PERAN INSTITUSI PENGAWASAN DALAM TATA KELOLA
PEMERINTAHAN DAERAH
Studi Kasus: Pemeriksaan Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul 2007
TESIS
Karya tulis sebagai salah satu syarat Untuk memperoleh gelar Magister dari
Institut Teknologi Bandung
Oleh
S u p r i y a n t o
NIM : 24006059
Program Magister Studi Pembangunan
PERAN INSTITUSI PENGAWASAN DALAM TATA KELOLA
PEMERINTAHAN DAERAH
Studi Kasus: Pemeriksaan Inspektorat Daerah Kabupaten
Gunungkidul 2007
Oleh
S u p r i y a n t o
NIM : 24006059
Program Studi Pembangunan Institut Teknologi Bandung
Menyetujui, Pembimbing
Tanggal ... April 2008
PERAN INSTITUSI PENGAWASAN DALAM TATA KELOLA
PEMERINTAHAN DAERAH
Studi Kasus: Pemeriksaan Inspektorat Daerah Kabupaten
Gunungkidul 2007
Oleh SUPRIYANTO NIM. 24006059
Tercapainya kinerja lembaga birokrasi yang lebih baik disertai dengan akuntabilitas publik merupakan hal yang penting bagi pembangunan. Upaya untuk mewujudkanya memerlukan proses pengawasan yang didukung dengan institusi pengawasan yang tepat. Sejumlah produk kebijakan telah dihasilkan, seperti Ketetapan MPR No.XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari KKN. Produk hukum tersebut menyediakan kerangka legal bagi penguatan institusi pengawasan, baik internal maupun eksternal, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah.
Penelitian ini berfokus pada perubahan institusi pengawasan dengan mengambil studi kasus pelaksanaan kegiatan pemeriksaan reguler tahun 2007 di Kabupaten Gunungkidul. Permasalahan yang dirumuskan adalah: bagaimana perubahan institusi pengawasan membawa implikasi pada kemampuan objek pemeriksaan untuk menerapkan prinsip-prinsip tata kelola pemerintahan yang baik?. Metode penelitian kualitatif dan Aktor-Network-Theory (ANT)
digunakan dalam menganalisis data hasil pengamatan pada objek penelitian. Hasil penelitian menunjukkan bahwa kegiatan pemeriksaan dapat menimbulkan pengaruh yang berbeda terhadap kapasitas tata kelola pemerintahan daerah. Secara umum pelaksanaan pemeriksaan telah menstimulasi perkembangan kemampuan pemerintah daerah dalam menerapkan prinsip akuntabilitas publik.
Hasil penelitian memperlihatkan bahwa alih pengetahuan dan pembelajaran merupakan hal yang penting untuk meningkatkan kapasitas dalam menegakkan prinsip transparansi dan akuntabilitas publik. Pelaksanaan kegiatan pemeriksaan akan dapat mendorong peningkatan kinerja karena faktor ; (i) kapital sosial yang tinggi pada objek pemeriksaan, (ii) kreativitas dan daya inovasi dari pelaku pengawasan, dan (iii) kemampuan berkomunikasi pelaku pengawasan dalam menjalin interaksi dengan objek pemeriksaan. Secara keseluruhan perubahan yang terjadi pada institusi pengawasan membuka peluang bagi pelaku pengawasan untuk mengembangkan independensi, kreativitas dan kemampuan inovasinya dalam melaksanakan pemeriksaan.
Kata kunci : institusi pengawasan, akuntabilitas publik, transparansi, alih pengetahuan dan, pembelajaran.
iii
PEDOMAN PENGGUNAAN TESIS
Tesis S2 yang tidak dipublikasikan terdaftar dan tersedia di Perpustakaan Institut Teknologi Bandung, dan terbuka untuk umum dengan ketentuan bahwa hak cipta ada pada pengarang dengan mengikuti aturan HaKI yang berlaku di Institut Teknologi Bandung. Referensi kepustakaan diperkenankan dicatat, tetapi pengutipan atau peringkasan hanya dapat dilakukan seizin pengarang dan harus disertai dengan kebiasaan ilmiah untuk menyebutkan sumbernya.
Memperbanyak atau menerbitkan sebagian atau seluruh tesis haruslah seizin Direktur Program Pascasarjana, Institut Teknologi Bandung.
UCAPAN TERIMAKASIH
Alhamdulillah, akan terus mengalir tiada henti sebagai rasa syukur kepada Allah SWT atas limpahan rahmad dan hidayah-Nya, sehingga memberi kekuatan, kemudahan dan kemampuan kepada penulis untuk menyelesaikan tesis ini.
Penulis mengucapkan terima kasih kepada BPKSDM-Pusbiktek Departemen Pekerjaan Umum yang telah memberi beasiswa kepada penulis hingga dapat menempuh pendidikan S2 di Program Studi Pembangunan – ITB.
Ucapan terima kasih khusus penulis sampaikan kepada Dr. Ir. Sonny Yuliar atas bimbingan dan petunjuknya. Penulis bersyukur dapat dibimbing oleh beliau yang dengan sabar membimbing, membingunkan namun akhirnya membuka pikiran dan mata hati penulis dalam melihat permasalahan dari sudut pandang yang berbeda. Segala nasehat, bimbingan dan saran yang beliau sampaikan telah memberi kontribusi yang besar dalam penelitian ini. Penulis berterima kasih kepada istriku Asti Purwarini, A.Md dan anakku Athallah Aufa Khalil yang selalu setia menunggu di rumah dengan cinta, do’a dan kesabarannya. Penulis ucapkan terima kasih pula kepada Ayah dan Ibu tercinta, kakak dan adik-adikku serta keluarga besar Ibu Mirati yang senantiasa memanjatkan do’a demi kesuksesan penulis di dalam menempuh pendidikan dan merampungkan tesis ini.. Terima kasih pula kepada semua Dosen yang telah membagi pengetahuannya kepada penulis. Kepada seluruh staf Program Studi Pembangunan penulis sampaikan kekaguman karena telah memberikan pelayanan terbaiknya. Kepada rekan-rekan SP Angk’06, terima kasih atas kebersamaan dan bantuan selama menjalani studi. Terimakasih juga penulis sampaikan kepada seluruh jajaran Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul yang telah memberikan dukungan moril maupun materiil. Semoga tesis ini dapat bermanfaat bagi peningkatan mutu dan kualitas pengawasan di kemudian hari.
Bandung, April 2008 Penulis
v
DAFTAR ISI
ABSTRAK ………. i
ABSTRACT ……….… ii
PEDOMAN PENGGUNAAN THESIS ………. iii
UCAPAN TERIMA KASIH ……… iv
DAFTAR ISI ……….. v
DAFTAR LAMPIRAN ……… vii
DAFTAR GAMBAR ……… viii
DAFTAR TABEL ………. ix
DAFTAR SINGKATAN ……… x
Bab I Pendahuluan ……….. 1
I.1 Latar Belakang ……… 1
I.2 Pertanyaan Penelitian ……… 2
I.3 Tujuan Penelitian …………..……… 3
I.4 Metodologi Penelitian ……… 3
I.5 Struktur Tesis ……… 4
Bab II Kerangka Kerja Konseptual ……… 5
II.1 Konsep otonomi ………. 5
II.2 Makna otonomi ………. 9
II.3 Tata kelola (governance) ...……… 11
II.4 Good governance ……… 14
II.5 Konsep pengawasan ... 19
II.6 Pengawasan sebagai bagian dari sistem manajemen ... 19
II.7 Norma pemeriksaan ... 20
II.8 Pendekatan kemanusian dalam pemecahan ... 20
II.9 Fenomena, struktur fenomena dan perubahan ... 26
II.10 Fenomena sosiologis dalam pandangan teori jejaring-aktor ... 27
II.11 Konsep-konsep analitik dalam ANT ... 32
II.12 Konsep penelitian kualitatif ….……… 33
II.13 Tahapan penelitian ….………. 34
III.1. Sejarah singkat Kabupaten Gunungkidul ….……….. 38
III.2 Kondisi geografis dan kepadatan penduduk ...……….. 40
III.3 Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul ……….. 42
III.4 Deskripsi Intitusional ... 43
III.4.1 Institusi pengawasan sebelum perubahan ... 43
III.4.2 Institusi pengawasan setelah perubahan ... 45
III.5 Deskripsi sarana dan prasarana pengawasan ... 54
III.6 Pelaksanaan pemeriksaan di Kecamatan Playen ... 59
III.7 Pelaksanaan pemeriksaan di Dinas Pekerjaan Umum ... 62
Bab IV Analisis ……… 64
IV.1 Proses pemeriksaan di Kecamatan Playen …….………….. 64
IV.1.1 Tata kelola di kecamatan ... 64
IV.1.2 Perencanaan pemeriksaan ... 66
IV.1.3 Pelaksanaan pemeriksaan ... 67
IV.1.4 Perubahan tata kelola di kecamatan ... 74
IV.1.5 Rangkuman ... 76
IV.2 Proses pemeriksaan di Dinas Pekerjaan Umum ... 78
IV.2.1 Tata kelola di DPU ... 78
IV.2.1 Perencanaan pemeriksaan ... 79
IV.2.2 Pelaksanaan pemeriksaan ... 79
IV.2.3 Perubahan tata kelola di DPU ... 87
IV.2.4 Rangkuman ... 90
IV.3 Perbandingan proses pemeriksaan di Kecamatan Playen dan Dinas Pekerjaan Umum ... 91
Bab V Kesimpulan dan Saran ……… 97
V.1 Kesimpulan ……… 97
V.2 Saran ……… 99
vii
DAFTAR LAMPIRAN
Lampiran 1 Hasil Wawancara dengan Bapak Gembong Surasno, SH Inspektur, Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul Lampiran 2 Hasil Wawancara dengan Ibu Nanik SR, SH.,M.Si Kepala
Bagian Tata Usaha, Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul
Lampiran 3 Hasil Wawancara dengan Ibu Dra. Rumi Hayati Kasubag Evaluasi dan Pelaporan Inspektorat Daerah Kab.
Gunungkidul
Lampiran 4 Hasil Wawancara dengan Bpk Hugo D. Indriatmojo, SE ketua tim pemeriksaan DPU
Lampiran 5 Hasil Wawancara dengan Ibu Hasti Yuliani, A.md anggota tim pemeriksaan aspek keuangan DPU
Lampiran 6 Wawancara dengan Bapak Joko Triadmadi, S.Sos Kasubag Umum DPU
Lampiran 7 Wawancara dengan Bapak Fajar Nuryanto pemegang kas DPU
Lampiran 8 Hasil Wawancara dengan Bpk Sadjija ketua tim pemeriksaan Kecamatan Playen
Lampiran 9 Hasil wawancara dengan Bpk Drs. Sudjoko, M.Si Camat Playen
Lampiran 10 Wawancara dengan Bpk. L. Wuryatmo Kasi Tramtib Kecamatan Playen
Lampiran 11 Wawancara dengan Bpk Edi Isnawan pengurus barang Kecamatan Playen
Lampiran 12 Wawancara dengan Bpk Sukasno Mantri Pajak Kecamatan Playen
Lampiran 13 Wawancara dengan Bpk Suwarto pengurus kepegawaian Kecamatan Playen
DAFTAR GAMBAR
Gambar II.1 Hubungan unsur utama dalam pemerintahan 18
Gambar II.2 Tahapan-tahapan dalam penelitian 35
Gambar II.3 Kerangka kerja konseptual 37
Gambar III.1 Pemeriksaan sebelum perubahan 44
Gambar III.2 Pemeriksaan setelah perubahan 46
Gambar III.3 Jejaring pengawasan 54
Gambar III.4 Gedung Kantor Inspektorat Daerah 56
Gambar III.5 Gudang arsip Inspektorat Daerah 56
Gambar III.6 Lemari arsip Inspektorat Daerah 57
Gambar III.7 Komputer PC yang berada pada ruang komputer Inspektorat Daerah
57
Gambar III.8 Mobil dinas yang digunakan sebagai kendaraan operasional pada saat pemeriksaan
59
Gambar III.9 Lokasi Kantor Kecamatan Playen 60
Gambar IV.1 Pola pengawasan 66
Gambar IV.2 Proses pelaksanaan pemeriksaan 67
Gambar IV.3 Contoh bentuk LHP 67
Gambar IV.4 Pemeriksaan keuangan 69
Gambar IV.5 Pemeriksaan keuangan di DPU 80
Gambar IV.6 Sebagian SPJ yang harus diperiksa 81
Gambar IV.7 Pemeriksaan pengelolaan SDM 84
Gambar IV.8 Konfigurasi relasi-relasi sebelum adanya pemeriksaan oleh Inspektorat Daerah
93 Gambar IV.9 Re-konfigurasi dan penguatan relasi-relasi setelah adanya
pemeriksaan oleh Inspektorat Daerah
93
Gambar IV.10 Konfigurasi relasi-relasi sebelum adanya pemeriksaan oleh Inspektorat Daerah
94
Gambar IV.11 Konfigurasi dan relasi-relasi setelah adanya pemeriksaan oleh Inspektorat Daerah
ix
DAFTAR TABEL
Tabel II.1 Perbandingan UU No. 5 Tahun 1974, 22 Tahun 1999 dan 32 Tahun 2004
8
Tabel II.2 Sebuah Alternatif melihat Teori Jejaring-Aktor dengan Memetakannya pada Paradigma-paradigma Sosiologi
31
Tabel II.3 Rangkuman konsep-konsep ANT dan kegunaan praktisnya 35
Tabel IV.1 Perubahan tata kelola pemerintahan di kecamatan 76
Tabel IV.2 Perubahan tata kelola pemerintahan di DPU 90
DAFTAR SINGKATAN
SINGKATAN Nama pertama kali Pemakaian pada halaman
KKN Korupsi Kolusi dan Nepotisme 1
Irjen Inspektorat Jenderal 3
BPKP Badan Pengawasan Keuangan dan
Pembangunan
3
BPK Badan Pemeriksa Keuangan 3
PAD Pendapatan Asli Daerah 3
DAU Dana Alokasi Umum 3
KPK Komisi Pemberantasan Korupsi 6
ANT Aktor Network Theory 11
UNDP United Nations Development Program 18
LAN Lembaga Administrasi Negara 19
GBHN Garis Besar Haluan Negara 21
KKP Kertas Kerja Pemeriksa 38
P2T Perencanaan Pmeriksaan Tahunan 38
DPU Dinas Pekerjaan Umum 38
Perda Peraturan Daerah 39
DIY Daerah Istimewa Yogyakarta 43
LHP Laporan Hasil Pemeriksaan 56
CPU Control Procecsing Unit 58
APBD Anggaran Penerimaan dan Belajan Daerah 61
PBB Pajak Bumi dan Bangunan 61
SDM Sumber Daya Manusia 62
IMB Ijin Mendirikan Bangunan 64
SPJ Surat Pertanggungjawaban 70
