memilih alternatif yang paling baik; dan
mengukur pelaksanaannya.
Perkiraan tidak hanya dipusatkan pada tahun yang berjalan dan tahun men-datang. Perencanaan diteruskan untuk beberapa tahun yang akan datang dengan mempertimbangkan kembali seluruh rencana pada saat penyiapan budget tahunan. Programming meliputi pernyataan hubungan antara ma-sukan (input) dan (output) di bawah berbagai alternatif untuk mencapai tuju-an-tujuan yang diinginkan.
Menurut mereka, kebaikan dari sistem PPBS adalah cakupannya jauh lebih luas daripada sistem Anggaran Berprogram, dan keutamaan dari sistem PPBS ini adalah karena keunggulannya sebagai alat ketatalaksanaan mana-jemen yang dapat dipergunakan untuk mempermudah penggunaan yang le-bih baik dari sumber-sumber pemerintah dalam pencapaian tujuan-tujuan. 7) Anggaran berimbang dan dinamis
Anggaran berimbang dan dinamis adalah konsep anggaran yang menda-sarkan pendekatan keseimbangan antara pendapatan dan pengeluaran yang diikuti dengan kedinamisan dalam mengatur sisi penerimaan dan penge-luaran tersebut untuk tujuan tertentu antara lain digunakan sebagai kebijakan fiskal dan moneter secara terpadu.
Kebijakan anggaran berimbang dan dinamis merupakan sistem kebijakan fiskal (sistem kebijakan anggaran) yang pertama kali dipergunakan oleh Kabi-net Ampera pada awal pemerintahan Orde Baru di bawah pimpinan Presiden Soekamo dan Panglima Keamanan Nasional Jenderal Soeharto, sebagai pemegang pimpinan pemerintahan harian. Pada awalnya (1967) APBN berimbang dan dinamis dirancang dalam rangka penertiban keuangan
negara, terutama untuk mengatasi defisit yang terjadi karena keadaan hiper-inflasi (650%) pada pertengahan tahun 1966 sebagai akibat pembiayaan anggaran defisit melalui pencetakan uang. Konsep kebijakan anggaran ber-imbang dan dinamis ini dianggap sebagai kebijakan anggaran yang unik karena berbeda dengan standar teori keuangan negara, dan konsep anggar-an ini terus dipergunakanggar-an sampai denganggar-an tahun 1999.
Dalam sistem anggaran yang berimbang dan dinamis tersebut pinjaman luar negeri dimasukkan sebagai salah satu sumber dari penerimaan negara. Ang-garan ini mempunyai ciri khusus, keunikan angAng-garan tersebut muncul dari maksud dan tujuan digunakannya kebijakan tersebut. Kebijakan anggaran berimbang dan dinamis digunakan untuk menggantikan anggaran moneter. APBN disatukan dengan anggaran kredit dan anggaran devisa (APBN Sosialisme ala Indonesia dari Orde Demokrasi Terpimpinnya Bung Karno) dan usaha memupuk dana negara secara sehat guna membiayai pemba-ngunan. Untuk kegiatan pembangunan, kebutuhan dana APBN yang terus meningkat tidak lagi dipenuhi melalui pencetakan uang, namun didanai dari penerimaan pajak dan pendapatan negara lainnya yang sah, termasuk dari bantuan/pinjaman-pinjaman utang-utang luar negeri. Dengan APBN berim-bang dan dinamis, di satu sisi pemerintah bermaksud melakukan penertiban terhadap defisit walaupun di sisi lainnya memungkinkan adanya defisit, yang dibiayai melalui pinjaman luar negeri, yang diberlakukan secara intra-budgeter. Mantan Menteri Keuangan R.I., Frans Seda, berpendapat bahwa APBN berimbang dan dinamis bukanlah sekedar suatu kebijakan dalam penyusunan APBN, melainkan merupakan suatu sistem APBN yang tertib dan tertuju pada sasaran, yakni pembangunan ekonomi bagi kesejahteraan rakyat dengan suatu sistem pengolahan secara terpusat (single management). Dalam pelaksanaannya, APBN berimbang dan dinamis mengemban tugas ganda, yaitu tugas fiskal dan tugas moneter. Dan berkaitan dengan kebijakan moneter tersebut Pemerintah telah mengubah Undang-undang Bank Indonesia (UUNo.13/1997), pembentukan Dewan Moneter yang diketuai oleh Menteri Keuangan dengan anggota Gubernur
Bank Indonesia/Bank Sentral dan para Menteri di bidang EKUIN (Ekonomi-Keuangan-Industri).
Frans Seda juga berpendapat bahwa APBN berimbang dan dinamis mendobrak pengertian kuno dalam public finance mengenai balanced budget (yang tidak selamanya harus tanpa defisit) dengan menjadikan pinjaman-pinjaman/utang-utang luar negeri sebagai penerimaan negara untuk membi-ayai defisit pembiayaan pembangunan, dan dimasukkan sebagai mata ang-garan intra-budgeter. Dengan memasukkan pinjaman luar negeri sebagai mata anggaran intra-budgeter maka pinjaman-pinjaman luar negeri tersebut telah bersatu dalam anggaran, sehingga sesuai hak budget yang dimiliki DPR dapat turut diawasi oleh DPR.
Berdasarkan konsep anggaran yang berimbang dan dinamis, pada sisi penerimaan dicatat penerimaan dari dalam negeri dan penerimaan dari luar negeri (pinjaman), sedangkan pada sisi pengeluaran (belanja) dicatat me-ngenai belanja rutin dan belanja pembangunan. Kedua mata anggaran pada kedua sisi APBN tersebut satu sama lainnya dipasangkan secara horizontal. Penerimaan dalam negeri digunakan untuk membiayai belanja rutin, sedang-kan penerimaan luar negeri digunasedang-kan untuk membiayai belanja pemba-ngunan. Dengan demikian terjadilah keseimbangan internal (internal ba-lance) dalam APBN.
Berdasarkan konsep di anggaran berimbang di atas, APBN diusahakan untuk tidak menjadi sumber inflasi atau ketegangan moneter. Oleh karenanya, untuk pembiayaan belanja rutin hanya disediakan sepanjang ada dana dari penerimaan dalam negeri, sedangkan belanja pembangunan hanya dapat dilakukan apabila terdapat penerimaan dari bantuan atau pinjaman/utang luar negeri. Namun, jika penerimaan dalam negeri hanya berjumlah Rp x, maka pengeluaran rutin pun diupayakan harus berjumlah Rp x. Oleh karenanya, jika diperlukan lebih banyak dana untuk pengeluaran rutin, maka harus diusahakan melalui peningkatan penerimaan yang bersumber dari dalam negeri. Demikian pula halnya dengan belanja pembangunan dan penerimaan dari bantuan atau pinjaman/utang luar negeri, tidak boleh dipergunakan untuk
belanja rutin. Keseimbangan internal dalam APBN berimbang dan dinamis diharapkan akan dapat memupuk tabungan internal (internal saving), yang dapat terbentuk bila penerimaan dalam negeri lebih besar daripada belanja rutin.