Land Reform
Pengantar: Ahmad Sodiki
Land Reform
Ka t a log P er p u st a ka a n N a sion a l Da la m Ter b it a n (KTD) Ra ch m a n , N oer Fa u zi
La n d Refor m Da r i Ma sa Ke Ma sa
xviii+ 170 H a la m a n , 14 x 2 1 cm I SBN : 9 78 -6 0 2 -18 0 9 9 -0 -7
P e n u l i s : N oer Fa u zi Ra ch m a n
Alih Ba h a sa : Dewi Kartika, Ahm ad Nashih Luthfi, S. Rahm a H. Ta t a Let a k : Su gen g Riya d i
L u k i s a n Co v e r : K u r n i a n t o
Ce t a k a n P e r t a m a , 2 0 12
d it er b it ka n p er t a m a ka li 2 0 12 oleh :
Sekola h Tin ggi P er t a n a h a n N a sion a l
J l. Ta t a Bu m i N o. 5 P o.Box 12 16 Kod ep os 552 9 3 Yo g y a k a r t a
Tlp . 0 2 74 -58 72 3 9
Beker ja sa m a d en ga n
vii
Pengantar
Ah m a d S o d iki
S
ebagai n egara yan g kehidupan rakyatn ya terbesarbersum ber dari pertanian, m aka sudah selayaknya b ila keb ija ka n n ega r a m em p r ior it a ska n kep a d a kepentingan rakyat yang jum lahnya terbesar tersebut. Mem baca bu ku Noer Fau zi Rach m an , La n d R efor m dari M asa ke M asa, mengantar kita untuk mengetahui benang m erah cita-cita bangsa yang ingin m elepaskan diri dari belenggu kemiskinan, terutama petaninya, yang oleh pemimpin bangsa ini sejak lama telah dihayati dan dikristalisasi dengan program land reform atau nam a lain yang sem akna. Setelah “Pendahuluan”, tulisan ini kem u d ia n d isa m b u n g d en ga n “La n d Refor m : Da r i Dekolon isa si h in gga Dem okr a si Ter p im p in ” d a n bersambung terus hingga diakhiri dengan pembicaraan ten tan g Kebijakan Reform a Agraria, 20 0 5-20 0 9 dan ditutup dengan “Ringkasan”.
dihadapkan pada hal yang serupa. Hak-hak asli rakyat yan g berdasarkan hukum adat sem akin terdesak dan sekarang dalam posisi defensif m elawan hak-hak baru berdasarkan ketentuan hukum tertulis yang diberikan oleh n egar a, yan g ter cer m in dalam ber bagai kon flik agraria di seluruh wilayah In don esia. H al in i san gat ironis dengan Penjelasan Undang-undang Pokok Agraria (UUP A) 19 6 0 ya n g t ela h m en geca m p er a t u r a n p er u n d an g-u n d an gan kolon ial kar en a m en gan d u n g d u alism e h u ku m yan g tid ak sesu ai d en gan cita-cita persatuan bangsa dan tidak menjamin kepastian hukum bagi r akyat asli. Pen gu lan gan kem bali itu ber wu ju d kon flik h u ku m a gr a r ia n a sion a l (d a la m a r t i lu a s termasuk hukum kehutanan, perairan dan pesisir pantai, m in er a l d a n ga s b u m i) ya n g d ib u a t oleh n ega r a berhadap-hadapan dengan hukum-hukum rakyat (adat) yan g secara form al dilin dun gi oleh UUPA. In i berarti telah m un cul “dualism e h ukum ” dalam ben tuk bar u “state-law” dan “adat law s”.
ix Pengantar Ahmad Sodiki
hutan, lautan, sumberdaya mineral mulai ditebang dan dikuras habis. Lalu apakah yang tersisa untuk anak cucu kit a ? Noer Fa u zi Ra ch m a n d a la m b u ku in i t ela h m en gu n gka p keb en a r a n seja r a h wa la u p u n p a h it d ir a sa ka n u n t u k r a kya t t a n i t a k b er t a n a h , n a m u n kebenaran itu tetap ada gunanya agar para pengam bil kebijakan pertanahan tidak menambah dan mengulang kesalahan sejarah serta dosa-dosa baru. Im Gebirge der W a h r h eit k let t er st d u n ie Um son st d em ikia n ka t a Nietzsche, terjemahan bebasnya: Engkau tidak akan sia-sia dalam m enanjaki gunung Kebenaran.
Ah m a d S o d iki
xi
Daftar Isi
Pengantar Ahmad Sodiki ... Daftar Isi ... Daftar Tabel ... Pengantar Penulis dan Ucapan Terima Kasih ... I . Pendahuluan ...
I I . Land Reform: Dari Dekolonisasi Hingga
Demokrasi Terpimpin ... I I I . Penghapusan Azas Domain Negara ...
IV. Kebijakan Awal untuk Mengatasi
Tanah Pertanian dan Tanah Kehutanan Tidak Menjadi Target Program Land Reform , 1960 -1965 ? ... VII. Kebangkitan dan Kejatuhan Land Reform, 1960-1965 ... VI I I . Rejim Otoriter Suharto dan
XI I . Yang disebut “Reforma Agraria”, 2005-2009 ... XI I I . Akhir Dari “Reforma Agraria”, 20 0
9-20 12 ... XI V. Ringkasan ... Epilog: Pem erintah Sebagai Pengurus Rakyat... Daftar Pustaka ... Indeks ... Biodata Singkat Penulis ...
10 1
xiii
Daftar Tabel
Tabel 1. Peringkat 10 kelompok besar usaha
perkayuan m enurut pem egang HPH 1994/ 95 dan 1997/ 98 ...
Tabel 2. Wilayah hutan yang dikuasai oleh
Perhutani ...
Tabel 3. Batas-batas m aksim um atas
kepem ilikan tanah m enurut UU No.56/ 1960 ... Tabel 4. Redistribusi tanah diJ awa
(1962-1968) ... Tabel 5. J enis-jenis utam a hak tanah yang
diberikan untuk proyek
pem bangunan di Indonesia (1969-1982) ... Tabel 6. J umlah dan luas ijin lokasi yang
dikeluarkan oleh BPN (sampai J anuari 1998) untuk lima provinsi di J awa ... Tabel 7. J um lah sertifikat tanah yang
dikeluarkan oleh Indonesian Land Administration Project 1995-20 0 1 di lima provinsi di J awa...
Tabel 8. Perbandingan arah kebijakan untuk
Pem baruan Agraria dan arah
kebijakan Pengelolaan Sum ber Daya Alam (PSDA) Sebagaim ana
43
46
49
55
67
72
tercantum dalam Ketetapan Majelis Perm usyawaratan Rakyat RI No IX/ 20 0 1... Tabel 9. Identifikasi tanah-tanah terlantar di
sem ua provinsi sebagaim ana didata oleh BPN tahun 20 0 8... Tabel 10 . jum lah sertifikat tanah yang
dihasilkan 20 0 5-20 0 8 ... 96
110
xv
Pengantar Penulis dan
Ucapan Terimakasih
D
i tahun 1999, penulis menerbitkan buku Petani danPen guasa, Perjalan an Politik Agraria In don esia
(Yogyakarta: Pustaka Pelajar bekerjasama dengan Insist Press dan Konsorsium Pembaruan Agraria), yang saat ini sudah tidak tersedia lagi di penerbit maupun toko buku. Da la m b er b a ga i kesem p a t a n , p en u lis m em p er oleh in for m a si ya n g m en ggem b ir a ka n h a t i, b a ik seca r a langsung dari sejumlah dosen maupun melalui silabus-silabus yang penulis temukan melalui penelusuran atas situs-situs maya berbagai perguruan tinggi, bahwa buku itu pernah, dan sebagian m asih, dipakai sebagai buku pegan gan / rujukan pada m ata kuliah yan g berken aan dengan hukum/ kebijakan/ politik/ studi agraria di Institut Pertanian Bogor (IPB), Universitas Gajah Mada (UGM), Universitas Diponegoro (UNDIP), Universitas Brawijaya
(UB), dan lainnya. Tem a dan kandungan buku Petan i
Land Reform dari Masa ke Masa ini. Namun, topik dan rentang waktu dari buku kecil ini lebih fokus pada proses-proses kebijakan land reform 1945-2009. Kecuali bagian Epilog, keseluruhan isi buku kecil ini bersumber dari bab 2, 3 dan 4 dari disertasi penulis “Resurgence of Land Reform Policy a n d Ag r a r ia n M ov em en t in In d on esia” yan g disajikan sebagai bagian dari syarat untuk memperoleh gelar PhD dalam bidang Environmental Science, Policy, and Management (ESPM) di University of California, Ber-keley, 2011.
Pendidikan doktoral telah m em ungkinan penulis m em iliki pan dan gan yan g lebih luas dan m en dalam mengenai topik ini, termasuk melalui penelusuran atas sumber-sumber informasi baru, dan lebih dari itu adalah m en gem ban gkan p em ah am an yan g lebih m u m p u n i m elalui kuliah-kuliah dan kesem patan diskusi-diskusi den gan para profesor pem bim bin g dan tem an -tem an sesama mahasiswa. Tidak mungkin rasanya menyebut satu persatu mereka yang telah berjasa sehingga memungkinkan p en u lis d ap at m en jalan i p r ogr am d okt or al h in gga m en yelesaikan d iser t asi t er sebu t . Nam u n , d alam kesem patan ini perlu m enyebutkan bahwa pendidikan doktoral ini tidak mungkin terwujud tanpa kebaikan hati dari Nancy Peluso, profesor di bidang ekologi politik di Uni-versity of Californ ia, Berkeley. Beliau bersam a-sam a pembimbing lainnya, yakni Prof. Gillian Hart, Prof. Michael Watts, Prof. Kate O’Neil dan Prof. Louise Fortmann, secara
xvii Pengantar Penulis dan Ucapan Terimakasih
wilayah yang tak diinginkan. Penulis berencana mengolah keseluruhan disertasi itu untuk menjadi buku tersendiri di kemudian hari.
Pen u lis m en yeger akan u n tu k m em pu blikasikan bagian-bagian tertentu dari disertasi itu menjadi buku kecil ini karena, selain untuk m engisi “kekosongan” bacaan bermutu yang ringkas mengenai rute perjalanan land re-for m sejak In d on esia m er d eka, ju ga d ikar en akan permintaan teman-teman di organisasi-organisasi yang m en sp on sor i p en er bit an bu ku in i, yan g h en d ak menggunakan buku ini sebagai bahan bacaan, termasuk dalam kegiatan-kegiatan kursus dan pelatihan yang mereka selenggarakan. Penerbitan buku ini dimungkinkan atas dukungan organisasi-organisasi di mana saya berkiprah, yakn i: Kon sor siu m Pem bar u an Agr ar ia (KPA), Perhim pun an un tuk Pem baruan H ukum berbasiskan Masyarakat dan Ekologis (HuMa), Lingkar Pem baruan Desa dan Agraria (Karsa), Sajogyo Institute (Sains), dan Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional (STPN).
SH, yang berkenan memberi kata pengantar bagi buku ini. Last but not least, penulis ingin menyebut andil tulus dari istri, Budi Prawitasari, dan dua putra kam i, Tirta Wening Rachman dan Lintang Pradipta Rachman, yang m em u n gkin ka n sa ya m em p u n ya i r u a n g d a n wa kt u penyelesaian buku ini.
J akarta, 12 J anuari 20 12,
saat setelah ribuan petani berbon don g-bon don g m en datan gi Istan a Presiden Republik Indonesia, dan gedung Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, di J akarta, un tuk m en un tut pelaksan aan reform a agraria, pen ghen tian peram pasan tan ah, dan
1
I
-Pendahuluan
Kekuatan -kekuatan sosial y an g bekerja dalam suatu kon jun gtur terten tu bukan lah bersifat acak. M ereka dibentuk dari dan oleh sejarah. Sejatiny a m ereka itu khusus dan spesifik, dan kam u harus m engerti apa dan siapakah m ereka, bagaim ana m ereka bekerja, apa batas-batas dan kem un gkin an -kem un gkin an m ereka, apa dan y an g m ereka dapat dan tidak dapat tunaikan. …M aka, apa y ang m enjadi hasil dari pertarungan an tara hubun gan hubun gan atau k ek uatan -kekuatan y ang saling bertanding satu sam a lain bukan lah m erupakan ‘takdir’, sudah diketahui sebelum n y a, dan dapat diram alkan . Segala sesuatun y a bergan tun g pada praktek sosial, den gan m an a pertarun gan atau perjuan gan terten tu berlan gsun g.
(Stuart Hall 20 0 7:28 0 )1
1 Kalim at aslin ya adalah sebagai ber ikut: The socia l for ces a t
w ork in any particular conjuncture are not random . They are form ed out of history . They ’re quite particular and specific, and y ou hav e to un derstan d w hat they are, how they w ork, w hat their lim its an d possibilities are, w hat they can and cannot accom plish. … But w hat is the outcom e of the struggle betw een those differen t con ten din g relations or forces is not ‘giv en’, know n, predictable. It has ev ery -thin g to do w ith social practice, w ith how a particular con test or stru ggle is con d u cted (H all 20 0 7:28 0 ).
dingin berlalu di tahun 1990-an. Debat tentang land re-form sekarang ini sungguh hidup dan baik. Demikian pula land reform itu sendiri. Dan memang seharusnya demikian” (Lipton 2009: 322).2Dalam karya m asterpiece terbaru itu,
Land Reform in Developing Countries. Property Rights and Pr op er t y W r on g , Lipton m en teorisasi dan m em buat taksonomi praktek land reform di seantero negara yang sedan g berkem ban g. Ia m en defin isikan lan d reform sebagai “perundang-undangan (legislasi) yang diniatkan dan benar-benar diperuntukkan meredistribusi kepemilikan, (m ewujudkan ) klaim -klaim , atau h ak-h ak atas tan ah pertanian, dan dijalankan untuk memberi manfaat pada kaum miskin dengan cara meningkatkan status, kekuasaan, d an p en d ap at an absolu t m au p u n r elat if m er eka, berbanding dengan situasi tanpa perundang-undangan tersebut”3 (Lipton, 2009:328). Suatu program land reform
bukan sekedar memerlukan political w ill yang diwujudkan oleh badan-badan pem erintah. Agar m am pu m encapai tujuan n ya, program lan d reform san gat m em erlukan
kekuatan pemerintah yang sanggup memaksa (gov
ern-m en t coern-m pulsion) (Thai 1974:15). Land reform bukan hanya kebijakan pemberdayaan (em pow erm ent) bagi para petani pekerja pedesaan, melainkan juga adalah kebijakan penidakberdayaan (disem pow erem en t) para penguasa, pemilik, pengguna, dan pemanfaaat tanah, kekayaan alam dan wilayah, yan g n yata jelas m elan ggar perun dan
g-2Kalim at aslinya adalah sebagai berikut: In m an y dev elopin g
countries, land reform is a liv e, often burning, issue tw enty y ears after the end of the cold w ar. The debate about land reform is alive a n d w ell. So is la n d r efor m itself. An d they shou ld be (Lipton , 2 0 0 9 : 3 2 2 ) .
3 Kalim at aslin ya adalah sebagai berikut: legislation in ten ded
3
Pendahuluan
u n d an gan (legislasi) lan d r efor m . J ad i p em er in t ah dipersyaratkan menggunakan kekuatan paksaan yang sah d ar i bir okr asi p em er in t ah an d an h u ku m u n t u k menegakkan perundang-undangan land reform itu.
Dengan mendasarkan diri pada pengertian demikian itu, penulis memahami land reform sebagai suatu operasi pem erintah yang dijalankan untuk m engubah struktur pen guasaan tan ah dan kekayaan alam yan g tim pan g untuk mewujudkan cita-cita konstitusional mewujudkan keadilan sosial bagi m ayoritas kaum m iskin pedesaan. Pada sisi lain, land reform adalah bagian dari pengakuan Negara atas kedudukan kaum miskin pedesaan tersebut seb a ga i wa r ga n ega r a , d a n seka ligu s m er u p a ka n pem en u h an kewajiban Negar a m elalu i bad an -bad an pemerintah untuk memenuhi hak-hak warga negaranya. Lan d r efor m d i m asa In d on esia m er d eka telah berulang kali keluar-masuk dan tampil ke dalam arena kebijakan pertanahan nasional. Naskah ini memusatkan perhatian pada penjelasan cara bagaimana land reform keluar-masuk arena kebijakan nasional itu berubah-ubah dari waktu ke waktu, term asuk dalam periode setelah jatuhnya rejim otoriter Suharto pada tahun 1998. Meski kerangka umumnya adalah proses kebijakan pada skala nasional, namun penulis, di sini, hanya akan fokus pada pengalaman implementasinya di pulau J awa.
memungkinkannya bekerja, tentu bukanlah sesuatu yang statis, melainkan bergerak dalam ruang politik tertentu, dan berubah dari waktu ke waktu.4
Buku kecil ini secara berurutan akan dimulai dengan babak dekolon isasi yan g dim ulai den gan proklam asi kemerdekaan Republik Indonesia 1945 hingga disahkannya UUPA 1960. Pada mulanya program redistribusi tanah yang dim an datkan UUPA diin spirasikan oleh visi Presiden Sukarno untuk m erom bak struktur agraria feodal dan kolonial secara radikal, dan menciptakan jalan menuju apa yang disebut oleh dokumen Manifesto Politik 1960 sebagai “m asyarakat sosialis In don esia.” Program redistribusi terutama ditargetkan pada tanah-tanah pertanian yang melebihi batas maksimum, tanah absente, tanah swapraja, dan “tanah negara” lainnya.
Bab selanjutnya akan menguraikan kebijakan anti la n d r efor m set ela h ku d et a a t a s Su ka r n o b er h a sil ditunaikan.5 Setelah kejatuhan Sukarno yang dramatis di
tahun 1966, Presiden J enderal Suharto yang baru naik, d en gan ban tu an p ar a tekn okr at d id ikan Bar at yan g
4 P en u lis m en ggu n a ka n p en d eka t a n kon ju n gt u r a l ya n g d ip elop or i oleh An t on io Gr am sci, m elalu i p an d u an d ar i St u ar t H a ll (19 9 6 ). Kon sep kon ju n gt u r , m er u ju k p a d a u r a ia n St u a r t H all, adalah “ran ah yan g kom pleks, spesifik secara historis, atas seb u a h kr isis ya n g m em p en ga r u h i —d en ga n ca r a -ca r a ya n g ber beda-beda— sebuah for m asi sosio-n asion al yan g un ik secar a keselu r u h a n ” (19 8 8 , h a l. 12 7). J a d i, ist ila h kon ju n gt u r (co n ju ct u r e) a d a la h ist ila h ya n g d igu n a ka n u n t u k m en u n ju k p a d a kon figu r a si d a n in t er a ksi ya n g d in a m is a n t a r keku a t a n pada m asa kin i, di dalam m an a ragam taktik politik dilan carkan oleh m a s in g-m a s in g keku a t a n ya n g b er t a r u n g. Seb a ga im a n a dikem u kakan oleh Gr ossber g, per lu digar is-bawah i ar ti pen tin g d a r i a n a lisa ka p a n , b a ga im a n a d a n d a la m sit u a si b a ga im a n a kon ju n gt u r t er sebu t ber ger ak at au m an d eg d ar i sat u babak ke b a b a k b er iku t n ya , d a n m en ca p a i “keseim b a n ga n a n t a r a ya n g la m a d en ga n ya n g b a r u ” (2 0 0 6 :5).
5 P er a lih a n keku a sa a n d a r i P r esid en Su ka r n o d iir in gi oleh
5
Pendahuluan
terkenal dengan sebutan “Mafia Berkeley,” melucuti visi sosialis Sukarno, termasuk agenda land reform. Sejak awal kekuasaan Suharto, para teknokrat itu berperan besar mengintegrasikan (kembali) ekonomi Indonesia ke dalam sistem kapitalis dunia (Simpson 20 0 8, 20 0 9), termasuk dengan menjadikan Indonesia sebagai negara penghutang, kelom p ok sasar an d ar i bad an -bad an keu an gan d an
pembangunan dunia, termasuk International Monetary
Fu n d (I M F), Ban k Du n ia, d an n egar a-n egar a Bar at pem beri hutan g in tern asion al. Pem erin tah kem udian m eluaskan konsesi-konsesi pertam bangan, penguasaan n egar a at as t an ah -t an ah keh u t an an , m er evit alisasi perkebun an , dan kem udian m en gem ban gkan proyek-proyek kawasan industri dan permukiman real-estate. Dengan dana hutang dan asistensi teknis internasional, Pemerintah pusat melancarkan program “revolusi hijau”, yang bertujuan untuk memacu produksi beras.
Babak selanjutnya adalah kebijakan “tanah-untuk-pem bangunan”, yang berpokokkan “tanah-untuk-pem bebasan tanah yan g dispon sori pem erin tah un tuk m elayan i proyek-p r oyek m ilik proyek-p em er in t ah m au proyek-p u n swast a d i sekt or p er t an ian , agr o-in d u st r i, in d u st r i, d an p er u m ah an . Pemerintah pusat memanipulasi pengertian “fungsi sosial atas tan ah ” sebagai legitim asi m en dukun g kebijakan “tanah-untuk-pembangunan” ini. Setelah itu, di tengah t a h u n 19 9 0 -a n Ba d a n Per t a n a h a n Na sion a l (BPN) menginisiasi program “mempercepat pembentukan pasar
7
II
-Land Reform: Dari Dekolonisasi
Hingga Demokrasi Terpimpin
S
ukarno, Muhamad Hatta, dan para founding fathersRepublik Indonesia lainnya, sangat fasih menjelaskan kebijakan agraria kolon ial dan akibat-akibatn ya yan g m erugikan m asyarakat petan i dan wilayah pedesaan . Mereka memahami signifikasi historis dari UU Agraria tah un 18 70 (Ag r a r ische W et) sebagai suatu war isan kolon ial Belan da yan g telah m eletakkan dasar-dasar hukum bagi para penguasa kolonial dalam memfasilitasi akum ulasi m odal perusahaan -perusahaan Eropa yan g ber in vestasi d i H in d ia Belan d a d en gan m em ben tu k perkebunan-perkebunan kapitalis untuk memproduksi komoditi-komoditi ekspor. Dari tahun 1870 sampai 1942 for m asi sosial kap it alism e kolon ial H in d ia Belan d a dicirikan terutama oleh lahan produksi komoditi ekspor – sebagian besar gula, karet, dan kopi – untuk melayani kepentingan negara kolonial dan kelas kapitalis Belanda, sehingga surplus kolonial m engalir deras dari Hindia-Belanda ke Hindia-Belanda.6
Sistem agraria perkebunan kolonial ditandai terutama den gan paksaan -paksaan ekstr a-ekon om i kh ususn ya dalam rangka pengadaan tanah dan pen yediaan buruh
6 Pen elitian -pen elitian terbaru dari Mark (20 0 1), En g (20 0 2),
yan g m u r ah (Gor d on 198 2, 20 0 1). Ber d asar kan UU Agraria 1870 berbagai hak konsesi perkebunan diberikan kepada perusahaan asing untuk m em anfaatkan tanah-t a n a h m ilik n ega r a . Pa r a p eker ja d im ob ilisa si d a n dipekerjakan secara paksa oleh pihak perkebunan. Setiap gerakan protes yang m encoba untuk m elawan praktek in i - seb a gia n b esa r d a r i m er eka m en ga m b il ja la n radikalisme millenarianistik – direpresi dengan kekerasan oleh rejim kolonial Belanda di J awa pada abad sembilan belas dan awal dua puluh (Kartodirdjo 1972, 1973, 1984).7
Singgih Praptodihardjo (salah satu perumus UUPA 19 6 0 ) ber p en d ap at bah wa sifat d ar i sist em h u ku m agraria di jaman kolonial adalah untuk melayani modal asing dengan segala cara. Mengutip pendapat Eric J acoby yang ditulisnya di Agrarian Unrest in Southeast Asia,8
Praptodihardjo berpendapat:
“(p )er kem b a n ga n m od a l-a sin g, seka li la gi: p er kem ban gan m od al asin g, yan g m en jad i p okok tujuan n ya. Perlin dun gan kepen tin gan rakyat tidak lepas dari m aksud untuk kepentingan m ereka juga. Di d a la m p r a kt ekn ya p er lin d u n ga n it u t id a k membawa manfaat, bahkan merugikan karena usaha m em p er ku at p er ekon om ian r akyat yan g m en jad i tugas tiap-tiap pemerintah nasional, tidak dijalankan sem estin ya oleh pem erin tah kolon ial” (1953:54).
Persepsi semacam itu tersebar di kalangan pemimpin revolusioner yang berjuang untuk kem erdekaan politik I n d on esia , t er m a su k Su ka r n o, ya n g m em a h a m i
7 Pada abad sem bilan belas dan awal dua puluh berbagai bentuk
ger akan p r ot es p et an i m elawan ku asa kolon ial t id ak h an ya ber lan gsun g di J awa, tapi juga di n egar e-n egar i ter jajah lain di Asia Ten ggara. Lih at J acoby (1961) dan Adas (1979).
8 J acoby m en ulis “m eskipun kebijakan kolon ial Belan da telah
9
Land Reform: Dari Dekolonisasi Hingga Demokrasi Terpimpin
kem erdekaan sebagai “jem batan em as“ dim an a “(D)i seberan g jem batan , jem batan em as, in ilah, baru kita leluasa menyusun masyarakat Indonesia merdeka yang gagah, kuat, sehat, kekal dan abadi” (Pidato Sukarno di BPUPKI, 1 J uni 1945 dalam Bahar, dkk. 1995).
J ep an g m en d u d u ki In d on esia d i t ah u n 19 42, memenjarakan dan membunuh banyak pegawai kolonial Belan d a d alam p r oses ket ika m er eka m en d ir ikan pemerintahan militer yang fasis. Kebijakan politik agraria pemerintahan J epang dicirikan oleh upaya mereka untuk memobilisasi dan mengendalikan rakyat, termasuk dalam usaha produksi pertanian, untuk keperluan ekonomi dan politik perang. Pemerintah memobilisasi rakyat pedesaan di banyak desa-desa J awa untuk menduduki tanah-tanah
partikelir, perkebunan milik asing, dan tanah hutan, dan kemudian menggarap tanah-tanah tersebut menjadi lahan pertanian. Sebagian besar rakyat desa J awa pada awalnya mendukung kebijakan ini, yang dianggap sebagai sebuah awal balas den dam terh adap peram pasan tan ah dan penindasan kolonial Belanda, namun kemudian mereka menyadari bahwa hal ini adalah bentuk penindasan lainnya karena mereka dipaksa harus bekerja dan menyerahkan hasil kerja, makanan dan produk pertanian lain kepada pemerintahan fasis militer J epang (Tauchid 1952, Kurasawa 1988, 1993, Sato 1994, Eng 2008).
J epang m enyerah kepada tentara Sekutu pada 14 Agustus 1945. Sejumlah pemuda revolusioner memaksa Su ka r n o d a n Mu h a m a d H a t t a m em p r okla m a sika n kem er d ekaan In d on esia.9 Belan d a m em per tah an kan
kla im n ya b a h wa In d on esia m a sih m en ja d i wila ya h jajahan Belanda. Perang revolusioner m elawan tentara
9 Sebuah penjelasan klasik m engenai dinam ika politik di sekitar
Seku t u b er la n gsu n g sa m p a i p er u n d in ga n d en ga n Belanda dilakukan pada tahun 1949 di Hague, Belanda, dim ana Konferensi Meja Bundar (KMB) m enghasilkan suatu perjanjian (lihat selanjutnya uraian pada bab V). Selama dekade pertama setelah revolusi dari tahun 1949-1959, Indonesia menganut sistem politik demokrasi liber al m ulti-par tai. Man uver -m an uver par tai-par tai politik dan berbagai pem berontakan daerah m em buat pem erin tahan n asion al tidak stabil. Selam a sem bilan tahun sistem parlementer Indonesia memiliki sembilan perdan a m en teri den gan kabin et yan g berbeda-beda. Kepala Staf AD, J enderal Nasution, m enyim pulkan di tahun 1959 bahwa sistem demokrasi liberal multi-partai di Indonesia “hanya m elahirkan kekacauan.” Sukarno m en ga n d a lka n d u ku n ga n t en t a r a u n t u k m er ed a m pem berontakan daerah di J awa dan pulau-pulau luar, u n t u k ka m p a n ye m ilit er m ela wa n Bela n d a u n t u k merebut Papua Barat, dan “konfrontasi” dengan Malay-sia. Setelah Sukarno m em berlakukan keadaan darurat peran g (SOB, staat v an oorlog) pada tahun 1957 dan m em ulai apa yan g disebut Lev (1996) sebagai sebuah babak Transisi Menuju Dem okrasi Terpim pin (Tran si-t ion si-t o Gu id ed Dem ocr a cy). En am t ah u n d i bawah keadaan darurat m iliter (1957-1963) m em un gkin kan ten tar a u n tu k m en jad i sebu ah keku atan p olitik d an ekon om i, ter m asuk m em per oleh ken dali atas sem ua p er keb u n a n -p er keb u n a n ya n g seb elu m n ya m ilik Belanda (Lev 1963, Sundhausen 1982).
11
Land Reform: Dari Dekolonisasi Hingga Demokrasi Terpimpin
pada 5 J uli 1959 menyatakan pemerintahan kembali ke UUD 1945 yang pada dasarnya memberi kekuasaan yang sangat besar pada Presiden (Nasution 1992). Sukarno m en d ekla r a sika n “Dem okr a si Ter p im p in ”, seb u a h bangunan politik di m ana partai-partai politik tunduk p a d a keku a sa a n P r esid en d a la m h u b u n ga n ya n g t er kor d in a si, d a n b u ka n su a t u h u b u n ga n ya n g kon fr on t at if d en gan d an an t ar p ar t ai-p ar t ai p olit ik (Su ka r n o 19 59 d ir u ju k oleh Ca ld well d a n Ut r ech t 1979:167).10 Kem udian , Sukarn o m em ben tuk Majelis
Per m u sya wa r a t a n Ra kya t Sem en t a r a (MPRS) ya n g kem u d ian m em u t u skan Su kar n o sebagai Pem im p in Besar Revolusi Indonesia.11
Sukarno m engabdikan Dem okrasi Terpim pin-nya untuk mewujudkan apa yang ia sebut dengan “Sosialisme Indonesia”, di mana ia menghadirkan (kembali) gagasan “Revolu si” u n t u k m er eor ga n isa si n ega r a d a n m a sya r a ka t , seb a ga im a n a d ikem u ka ka n n ya seca r a eksplisit dalam pidato yang berjudul M anifesto Politik, Pen em uan Kem bali R ev olusi Kita. Melalui pidato in i Sukarno menjelaskan prinsip-prinsip dan tujuan-tujuan dari revolusi yang berjalan secara bersama-sama dalam setiap bagian m asyarakat In don esia (dalam struktur politik, struktur ekonomi, hubungan sosial, budaya, dan bahkan di dalam kehidupan rakyat). Sukarn o berkata b a h wa cit a -cit a d a r i Revolu si a d a la h (a ) u n t u k m en dirikan sebuah kesatuan n egara yan g dem okratis d an m en yatu kan sem u a war ga n egar a In d on esia ke
10 H er ber t Feith m en yim p u lkan bah wa Dem okr asi Ter p im p in
m er u p a ka n seb u a h p r od u k in t er a ksi a n t a r a Pr esid en d a n elit t en t a r a , “d en ga n P r esid en m en yed ia ka n id eologi d a n t en t a r a m en yed iakan m esin ot or it as yan g koer sif” (19 6 2:6 0 2).
11 Ket et a p a n MP RS Nom or I I I / MP RS/ 19 6 3 t en t a n g
dalam wilayah In don esia dari Saban g (di pulau Wee, bagian utara Sumatra) sampai Merauke (di Pulau Papua, d ekat d en gan p er batasan Pap u a Nu gin i); (b) u n t u k menciptakan sebuah masyarakat yang adil dan makmur yang m enyediakan ruang bagi setiap warga negaranya un tuk m en capai kebutuhan spiritual m ereka; an d (c) untuk mendirikan persahabatan antara Indonesia dengan semua negara di dunia, khususnya dengan negara-negara Asia-Afrika, dengan tujuan m em bangun sebuah dunia baru yan g bebas dari im perialism e dan kolon ialism e, sebagai sebuah persyaratan dari perdamaian dunia yang len gka p (Su ka r n o 19 59 seb a ga im a n a d ir u ju k oleh Caldwell dan Utrecht 1979:108).
Su k a r n o t e la h b e r u s a h a k e r a s m e m o b ilis a s i “sem u a keku at an -keku at an r evolu sion er ” d i bawah “satu kepem im pinan pusat yang efektif,” yaitu dirinya sendiri. Kekuatan revolusioner paling penting saat itu ad alah Par tai Kom u n is In d on esia (PKI), yan g sejak Dipa Nusan tara Aidit m en gam bil alih kepem im pin an par tai in i di tah un 1951, PKI telah m en gem ban gkan s e b u a h s t r a t e gi p e r ju a n ga n p a r le m e n t e r u n t u k m e m e n a n gk a n p e m ilu , d a n b e r a k a r lu a s d a la m or gan isasi-or gan isasi m assa, ter u tam a d i p ed esaan . Keber h asilan PKI di bawah Aidit itu bisa dijelaskan dalam tiga faktor yang terkait:
(1) penekanan pada m obilisasi petani dan perjuangan untuk land reform dalam mengembangkan teori dan program partai;
(2) teknik organisasi yang diterapkan untuk m erekrut pendukung partai di daerah pedesaan;
(3) pen elitian m en gen ai kon d isi-kon d isi petan i d an kepem ilikan tanah yang dilaksanakan oleh kader-kader partai (van der Kroef 1963:54).
13
Land Reform: Dari Dekolonisasi Hingga Demokrasi Terpimpin
Bar isan Tan i In d on esia (BTI), bisa m em p er lu as keanggotannya secara cepat. Sebagaimana dijelaskan oleh Karl Pelzer, “BTI mengklaim memiliki jumlah keanggotaan sebanyak 800.000 pada Maret 1954 dan sekitar 2.000.000 pada April 1955. Pada waktu pemilu di akhir tahun 1955 sekretariat BTI melaporkan jumlah keanggotaan mencapai sekitar 3.30 0 .0 0 0 ” (198 2:45). Pada Pem ilu 1955 PKI memperoleh 16,4 persen suara dengan 6.117.0 0 0 suara. Posisi pertama ditempati oleh Partai Nasional Indonesia (PNI) dengan 22,3 persen suara (8.435.000); posisi kedua diduduki oleh Masyumi (partai Islam modern) dengan 20,9 persen suara (7.904.000); dan posisi ketiga adalah NU (partai Islam tradisional) dengan 18,4 persen suara (6,955.000).
Setelah “Tran sisi m en uju Dem okrasi Terpim pin ” (19 57-19 59 ) P KI m en ja d i leb ih t er ga n t u n g p a d a Su ka r n o. Su ka r n o m em b a n t u P KI u n t u k m ela wa n musuh politik partai tersebut, khususnya Angkatan Darat (AD) dan partai-partai Islam. PKI secara sistematis telah m em obilisasi petan i m elalui kam pan ye “tan ah un tuk pen ggar ap.”12 Sebagaim an a d ilapor kan oleh van d er
Kroef (1960 ), Kongres Nasional PKI yang keenam pada tahun 1959 secara resm i m engakui buruh tani sebagai “kekuatan pokok dari revolusi Indonesia” bersama-sama d en ga n kela s b u r u h .13 Di sisi la in , Su ka r n o a d a la h
pemimpin revolusioner nasionalis yang menganggap PKI sebagai partai terdepan untuk gagasan-gagasan politik
12 Un t u k p en jela sa n ya n g leb ih ja u h , lih a t Mor t im er (19 72 );
Ed elm a n (19 8 7:9 6 -9 3 ); H u izer (19 74 , 19 8 0 :6 4 -12 7).
13 Meskip u n bu r u h tan i d igam bar kan sebagai keku atan d asar
d an am bisin ya u n t u k r ad ikalisasi m assa In d on esia,
m achtsvorm ing (pembentukan kekuatan), menuju revolusi (Gunawan 1973).
Pada 17 Agustus 1960 , sebulan sebelum UUPA disahkan, Sukarno membuat sebuah pidato yang berjudul “Laksana Malaekat y ang Meny erbu dari Langit. Jalan Rev olusi Kita.” Ia m enyebutkan sebuah rencana untuk m en gesah kan UUPA 1960 , yan g dian ggap sebagai “kemajuan paling penting dalam revolusi Indonesia.” Ia mendefinisikan UUPA sebagai sebuah basis hukum untuk perubahan revolusioner dalam hubungan-hubungan agraria kolonial dan feodal. Ia m enem patkan golongan petani, bersama-sama dengan buruh, sebagai sokoguru revolusi. Slogan-slogannya yang terkenal antara lain adalah “tanah tidak boleh m enjadi alat penghisapan”, “tanah untuk penggarap”, “tanah untuk m ereka yang benar-benar m enggarap tanah”,
dan “Revolusi Indonesia tanpa land reform adalah sam a saja … om ong besar tanpa isi.” Sukarno pun mengutip laporan FAO tahun 1951 mengenai land reform bahwa “kerusakan-kerusakan dalam struktur agraria, dan khususnya dalam sistem kepemilikan tanah, menghalangi peningkatan standar hidup dari petani gurem dan buruh tani, dan menghalangi pembangunan ekonomi” (FAO 1951 sebagaimana dikutip oleh Sukarno 1960:460-461).
Pemerintahan Sukarno percaya bahwa UUPA 1960 akan memecahkan masalah-masalah agraria yang berasal dari kebijakan kolonial dan sisa sisa feodalism e, dan akan meletakkan fondasi bagi ekonomi nasional. Mereka percaya – menggunakan kata-kata dari pakar land reform, Eric Jacoby:
15
III
-Penghapusan Azas
Domein Negara
A
zas dom ein negara, sebagaimana tercantum dalam UU Agraria 1870 dan juga dalam UU Kehutanan 1874, 1875 dan 1897, menyatakan bahwa semua tanah yang tidak mempunyai status kepemilikan sesuai dengan hukum Barat akan dianggap sebagai milik negara. Sebagai akibatnya, sem u a t an ah yan g d it elan t ar kan at au t id ak d ip akai (tergolong yang disebut w oeste gronden), dan tanah yang tidak m em punyai hak kepem ilikan pribadi (eigen dom )akan diberlakukan sebagai milik negara. UU Agraria 1870 disah kan den gan sebuah gagasan bah wa pem erin tah Bela n d a h a r u s m em b u ka H in d ia Bela n d a t er h a d a p investasi asing, dan bahwa Belanda dan kelas kapitalis Er op a m em iliki h a k-h a k u n t u k b er in vest a si d a n memperoleh surplus-surplus kolonial dari Hindia Belanda. Selama lebih dari tujuh puluh tahun (1870-1942) “dom ein
negara” telah menjadi sebuah konsep legal-politis yang h egem on ik m ela ya n i p em er in t a h kolon ia l u n t u k m em fasilitasi perusahaan -perusahaan kapitalis Eropa d en ga n h a k-h a k u n t u k m en ggu n a ka n t a n a h (erfpachtrecht) selama tujuh puluh lima tahun.
UUPA 1960 mengganti azas dom ein negara dengan
dasar negara Republik Indonesia,14 dan pasal 33 ayat 3
UUD 1945 yang berbunyi “(b)um i, air, dan k ek ay aan a la m y a n g t er k a n d u n g d i d a la m n y a d ik u a sa i oleh N eg a r a d a n d ip er g u n a k a n sebesa r -besa r n y a u n t u k kem akm uran raky at.”
H ak Men guasai dari Negara (H MN) m erupakan wewenang pemerintah pusat untuk:
(a) m en gatu r , m er en can akan dan m en ata alokasi, p en ggu n aan , p en yed iaan , d an p em elih ar aan d ar i bumi, air, dan udara; (b) menentukan dan mengatur h ubun gan -h ubun gan h ukum an tara rakyat den gan b u m i, a ir , d a n u d a r a ; d a n (c) m en en t u ka n d a n m en ga t u r h u b u n ga n -h u b u n ga n h u ku m d i a n t a r a rakyat dan juga tindakan-tindakan hukum yang terkait dengan bumi, air, dan udara (pasal 2 UUPA 1960 ).
Den ga n kon sep ( H MN) in i p em er in t a h p u sa t memiliki kekuasaan untuk merencanakan, mengatur dan m en atagun a tan ah dan kekayaan alam , m en en tukan h u bu n gan -h u bu n gan kep em ilikan , d an m en en tu kan tin d akan m an a yan g legal d an ilegal ter kait d en gan penguasaan, pemilikan, penatagunaan, dan pemanfaatan tanah dan kekayaan alam. J uga disebutkan bahwa
Un d an g-Un d an g Pokok Agr ar ia ber p an gkal p ad a p en d ir ia n , b a h wa u n t u k m en ca p a i a p a ya n g diten tukan dalam pasal 33 ayat 3 Un dan g-Un dan g Dasar tidak perlu dan tidaklah pula pada tempatnya, bahwa bangsa Indonesia atau pun Negara bertindak sebagai pemilik tanah. Adalah lebih tepat jika Negara, sebagai or gan isasi keku asaan d ar i selu r u h r akyat (bangsa) bertindak selaku Badan Penguasa.
14 Su kar n o, Pr esid en p er tam a Rep u blik In d on esia, m en yu su n
17
Penghapusan Azas Domein Negara
UUPA m en yatakan bahwa
Azas dom ein yang dipergunakan sebagai dasar dari pada perundang-undangan agraria yang berasal dari Pemerintah jajahan … ditinggalkan dan pernyataan-pernyataan dom ein itu dicabut kem bali.
Par a per um us UUPA m em an dan g a za s d om ein
negara, beserta hak-hak kepem ilikan dan pem anfaatan tan ah yan g m erupakan turun an daripadan ya sebagai sumber ketidakadilan terhadap penduduk pribumi Indone-sia. Hukum agraria kolonial berjalan berdasarkan pada prinsip dom ein negara,15 sebagaimana juga praktek feodal
dari kerajaan-kerajaan (swapraja) yang diperkuat oleh strategi memerintah secara tidak langsung (indirect rule) dari negara kolonial. Azas dom ein ini m enurut UUPA
“adalah bertentangan dengan kesadaran hukum raky at Indonesia dan azas dari pada Negara yang m erdeka dan m odern” (Penjelasan, bagian II: Dasar-dasar dari hukum agraria nasional).
Tokoh-tokoh revolusi nasional Indonesia (seperti Supomo) akrab dengan gagasan “satu abad ketidakadilan” dari Cornellis van Vollenhoven, yang mengungkapkan akibat dari pelaksanaan azas dom ein negara (van Vollenhoven 1931, 1975; Supomo 1951, 1953).16 Berulang kali diangkat
oleh para penyusun UUPA dam pak-dam pak yang menghancurkan dari azas dom ein negara yang ditetapkan dalam undang-undang agr ar ia kolon ial 18 70 (e.g. Notonagoro 1972:70-107). Notonagoro, profesor hukum dari Un iversitas Gadjah Mada Yogyakarta dan salah satu
15 UUP A m en yeb u t ka n b a h wa a za s d o m ein t er d a p a t d a la m
b er b a ga i u n d a n g-u n d a n g a gr a r ia , e.g. Pa sa l 1 d a r i A g r a r isch e Beslu it (S. 18 70 -118 ), S. 18 75-119 a , S. 18 74 -9 4 f, d a n S. 18 77-55, d an S. 18 8 8 -58 .
16 De In don esiër en zijn Gron d (Orang Indonesia dan Tanahnya)
p er an can g UUPA, m en jelaskan bagaim an a car an ya
dom ein negara m erusak sendi-sendi kehidupan rakyat In don esia:
Azas dom ein berkedudukan di atas hak rakyat atas tanah; Azas dom ein memungkinkan tanah yang dihaki oleh rakyat dapat dioper oleh orang asing (Inlandsche Gem ente Ordonanti), yang sebenarnya dilarang oleh pemerintah Hindia Belanda sendiri untuk mencegah … jan gan sam p ai r akyat it u keh ilan gan t an ah n ya (Seh in gga m ereka) h arus dilin dun gi; Azas d om ein
juga di atas hak desa terhadap tanah, sehingga juga mengenai tanah yang tidak dihaki oleh perseorangan, seperti tanah hutan (Hal ini) memperkosa hak tanah yan g asli (Noton agoro 1972:71).
Par a p er u m u s UUPA 19 6 0 ju ga ber p an d an gan bahwa dualism e an tara hukum yan g dipaksakan oleh Ba r a t d en ga n h u ku m a d a t “m en im b u lka n p elb a ga i m asalah an tar golon gan yan g ser ba su lit, juga tidak sesuai dengan cita-cita persatuan Bangsa; karenanya bagi r a kya t a sli h u ku m a gr a r ia p en ja ja h a n it u t id a k m en jam in kep ast ian h u ku m .” (UUPA 19 6 0 , b agia n Pen jelasan Um u m ; lih at ju ga Noton agor o 1972:10 8 -123). Supomo, satu tokoh sarjana hukum Indonesia yang p er t am a-t am a, m en yat akan bah wa d alam lap an gan agraria, negara republik yang baru tidak membutuhkan
19
Penghapusan Azas Domein Negara
d u alism e h u ku m , yakn i p en gat u r an d en gan h u ku m bar at d an p en gat u r an d en gan h u ku m -h u ku m ad at . “Kep en t in ga n n ega r a m en gh en d a ki p em b en t u ka n u n d a n g-u n d a n g ya n g h a n ya m en gen a i sa t u sist em hukum tanah untuk segala warga negara, dari bangsa a p a p u n ” (Su p om o 19 53 sep er t i d iku t ip d a la m Praptodihardjo 1953:79).
Seja k a wa l m u la n ya UUP A d it u ju ka n u n t u k m en em p a t ka n Nega r a I n d on esia seb a ga i eksp r esi keku asaan yan g sah d ar i r akyat In d on esia. Melalu i UUPA, pem erin tah n asion al In don esia berkom itm en u n t u k m em od er n isa si h u ku m a d a t , d a n u n t u k membuatnya lebih cocok dengan kebutuhan-kebutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia yang baru sebagai salah satu an ggota ban gsa-ban gsa yan g m er d eka d i dunia. H al ini dinyatakan secara jelas bahwa “hukum agraria yang berlaku untuk bumi, air, dan udara adalah h u ku m a d a t n a m u n p ela ksa n a a n d a r i h u ku m a d a t tersebut harus tidak bertentangan dengan kepentingan um um bangsa yang didasarkan pada prinsip kesatuan republik, dengan prinsip sosialisme Indonesia, dan prinsip yan g tercan tum dalam UUPA dan peraturan di m asa m en d a t a n g, seb a ga im a n a ju ga d en ga n p er sya r a t a n h u ku m a ga m a ” (P a sa l 5 UUP A 19 6 0 ). Den ga n dem ikian, m aka UUPA
UUPA juga berperan penting dalam m em ajukan apa yang Gouwgioksiong (1961:549) sebut sebagai azas n asion alism e yan g ku at yan g m em u n gkin kan war ga negara Indonesia untuk mendapat hak-hak kepemilikan dan penggunaan yang penuh atas tanah (pasal 21, 30 , 36). Dalam kategor i war ga n egar a In don esia, UUPA m em b u a t su a t u p em b ed a a n a n t a r a kelom p ok ya n g seca r a ekon om i lem a h d a n ku a t , d a n m en ya t a ka n kom itm en u n tu k m elin d u n gi kelom p ok yan g secar a ekon om i lem ah yan g dipan dan g sebagai korban dari feod a lism e d a n kolon ia lism e b a r u . Men ggu n a ka n kewen a n ga n -kewen a n ga n ya n g d ija b a r ka n d a la m UUPA, pem er in tah In don esia m en jalan kan pr ogr am land reform (1962 – 1965).
Dasar hukum un tuk lan d reform itu dituan gkan dalam pasal 10 UUPA, berbunyi:
“setiap oran g dan badan h ukum yan g m em pun yai sesu a t u h a k a t a s t a n a h p er t a n ia n p a d a Aza sn ya d iwa jib ka n m en ger ja ka n d a n m en gu sa h a ka n n ya sen d ir i secar a akt if, d en gan m en cegah car a-car a pem erasan .”17
17 Pen jelasan UUPA butir 7 m em beri in form asi bahwa lan d
21
IV
-Kebijakan Awal untuk Mengatasi
Ketidakadilan Agraria
B
eberapa program land reform yang dijalankan olehpem erintah Indonesia sebelum pengesahan UUPA di tahun 1960 :
A. Pen gh apusan h ak-h ak istim ewa desa per dikan di wilayah Banyumas di Jawa Tengah.
t er seb u t seb a ga i b u r u h t a n i a t a u b u r u h p a n en . Kompensasi finansial bulanan selama seumur hidup d ib er ika n kep a d a m a n t a n kelu a r ga -kelu a r ga pen guasa desa tersebut yan g m engalam i kerugian akibat kehilangan tanah sebagai kon sekuensi dari program land reform skala kecil ini.
B. Pen gh apu san “h ak-h ak kon ver si” d alam wilayah pemerintahan otonom di Yogyakarta dan Surakarta.
23
Kebijakan Awal untuk Mengatasi Ketidakadilan Agraria
konversi, yang di tahun 1940 mencakup 42.544 hektar18
dih apuskan . Kem udian , h ak m ilik tan ah yan g bersangkutan diserahkan pada petani lokal yang hidup di tanah tersebut.
C. Likuidasi “tanah-tanah partikelir”
Pada tahun-tahun awal setelah kem erdekaan Indo-nesia, pemerintah Indonesia mengambil alih semua “tan ah -tan ah partikelir ” sam pai seluas 1.150 .0 0 0 hektar19 , yang sebelum nya dijual oleh pem erintah
kolon ial Belanda kepada in dividu-individu pribadi dari In ggris, Belan da, Arab, dan Cin a pada m asa t eka n a n fin a n sia l ya n g b esa r seb elu m a b a d kesem bilan belas (Soem ardjan 1962:24). “Tan ah -tan ah par tikelir ” in i ber bed a d en gan -tan ah yan g dimiliki secara pribadi lainnya, bukan hanya karena u ku r an n ya yan g san gat lu as, n am u n ju ga kar en a hak-hak istim ewan ya, lan d heerlijk e rechten (hak-hak tuan tanah), yang memberikan para tuan tanah tersebut hak un tuk m em erin tah oran g-oran g yan g hidup di dalam wilayah yang dikuasainya. “Tanah-tanah partikelir” adalah suatu bentuk hak atas “Tanah-tanah yan g disertai oleh kewen an gan un tuk m em ben tuk sistem pem erin tah an tersen diri di dalam wilayah tan ah yan g san gat luas itu, karen an ya ia dijuluki d en gan “n egar a d alam n egar a”. Selam a abad kesem bilan belas, sebagaim an a d ijelaskan oleh Gautama dan Harsono (1972:5-6) dan Gouwgioksiong (1960 :19-24), pem erin tah kolon ial telah m en coba untuk mengatur “tanah-tanah partikelir” ini, seperti
18 J um lah ini bersum ber dari Indisch Verslag 1941, II, hal. 270
-2 73 seb a ga im a n a d iku t ip oleh Sh u t t er (19 59 : 1-2 6 7).
19 Sebagaim an a d iku tip oleh Soem ar d jan (1962: 24); ju m lah
p a d a t a h u n 18 54 ket ika Gu b er n u r J en d er a l m em utuskan untuk m enghentikan pem berian hak-h a k t a n a hak-h p a r t ikelir ; kem u d ia n d i t a hak-h u n 19 11 pemerintah kolonial mulai membeli kembali “tanah-tanah partikelir” tersebut. Antara tahun 1921 sampai 19 31, sekit a r 4 56 .70 9 h ekt a r d a r i “t a n a h -t a n a h p ar t ikelir ” t elah d ibeli kem bali oleh p em er in t ah kolon ial. Pada tahun 1950 , pem erin tah In don esia mengumumkan perkiraan jumlah total area “tanah-tanah partikelir” di Hindia Belanda (J awa) sebesar sekitar 598.829 hektar (Tauchid1953: 35-37).
25
V
-Bagaimana Perkebunan Kolonial
Tidak Menjadi Target Program
Land Reform 1960-1965?
P
er kebu n an -p er kebu n an kolon ial, sebu ah ben tu k khusus dari sistem agraria kapitalis, berhasil lolos dari likuidasi oleh gelombang revolusi, 1945-1965. Tidak d im asu kkan n ya per kebu n an sebagai tar get pr ogr am la n d r efor m 19 6 0 -19 6 5 t ela h m en yeb a b ka n sist em agraria perkebun an kolon ial tetap berlan jut hidup di zam an paska-kolonial.UUPA 19 6 0 m en et a p ka n keb er la n ju t a n h id u p perkebunan-perkebunan kolonial dengan m engkoversi h a k-h a k er p a ch t m en ja d i “h a k gu n a u sa h a .”2 0 Du a
keku a t a n ya n g m em b u a t p er keb u n a n -p er keb u n a n kolonial21 berada di luar program land reform adalah:
(a) “Konferensi Meja Bundar” sebuah negosiasi politik antara Belanda dan pem erintah Republik Indonesia di Den Hag, Belanda. Dalam perundingan tersebut Belanda m en et a p ka n sya r a t -sya r a t m en gen a i p en gem b a lia n
2 0 Ma kn a d a r i er f p a ch t a d a la h h a k er f p a ch t ya n g d ip u n ya i
perusah aan -perusah aan perkebun an selam a 75 tah un . seban gun d en gan yan g sekar an g d iken al d en gan H ak Gu n a Usah a.
21 Area total tan ah perkebun an di tahun 1940 m en capai sekitar
harta ben da m ilik Belanda sebagai persyaratan un tuk p en ga ku a n Kem er d eka a n I n d on esia ; (b ) kela s p en gu sa h a d a r i t en t a r a ya n g m u n cu l d a r i h u ku m d a r u r a t p er a n g (19 57) ya n g d ila n ju t ka n keb ija ka n pem erin tah m en asion alisasi perkebun an -perkebun an milik Belanda.
Belanda tidak m engakui kem erdekaan Indonesia, proklamasi tanggal 17 Agustus 1945, dan tetap menolak m em b er ika n kem er d eka a n I n d on esia sa m p a i kepentingan-kepentingan ekonom i Belanda dilindungi m elalu i n egosiasi d i Kon fer en si Meja Bu n d ar yan g berakhir pada Desember 1949 di Den Hag. Selama masa peralihan empat tahun tersebut, Belanda menggunakan aksi-aksi militer, negosiasi politik, dan tekanan di arena in t er n a sion a l seb a ga i u p a ya u n t u k r ekolon isa si kepulauan Indonesia.22 Melalui Konferensi Meja Bundar,
Belanda menyetujui untuk mengakui kedaulatan politik I n d on esia p a d a Desem b er 19 4 9 d en ga n p en d ir ia n Republik In don esia Serikat (RIS). RIS in i m erupakan sebu ah sistem feder asi yan g ter dir i dar i en am belas n ega r a b a gia n m er d eka t a n p a m em a su kka n Pa p u a Bar at.2 3 Pad a saat yan g sam a, Belan d a m en etap kan
persyaratan-persyaratan dalam perjanjian tersebut yang dirancang diantaranya untuk memelihara kepentingan-kep en t in ga n ekon om in ya d i kepentingan-kep u la u a n n u sa n t a r a , termasuk pengembalian semua aset-aset milik Belanda, term asuk perkebunan-perkebunan.
Ber iku t in i a d a la h b a gia n ya n g r eleva n d a r i kesep a ka t a n ya n g d ica p a i d a la m Kon fer en si Meja Bun dar:
22 Un tu k pen jelasan klasik m en gen ai per ju an gan r evolu sion er
u n t u k m en cap ai kem er d ekaan p olit ik, lih at Kah in (19 52).
23 Papua Barat m asih dian ggap sebagai kolon i Belan da di luar
27
Bagaimana Perkebunan Kolonial Tidak Menjadi Target Program Land Reform 1960-1965?
Bagian A
Pasal 1
Terhadap pengakuan dan pemulihan hak, konsesi dan izin , yan g diberikan den gan syah m en urut hukum H in dia-Belan da (In don esia) dan yan g pada waktu p en yer a h a n ked a u la t a n m a sih b er la ku , m a ka Republik Indonesia Serikat berpangkal pada pendirian bahwa hak, kon sesi dan izin itu diakui dan bahwa yang berhak – sekedar ini belum terlangsung—akan dipu lih kan ke dalam pelaksan aan h akn ya den gan per bu atan , segala-galan ya d en gan m en gin d ah kan yang tersebut pada ayat-ayat ini yang berikut.
Pasal 2
Hak, konsesi dan izin term asuk pada pasal 1 ayat 1 hanya akan dapat dikurangi untuk keperluan umum, t er m a su k kep en t in ga n r a kya t , d en ga n ja la n perdam aian den gan yan g berh ak, dan sean dain ya perdam aian tidak tercapai, dengan pencabutan hak untuk kepentingan umum, menurut yang ditetapkan pada pasal 3.
Hak, konsesi, dan lisensi yang dirujuk dalam Pasal 1, paragraf 1, bisa diabaikan hanya untuk kepentingan um um , term asuk kesejahteraan rakyat, dan m elalui ganti rugi yang layak dengan pihak yang berhak, dan jika pihak yan g berhak tersebut tidak bisa dicapai, dengan pengam bil alihan dem i kepentingan um um , sebagaim a diatur dalam peraturan -peraturan dari Pasal 3.
Pasal 3
akan dijalankan untuk keperluan umum menurut acara yang ditetapkan dengan peraturan undang-undang dan jika tidak dapat persetujuan antara pihak-pihak yang ber kepen tin gan den gan pen ggan ti ker ugian yan g diter im akan atau dijam in lebih dah ulu dan yan g ditetapkan hakim menurut harga sebenarnya benda atau hak yang diambil itu, segala-galanya itu menurut aturan-aturan yang ditetapkan dengan undang-undang. Syarat bahwa pengganti kerugian itu harus diterimakan atau dijamin lebih dahulu tidak berlaku jika benda atau hak itu perlu diambil dengan sesegeranya karena keadaan perang, bahaya perang, pem berontakan, kebakaran, banjir, gem pa bum i, gunung m eletus atau lain-lain kejadian yang mendesak. (Tauchid1952b:255-256; ).
Sebagai konsekuensi dari Konferensi Meja Bundar sejak 17 Desember 1949, Republik Indonesia Serikat mengadopsi konsepsi kolonial mengenai “pendudukan tanah ilegal” yang sebelumnya ditetapkan oleh Belanda dalam Staatsblad No. 111/ 1948.24 Kom itm en untuk m engem balikan aset-aset
Belanda menyebabkan kesulitan bagi Republik Indonesia Serikat untuk mengikuti aspirasi-aspirasi dan tuntutantun tuan revolusion er un tuk m en ghapus perkebun an -perkebunan kolonial, term asuk yang dilancarkan oleh sebagian kekuatan-kekuatan revolusioner termasuk Barisan Tani Indonesia (BTI) dan Serikat Buruh Perkebunan Indo-nesia (Sarbupri) yang kemudian menjadi dua organisasi massa pedesaan terbesar di bawah Partai Komunis Indone-sia (PKI).25
24 Un tu k kebijakan -kebijakan m en gen ai “p en d u d u kan ilegal,”
lih at Gou wgioksion g 1960 :25-29; Tau ch id 1952:10 -39; Gautam a dan Harsono (1972:12-15). Teks lengkap dari peraturan tersebut ada di dalam Gouwgioksiong (1960 :10 1-10 6).
2 5 U n t u k p e n je la s a n le n gk a p m e n ge n a i p e r a n a n in i, lih a t
29
Bagaimana Perkebunan Kolonial Tidak Menjadi Target Program Land Reform 1960-1965?
Repu blik In d on esia Ser ikat pad a ken yataan n ya tidak bisa berfun gsi karen a sebagian besar dari para pem im pin politik dari n egara-n egara bagian m en olak bentuk negara federal. Di tahun 1950 para pem im pin m ulai m elun cur kan m an uver -m an uver politik un tuk m en a n gga lka n fed er a lism e. P er la wa n a n t er b esa r terhadap kecenderungan unitaris dari para pem im pin politik in i berasal dari Sum atera Tim ur dan n egara-negara bagian Indonesia Timur. Sebagaimana dijelaskan oleh Ricklefs (20 0 1:285), pertarungan politik mengenai p er m a sa la h a n t er seb u t b er a kh ir p a d a p er in ga t a n proklam asi kem erdekaan yan g kelim a, pada Agustus 1950 . Republik In don esia Serikat, dan n egara-n egara dari Sum atera Tim ur dan Indonesia Tim ur digantikan oleh sebuah Republik In don esia baru den gan sebuah konstitusi baru, yakni Undang-undang Dasar Sementara 19 50 . Rep u blik In d on esia d it egakkan kem bali, d an sebuah sistem demokrasi parlementer liberal/ multi partai didirikan.26
Organ isasi-organ isasi pergerakan pedesaan yan g besar seperti BTI dan Sarpubri berjuan g di berbagai wilayah perkebun an di J awa m en doron g pem erin tah pusat untuk m engurus m asalah pendudukan tanah. Di tahun 1954 pem erintah Indonesia m engam bil langkah yang lebih jauh yang dim ulai dengan Undang-undang Da r u r a t No. 8 / 19 54 m en gen a i p en yelesa ia n d a r i p en d u d u kan tan ah -tan ah p er kebu n an oleh r akyat.27
Secara resmi undang-undang darurat tersebut bertujuan
26 Kesepakatan Meja Bundar secara resmi dan sepihak dibatalkan
dengan UU No. 13/ 1956.
27 Sebagian besar perjuangan di beberapa wilayah perkebunan di
untuk m encapai penyelesaian dam ai atas ketegangan-ketegangan yang berdasarkan pada penyelesaian dengan cara perundingan antara pihak-pihak yang berkonflik. Pem erintah berupaya: (a) m enyediakan sebuah status h u ku m ya n g p a st i m en gen a i t a n a h -t a n a h b eka s p er keb u n a n ya n g d id u d u ki sela m a p ih a k ya n g m en duduki m em atuh i per syar atan -per syar atan yan g su d a h d it et a p ka n ; d a n (b ) m em b u ka p elu a n g b a gi perkebunan-perkebunan tersebut yang secara strategis penting bagi negara dan masyarakat untuk melanjutkan usahanya. Peraturan tersebut m encatat sekitar 80 .0 0 0 hektar, dari sekitar 20 0 .0 0 0 hektar tanah perkebunan d i J a wa , d id u d u ki r a kya t , d a n p a r a p et a n i ya n g m en d u d u ki t er seb u t m en gu b a h t a n a h p er keb u n a n tersebut m enjadi lahan pertanian setelah pendudukan J epang (1942-1945).28
Sebelum pem erin tah In don esia bisa m en gam bil la n gka h -la n gka h h u ku m u n t u k m elega lisa si pendudukan tanah ini, tentara Indonesia mengambil alih ken dali atas sem ua perkebun an m ilik Belan da ketika Sukarno m endeklarasikan hukum darurat perang yang t er u t a m a d iseb a b ka n oleh p em b er on t a ka n -p em b er on t a ka n d a er a h . Di b a wa h h u ku m d a r u r a t , t en t a r a m em p er oleh keku a sa a n ya n g b esa r d a la m wewen an g p olitik, p em er in tah an , d an ad m in istr asi. Lebih dari lima ratus perkebunan Belanda, sekitar tiga-perempat dari semua perkebunan di Indonesia (juga pada seju m la h b esa r p er u sa h a a n -p er u sa h a a n Bela n d a ) dim asukkan dalam pen gawasan m iliter bekerja sam a dengan Menteri Urusan Pertanian. Pihak kem enterian
28 Un tuk teks yan g asli, lih at Gautam a (1962:272-28 4). Pelzer
31
Bagaimana Perkebunan Kolonial Tidak Menjadi Target Program Land Reform 1960-1965?
m en in ja u kem b a li d a n m er en ca n a ka n u n t u k
menghentikan semua hak-hak erpacht kolonial, dimana
setiap perkebunan mendapat konsesi selama tujuh puluh lima tahun berdasarkan UU Agraria 1870 (Gautama dan Harsono 1972:12-15).
Kem u d ian p ad a bu lan Desem ber 19 57, set elah kegagalan p er u n d in gan d i PBB u n tu k m en d ap atkan P a p u a d a r i Bela n d a , Su ka r n o m em b u a t seb u a h keputusan politik m enasionalisasi sem ua perusahaan-perusahaan Belanda. Sebagaim ana dirum uskan dalam UU No. 8 6 / 19 58 , keb ija ka n in i b er t u ju a n u n t u k m em p er ku a t d a sa r p ot en si ekon om i n a sion a l, d a n m eliku id asi keku asaan ekon om i kolon ial.29 Sebu ah
perusah aan m ilik n egara yan g din am ai P.P.N Baru30
telah menjadi sebuah perusahaan milik negara terbesar, sebuah arena baru dimana elit-elit manajerial baru dari t en t a r a m en egu h ka n p osisi d a n p er a n a n n ya d a n m em en uhi kepen tin gan -kepen tin gan m ereka m elalui ken d a li a t a s sekt or d a n p er u sa h a a n -p er u sa h a a n perkebunan (Mackie 1961:340 ).
Posisi, p er an an d an kep en tin gan str ategis d ar i t en t a r a d a la m m en gu a sa i sem u a p er keb u n a n -p er keb u n a n ya n g t ela h d in a sion a lisa sika n it u menyebabkan perkebunan-perkebunan kolonial selamat. Leb ih d a r i it u , “n a sion a lisa si kep em ilika n Bela n d a m en cip takan sebu ah kelas sosial bar u , p ar a ten tar a pen gusaha” (Caldwell dan Utrecht 1979:124). Ten tara m en gh alan gi aspir asi m asyar akat u n tu k m en gh apu s
2 9 Un t u k t eks a slin ya , lih a t I sm et (19 70 ), d a n Soed a r go
(1962:58 2-58 5). Lih at ju ga p er atu r an p em er in tah lain n ya yan g m en ja la n ka n n a sion a lisa si p er u sa h a a n -p er u sa h a a n Bela n d a d a la m Soed a r go (19 6 2 :58 6 -6 4 7).
30 Pu sa t Per k ebu n a n N eg a r a -Ba r u. P.P.N. yan g “lam a”, yan g
sistem agraria perkebun an kolon ial. Para petan i yan g menduduki perkebunan dimasukkan ke dalam kategori “pen dudukan ilegal”, yan g harus berurusan lan gsun g den gan ten tar a yan g ser in gkali m en gam bil tin dakan respresif atas nama “ketertiban umum.”
Kem udian , hal yan g m en jam in keberlan gsun gan sistem agraria perkebunan kolonial adalah pengaturan konversi dari hak erfpacht kolonial menjadi Hak Guna Usaha (H GU) paska-kolon ial sebagaim an a tercan tum dalam UUPA 1960 , pasal III (Aturan-aturan m engenai konversi tanah).31 H ak erfpacht dan H ak Guna Usaha
ter sebu t m er u pakan h ak u n tu k m en ggu n akan tan ah ya n g d ib er ika n p em er in t a h u n t u k p er u sa h a a n -perusahaan perkebun an . Perbedaan utam a keduan ya ad alah jan gka wakt u n ya d im an a h ak m en ggu n akan tan ah itu ber laku , d an statu s kewar gan egar aan d ar i
perusahaan yang memegang hak tersebut. Hak erfpacht
d iber ikan pad a per u sah aan -per u sah aan asin g u n tu k jangka waktu selama tujuh puluh lima tahun. Hak Guna Usaha diberikan untuk perusahaan dalam negeri dengan ja n gka wa kt u d u a p u lu h lim a t a h u n , a t a u jika perkebunan tersebut membutuhkan jangka waktu yang lebih lam a seperti perkebun an kelapa sawit, Men teri Ur usan Agr ar ia bisa m em ber ikan h ak m en ggun akan tan ah itu selam a tiga puluh lim a tahun . UUPA tidak m en gijin ka n p er u sa h a a n -p er u sa h a a n a sin g u n t u k m em iliki Hak Guna Usaha.
31 Berikut in i adalah bagian yan g relevan dari UUPA, pasal III
33
VI
-Bagaimana Hutan Dipisahkan
Dari Tanah Pertanian, Dan Tanah
Kehutanan Tidak Menjadi Target
Program Land Reform
1960-1965 ?
B
er sam a d en gan tan ah p er kebu n an , tan ah -tan ah kehutanan di J awa juga dikecualikan dari program land reform (1960 – 1965). Pengelolaan hutan di J awa telah diatur oleh perun dan g-un dan gan khusus sejak jam an kolonial, di pertengahan abad kesembilan belas sampai awal abad kedua puluh. Ton ggak bersejarah pada awaln ya dimulai lima tahun sebelum UU Agraria 1870 disahkan, yaitu ketika pemerintahan kolonial mengumumkan UU Keh u t an an t ah u n 18 6 5. UU Keh u t an an 18 6 5 in i m em perdalam praktek yan g dijalan kan pem erin tahan kolonial selama lebih dari setengah abad sejak Gubernur J enderal Daendels mengorganisasi penggunaan hutan jati pada tahun 180 832 melalui dinas kehutanan pemerintah32 Louis Napoleon yan g m em erin tah Belan da dari tah un 18 0 8
yang pertam a, Dien st v an Bosw ezen, dengan hak-hak u n tu k m en gu asai tan ah , p oh on , d an ten aga ker ja.33
Undang-undang tersebut kemudian direvisi dengan UU tah un 18 74, 18 75, 18 97, dan 1913. Sem ua itu adalah u n d a n g-u n d a n g keh u t a n a n p er t a m a -t a m a , ya n g menerapkan lebih lanjut prinsip Dom einverklaring yang menyatakan bahwa semua tanah hutan dan tanah yang tidak dimiliki, adalah tanah milik negara. Tidak semua petani J awa membiarkan begitu saja negara kolonial dan bad an p en gu asa h u tan m en gu r an gi, m en gh ap u skan atau m en gkrim in alisasikan akses m ereka pada tan ah, h u t a n d a n su m b er d a ya h u t a n . Beb er a p a p et a n i m elancarkan protes terang-terangan, m isalkan seperti gerakan Samin di J awa Tengah (1890 -1915) (Benda dan Castle 1969, Peluso 1992:69-78).
Perubahan besar yang ditimbulkan sebagai akibat d a r i UU Keh u t a n a n t er m a su k p en d ir ia n Din a s Kehutanan, Het Bosw ezen v an N etherland Indie pada 1 J uli 1897, pem bagian beberapa wilayah hutan m enjadi bagian-bagian yang lebih kecil. UU hutan tersebut juga m em asukkan Dinas Kehutanan di bawah Departem en Pertanian, Industri dan Perdagangan, dan memindahkan
33 Peluso m en ulis “UU H utan 18 65 dian ggap sebagai un dan
g-un dan g h utan yan g per tam a kalin ya di J awa. Ber sam a den gan
35
Bagaimana Hutan Dipisahkan Dari Tanah Pertanian
p olisi h u t a n ke d a la m yu r isd iksi la n gsu n g Din a s Keh u t a n a n (Soep a r d i 19 74 b :6 0 -6 3 ; Dep a r t em en Kehutanan 1986b:73-88; Peluso 1992:44-55).
UU Keh utan an 18 65 kem udian digan tikan oleh Undang-undang Kehutanan untuk Jawa dan Madura tahun 1927 dan 1932, yang kemudian menjadi dasar yang lebih ku at u n tu k m en etapkan kawasan h u tan n egar a dan memisahkan tanah-tanah hutan negara dengan lainnya m elalui proses-proses pen catatan dan pem etaan yan g resmi.34 Walhasil, komposisi wilayah-wilayah yang berada
di dalam eksploitasi negara dan swasta atas hutan-hutan jati di J awa berubah dari tahun 1900 sampai 1930. Furnival melaporkan pada tahun 1900 bahwa semua lahan hutan yang dieksploitasi oleh pihak-pihak swasta jum lahnya mencapai 655 ribu hektar. Tanah-tanah hutan ini memiliki kategori yang berbeda dengan lahan-lahan hutan yang berada dalam penguasaan langsung Dinas Kehutanan.
34 Untuk terjem ahan Indonesia lengkap dari Bosordon an si Jaw a
M ad u ra 1927, Bosv erord erin g Jaw a M ad u ra 1932, lihat: Perum Perhutani (1984). Sebagaimana ditulis oleh Peluso, UU tahun 1927 dan 1932 mendefinisikan kawasan hutan negara di J awa dan Madura sebagai berikut:
a . tan ah-tan ah yan g dim iliki n egara, yan g oran g atau pihak lain tidak memiliki hak atau penguasaan, dan dimana tumbuh:
√ spesies pohon berkayu yang tumbuh secara alamiah dan bambu, √ spesies pohon berkayu yang ditanam oleh Dinas Kehutanan, √ spesies pohon berkayu yang tidak ditanam oleh Dinas Kehutanan
tapi ditan am oleh n egara dan diserahkan kepada Din as Kehutanan untuk pengelolaannya,
√ spesies pohon berkayu yan g ditan am dari perin tah n egara/
pemerintah, spesies pohon non-kayu yang ditanam oleh Dinas Keh utan an ;
b . sem ua tan ah-tan ah yan g m en gelilin gi tan ah-tan ah yan g disebutkan dalam paragraf di atas (a) dimana tanaman-tanaman berkayu tidak tum buh; selam a tan ah-tan ah tersebut tidak digunakan untuk tujuan lain di luar kewenangan Dinas Kehutanan; c . sem u a t a n a h -t a n a h ya n g d ilin d u n gi oleh n ega r a u n t u k
Pada tahun 1930 , setelah melalui proses restrukturisasi panjang yang pada dasarnya bertujuan untuk memasukkan sem u a wilayah h u tan ke d alam ken d ali pem er in tah , perusahaan-perusahaan swasta hanya mengendalikan 97 ribu hektar. Wilayah-wilayah hutan di bawah eksploitasi n egara m en capai 698 ribu hektar (Furn ival 1944:325 d iku t ip d alam Boom gar d 19 9 4 :130 -131). Set elah
pembentukan Dienstvak: Dienst der Bossen op Java and
M adura di tahun 1938, yang m enyatukan Djatibedrijf
(Perusahaan J ati] dan Dinas Kehutanan yang mengurusi kayu rim ba, sem ua eksploitasi hutan oleh perusahaan-perusah aan swasta diakh iri (Departem en Keh utan an 1986a:115, Peluso 1992:67).
Sampai akhir era kolonial Belanda di tahun 1940 , Dinas Kehutanan melaporkan sudah mengelola 757.648 hektar hutan jati. J umlah tersebut mencakup sekitar 92 persen dari jumlah keseluruhan hutan jati di J awa dan Madura. Din as Kehutan an tersebut m en gelola sekitar 819.749 hektar dari hutan kayu belantara, setara dengan 30 persen dari jumlah keseluruhan hutan kayu belantara di J awa dan Madura (Soepardi 1974:121).
Di bawah pen dudukan J epan g (1942-1945), baik m anajem en m aupun institusi kehutanan berada dalam kondisi kacau. Ringy oo Ty uoo Zim usy o dibentuk untuk
menggantikan kewenangan Bosw ezen, namun sebagian
besar pengelola hutan berkebangsaan Belanda menolak untuk bergabung. Sebagian besar dari kawasan hutan tidak berhasil dikelola. Pihak J epang m engam bil kayu
37
Bagaimana Hutan Dipisahkan Dari Tanah Pertanian
un tuk tujuan per an g tan pa m em per h atikan m asalah r efor est a si, d a n m em er in t a h ka n m a sya r a ka t u n t u k mengubah tanah hutan menjadi tanah pertanian minyak untuk bahan bakar (J atropha) dan makanan, termasuk u n t u k b a la t en t a r a J ep a n g (Soep a r d i 19 74 :1-4 0 ; Departement Kehutanan RI 1986b:1-21; Peluso 1992:93-97; Simon 1999:39-41). Sebagaimana disebutkan di bagian awal, para petani pada m ulanya m enyam but perintah J ep an g u n t u k m en golah lah an h u t an yan g d u lu n ya terlarang, namun tidak terlalu lama sebelum para petani melawan bentuk pemaksaan kerja pertanian ini.
Den gan pr oklam asi kem er dekaan 1945, elit-elit politik m en doron g pen gelola h utan In don esia un tuk m en em ukan cara-cara baru pen gaturan h utan un tuk m en jalan kan pr in sip-pr in sip yan g ditetapkan dalam Undang-undang Dasar Republik Indonesia 1945, terutama p a sa l 33 ya n g m en ya t a ka n b a h wa “b u m i, a ir , d a n kekayaan alam yang terkandung di dalam nya dikuasai n ega r a d a n d ip er gu n a ka n u n t u k seb esa r -b esa r kem a km u r a n r a kya t ” (Poer wokoesoem o 19 56 :2 18 ; Soepardi 1974:41-83). Sementara itu, perang kemerdekaan m em bu at ken d ali kolon ial t er h ad ap h u t an m en jad i m engendor, dan para penduduk desa bertindak secara leluasa memanfaatkan hutan, termasuk mengambil kayu di wilayah yang sejak lama dilarang. Berbagai ketegangan mulai berm unculan. Nam un, J awatan Kehutanan yang mewarisi sekitar tiga juta hektar tanah hutan di Jawa telah gagal untuk mendirikan sebuah tatanan kelembagaan dan pengaturan yang baru. Para pengelola hutan bersikukuh untuk melanjutkan apa yang telah dilakukan oleh Bosw ezen
pada masa kolonial terdahulu.
sebagian dari tanah hutan yang berada dalam kendali Dinas Kehutanan ke dalam program land reform. Para pengelola hutan mengartikan kampanye tersebut secara berbeda-beda. Salah satu faksi dari rim bawan m em an dan g gerakan ter sebut sebagai sebuah an cam an ter h adap h utan , kehutanan dan pengelolaan hutan. Mereka berpendapat bahwa tanah kehutanan harus dikecualikan dari program land reform karena Jawatan Kehutanan berdasar pada UU 1927 dan 1932, dan bukannya UUPA 1960 . Sedangkan kelompok rimbawan yang lain bersikap simpatik terhadap gerakan pedesaan tersebut dan mendukung segala upaya m erom bak J awatan Kehutanan untuk m engakom odasi tuntutan redistribusi tanah hutan untuk dijadikan tanah pertanian.
39
Bagaimana Hutan Dipisahkan Dari Tanah Pertanian
beberapa bagian tanah kehutanan di J awa, seperti juga ya n g b e r la n gs u n g p a d a t a n a h - t a n a h p e r k e b u n a n negara dan swasta, serta tanah-tanah pertanian pribadi yang luas.
Pemimpin PKI – dan ormas-ormas pedesaan yang berada di bawah pen garuh n ya – berpen dapat bah wa sebagian besar dari para pen guasa tan ah -tan ah luas tersebut telah melanggar UUPA dan bersiasat sedemikian r u p a u n t u k m en cega h t a n a h -t a n a h m er eka u n t u k dijadikan target/ sasaran program redistribusi tanah.35
Ket ega n ga n sem a kin m en in gka t ket ika kelom p ok-kelompok politik anti-komunis beraksi dan bereaksi balik terhadap menguatnya kekuatan PKI dan pendukungnya di dalam dan di luar birokrasi kehutanan.
Kemudian di tahun 1965, sebuah upaya kudeta yang dirancang oleh para tentara dan elite pemimpin PKI untuk menculik dan membunuh beberapa jenderal angkatan darat
35 P elu so (19 9 2 :119 ) m en gga m b a r ka n p en d u d u ka n la h a n
dan memproklamasikan Dewan Revolusi, memprovokasi gerakan kontra-manuver yang masif dari Angkatan Darat dan kekuatan-kekuatan anti-komunis lainnya, yang secara efektif menghabisi kekuatan komunis: ideologi, organisasi, hingga orang-orangnya (lihat uraian selanjutnya tentang hal ini di bagian akhir “Kebangkitan dan Kejatuhan Land Refor m 19 6 0 -19 6 5”). Digu lin gkan n ya Su kar n o, d an dian gkatn ya Suharto sebagai presiden baru Republik Indonesia di tahun 1966, m erupakan awal dari babak bar u yan g m en gakh ir i p r ogr am lan d r efor m secar a keseluruhan, termasuk untuk meredistribusikan bagian-bagian tanah kehutanan J awa kepada para petani yang tidak memiliki lahan. Peluso menjelaskan:
Setelah upaya kudeta, yang kemudian dikenal dengan sebutan Gerakan 30 Septem ber (G30 S), banyak or-a n g yor-a n g m em iliki m or-a sor-a lor-a h d en gor-a n J or-a wor-a t or-a n Kehutanan – yakni para penggarap tanah kehutanan, bu r u h keh u t an an d ar i or gan isasi yan g ber afiliasi dengan partai komunis, dan para pedagang gelap kayu jati – telah dibunuh atau dipenjara sebagai tahanan p olit ik. Kelom p ok-kelom p ok Isla m , t en t a r a , d a n kelom pok pem uda telah digerakkan oleh kekuatan kon tra-revolusi un tuk m en em ukan dan m em bun uh setiap or an g yan g diketah u i atau diyakin i sebagai kom u n is, t er m a su k set ia p or a n g ya n g b er a filia si d en ga n or ga n isa si kom u n is. An ggot a -a n ggot a SARBUKSI yan g tidak dibun uh atau dipen jarakan , dipecat secara perm an en dari J awatan Keh utan an (Pelu so 1992:120 -121).
