Tingkat proteksi dan dampak kebijaksanaan harga terhadap ekonomi perberasan Indonesia, tahun 1979-1991

I L

TINGKAT PROTEKSI

DAN

DAMPAK KEBllAKSANAAN

HARGA

TERHAOAP EKONOMI PERBERASAN

INDONESIA, TAHUN 1979

-

1991

OLEH

JOHNNY WALKER SITUMORANG

PROGRAM PASCASARJANA

INSTITUT PERTANIAN BOGOR B O G O R

. .*-

- RINGKASAN

b

JOHNNY WALKER SITUMORANG. Tingkat Proteksi dan Dampak Ke bija ksanaan Harga Terhadap

E

konomi Perberasan Indonesia, Tahun 1979

-

1991 (Di bawah bimbingan BUNGARAN SARAGIH, PANTJAR SIMATUPANG, BAMBANG KUSUMANTO, dan MUSLIMIN NASUTION).

Beras memegang peranan penting dalam perekonomian Indonesia. Selarna era Pembangunan Jangka Panjang Tahap Pkrtama (PJPT I), pembangunan pertanian dititik-beratkan pada subsektor beras. Pembangunan subsektor berm menyangkut pada penyehaan kebutuhan

pokok rakyat, kehidupan sebagian besar rakyat, dan penciptaan stabilitas ekonomi dan politik.

Pembangunan subsektor berm selama PJPT I dititik-beratkan pada penyediaan beras dalatn negeri dengan harapan terjadi peningkatan

pendapatan dan kesejahteraan petani. Kebijakan pembangunannya dikenal sebagai Program Swasembada Beras (PSB). Ddam perspektif pembangunan ekonomi, PSB Indonesia menganut aliran strukturalis. Aliran ini menyatakan bahwa harm ada intervensi pernerintah terhadap ekonomi perberasan agar ketersediaan beras

dan

stabilitas ekonomi terj amin.

KeblJaksanaan pemerintah mengarahkan penggunaan paket teknologi input tinggi dan output tinggi yang dikenal dengan Panca Usahatani. Untuk

Sejak tahun 1984 Indonesia telah mencapai tujuan swasembada

beras. Pencapaian tujuan irli tidak dapat dipisahkan dari intervensi pemerintah. Permasalahan dasar yang muncul adalah bagaimana dampak intervensi pemerintah itu terhadap ekonomi perberasan. Pemecahan masalah ini juga menjadi relevan dalam menghadapi tuntutan mekanisme pasar bebas pada masa akan &tang.

Tulisan ini merupakan jawaban terhadap permasalahan

di

atas. Untuk itu hungkapkan terlebh dahulu tingkat proteksi subsektor beras kemudian dampak kebijakszmnaan harga dan prospek ekonomi beras. Analisis tingkat proteksi adalah untuk mengetahui derajat intervensi p e m e ~ t a h . Analisis dampak adalah

untuk

mengetahui manfaat kebijaksanaan dan analisis prospek ekonomi adalah untuk mengetahui

kesiapan subsektor beras dalm perdagangan bebas.

Dengan menggunakan metode integratif, yaitu analisis dari input ke output, terungkap bahwa intervensi p e m e ~ t a h selama tahun 1 979

-

199 1 tidak protektif terhadap petani produsen. Kebijaksanaan yang bersifat proteksi hanya berkaitan dengan penggunaan input pupuk urea dan TSP. Kebij aksanaan yang tidak protektif &tunjukkan oleh Tingkat Proteksi Nominal terhadap Output (NPRO), Tingkat Proteksi Efektrf (EPR), Tingkat Profitabilitas (PR), dan Rasio Subsidi Ekivalen (SRP) yang selalu negatif selama tahm 1979

-

1991. Kebijaksanaan yang bersifat proteksi ditunjukkan oleh Tarif Implisit (IT) yang selalu negatif.

Searah dengan

hd

di atas, dampak kebijaksanaan harga pup& dan

kata lain terjadi transfer ekonomi dari produsen ke luar produsen, yaitu konsumen, pedagang, pemerintah, atau kemungkinan hilang dari sistem ekonomi.

Penyebab utarna dampak negatif kebijaksanaan adalah penekanan harga berm pada tingkat produsen. Tekanan harga beras terlihat dari harga aktual yang selalu lebih rendah

dari

harga bayangan tingkat produsen. Hal ini terkait dengan sistem yang berkembang akibat intervensi pemerintah dimana kelembagaan menjadi restriktif terhadap petani. Kelembagaan tersebut m&-upakan rintangan pasar dan dapat menimbulkan rente ekondmi ' yang pada gilirannya ~nenekan harga pada tingkat petani.

Meskipun petani lebth banyak dirugkan oleh kebijaksanaan, namun ada kecenderungan te jadinya perbaikan ekonomi petani subsektor beras selama tahun 1 979

-

1 99 1

.

Hal

ini

ditunjukkan oleh perkembangan nilai negatif SRP yang semakin kecil sejak tahun 1984. Perbaikan ekonomi beras ini tampaknya sejalan dengan kebijaksanaan deregulasi dan debirokratisasi ekonomi Indonesia sejak tahun 1 984. Esensi kebijaksanaan

ini sebenarnya adalah lnenuju sistem ekonomi pasar bebas dengan semakin

berkurangnya intervensi Iangsung pemerintah dalam perekonomian. Ekonomi perberasan Tndonesia memiliki prospek yang cukup baik

dalam perdagangan internasional. Hal ini terlihat dari efisiensi relatif penggunaan sumberdaya domestik, yaitu Domestic Resource Cost Ratio (DRCR) dan Domestic Resource Cost (DRC). DRCR subsektor beras selama tahun 1979

-

1991 selalu kmiIai antara no1 clan satu. Artinya, beras sebagai komoditas perdagangan memiliki keunggulan kompar& DRC menunjukkan biaya swnberdaya domestik dalam rupiah selalu lebih rendah

Kesimpulan yang dapat ditank dari uraian di atas adalah bahwa petani beras berada pada posisi lebih menguntungkan dalam sistem ekonomi pasar bebas. Sesungguhnya, subsektor beras tidak akan mengalami kesulitan besar dalam sistem perdagangan bebas dan ekonomi global pada masa akan datang.

Implikasinya addah bahwa kebijaksanaan pembangunan pertanian, khususnya subsektor beras, perlu ditinjau kembali. Perlu perubahan orientasi pembangunan pertanian dari penekanan pencapaian tujuan produksi ke arah peningkatan pendapatan petani dan nilai tambah sektorai. Sudah saatnya kebijaksanaan berbias terhadap kepentingan petani. Intervensi pemerintah seyogianya selalu membuat harga tingkat petani paling tidak sama dengan harga bayangan agar kebijaksanaan lebih bermanfaat terhadap petani.

SUMMARY

JOHMVY WALKER SITUMORANG. Rate of Protection and Impact of Price Policy on Indonesian Rice Economy in 1979

-

1991 (Supervised by BUNGARAN SARAGIH, PANTJAR SIMATUPANG, BAMBANG KUSUMANTO, and MUSLIMIN NASUTION).

Rice plays a crucial role in Indonesia's economy. During the era of

First Long-Term Development (1 %69

-

1994), agricultural d6veldpment is emphasized on developing the rice subsector. This sector develoment was

considered critical since it was about the supply of people's basic need, the

livelhood of the majority of the people, and a major factor for maintaining

internal political and economic stability.

The development of the rice subsector was focused on the provision

of adequate supply of rice for domestic uses and espectedy it would follow with improveed income and w e f i e of the farmers. Accordmgly, the

government established a program, namely Rice Self-Sufficiency Program

(RSP). In perspective of economic development, Indonesia RSP is dictated

by structuralism, in which, it is believed that government intervention in rice economy is needed for guarantening adequate supply of rice and economy stability.

Through this program, government have attempted promote and

introduce high input

-

output technology, namely Panca Usahatani. Rice policy is also implemented to support the adoption of the new technology.

Since 1984, Indonesia has achieved the goal of RSP. Certainly,

government intervention was the major factor responsible for the

achievement. But the fundamental problem emerged is the impact of

government intervention in rice economy. Solving the problem is relevant

not only to the improvement of farmers' welfare but also to changing

economic condition due to the global economy and to enter fiee market in

the future.

This study aims at addressing the problem. Firstly,, the rate of

protection at rice subsector was assessed as to ascertain the degree of

government intervention. Next, the impact of price policy was analyzed as

to reveal the benefit of the policy. Finally, the prospect of the rice

subsector was also analyzed as to understand to what extent the subsector

prepared to deal with the era of trade liberalization.

With the integrative method, from partial to whole analysis of

intervention, the empirical results show that the government intervention

during 1 979

-

1 99 1 was not protective to the rice farmers. This was shown by Nominal Protection Rate on Output (NPRO), Effective Protection Rate

(EPR), and Subsidy Ratio to Producer (SRP) which is always negative.

The Policies were only protective in utilization of tradable inputs, such as

nitrogen (urea) and TSP fertilizers. This is shown bay negative value of

Implicit Tariff (IT) and tend to decrease.

Due to unprotective policies, the price policies on fertilizer and rice

reduced the intensity of use of fertilizers, labour, and the income of rice

fanners. At the same time, the policies also aggregatively reduced revenue,

profit, and added value of the rice subsector. Therefore, it can be argued

significant losses in the part of the rice farmer. There has been a transfer

of economic surpluses fiom rice farmer to non-rice farmer, such as

consumers, traders, government, or posibly dead weight loss.

The major factor for negative impact of the government intervention

was the suppression of rice price at farm level. The actual price at farm

level was always below the shadow price. Government intervention was

tended to be in favor of off-farm institutions and rather restrictive towards

the farmer. The institutions hurdled the market mechanism and raise

economic rent and, in turn, contrnue to suppress prices received by the

farmers.

Eventhough rice farmers were lossing due to government

intervention during period of analysis, rice economy tended to be

improved. It was shown by negative value of SRP and decreased since

1984. It seems that the improvement was linked to the deregulation and

debureaucratization macro-policies that government has executed since

1983. Essentially, these policies have gradually opened the Indonesian

economy to fiee market mechanism and, simultaneously, attempt to

minimize government intervention.

From international trade, the rice subsector has a good prospect.

This can be seen fiom Domestic Resource Cost Ratio (DRCR) of rice

always had a value between zero and one during 1979

-

199 1. Suggesting that rice economy has a comparative advantage. Also, the Domestic

Resource Cost (DRC) of rice is lower than shadow exchange rate rupiah

(Indonesia currency) to US dollar (United Stated of America currency).

Thus, rice produced domestically not only save but also generate foreign

The study concfuded that the free market mechanism is more

favorable to the rice farmers. Indeed, rice subsectors can enter the global

economy system and fiee market in the future.

In agricultural development, particularly rice subsector, it is the time

for the government to adjust rice policies more favoring the rice farmers.

This need that agnculbrd develapment policies to be shifted fiom more

production-oriented to farmers' income and added value oriented.

Government intervention should always lead to the improvement of farm

level prices at least equal to its shadow price in order that the policy will

benefit the farmer significantly.

The economic loss caused by government intervention on rice

economy is the economic transfer

fiom

the rice farmers to non-rice farmers. This is an interesting phenomenon in modernization. Unfortunately, t h ~ s

study has not been able to reveal how fair is the transfer distributed.

Therefore, it is suggested that indepth study should be conducted to addres

TINGKAT PROTEKSI DAN DAMPAK KEBIJAKSANAAN

HARGA TERHADAP EKONOMI PERBERASAN

INDONESIA, TAHUN 1979

-

1991

OLEH

JOHNNY

WALKER

SITUMORANG

EPN

89504

Disertasi disampaikan sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Doktor

pada

Program Studi Ekonomi Pertanian

PROGRAM PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOCOR

Judul : Tingkat Proteksi dan Dampak Kebijaksanaan Harga Terhadap Ekonomi Perberasan

Indonesia, Tahun 1979

-

1991 Nama Mahasiswa : Johnny Walker Siturnorang

Nomor Pokok : 89504

Program Studi : Ekonomi Pertanian

Disetujui Oleh

3 7

omisi Pembimbing

of. Dr. Ir. Bungaran Sara~ih, MEc

" - f

Dr. Ir. Pantiar Simatu~ane. MS

Ketua

9

-Dr. Barnbang: Kusumanto Anggota

ram Pascasarjana

RIWAYAT HIDUP

Penulis dilahirkan di Sibolga, Sumatera Utara, pada tanggal 23

Desember 1 9 5 7, sebagai anak kedua dari 1 0 bersaudara dari ayahanda

Peltu Pol (Purn) Krisman Siturnorang dan ibunda Sorta Tianur boru

Lumbantobing. Penulis telah membentuk mahligai rumah tangga dengan

yang tercinta Iriana Barita Dame boru Pakpahhn sejak 20 Maret 1986.

Tuhan mengaruniai 4 orang anak yang tercinta Rosa Minerva Fransiska,

Milton Hasahatan, Ariel Diesto, dan Elita Johana Doktora yang lahir dua

minggu setelah penulis lulus ujian Doktor .

Pada pertengahan tahun 1964 penulis masuk sekolah dasar (SD)

Roma Katolik di Sibolga dan pertengahan tahun 1965 pindah ke SD

negeri 111 Tebing Tinggi Deli, lulus tahun 1970. Tahun 1973 lulus dari

Sekolah Menengah Pertama (SMP) negari I1 dan tahun 1976 lulus dari

Sekolah Menengah Atas (SMA) Negeri di Tebing Tinggi Deli, Sumatera

Utara.

Tahun 1977, penulis diterima di Institut Pertanian Bogor (IPB)

melalui jalur Tanpa Testing. Tahun 1978, penulis diterima sebagai

mahasiswa di Departemen Ilmu-ilmu Sosial Ekonorni Pertanian. Tahun

1979

-

198 1, penulis menjadi Asisten Luar Biasa dalam mata kuliah Dasar-dasar Penyuluhan Pertanian, Ekonomi Umum, d m Ekonomi

Produksi. Tepat 4 tahun, penulis menyelesaikan pendidikan strata 1,

Pada tahun 1982 menjadi pegawai negeri Departemen Perdagangan

dan Koperasi di Jakarta dan ditempatkan pada Sekretariat Menteri Muda

Urusan Koperasi. Setahun kemudian (1 983), bersamaail dengan

berdirinya Departemen Koperasi, penulis menetapkan karir sebagai

peneliti dan diangkat menjadr Kepala Subbagian lnformatika Usaha pada

Sekretariat Badan Penelitian d m Pengembangan Departemen Koperasi,

Jakarta.

Pada tahun 1986, demi untuk peningkatan kualitas, atas usaha

sendin mengikuti pendidrkan lanjutan Program Magister Sains bidang

Ekonorni Pertanian di Fakultas Pascasarjana IPB, Bogor dan lulus tahun

1989. Pada tahun 1989 juga, mengrkuti penldikan Program Doktor

bidang Ekonomi Pertanian pada Program Pascasarjana IPB, Bogor.

Bersamaan dengan itu, rnemulai

kanr

sebagai Pejabat Fungsional Peneliti

dengan jabatan awal Asisten Peneliti Madya. Pada Tahun 1 988, jabatan

menjadi Ajun Peneliti Muda. Bertmut-turut jabatan peneliti naik menjadi

Ajun Peneliti Madya (IIId) tahun 1 989, Peneliti Muda (IVa) tahun 1 99 1, Peneliti Madya (IVa) tahun 1993, dan 1 Oktober 1995 Peneliti Madya

( I n ) .

Sebagai peneliti, penulis aktif melakukan penelitian bidang sosial

ekonomi koperasi, pertanian, clan pedesaan sampai sekarang dan sebagian

besar menjadi Ketua Tim Peneliti. Tahun 1991 menjadi salah satu

pemak2dah dalam Kongres b u Pengetahuan Nasional V (KPNAS V) di

Jakarta.

Ekonomi, Universitas Kristen Indonesia, Jakarta. Tahun 1993 sampai

sekarang menjadi dosen Program Magister Manajemen (MM) pada

Sekolah Tinggi Ilmu Ekonomi Institut Pengembangan Wiraswasta

Indonesia (STE-IPWI) , J a k e . Tahun 1995 adalah dosen ekonomi

pada Fakultas Ekonomi Universitas Pancasila, Jakarta dan menjadi

anggota Perhimpunan Ekonomi Pertanian (Perhepi). Saat ini penulis

menjadi peneliti senior pada Pusat Penelitian dan Pengembangan

(Litbang) Pengusaha Kecil, Badan Litbang Koperasi dan Pengusiha Recil,

KATA PENGANTAR

Dalarn pembangunan sektor pertanian, sebagai bagian integral dan

pembangunan ekonomi nasional, subsektor beras mendapat prioritas

pembangunan masa Pernbangunan Jangka Pan-jang Tahap I (PJPT I) dan

juga pada masa PJPT 11. Oleh karena itu perhatian dan mobilisasi

sumberdaya terhadap sektor beras sangat besar. Tujuan pembangunan

sektor beras adalah peningkatan produksi yang ditempuh melalui program

swasembada beras nasional dengan harapan pada gilirannya terjadi

peningkatan pendapatan dan kesejahteraan petani. Untuk itu berbagai

kebijaksanaan telah diterapkan selama ini.

Sejak tahun 1990 an, era globalisasi ekonomi telah melanda dunia

yang ditandai oleh perdagangan bebas dan pembentukan preferensi

perdagangan negara-negara sekawasan. Perubahan tatanan perekonomian

ini akan mempengaruhi perekonomian nasional dan juga sektor pertanian.

Intervensi pemerintah yang selama ini sangat tinggi terhadap sektor beras

akan dipertanyakan sejalan dengan perubahan tatanan perekonomian

dunia tersebut.

Tulisan ini merupakan hasil penelitian yang mengungkapkan

fenomena ekonorni perberasan Indonesia. Hasil penelitian ini diharapkan

dapat berguna untuk menjelaskan bagaimana posisi sektor beras dalam

pasar aktual, bagairnana dampak kebijaksanaan yang ada terhadap

ekonomi perberasan Indonesia, khususnya pada kurun w h 1 979 - 199 1.

persyaratan untuk memperoleh gelar Doktor pada Program Pascasarjana

IPB .

Dengan selesainya penelitian dan tulisan ini maka penulis

mengucapkan terimakasih kepada Tuhan Yang Maha Kuasa karena

berkat-Nya selalu berserta penulis dan keluarga. Terimakasih juga

penulis sampaikan kepada Komisi Pembimbing, Bapak Prof. Dr. Ir.

Bungaran Saragrh, Bapak Dr.

Ir.

Pantjar Simatupang, Bapak Dr. Barnbang

Kusumanto, dan Bapak Dr. Ir. Muslimin Nasution atas bimbingan mereka

selarna ini.

Demlluan juga kepada semua guru yang pernah mendidik penulis

dan mulai TK, SD, SMA, sampai Perguruan Tingg yang tidak munglun

penulis sebut satu per satu, penulis sampaikan terimakasih. Semoga

Tuhan melimpahkan berkatnya kepada mereka.

Pada kesempatan ini juga penulis menyampailcan terimakasih

kepada sivitas akademika IPB yang telah menerima penulis sebagai

anggotanya sehingga berhasil menyelesaikan semua jenjang pendidikan.

Khusus kepada Bapak Prof. Dr. Ir. A. M. Satari yang menjadi Rektor IPB

pada saat penulis diterima menjadi mahasiswa Tanpa Testing di IPB tahun

1977 dan juga kepada Bapak Prof. Dr. Ir. Andi hakim Nasution yang

memiliki ide cemerlang menerirna mahasiswa Tanpa Testing , penulis

sampaikan terimakasih dan penghargaan yang setinggi-tingginya. Tanpa

mereka penulis tidak mungkin memperoleh gelar akademi tertinggi.

Demikian juga kepada Bapak Bustam1 Arifin, SH, pada waktu

beliau menjadi Menteri Koperasi memberikan bantuan dan ijin untuk

Bapak Menteri Koperasi dan Pembinaan Pengusaha Kecil, serta Pimpinan

Departemen Koperasi dan Pembinaan Pengusaha Kecil, penulis

sampaikan terimakasih atas bantuan yang diberikan selama ini kepada

penulis sehingga dapat menyelesaikan studi.

Kepada Pimpinan Departemen Koperasi dan Pembinaan Pengusaha

Kecil, rekan-rekan di Badan Penelitian dan Pengembangan Koperasi dan

Pembinaan Pengusaha Kecil, dan semua kawan yang telah memberikan

bantuan baik moral miupun material atas penelitian ini, knulis sampakan

terimaksih. Khusus kepada Bapak Muslimin Nasution talc mungkm

penulis lupakan jasa-jasanya selama saya mengikuti pendidikan lanjutan,

dan

Magister Sains sampai Doktor. Atas dorongan dan bantuan material beliaulah penulis dapat menyefesarkan studi. Juga kepada Ir. Darwin L.

Harianja Ir. dan

Ir.

Sahat Pasaribu, MSE, penulis sampaikan terimakasih

atas bantuannya dalam penyelesaian naskah disertasi

ini.

Terimakasih

juga penulis sampaikan kepada Bapak Dr. Sapuan, Sekretaris Menteri

Negara Urusan Pangan d m Bapak Dr.

Ir.

T a b Suciaryanto atas

kerelaan mereka meluangkan waktu dan tenaga sebagai Penguji Luar

Komisi .

Pada saat begini tentunya talc mungkm penulis melupakan ayahanda

Peltu Pol (Pum) K. Situmorang dan ibunda Sorta br. Lumbantobing dan

seluruh saudara sekandung penulis yang selalu berdoa untuk kesehatan,

kebahagiaan, dan keberhasilan pendis. Juga mertua penuhs Kapten TNI

AD (Purn) RTDH. Pakpahan dan T. br. Siburian serta semua saudara

yang selalu berdoa dan memberikan dorongan moral untuk keberhasdan

Terakhir, kepada keluarga petlulis, isteriku Arla br. Pakpahan dan

anak-anakku Rosa, Milton, Ariel, dan Elita sebagai sumber kebahagiaan

dan inspirasi serta penghilang rasa putus asa selama ini. Mereka semua

segala-galany a bagi penulis dart k q a ini petlulis persembattkan kepada

mereka.

Tuhan beserta kita semua.

Bogor, 23 Desember 1995

DAFTAR IS1

DAFTAR TABEL. G A m A R . DAN LAMPIRAN ... x

... ... DAFTAR SINGKATAN xlll I . PENDAHULUAN ... 1

1.1. Latar Belakang ... 1

1.2. Rumusan Masalah ... 5

1 . 3. Tujuan dan Kepnaan ... I I I1 . EKONOMI PERBERASAN INDONESIA ... 12

2.1 . Struktur Ekonomi Pertanian ... 12

2.2. Kebi'aksanaan Perberasan ...

d

15 2.3. Pro uksi dan Konsumsi ... 20

2.4. Struktur Penerimaan dan Biaya Usahatani ... 26

111 . TINJAUAN PUSTAKA ... 29

3.1. Anatomi Kebijaksanaan ... 29

3.2. Beberapa Pemiluran dan Hasil Empirik ... 32

IV . KERANGKA PEMIKIRAN ... 42

4.1. Kerangka Analjsls ... 42

4.2. Kerangka Teont~s ... 46

4 .3 . Integrasi Model Andisis ... ... 51

V . MODEL ANALIS IS MATEMATlKA ... 54

5.1. Model Produksi dan Permintam Input ... 55

5.2. Model Fungsi Keuntun an ... ... 58

5.3. Pengukuran lndlkator Aoteksi ... 64

... VI . METODE PENELITIAN 72 ... 6.1. Ruang Lin ku

8

i

72 6.2. Jenis dan urn er Data ... 72

6.3. Analisis Data ... 73

6.4. Pemilihan Tahun Pengamatan ... 74

VII . ANALISIS RESPON PERMINTAAN INPUT DAN

DAN PRODUKSI BERAS ... 78

7.1. Hasil Pendu w i n Parameter ...

b

78

7.2. Pendugaan lastisitas ... 82

VIII . TINGKAT PROTEKSI DAMPAK KEBIJAKSANAAN. ... DAN FISIENSI E K O N ~ M I BERAS 86

8.1. Analisis Harga Input dan Beras ... 86 8.2. Tingkat Proteksi ... 88 8.3. Daxnpak Kebi'aksanaan ...

s'

94

8.4. Penggunaan urnberdaya Domestik Keunggulan

Komparatif, dan Prospek Ekonomi kerberasan ... 103