i
DISERTASI
DISKRESI KEPALA DAERAH DALAM
PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH
YANG BERIMPLIKASI KERUGIAN
Oleh:
IG.Ng Indra Setiabudi Ranuh
NIM 031217017305
PROGRAM STUDI DOKTOR ILMU HUKUM
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS AIRLANGGA
SURABAYA
iii
Disertasi ini telah diuji pada Ujian Akhir Tahap II (Terbuka)
Pada: Selasa, 23 Februari 2016
1. Prof. Dr. Eman, S.H.,M.S. (Ketua)
2. Prof. Dr. Tatiek Sri Djatmiati, S.H.,M.S. (Promotor)
3. Dr. Sukardi, S.H., M.H. (Kopromotor)
4. Dr. Soenarto, S.H.,M.H. (Anggota)
5. Prof. Dr. Sri Hajati, S.H.,M.S. (Anggota/Sekretaris)
6. Prof. Dr. Muchammad Zaidun, S.H., M.Si. (Anggota)
7. Prof. Dr. Drs. Abd. Shomad, S.H., M.H. (Anggota)
8. Dr. Lina Hastuti, S.H.,M.H. (Anggota)
9. Dr. Lanny Ramli, S.H., M.Hum. (Anggota)
10. Dr.Sarwirini, S.H., M.S. (Anggota)
Ditetapkan dengan Surat Keputusan Dekan Fakultas Hukum Universitas Airlangga
Nomor : 130/UN3.1.3/2016
iv
UCAPAN TERIMA KASIH
Puji dan syukur saya panjatkan kepada Allah SWT yang telah memberikan
rahmat dan hidayah-Nya sehingga disertasi ini dapat terselesaikan. Atas selesainya
disertasi ini saya mengucapkan terima kasih kepada:
1. Promotor yang terpelajar Prof. Dr. Tatiek Sri Djatmiati, S.H., M.S.
yang telah membimbing saya sejak mulai menyusun naskah ujian
akademik sebagai Penasehat Akademik sampai dengan selesainya
penulisan disertasi ini. Hanya dengan ketekunan, ketelitian dan kesabaran
beliau membimbing saya sehingga membuahkan hasil disertasi ini.
2. Ko promotor yang terpelajar Dr. Sukardi, S.H., M.H. yang telah
membimbing saya sejak penyusunan proposal disertasi sampai dengan
selesainya penulisan disertasi ini. Kepakaran beliau di bidang Hukum Tata
Usaha Negara khususnya pemerintahan daerah telah menjadikan disertasi
ini semakin baik dari segi substansinya.
3. Rektor dan mantan Rektor Universitas Airlangga yang terpelajar
Prof. Dr. Moh. Nasih, SE, MT., Ak., CMA dan yang terpelajar
Prof. Dr. Fasich, Apt yang telah memberi izin kepada saya untuk
menempuh pendidikan doktor ilmu hukum di Program Studi Doktor Ilmu
v
4. Dekan dan mantan Dekan Fakultas Hukum Universitas Airlangga yang
terpelajar Prof. Dr. Eman, S.H., M.S dan yang terpelajar Prof. Dr.
Muchammad Zaidun, S.H., M.Si yang telah memberi izin kepada saya
untuk mengikuti pendidikan doktor ilmu hukum di Program Studi Doktor
Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Airlangga.
5. Ketua dan mantan Ketua serta Sekretaris Program Studi Doktor Ilmu
Hukum Fakultas Hukum Universitas Airlangga yang terpelajar
Prof. Dr. Sri Hajati, S.H., M.S., Prof. Dr. Didik Endro Purwoleksono,
S.H., M.H. dan yang terpelajar Dr. Lina Hastuti, S.H., M.H.,
Dr. Iman Prihandono, S.H., M.H., L.L.M., Phd atas segala pelayanan
akademiknya selama saya mengikuti pendidikan program doktor ilmu
hukum di Program Studi Doktor Ilmu Hukum Fakultas Hukum
Universitas Airlangga.
6. Para pengajar perkuliahan semester pertama untuk mata kuliah Penelitian
Hukum, Teori Hukum dan Filsafat Hukum pada Program Studi Doktor
Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Airlangga yang terpelajar
Prof. Dr. Frans Limahelu, S.H., L.LM., Prof. Dr. Peter Mahmud
Marzuki, S.H., M.S., L.L.M., Prof. Dr. Muchammad Zaidun, S.H.,
M.SI., Prof. Dr. Eman, S.H., M.S., Prof. Dr. Drs. Abd. Shomad, S.H.
vi
7. Para pengajar Matakuliah Pengembangan Keilmuan dan Keahlian
(MKPKK) yang terpelajar Prof. Dr. Tatiek Sri Djatmiati, S.H., M.S.,
Prof. Dr. Agus Yudha Hernoko, S.H., M.H., Prof. Dr. Didik Endro
Purwoleksono, S.H., M.H., dan Dr. Sukardi, S.H.,M.H.
8. Para pengajar Mata Kuliah Penunjang Disertasi (MKPD) yang terpelajar
Prof. Dr. Tatiek Sri Djatmiati, S.H., M.S., Prof. Dr. I Gusti Ngurah
Wairocana, S.H., M.H., dan Dr. Sarwirini, S.H., M.S.
9. Panitia penguji tahap ujian kualifikasi yang terpelajar Prof. Dr.Sri
Djatmiati, S.H., M.S., Prof. Dr. Eman, S.H.,M.S., Prof. Dr. Agus
Yudha Hernoko, S.H.,M.H., Prof. Dr. Didik Endro Purwoleksono,
S.H.,M.H., Dr. Sukardi, S.H.,M.H., Dr. M. Hadi Shubhan, S.H.,M.H.,
C.N. dan Dr. Lanny Ramli, S.H.,M.Hum.
10.Panitia penguji tahap ujian proposal yang terpelajar Prof. Dr. Tatiek Sri
Djatmiati, S.H., M.S., Dr. Sukardi, S.H.,M.H., Prof. Dr. Eman, S.H.,
M.S., Prof. Dr. Agus Yudha Hernoko, S.H., M.H., Prof. Dr. I Gusti
Ngurah Wairocana, S.H., M.H., Dr. Emanuel Sujatmoko, S.H., M.S.,
dan Dr. Lanny Ramli, S.H., M.Hum.
11.Panitia penguji tahap ujian kelayakan yang terpelajar Prof. Dr. Tatiek Sri
Djatmiati, S.H., M.S., Dr. Sukardi, S.H.,M.H., Prof. Dr. Eman, S.H.,
M.S., Dr. Sarwirini, S.H., M.S., Dr. Emanuel Sujatmoko, S.H., M.S.,
Dr. Lanny Ramli, S.H., M.Hum., dan Dr. Rr. Herini Siti Aisyah,
vii
12.Panitia penguji tahap ujian tertutup yang terpelajar Prof. Dr. Eman, S.H.,
M.S., Prof. Dr. Tatiek Sri Djatmiati, S.H., M.S., Dr. Sukardi,
S.H.,M.H., Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, S.H., M.H.,
Prof. Dr. Sri Hajati, S.H., M.S., Dr. Sarwirini, S.H., M.S., dan
Dr. Rr. Herini Siti Aisyah, S.H., M.H.
13.Panitia penguji tahap ujian terbuka yang terpelajar Prof. Dr. Eman, S.H.,
M.S., Prof. Dr. Tatiek Sri Djatmiati, S.H., M.S., Dr. Sukardi,
S.H.,M.H., Prof. Dr. Muchammad Zaidun, S.H., M.Si, Prof. Dr. Sri
Hajati, S.H., M.S., Prof. Dr. Drs. Abd. Shomad, S.H. M.H.,
Dr. H. Sunarto, S.H., M.H., Dr. Sarwirini, S.H., M.S., Dr. Lanny
Ramli, S.H., M.Hum. dan Dr. Lina Hastuti, S.H., M.H.
14.Istri amat saya cintai Annie Retnowanti, S.H., CN berserta anak-anak
saya yang amat saya banggakan dan sayangi IG Ng Irwan Dharmawan
Ranuh, S.E., M.Sc, IGA Dewi Rachmawanti Ranuh, S.T., IG Adika
Satriawan Ranuh dan IG Dimas Prasetyawan Ranuh yang selalu
memberikan dukungan dan telah sangat sabar kehilangan banyak waktu
dengan saya untuk urusan pekerjaan di kantor ditambah untuk
menyelesaikan disertasi ini.
15.Kedua orang tua saya yang amat sangat saya sayangi Prof. Dr. H. IG.N.
Gde Ranuh, Sp.A(K) dan Hj. Rabiatul Abdijah yang selalu
viii
doktor ilmu hukum dari Program Studi Doktor Ilmu Hukum Fakultas
Hukum Universitas Airlangga.
16.Gubernur Jawa Timur yang sangat saya hormati Bapak Dr. H. Soekarwo,
yang telah mengizinkan dan memberikan dukungan kepada saya untuk
mengikuti pendidikan doktor ilmu hukum di Program Studi Doktor Ilmu
Hukum Fakultas Hukum Universitas Airlangga.
17.Sekretaris dan mantan Sekretaris Daerah Provinsi Jawa Timur yang sangat
saya hormati Bapak Dr. H. Akhmad Sukardi, M.M. dan Bapak Dr.
Rasiyo, M.Si yang telah mengizinkan dan memberikan dukungan kepada
saya untuk mengikuti pendidikan doktor ilmu hukum di Program Studi
Doktor Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Airlangga.
18.Kepala dan mantan Kepala Dinas Pendapatan Daerah Provinsi Jawa Timur
yang sangat saya hormati Bapak Bobby Soemiarsono, S.H.,M.Si dan
Bapak Drs. AA Gde Rakawija, M.Si yang telah mengizinkan dan
memberikan dukungan kepada saya untuk mengikuti pendidikan doktor
ilmu hukum di Program Doktor Studi Ilmu Hukum Fakultas Hukum
Universitas Airlangga.
19.Sahabat saya Muhammad Yusni, S.H., M.H Kepala Kejaksaan Tinggi
Sumatera Utara yang menjadi teman diskusi mengenai diskresi pejabat
ix
20.Sahabat, mentor dan teman diskusi saya Dr. H. Freddy Poernomo, S.H.,
M.H. dan Dr. A’an Efendi, S.H., M.H. yang banyak membantu saya
untuk memahami hukum pemerintahan daerah, hukum administrasi dan
hukum acara peradilan tata usaha negara.
21.Yang terpelajar Prof. Dr. Henk Addink (Associate Professor-Utrecht
University School Of Law) yang telah bersedia diajak diskusi mengenai
good governance dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah ketika saya
berkunjung ke kampus Beliau di Universitas Utrecht, Belanda, pada Juni
2015.
22.Adik-adikku yaitu Dr. IGM Reza Gunadi Ranuh, dr.Sp.Ak dan dr. Ria
Silvia, Dr. IGA Wahju Ardani Ranuh, drg.M.Kes,So.Ort. dan drg.
Irfandi Doelyat, Ir. IG Bagus Kurniawan Ranuh dan Dra. Nora
Puspitaningtyas beserta keponakan-keponakan saya yang selalu memberi
support kepada saya untuk mengejar cita-cita menjadi doktor ilmu hukum
dari Program Studi Doktor Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas
Airlangga. Dodo dan Rani, Aswin dan Tari, Iswan dan Farah, Irfan,
Hanif, Firman, Rendi, Linda, Mita.
23.Saudara saya di rumah, Pak Suyadi yang tanpa bantuan dan kesabarannya
tidak mungkin urusan pekerjaan di kantor maupun studi saya akan lancar
x
24.Para Kasi, Anang Noor Baiquni, S.STP, Eko Setiawan, S.Sos,
Widaningrum Ema R., S.Sos, M.Si dan staf saya, Tutik Wahju
Widarti, SH, Sutji Roessanti, Wiwik Susilowati, SE, Yudhi Arifin,
Bambang Sutrisno, Aru Adia Syauqi, SE, Ahmad Arlifansah Ismail,
SE, dan Bagus Muhammad Tombadawi di Bidang Pendapatan
Lain-Lain Dispenda Provinsi Jawa Timur yang telah banyak membantu
kelancaran studi saya.
25.Para staf di Program Studi Doktor Ilmu Hukum Fakultas Hukum
Universitas Airlangga, Pak Amin, Bu Nisa dan Bu Hermi atas semua
pelayanan dan bantuannya selama saya mengikuti pendidikan program
doktor ilmu hukum.
Surabaya, Februari 2016
xi
SUMMARY
In the implementation of regional government, discretion is unavoidable. An
ambiguous law or indeed with an intention to give choices that have to be stipulated
based on the intepretation of the head of region that will produce a discretion. In the
reality, discretion with the objective to complete an ambiguous law, in practice often
cause deprivation to the public. The deprivation can be in form of individual
deprivation as well as public deprivation which happen when a discretion implicates a
criminal acts of corruption. The practice of head of region discretion that cause
deprivation induce a responsibility and liability to the head of region.
This dissertation stipulate three research problem: (1) philosophy of head of
region discretion in the implementation of regional government; (2) discretion of
head of region that implicates a deprivation; and (3) the responsibility and liability of
the head of region towards the discretion that implicates a deprivation. In order to
find the answer of these three research problems, this dissertation is using the
legislation approach, conceptual approach, case approach and comparison approach.
The philosophy of the discretion of head of region in the implementation of
regional government is a separation power theory, transition power theory,
complement theory and independent power theory. Based on the separation power
theory then the legislative body determine a law that become the basis for the
xii
has been determined by the legislative body in the law. However, the scope of
government task which is already huge is not always get support from the law from
the legislative body that can become the basis for the implementation of their task. In
the event of prevent the vacuum of the government performance then the government
is allowed to act without the law which later has been known as a government
discretion. Based on the transition power theory which mean a discretion induce from
the transfer from the legislative body to the government (regional government) to
determine its own legal basis to act or issued a specific decision if there are no legal
basis which should have been made by the legislative. Based on the complementary
theory which mean that the discretion is the supplement of the principle of legality as
the main source of the government implementation (regional governement). The
principle of legality that stand on the written law is always left behind from the basic
need of law as the basis of government performance which the scope is really huge so
to overcome this the government has the right to discretion. Meanwhile based on the
independent power theory which mean the discretion is the stand alone beside the
other powers in the implementation of nation power. The power of discretion is
special because this is induce if there is no regulation as the basis of an act of the
government and in the same time government must act which can‟t be postponed
because the non existence of the law.
The head of region discretion that implicates a deprivation can be in the form
xiii
criminal act of corruption is public deprivation not an individual deprivation.
The discretion of the head of region that implicates a deprivation induce
responsibility and liability to the involved head of region. Responsibility and liabilitiy
of the head of region on the discretion that implicates a individual deprivation is to
pay the compensation and restore the victim circumstances before the deprivation
happened, the responsibility to compensate the deprivation and restoration will be
become a resposnbility of the position responsibility or the person. The discretion of
the head of region that implicates a public deprivation in the form of state eonomic
can happened because an administration or the criminal act of corruption. An
administration failure procedure induce a responsibility based on the administration
law “return state economic and administration sanction while the criminal acts of
corruption induce a criminal responsibility for the head of region individually.”
The law drafter in the formulate the law shall avoid the article that rose the
choices which has multiple interpretations and without the stipulation avoid the
xiv
region, law enforcer about the choices that has been determined by the head ofregion
based on the discretion, which in few days later will become a lawsuit.
In the implementation of the discretion, the head of region should following
the law regarding the discretion in the UUAP, so they don‟t have to worried about the
discretion which is going to be a lawsuit in the coming days. Discretion of a head of
region that implicates a economic stated deprivation should be checked before by a
intern supervisor to decide whether they are administration problem or the criminal
act of corruption. If based on the intern supervisor found that the deprivation is
induce from the adminstration provblem then it will determine the obligation to return
the state deprivation and followed by administration sanction based on the mistakes
that lead to deprivation of state. The other head of region/ other offical whom concern
with the decision of the intern supervisor can filed their concern to state
administration judicature to be review. Vice versa, if the intern supervisor found that
a state economic deprvation happen because a criminal act of corruption then the
xv
RINGKASAN
Dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, diskresi tidak mungkin
dihindari. Undang-undang yang tidak lengkap atau memang memberikan
pilihan-pilihan yang harus ditetapkan berdasarkan pertimbangan sendiri telah melahirkan
diskresi oleh kepala daerah. Kenyataannya, diskresi yang tujuannya untuk menutupi
ketidaklengkapan undang-undang itu justru dalam pelaksanaannya sering
menimbulkan kerugian bagi masyarakat. Kerugian itu dapat berwujud kerugian
individu maupun kerugian publik yaitu ketika diskresi berimplikasi pada tindak
pidana korupsi. Pelaksanaan diskresi kepala daerah yang menimbulkan kerugian
melahirkan tanggung jawab dan tanggung gugat bagi kepala daerah yang
bersangkutan.
Disertasi ini menetapkan tiga rumusan masalah yaitu: (1) filosofi diskresi
kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah; (2) diskresi kepala
daerah yang berimplikasi kerugian; dan (3) tanggung jawab dan tanggung gugat
kepala daerah terhadap diskresi yang berimplikasi kerugian. Dalam rangka
menemukan jawaban dari tiga rumusan masalah tersebut, disertasi ini menggunakan
pendekatan perundang-undangan, pendekatan konseptual, pendekatan kasus dan
pendekatan perbandingan.
Filosofi diskresi kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah
xvi
teori kekuasaan mandiri. Berdasarkan teori pemisahan kekuasaan maka badan
legislatif menetapkan undang-undang yang menjadi dasar pembuatan keputusan
pemerintah yang berarti pemerintah hanya melaksanakan apa yang sudah ditetapkan
oleh badan legislatif dalam undang-undang. Namun demikian, ruang lingkup tugas
pemerintah yang sangat luas tidak selalu dapat diiringi oleh pembuatan
undang-undang oleh badan legislatif yang akan menjadi dasar pelaksanaan tugas-tugas
tersebut. Dalam rangka mencegah kevakuman pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan
maka pemerintah diperbolehkan untuk bertindak meskipun belum ada
undang-undangnya yang kemudian dikenal sebagai kewenangan diskresi pemerintah.
Menurut teori peralihan kekuasaan diskresi lahir karena ada penyerahan sebagian
kekuasaan badan legislatif kepada pemerintah (pemerintah daerah) untuk
menciptakan dasar hukum sendiri untuk melakukan suatu perbuatan atau
mengeluarkan keputusan tertentu jika dasar hukum itu tidak ada dalam
undang-undang yang mestinya harus dibuat oleh badan legislatif. Berdasarkan teori pelengkap
yang berarti diskresi adalah pelengkap asas legalitas sebagai sumber utama
penyelenggaraan pemerintahan (pemerintahan daerah). Asas legalitas yang bertumpu
pada hukum tertulis selalu tertinggal dari kebutuhan dasar hukum tugas-tugas
pemerintahan yang sangat luas sehingga untuk mengatasi itu pemerintah memiliki
kewenangan diskresi. Sementara itu berdasarkan teori kekuasaan mandiri yang berarti
diskresi adalah kekuasaan yang berdiri sendiri di luar kekuasaan-kekuasaan lain
dalam penyelenggaraan kekuasaan negara. Kekuasaan diskresi sifatnya khusus karena
xvii
dan pada saat bersamaan pemerintah harus melakukan suatu tindakan yang tidak bisa
ditunda karena ketiadaan undang-undang tersebut.
Diskresi kepala daerah yang berimplikasi kerugian dapat berwujud kerugian
individual dan kerugian publik. Kerugian individual adalah kerugian terhadap hak
individu tertentu yang sifatnya personal, misalnya diskresi kepala daerah yang
berwujud pembongkaran bangunan milik seorang warga, pemecatan pegawai negeri
sipil dan lain sebagainya. Kerugian publik adalah kerugian terhadap hak publik
masyarakat secara kolektif atau negara karena diskresi kepala daerah melahirkan
tindak pidana korupsi. Kerugian keuangan negara akibat tindak pidana korupsi adalah
kerugian publik bukan kerugian individu tertentu.
Diskresi kepala daerah yang berimplikasi kerugian melahirkan tanggung
jawab dan tanggung gugat bagi kepala daerah yang bersangkutan. Tanggung jawab
dan tanggung gugat kepala daerah terhadap diskresi yang berimplikasi kerugian
individual adalah membayar ganti kerugian dan memulihkan kedudukan pihak korban
pada kondisi semula sebelum terjadinya kerugian. Kewajiban membayar ganti
kerugian dan tindakan pemulihan akan menjadi tanggung jawab jabatan atau pribadi
bergantung pada apakah kerugian itu disebabkan oleh kesalahan jabatan atau
kesalahan pribadi. Diskresi kepala daerah yang berimplikasi kerugian publik yang
berwujud kerugian keuangan negara dapat terjadi karena kesalahan administrasi
maupun tindak pidana korupsi. Kesalahan administrasi melahirkan tanggung jawab
xviii
administrasi sementara tindak pidana korupsi melahirkan tanggung jawab pidana bagi
kepala daerah secara individu.
Pembentuk undang dalam merumuskan pasal-pasal dalam
undang-undang hendaknya menghindari rumusan pasal yang memberikan pilihan-pilihan
yang sifatnya multi tafsir dan tanpa penetapan ukuran untuk menetapkan
pilihan-pilihan itu. Hal ini untuk menghindari perbedaan pemahaman antara kepala daerah
dengan penegak hukum mengenai pilihan yang telah ditetapkan kepala daerah
menurut pertimbangannya jika pilihan itu dikemudian hari menjadi perkara hukum.
Dalam melaksanakan diskresi hendaknya kepala daerah mengikuti
aturan-aturan mengenai diskresi dalam UUAP sehingga tidak khawatir tindakan diskresinya
akan menjadi perkara hukum dikemudian hari. Diskresi kepala daerah yang
berimplikasi kerugian keuangan negara hendaknya diperiksa terlebih dahulu oleh
pengawas internal untuk menentukan apakah kerugian itu karena kesalahan
administrasi atau tindak pidana korupsi. Jika berdasarkan pemeriksaan pengawas
internal ditemukan bahwa kerugian itu karena kesalahan administrasi maka
ditetapkan kewajiban untuk mengembalikan kerugian negara itu serta dibebani sanksi
administrasi sesuai tingkat kesalahan yang menyebabkan kerugian negara. Kepala
daerah/pejabat lain yang keberatan terhadap keputusan pengawas internal dapat
mengajukan keberatan ke peradilan tata usaha negara untuk menguji keputusan
xix
keuangan negara terjadi karena tindak pidana korupsi maka penanganannya
xx
ABSTRACT
Discretion of the Head of Region in the Implementation of Regional Government that Implicates Deprivation
Discretion head of region that implicates public deprivation which is an economic
state have to be investigated first by the intern supervisor to decided if that
deprivation is caused by an administration error or a criminal act of corruption. If
based on investigation by intern supervisor found that the deprivation is caused by
administration mistake then it set an obligation to return the state losses and and also
imposed administrative sanctions based on the error rate that generated the loss. Other
state governor that doesn‟t agree with the decision made by the internal controller
could appealed to the administrative state court to verify the decision made by the
internal controller. If the court confirm intern supervisor decision then the regional
government is obliged to give a compensation whereas if the court granted the
appealed by the regional government then the intern supervisor decision is aborted.
On the contrary, if the intern supervisor found that the state loss is occured by a
criminal act of corruption than it will be handled to authorities law enforcer.
xxi
DAFTAR
PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1986 Nomor 77; Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3344).
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Korupsi (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 140; Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3874).
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47; Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4286).
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 5; Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4355).
Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 35; Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4380).
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437).
UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 126, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4438).
xxii
UU Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 130, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5049.).
Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 160; Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5079).
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234).
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 244; Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5587).
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 292, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5601).
Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 1991 tentang Ganti Rugi dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1991 Nomor 52; Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3448).
xxiii
DAFTAR TABEL
Tabel 1 : Diskresi Gubernur Jawa Timur………... 3
Tabel 2 : Diskresi Kepala Daerah yang Berimplikasi Kerugian………… 9
Tabel 3 : Kelebihan dan Kekurangan Peraturan Perundang-undangan….. 133
Tabel 4 : Peraturan Perundang-undangan yang Mengandung Diskresi bagi Kepala Daerah dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah………. 151
Tabel 5 : Diskresi Gubernur Jawa Timur dalam Pelayanan Publik Dinas Pendapatan Provinsi Jawa Timur……… 161
Tabel 6 : Keluhan Masyarakat terhadap Pelayanan Publik Berdasarkan Klasifikasi Substansi Maladministrasi……… 173
Tabel 7 : Laporan Masyarakat dalam Pelayanan Publik Berdasarkan Klasifikasi Terlapor………. 178
Tabel 8 : Laporan Pengaduan Masyarakat Jawa Timur dalam Pelayanan Publik Berdasarkan Daerah Terlapor……….. 179
Tabel 9 : Korupsi Kepala Daerah yang Bermula dari Tindakan Diskresi……… 200
Tabel 10 : Langkah-Langkah Tindakan Diskresi………. 217
Tabel 11 : Karakteristik Atribusi, Delegasi dan Mandat……….. 235
xxiv
DAFTAR ISI
LEMBAR PERSETUJUAN……… ii
PENETAPAN PANITIA UJIAN AKHIR TAHAP II (TERBUKA)……… iii
UCAPAN TERIMA KASIH………... iv
SUMMARY……….. xi
RINGKASAN……….. xv
ABSTRACT... xx
DAFTAR PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN………. xxi
DAFTAR TABEL……… xxiii
DAFTAR ISI……… xxiv
BAB I PENDAHULUAN………. 1
1.1 Latar Belakang Masalah……… 1
1.2 Rumusan Masalah……….. 12
1.3 Tujuan Penelitian……… 13
1.3.1 Tujuan Umum………... 13
1.3.2 Tujuan Khusus……….. 13
1.4 Manfaat Penelitian……….. 13
1.4.1 Manfaat Teoritis……… 13
1.4.2 Manfaat Praktis………. 14
xxv
1.7.2 Pendekatan Masalah………. 25
1.7.3 Sumber Bahan Hukum……….. 29
1.7.4 Prosedur Pengumpulan Bahan Hukum…………. 30
1.7.5 Pengolahan dan Analisis Bahan Hukum………... 30
1.8 Pertanggungjawaban Sistematika……….. 31
BAB II FILOSOFI DISKRESI KEPALA DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH…. 34 2.1 Pemerintahan Daerah di Indonesia... 34
2.2 Pemerintahan Daerah di Jepang………. 39
2.3 Pemerintahan Daerah di Belanda………... 46
2.3.1 Belanda: Negara Kecil tetapi Sangat Berpengaruh………... 46
2.3.2 Pemerintah Pusat………... 48
2.3.3 Provinsi……….. 48
xxvi
2.3.5 Tugas-Tugas Pokok Pemerintah Lokal………….. 55
2.3.6 Keuangan Pemerintah Lokal……….. 58
2.3.7 Asosiasi Pemerintah Lokal di Belanda………….. 58
2.4 Perbedaan dan Persamaan Pemerintahan Daerah di Indonesia, Jepang dan Belanda………... 59
2.5 Good Governance dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah……….. 61
2.5.1 Konsep Good Governance………. 61
2.5.2 Prinsip-Prinsip Good Governance dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah………… 74
2.5.2.1 Peran serta Masyarakat……… 74
2.5.2.2 Keterbukaan……… 77
2.5.2.3 Akuntabilitas………... 84
2.6 Filosofi Diskresi……… 86
2.6.1 Teori Pemisahan Kekuasaan……….. 87
2.6.2 Teori Peralihan Kekuasaan……… 94
2.6.3 Teori Pelangkap………. 96
2.6.4 Teori Kekuasaan Mandiri……….. 97
2.7 Diskresi Perpektif Negara Hukum………. 98
2.8 Teori Mengenai Fungsi Hukum Administrasi Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah………... 114
2.8.1 Teori Lampu Merah………... 119
xxvii
BAB III DISKRESI KEPALA DAERAH YANG BERIMPLIKASI
KERUGIAN………... 126
3.1 Konsep Diskresi Kepala Daerah………. 126
3.1.1 Asas Legalitas……… 126
3.1.2 Asas Legalitas dan Diskresi yang Tidak Mungkin
Dihindari……… 130
3.1.3 Konsep Diskresi………. 139
3.2 Diskresi Menurut Undang-Undang Nomor 30 Tahun
2014 tentang Administrasi Pemerintahan……… 146
3.3 Diskresi Kepala Daerah dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah……….. 150
3.4 Diskresi Kepala Daerah dalam Pelayanan Publik:
Studi di Jawa Timur……… 154
3.4.1 Konsep Pelayanan Publik……….. 154
3.4.2 Diskresi Kepala Daerah dalam Pelayanan Publik di Jawa Timur……… 158
3.4.3 Maladministrasi dalam Pelayanan Publik……….. 168
3.4.4 Pelayanan Publik yang Berimplikasi Kerugian…. 176
3.4.5 Kasus Gugatan Pelayanan Publik……….. 181
3.5 Konsep Diskresi Kepala Daerah yang Berimplikasi
Kerugian………... 186
3.5.1 Kerugian Akibat Diskresi Kepala Daerah………. 186
3.5.2 Diskresi Kepala Daerah dan Tindak Pidana
Korupsi………... 192
xxviii
Pidana Korupsi……….. 199
3.6 Konsep Kerugian Keuangan Negara………. 207
3.7 Diskresi di Jerman dan Australia………... 214
BAB IV TANGGUNG JAWAB DAN TANGGUNG GUGAT KEPALA DAERAH TERHADAP DISKRESI YANG BERIMPLIKASI KERUGIAN……… 220
4.1 Prinsip Tiada Wewenang Tanpa Pertanggungjawaban………... 220
4.2 Pengujian Penggunaan Wewenang……… 225
4.2.1 Wewenang………. 225
4.2.2 Sumber wewenang………. 232
4.2.3 Pengujian Penggunaan Wewenang oleh pengawas Internal………... 236
4.2.4 Pengujian Penggunaan Wewenang oleh Peradilan Tata Usaha Negara………. 240
4.2.5 Pengujian Penggunaan Wewenang Diskresi Kepala Daerah……… 242
4.3 Tanggung Jawab dan Tanggung Gugat Jabatan Kepala Daerah Terhadap Diskresi yang Berimplikasi Kerugian………... 243
4.3.1 Tanggung Jawab dan Tanggung Gugat…………. 243
4.3.2 Tanggung Jawab dan Tanggung Gugat Jabatan… 246 4.3.3 Kewajiban Pemulihan Kerugian……… 250
xxix
4.4 Tanggung Jawab dan Tanggung Gugat Pribadi Kepala Daerah Terhadap Diskresi yang Berimplikasi
Kerugian………... 262
4.5 Tanggung Jawab Pidana Kepala Daerah Terhadap Diskresi yang Berimplikasi Tindak Pidana Korupsi… 264 4.5.1 Pertanggungjawaban Pidana……….. 264
4.5.2 Sanksi Pidana………. 270
4.5.3 Analisis Kasus Diskresi Kepala Daerah yang Berimplikasi Tindak Pidana Korupsi………. 272
4.5.3.1 Kasus Korupsi Bupati Tanjung Karang……… 272
4.5.3.2 Kasus Korupsi Sekretaris Daerah Jember………... 277
4.5.3.3 Kasus Korupsi Sekretaris Daerah Kabupaten Merauke……… 285
BAB V PENUTUP... 288
5.1 Simpulan……… 288
5.2 Saran……….. 291
