BAB I PENDAHULUAN
1.5 Landasan Teoritis
1.5.5 Teori Pembentukan Peraturan Perundang-undangan 30
Peraturan perundang-undangan merupakan suatu istilah yang digunakan untuk mendeskripsikan berbagai bentuk peraturan hukum tertulis yang memiliki kekuatan mengikat secara umum dan dibuat oleh Pejabat atau Lembaga yang berwenang untuk itu.
Pembentukan peraturan perundang-undangan pada hakikatnya ialah pembentukan norma-norma hukum yang berlaku keluar dan bersifat umum dalam arti yang luas.17 Teori pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik menurut L. Fuller setidak-tidaknya harus menghindari delapan hal yang olehnya disebut delapan hal yang fatal, yakni:
a. Failure to establish rules at all, leading to absolute uncertainty. b. Failure to make rule public to those required to observe them. c. Improper use of retroactive law making.
d. Failure to make comprehensible rules. e. Making rules which contradict each other.
f. Making rules which impose requirements with which complience is impossible.
g. Changing rule so frequently……..
h. Discontinuity between…. … content and … … practice.18
Secara ideal pembentukan peraturan perundang-undangan menurut Widodo Ekatjahjana paling tidak dilandasi oleh tiga hal, yaitu19:
a. Asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik; b. Politik hukum nasional yang baik;
c. Sistem pengujian peraturan perundang-undangan yang memadai.
17 Yuliandri, 2009, Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Yang Baik (Gagasan Pembentukan Undang-Undang Berkelanjutan), Rajawali Pers, Jakarta, hal. 25.
18 H. M. Coubrey & N. D. White, 1996, Textbook on Jurisprudence, Blackstone Press Limited, London, hal. 89.
19 Widodo Ekatjahjana, 2008, Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Citra Aditya, Bandung, hal. 26.
Lebih lanjut, sehubungan dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan, Van der Vlies membagi asas tersebut ke dalam asas formal dan asas materiil.
a. Asas Formal terdiri atas:
1. Asas kejelasan tujuan, mencakup ketetapan peraturan perundang- undangan dengan kebijakan pemerintah, tujuan khusus peraturan yang dibentuk, tujuan dari bagian yang akan dibentuk.
2. Asas kelembagaan/organ pembentuk yang tepat, menetapkan kejelasan organ yang menetapkan peraturan perundang-undangan tersebut.
3. Asas perlunya pengaturan, menentukan alternatif maupun relevansi dibentuknya aturan untuk menyelesaikan permasalahan pemerintahan.
4. Asas dapat dilaksanakan, peraturan yang dibuat dapat ditegakan. 5. Asas kedayagunaan dan keberhasilgunaan,
6. Asas konsensus, kesepakatan rakyat untuk menaati aturan sebagai konskwensi ditetapkannya aturan.
b. Asas materiil terdiri atas :
1. Asas terminologi/sistematika yang benar, setiap peraturan dipahami oleh masyarakat.
2. Asas pelaksanaan yang sama dalam hukum, hal ini untuk memberikan keadilan dalam praktik pelayanan dan penegakan hukum.
3. Asas kepastian hukum, peraturan yang dibuat mengandung aspek konsistensi.
4. Asas pelaksanaan hukum sesuai keadaan individual, memberikan penyelesaiaan khusus menyangkut kepentingan individual.20
Dalam kaitannya dengan penelitian ini, teori pembentukan peraturan perundang-undangan digunakan untuk mengkritisi kelemahan norma dalam suatu peraturan perundang-undangan. Dua dari delapan hal yang harus dihindari dalam pembentukan peraturan perundang-undangan menurut L. Fuller, yakni “Making rules which contradict each other “ dan “Failure to
20 Hamzah Halim dan Kemal Redindo Syahrul Putera, 2009, Cara Praktis Menyusun dan Merancang Peraturan Daerah (Suatu Kajian Teoritis dan Praktis Disertai Manual) Konsepsi Teoritis Menuju Artikulasi Empiris, Kencana Prenada Media Group, Jakarta, hal. 34.
make comprehensible rules”, memiliki hubungan dengan permasalahan yang dibahas dalam penelitian ini, yakni terkait dengan rumusan masalah pertama sehubungan dengan karakteristik masalah pengaturan jangka waktu kepemilikan rumah tunggal oleh orang asing di atas tanah hak pakai atas hak milik. Adanya pengaturan jangka waktu yang berbeda diantara PP No. 40 Tahun 1996 dan PP No. 103 Tahun 2015 mencerminkan adanya kontradiksi antara peraturan pemerintah yang satu dengan yang lainnya. Tidak disertainya penjelasan ataupun pengaturan lebih lanjut mengenai mekanisme perpanjangan jangka waktu kepemilikan rumah tunggal oleh orang asing di atas tanah hak pakai atas hak milik sebagai sesuatu yang baru, serta tidak jelasnya bentuk akta Pejabat Pembuat Akta Tanah yang digunakan dalam perpanjangan tersebut mencerminkan adanya kegagalan dalam membuat aturan yang mudah untuk dipahami. Disamping memiliki relevansi dengan rumusan masalah yang pertama, adanya kelemahan norma yang didasarkan pada teori ini juga diharapkan menjadi jalan untuk dapat ditemukannya cara-cara efektif sebagai upaya menjawab rumusan masalah kedua mengenai formulasi kebijakan pengaturan pemecahan masalah jangka waktu kepemilikan rumah tunggal oleh orang asing di atas tanah hak pakai atas hak milik.
1.5.6 Teori Hierarki Norma
Teori Hierarki Norma atau yang dikenal dengan sebutan Stufenbau Theory merupakan teori yang dikemukakan oleh Hans Kelsen yang menyatakan bahwa sistem hukum merupakan sistem anak tangga dengan kaidah berjenjang. Kelsen menyatakan bahwa:
The unity of these norms is constituted by the fact that the creation of the norm-the lower one-is determined by another-the higher-the creation of which of determined by a still higher norm, and that this regressus is terminated by a highest, the basic norm which, being the supreme reason of validity of the whole legal order, constitutes its unity.21
Berdasarkan pendapat tersebut, dapat diketahui bahwa norma hukum yang paling rendah harus berpegangan pada norma hukum yang lebih tinggi, dan kaidah hukum tertinggi harus berpegangan pada norma hukum yang paling mendasar. Semua hukum bersumber dari grundnorm (norma dasar), dan seluruh tata hukum positif harus berpedoman secara hierarki pada grundnorm.22
Bukanlah hal yang mustahil apabila diantara norma dalam suatu peraturan perundang-undangan yang satu dengan yang lain terjadi suatu konflik. Apabila terjadi konflik misalnya antara dua undang-undang, akan berlaku secara konsisten asas-asas preferensi, yaitu: lex specialis derogate legi generalis, lex posterior derogate legi priori, lex superior derogate legi inferiori.23
a. Lex specialis derogate legi generalis
21 Hans Kelsen, 2009, General Theory of Law and State, Translated by Anders Wedberg, Harvard University Printing Office Cambridge, Massachusetts, USA, hal. 124.
22 Bernard L. Tanya, Yoan N. Simanjuntak dan Markus Hage, 2013, Teori Hukum (Strategi Tertib Manusia Lintas Ruang dan Generasi), Genta Publishing, Yogyakarta, hal. 115.
23 Zainuddin Ali, 2009, Filsafat Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, (selanjutnya disebut Zainuddin Ali I), hal. 118.
adalah suatu peraturan perundang-undangan yang bersifat khusus mengesampingkan berlakunya peraturan perundang-undangan yang bersifat umum.
b. Lex posterior derogate legi priori
adalah suatu peraturan perundang-undangan yang baru mengesampingkan peraturan perundang-undangan yang lama.
c. Lex superior derogate legi inferiori
adalah suatu peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi mengesampingkan peraturan perundang-undangan yang lebih rendah.
Hubungan antara teori hieraki norma dengan permasalahan yang diangkat dalam penulisan tesis ini adalah untuk menjawab rumusan masalah pertama mengenai pengaturan jangka waktu kepemilikan rumah tunggal oleh orang asing di atas tanah hak pakai atas hak milik. Dari teori ini akan dibahas pengaturan jangka waktu yang mana yang sesungguhnya berlaku diantara dua peraturan pemerintah sehubungan dengan jangka waktu kepemilikan rumah tunggal oleh orang asing di atas tanah hak pakai atas hak milik, apakah PP No. 40 Tahun 1996 ataukah PP No. 103 Tahun 2015 dengan memperhatikan asas-asas preferensi, khususnya asas Lex specialis derogate legi generalis.