BAB II TINJAUAN PUSTAKA DAN PENGEMBANGAN
A. Tinjauan Pustaka
1. Standar Akuntansi Pemerintahan
Salah satu upaya konkrit untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara adalah penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah yang memenuhi prinsip tepat waktu dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintahan yang telah diterima secara umum. Hal tersebut diatur dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang mensyaratkan bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)/Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) disusun dan disajikan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) yang ditetapkan dengan peraturan pemerintah.
Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) merupakan prinsip-prinsip akuntansi yang diterapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah. Dengan demikian, SAP merupakan persyaratan yang mempunyai kekuatan hukum dalam upaya meningkatkan kualitas laporan keuangan pemerintah di Indonesia. Setiap entitas pelaporan pemerintah pusat dan pemerintah daerah wajib menerapkan SAP. SAP diterapkan di lingkup pemerintahan, yaitu pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan satuan organisasi di
commit to user
lingkungan pemerintah pusat/ daerah, jika menurut peraturan perundang-undangan satuan organisasi dimaksud wajib menyajikan laporan keuangan.
Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) dibutuhkan dalam rangka penyusunan laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD berupa laporan keuangan yang setidaknya meliputi laporan realisasi anggaran, neraca, laporan arus kas, dan catatan atas laporan keuangan. Pasal 2 ayat (1) dan (2) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 menyebutkan bahwa SAP dinyatakan dalam bentuk Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP). Terdapat 11 PSAP dalam SAP. Dengan adanya SAP diharapkan tercipta transparansi, partisipasi, dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara/ daerah guna mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik.
2. Pengertian dan Tujuan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah
Menurut SAP (2005), laporan keuangan peerintah daerah (LKPD) adalah suatu penyajian data keuangan termasuk catatan yang menyertainya, bila ada, yang dimaksudkan untuk mengkomunikasikan sumber daya ekonomi (aktiva) dan/atau kewajiban suatu entitas pemerintah pada saat tertentu atau perubahan atas aktiva dan/atau kewajiban selama suatu periode tertentu sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan. LKPD merupakan laporan yang terstruktur mengenai posisi keuangan dan transaksi-transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan. LKPD disusun untuk menyediakan informasi yang relevan mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan selama satu periode pelaporan. Tujuan umum LKPD adalah menyajikan
commit to user
informasi mengenai posisi keuangan, realisasi anggaran, arus kas, dan kinerja keuangan suatu entitas pelaporan yang bermanfaat bagi para pengguna dalam membuat dan mengevaluasi keputusan mengenai alokasi sumber daya. LKPD terutama digunakan untuk membandingkan realisasi pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan dengan anggaran yang telah ditetapkan, menilai kondisi keuangan, mengevaluasi efektivitas dan efisiensi suatu entitas pelaporan, dan membantu menentukan ketaatannya terhadap peraturan perundang-undangan.
Laporan keuangan pemerintah daerah pokok terdiri dari laporan realisasi anggaran, neraca, laporan arus kas, dan catatan atas laporan keuangan. Laporan realisasi anggaran menyajikan ikhtisar sumber, alokasi dan penggunaan sumber daya ekonomi yang dikelola oleh pemerintah pusat/daerah dalam satu periode pelaporan. Laporan realisasi anggaran menyajikan sekurang-kurangnya unsur-unsur yang terdiri dari pendapatan, belanja, transfer, surplus/defisit, pembiayaan, sisa lebih/kurang pembiayaan anggaran. Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai aset, kewajiban, dan ekuitas dana pada tanggal tertentu. Laporan arus kas menyajikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas selama satu periode akuntansi, dan saldo kas dan setara kas pada tanggal pelaporan. Arus masuk dan keluar kas diklasifikasikan berdasarkan aktivitas operasi, investasi aset non keuangan, pembiayaan, dan non anggaran.
Laporan keuangan pemerintah daerah disusun dan disajikan dengan basis kas untuk pengakuan pos-pos pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan, serta basis akrual untuk pengakuan pos-pos aset, kewajiban, dan ekuitas dana. Entitas
commit to user
pelaporan diperkenankan untuk menyelenggarakan akuntansi dan penyajian laporan keuangan pemerintah daerah dengan menggunakan sepenuhnya basis akrual, baik dalam pengakuan pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan, maupun dalam pengakuan aset, kewajiban, dan ekuitas dana. Entitas pelaporan yang menyelenggarakan akuntansi dan menyajikan laporan keuangan pemerintah daerah dengan menggunakan basis akrual tetap menyajikan laporan realisasi anggaran berdasarkan basis kas.
Entitas pelaporan dalam laporan keuangan pemerintah daerah adalah unit pemerintahan yang terdiri dari satu atau lebih entitas akuntansi yang menurut ketentuan peraturan perundang-undangan wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan, yang terdiri dari pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan satuan organisasi di lingkungan pemerintah pusat/ daerah atau organisasi lainnya, jika menurut peraturan perundang-undangan satuan organisasi dimaksud wajib menyajikan laporan keuangan. Setiap entitas pelaporan mempunyai kewajiban untuk melaporkan upaya-upaya yang telah dilakukan serta hasil yang dicapai dalam pelaksanaan kegiatan secara sistematis dan terstruktur pada suatu periode pelaporan untuk kepentingan akuntabilitas, manajemen, transparansi, dan keseimbangan antargenerasi. Pelaporan keuangan pemerintah seharusnya menyajikan informasi yang bermanfaat bagi para pengguna dalam menilai akuntabilitas dan membuat keputusan baik keputusan ekonomi, sosial, maupun politik.
commit to user
3. Pengungkapan Informasi dalam Laporan Keuangan (Disclosure)
Informasi yang disajikan dalam laporan keuangan akan dapat dipahami dan tidak menimbulkan salah intepretasi apabila laporan keuangan dilengkapi dengan pengungkapan (disclosure) yang memadai. Pengungkapan merupakan bagian integral dari pelaporan keuangan dan langkah akhir dalam proses akuntansi yaitu penyajian informasi dalam bentuk seperangkat penuh statement keuangan. Evans (2003) membatasi pengertian pengungkapan hanya pada hal-hal yang menyangkut pelaporan keuangan. Pernyataan manajemen dalam surat kabar atau media masa lain serta informasi di luar lingkup pelaporan keuangan tidak termasuk dalam pengertian pengungkapan. Sementara itu, Wolk et al. (2001) memasukkan pula statement keuangan segmental dan statemen yang merefleksi perubahan harga sebagai bagian dari pengungkapan.
Jenis pengungkapan dalam laporan keuangan meliputi pengungkapan wajib dan pengungkapan sukarela (Suwardjono, 2005). Pengungkapan wajib adalah informasi yang harus disediakan oleh manajemen yang diwajibkan untuk diungkapkan kepada publik oleh badan yang mengatur. Pengungkapan wajib meliputi laporan keuangan perusahaan, catatan atas laporan keuangan, dan informasi pelengkap.
Beberapa penilitian terkait faktor-faktor yang mempengaruhi pengungkapan laporan keuangan telah dilakukan. Alsaeed (2006) menyatakan bahwa karakteristik perusahaan berpengaruh terhadap luas pengungkapan sukarela. Bamber et al. (2010) menyatakan bahwa karakteristik demografis seorang manajer puncak bepengaruh terhadap luas pengungkapan sukarela yang
commit to user
dilakukan perusahaan. Retnoningsih (2009) dalam penelitiannya menyatakan bahwa karakteristik parlemen (DPRD) berpengaruh terhadap tingkat pengungkapan wajib. Mandasari (2009) menyatakan bahwa karakteristik pemerintah daerah terhadap tingkat pengungkapan wajib. Perwitasari (2010) menyatakan bahwa Rasio keuangan pemerintah daerah berpengaruh terhadap tingkat accountability disclosure pemerintah daerah.
4. Pengungkapan Wajib dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah
Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) merupakan prinsip-prinsip akuntansi yang diterapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah. Sistem akuntansi pemerintahan adalah serangkaian prosedur manual maupun yang terkomputerisasi mulai dari pengumpulan data, pencatatan, pengikhtisaran dan pelaporan posisi keuangan dan operasi keuangan pemerintah. Pemerintah menyusun sistem akuntansi pemerintahan yang mengacu pada SAP. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menyatakan bahwa laporan keuangan pemerintah daerah disusun dan disajikan sesuai dengan SAP yang ditetapkan dengan peraturan pemerintah.
Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) dibutuhkan dalam rangka penyusunan laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD berupa laporan keuangan yang setidaknya meliputi laporan realisasi anggaran, neraca, laporan arus kas, dan catatan atas laporan keuangan. Catatan atas laporan keuangan meliputi penjelasan atau daftar terinci atau analisis atas nilai suatu pos yang disajikan dalam laporan realisasi anggaran, neraca, dan laporan arus kas,
commit to user
termasuk penyajian informasi yang diharuskan dan dianjurkan oleh standar akuntansi pemerintahan serta pengungkapan-pengungkapan lainnya yang diperlukan untuk penyajian yang wajar atas laporan keuangan.
Pasal 2 ayat (1) dan (2) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 menyebutkan bahwa SAP dinyatakan dalam bentuk Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) dan dilengkapi dengan pengantar standar akuntansi pemerintahan. Terdapat 11 PSAP dalam SAP. Pengungkapan minimal yang disyaratkan dalam PSAP diantaranya pada akun-akun yang tercantum dalam neraca, yaitu PSAP nomor 5 sampai dengan PSAP Nomor 11.
Penelitian tentang praktik pengungkapan wajib di sektor publik pernah dilakukan oleh Mandasari (2009), Lesmana (2010), dan Retnoningsih (2009). Mandasari (2009) dan Lesmana (2010) menjelaskan bahwa karakteristik pemerintah daerah berpengaruh terhadap pemenuhan pengungkapan wajib LKPD. Retnoningsih (2009) menjelaskan dalam penelitiannya bahwa karakteristik parlemen/ Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) berpengaruh terhadap pemenuhan pengungkapan wajib dalam LKPD.
Penelitian ini memfokuskan pada kepatuhan pengungkapan wajib akun-akun yang terdapat pada neraca yang tertuang dalam standar akun-akuntansi pemerintahan. Neraca mendapatkan perhatian penting karena merupakan laporan yang memberikan gambaran utuh dari suatu entitas (pemerintah daerah) pada suatu titik waktu (Bastian, 2006: 432). Neraca memberikan informasi penting kepada manajemen pemerintah daerah, pihak legislatif daerah, para kreditor, serta
commit to user
masyarakat luas tentang posisi atau keadaan dari kekayaan atau aktiva daerah beserta kewajiban dan ekuitas dananya pada tanggal tertentu (Bastian, 2006: 433).
5. Karakteristik Keuangan dan Tingkat Kelengkapan Pengungkapan
Karakteristik keuangan sering di proksikan dengan berbagai macam rasio keuangan. Meric et. Al (2008) menggunakan karakteristik keuangan dari perusahaan di Amerika dan Uni Eropa untuk dibandingkan, yaitu current ratio
(CUR), quick ratio (QUR), inventory turnover (ITR), total assets turnover (TAT),
equity ratio (EQR), net profit margin (NPM), return on assets (ROA), dan return on equity (ROE).
Untuk sektor publik, Cohen (2006) melakukan penelitian mengenai karakteristik informasi keuangan pemerintah dengan menggunakan variabel profitability ratio yang di ukur dengan return on equity (ROE), return on assets (ROA), profit margin (PM), liquidity ratio yang di ukur dengan current ratio (CR), capital structure ratio yang di ukur dengan debt to equity (DER) dan long terms liabilities to assets (LTTA), performance ratio yang di ukur dengan assets turnover (AT), operating revenues to total revenues (ORTR), operating revenues to operating expenses (OROE). Hasil yang diperoleh bahwa indikator keuangan yang menggunakan indikator rasio di atas dipengaruhi oleh jumlah populasi dan pendapatan per kapita penduduk pemerintah daerah di Yunani.
Entitas yang yang memiliki kondisi keuangan yang baik cenderung lebih lengkap dalam melakukan pengungkapan (Wallace, 1994). Hal tersebut dapat dilihat dari beberapa penelitian terkait pengaruh karakteristik keuangan terhadap
commit to user
tingkat kelengkapan pengungkapan. Almilia dan Retrinasari (2007) meneliti tentang pengaruh rasio likuiditas, rasio leverage, rasio net profit margin, ukuran perusahaan, dan status perusahaan terhadap tingkat kelengkapan pengungkapan wajib dan luas pengungkapan sukarela. Hasilnya menunjukkan bahwa rasio likuiditas, rasio leverage, besar perusahaan, dan status perusahaan berpengaruh terhadap luas pengungkapan wajib, serta tidak ada variabel yang berpengaruh terhadap luas pengungkapan sukarela. Simanjuntak dan Widiastuti (2004) meneliti tentang pengaruh leverage, likuiditas,profitabilitas, porsi sahampublik, danumur perusahaan terhadap tingkat kelengkapan pengungkapan. Hasilnya menunjukkan bahwa leverage, likuiditas, profitabilitas, porsi saham publik, dan umur perusahaan secara simultan berpengaruh terhadap tingkat kelengkapan pengungkapan laporan keuangan. Subiyantoro (1998) meneliti tentang pengaruh total aktiva, total penjualan, rasio ungkitan, rentabilitas ekonomi, profit margin,
rasio likuiditas, dan tipe industri terhadap tingkat kelengkapan pengungkapan. Hasilnya menunjukkan bahwa tingkat kelengkapan pengungkapan dipengaruhi oleh total aktiva, rasio ungkitan, dan rasio likuiditas secara signifikan. Perwitasari (2010) menjelaskan bahwa pemerintah daerah yang memiliki profit margin (PM),
debt to equity ratio (DER), long term libilities to total assets (LTTA) dan
operating revenues to operating expense (OROE) lebih lengkap dalam
pengungkapan akuntabilitas. Oleh karena itu, pemerintah daerah yang memiliki kondisi keuangan yang baik akan lebih memiliki kepatuhan terhadap standar dan lebih lengkap dalam melakukan pengungkapan wajib.
commit to user
6. Karakteristik Manajer Puncak dan Tingkat Kelengkapan Pengungkapan
Hambrick dan Mason (1984) dalam upper echelons theory menyatakan bahwa outcome sebuah organisasi, baik strategi maupun efektivitas, dipandang sebagai cerminan nilai dan kognitif dari seseorang eksekutif dalam sebuah organisasi. Terdapat beberapa penelitian terkait argumen tersebut. Berthand dan Schoar (2003) meyatakan bahwa seorang manajer berpengaruh terhadap perliaku organisasi dan kinerja organisasi. Manner (2010) menyatakan karakteristik CEO berpengruh terhadap corporate social performance. Finkelstein dan Hambrick (1990) menyatakan bahwa masa jabatan manajer puncak berpengaruh terhadap
outcome sebuah organisasi.
Beberapa penelitian terkait pengaruh seorang eksekutif terhadap outcome
akuntansi sebuah organisasi juga telah dilakukan. Bamber et al. (2010) meneliti pengaruh seorang eksekutif dalam melakukan pengungkapan dalam laporan keuangan. Bamber et al. (2010) memproksikan karakteristik seorang manajer puncak dengan umur, latar belakang fungsional, latar belakang militer, dan pendidikan master of business administration (MBA). Hasilnya menunjukkan bahwa seorang manajer berpengaruh secara signifikan terhadap pengeungkapan sukarela. Seorang manajer juga berpengaruh signifikan terhadap discretionary accruals, aktivitas off-balance-sheet, dan konservatisme (Ge et al., 2009). Dyreng
et al. (2010) meneliti pengaruh seorang eksekutif terhadap penghindaran pajak sebuah perusahaan. Hasilnya menunjukan bahwa seorang eksekutif berpengaruh signifikan terhadap penghindaran pajak yang dilakukan oleh perusahaan.
commit to user
Finkelstein dan Hambrick (2010) meneliti pengaruh masa jabatan manajer puncak terhadap outcome sebuah organisasi.
Untuk sektor publik, Seeba et al. (2009) menyatakan bahwa karakteristik manajer puncak (kepala daerah) berpengaruh terhadap strategi dan kinerja pemerintah daerah di Dubai. Seeba et al. (2009) memproksikan karakteristik kepala daerah menggunakan age, education levels, tenure, serta alignment dan
performance. Penelitian yang dilakukan Mandasari (2009) juga menunjukkan bahwa latar belakang pendidikan kepala daerah berpengaruh terhadap tingkat pengungkapan wajib.
Literatur keuangan menyatakan bahwa terdapat sedikit peran untuk idiosinkrasi seorang manajer, tetapi literatur manajemen strategi menyatakan bahwa seorang individu mempengaruhi keluaran sebuah perusahaan. Bamber et al. (2010) meneliti apakah manajer berpengaruh secara signifikan terhadap pengungkapan. Dengan menelusuri manajer setiap perusahaan, Bamber et al. (2010) menemukan bahwa seorang manajer puncak berpengaruh terhadap pengungkapan. Gaya pengungkapan seorang manajer dihubungkan dengan karakteristik demografis yang diperoleh dari latar belakang mereka, yaitu manajer yang berasal dari keuangan, akuntansi, dan hukum, manajer yang lahir sebelum Perang Dunia II, serta manajer yang memiliki latar belakang militer menegembangkan gaya pengungkapan yang berbeda-beda. Hasil yang diperoleh menunjukkan bahwa manajer yang berasal dari keuangan dan akuntansi, serta dengan latar belakang militer lebih tepat dalam melakukan pengungkapan.
commit to user
Pengaruh seorang manajer puncak dalam pengungkapan bergantung pada: (1) luas tindakan manajer sebagai seorang agen yang berlawanan dengan seorang individu yang memiliki gaya komunikasi yang berbeda-beda (2) Pilihan seorang manajer terhadap kebijakan yang dipilih (Bamber et al., 2010; Hambrick, 2007). Penelitian dalam bidang psikologi menyimpulkan bahwa sesorang mengembangkan gaya komunikasi yang berbeda-beda (Pennebaker dan King, 1999 dalam Bamber et al., 2010). Jika seorang manajer memiliki gaya komunikasi yang berbeda-beda, seperti keterbukaan pikiran dan transparansi, hal tersebut tentu akan mempengaruhi karakteristik pengungkapan sebuah organisasi (Bamber
et al., 2010).