Tanah Untuk Pembangunan

K

ebijakan Tanah untuk Pem bangunan dim ulai dari

awal-awal tahun kekuasaan Suharto ketika Direktorat J enderal Agraria ditempatkan di bawah Departemen Dalam Negeri yang dipim pin oleh seorang jenderal angkatan d ar at .46 Pet u gas-p et u gas agr ar ia m en coba u n t u k m em pertahan kan tugas pokok dan fun gsi dari kan tor agraria term asuk tata gun a tan ah, redistribusi tan ah, pengadaan tanah, pendaftaran tanah, dan pengembangan hukum dan peraturan pertanahan untuk pembangunan. Meskipun begitu, pemerintah melucuti rejim kebijakan land r efor m u n t u k p er u bah an st r u kt u r agr ar ia secar a revolusioner. Mochtar Masoed (1989:60-61) berpendapat bahwa land reform dan program -program redistributif lainnya, jika dijalankan, akan memecah para pendukung politik utama Orde Baru. Para tuan tanah di pedesaan, sebagian besar anti-komunis dan menguasai tanah yang cukup besar, m erupakan sekutu politik angkatan darat yang paling penting dalam melawan Sukarno dan massa yang diorganisasi komunis.

4 6 Selam a 32 tahun Suharto selalu m en un juk jen deral-jen deral dari angkatan darat (AD) untuk posisi Menteri Departemen Dalam Neger i.

P en d a ft a r a n t a n a h d a r i d esa ke d esa ya n g d iwajibkan oleh Per atu r an Pem er in tah No. 10 / 1961 dihentikan oleh rejim Suharto. UU No. 7/ 1970 secara r esm i m em bu bar kan Pen gad ilan Lan d Refor m , d an semua kasus sengketa kepemilikan tanah diserahkan ke pengadilan negeri. Direktorat J enderal Agraria dalam Departemen Dalam Negeri mempertahankan redistribusi tanah sebagai sebuah kategori adm inistrasi untuk satu jenis khusus dari skema pendaftaran tanah yang status awaln ya ad alah tan ah n egar a. Kem u d ian , per atu r an baru m en gen ai pan itia lan d reform yakn i Keputusan Presiden No. 55/ 1980 dikeluarkan pada tahun 1980 yang secara resmi memasukkan kebijakan redistribusi tanah seca r a keselu r u h a n ke d a la m ken d a li b ir okr a si4 7

(Departem en Penerangan RI 198 2:42-49; H utagalun g 1985; Fauzi 1999:157-163).

Suh ar to m en yatakan bah wa Or de Bar u akan menjalankan Pancasila dan UUD 1945 “secara murni dan konsekuen”, menghapuskan Demokrasi Terpimpin Sukarno. Rejim Orde Baru menolak segala agenda untuk mencapai apa yang disebut dengan “Sosialisme Indonesia.” Kerangka utama dari kebijakan pemerintah berubah secara drastis dari “Revolusi” menjadi “Akselerasi dan Modernisasi” sebuah kerangka utama yang dikampanyekan oleh Ali Moertopo (1973).48 Menurut kerangka ini kebijakan agraria dari Departemen Dalam Negeri – Direktorat J enderal Agraria

47 Kep u t u sa n P r esid en No. 55/ 19 8 0 t en t a n g or ga n isa si d a n m eka n ism e r ed ist r ib u si t a n a h m en gga n t ika n Kep u t u sa n Pr esid en No 26 3/ 19 6 4 .

48 J enderal Ali Moertopo, asisten pribadi Presiden Suharto untuk u r u san p olit ik. Ia b er sa m a t okoh -t okoh Or d e Ba r u ya n g la in term asuk jen deral Sujon o H um ar Dan i yan g juga asisten pribadi Presiden Suharto mendirikan CSIS (Centre for Strategic and Inter-national Studies), terkenal sebagai sebuah lembaga think tank yang m em ber ikan m asu kan kep ad a Su h ar t o m en gen ai kebijakan -kebijakan politik dan ekonom i.

65

Tanah Untuk Pembangunan

diabdikan:

[u]ntuk m enjalankan peranan yang lebih aktif pada setiap tahap pem bangunan baik di bidang ekonom i, sosia l b u d a ya , p olit ik m a u p u n h a n ka m n a s ya n g diten tukan dalam Era Pem ban gun an 1970 -20 0 0 … Ber h u b u n ga n d en ga n it u m a ka sega la p ot en si keagr ar iaan yan g ber ad a d alam lin gku n gan tu gas Dir ekt or a t J en d er a l Agr a r ia p er lu d iga li d a n dikem bangkan serta dim anfaatkan secara m aksim al untuk mencapai tujuan yang dimaksud” (Departemen Pen eran gan RI 198 2:135).

Kebijakan emblematik yang baru adalah pengambilalihan tan ah un tuk proyek-proyek pem ban gun an term asuk “pemberian hak baru, perpanjangan/ pembaharuan hak yang sudah habis waktunya, pencabutan/ pembatalan hak serta pengawasan terhadap pemindahan hak, baik atas tanah-tanah untuk bangunan (pemukiman, industri) maupun untuk diusahakan (pertanian, perkebunan, peternakan dan perikanan)” (Departemen Penerangan RI 1982:137). Selama dua belas tahun (1969-1982) Direktorat J enderal Agraria menerbitkan 682 unit “hak guna usaha”49 sebesar lebih dari

4 9 Men urut UUPA, “H ak Gun a Usah a” m erupakan sebuah h ak untuk m em anfaatkan tanah yang khusus pada tanah negara untuk tujuan-tujuan pertanian, perkebunan, perikanan, dan peternakan. “H ak Gun a Usah a” m en gijin kan pem egan g h ak ter sebut un tuk m en golah suatu bidan g tan ah ter ten tu selam a jan gka waktu terten tu dan den gan tujuan yan g dim aksudkan dalam ketetapan pemberian hak tersebut. Pemegang hak tersebut juga berhak untuk mendirikan bangunan di tanah tersebut dengan persyaratan tertentu yan g terkait den gan bidan g aktivitasn ya. Un tuk pertam a kalin ya H ak Gun a Usah a bisa diberikan den gan jan gka waktu 25 tah un . J an gka waktun ya bisa m en capai 35 tah un un tuk per kebun an dengan komoditas khusus seperti kelapa sawit. Hak Guna Usaha ini bisa diperpanjang sampai 20 tahun. “Hak Guna Usaha” bisa diberikan kepada warga negara dan perusahaan yang didirikan di dalam dalam h ukum In don esia dan ber dom isili di In don esia. Per usah aan -perusahaan asing tidak boleh m em peroleh hak ini. Untuk rincian lebih lan jut, lihat:Gautam a dan Budi H arson o (1972:64-77), dan Par lin dun gan (1990 :126-160 ).

938 ribu hektar; 4.736 unit “hak guna bangunan”50 sebesar lebih dari 24 ribu hektar; 3.119 unit “hak pakai”51 sebesar lebih dari 80 ribu hektar; dan 161 unit “hak pengelolaan”52

sebesar lebih dari 522 ribu hektar (lihat Tabel 5). Masing-masing hak memiliki cakupan, jangka waktu dan subyek

50 “H ak Gun a Ban gun an ” m erupakan sebuah hak pen ggun aan kh usus pada tan ah yan g m em per boleh kan si pem ilik h ak un tuk m en d ir ika n d a n m em iliki, sela m a ja n gka wa kt u ya n g su d a h ditetapkan , sebuah ban gun an yan g ter letak di tan ah pih ak lain . “H ak Gu n a Ban gu n an ” bisa d iber ikan u n tu k tan ah n egar a atau swasta. Tid ak ad a pem batasan wilayah m en gen ai u ku r an lah an ya n g d igu n a ka n . H a k gu n a b a n gu n a n b isa d ib er ika n d en ga n ja n gka wa kt u m a ksim u m sela m a 30 t a h u n , d a n ja n gka wa kt u in i b isa d ip er p a n ja n g sa m p a i 2 0 t a h u n . Sep er t i “H a k Gu n a Usah a,” “H ak Gun a Ban gun an ” in i bisa diberikan kepada warga n ega r a I n d on esia d a n p er u sa h a a n ya n g d id ir ika n d i b a wa h h u ku m I n d on esia d a n b er d om isili d i I n d on esia . P er u sa h a a n -per u sah aan asin g tid ak d ip er boleh kan m em iliki h ak in i. Un tu k rin cian lebih lan jut, lihat: Gautam a dan Budi H arson o (1972:64-77), d a n P a r lin d u n ga n (19 9 0 :12 6 -16 0 ).

51 H ak p akai ad alah sebu ah h ak p en ggu n aan t an ah yan g m em p er boleh kan si p em egan g h ak u n t u k m en ggu n akan d an m en gam bil produk hasil dari suatu bidan g tan ah terten tu. Tan ah yang dim iliki dengan hak pakai bisa m erupakan tanah negara atau t an ah p r ibad i. Tan ah yan g d igu n akan u n t u k h ak p akai bisa diperun tukkan un tuk m em buat ban gun an atau un tuk pertan ian . Tid ak ad a pem batasan lu as wilayah m en u r u t h u ku m ter kecu ali untuk tanah yang dim iliki oleh pribadi yang diperuntukkan untuk t u ju an p er t an ian . Dalam kasu s in i bat as wakt u m aksim u m m en urut UU No. 56/ 1960 diterapkan . H ak pakai bisa diberikan kepada warga n egara In don esia, warga asin g yan g berdom isili di Indonesia, perusahaan yang didirikan di bawah hukum Indonesia dan berdom isili di In don esia, dan p erusah aan -perusah aan asin g dengan perwakilan di Indonesia. Untuk rincian lebih lanjut, lihat: Gau t am a d an Bu d i H ar son o (19 72:6 4-77), d an Par lin d u n gan ( 19 9 0 :12 6 - 16 0 )

52 H a k P en gelola a n m er u p a ka n su a t u h a k kh u su s u n t u k p en gem b a n ga n la h a n , ya n g d ib er ika n h a n ya u n t u k wila ya h -wila ya h ot on om , a t a u a gen -a gen p em er in t a h / p u b lik. H a k P en gelola a n m en gijin ka n si p em ilik h a k u n t u k m en yer a h ka n seb a gia n d a r i t a n a h ya n g d ikem b a n gka n kep a d a p ih a k la in m ela lu i kesep a ka t a n ya n g sp esifik. Un t u k ka su s a gen ya n g

67

yan g m em egan g h ak ter sebut sen dir i-sen dir i (u n tu k pen jelasan yan g rin ci m en gen ai pen ggun aan hak-hak in i, lih a t : Ga u t a m a a n d H a r son o 19 72 :6 4 -77; d a n Parlindungan 1990 :126-160 ).53

Setelah Suharto dipilih kembali oleh MPR RI untuk kelim a ka lin ya d i t a h u n 19 8 8 ia m em b u a t seb u a h kep u tu san u n tu k m en in jau u lan g statu s, tu gas, d an fun gsi dari Direktorat J en deral Agraria, Departem en Dalam Negeri, dan m eningkatkan Direktorat J enderal tersebut menjadi sebuah badan yang menangani sektor per tan ah an secar a n asion al. Alasan r esm i m en gen ai kep u tu san u n tu k m em bu at ap a yan g d isebu t Bad an Pertanahan Nasional (BPN), adalah (a) “bahwa dalam pelaksanaan pembangunan nasional, adanya kebutuhan, pen gu asaan , dan pen ggu n aan tan ah pada u m u m n ya term asuk untuk kepentingan pem bangunan dirasakan m a kin m en in gka t ;” d a n (b ) “b a h wa d en ga n m en in gka t n ya keb u t u h a n , p en gu a sa a n , d a n p en ggu n a a n t a n a h t er u t a m a u n t u k kep en t in ga n pem ban gun an sebagaim an a dim aksud pada h ur uf a, m en in gkat pula perm asalahan yan g tim bul di bidan g p er t an ah an ” (bagian Per t im ban gan d ar i Kep u t u san

b er en ca n a m em b a n gu n p er u m a h a n , u n it -u n it p er u m a h a n in d ivid u t er seb u t b isa d ib er ika n d en ga n h a k gu n a b a n gu n a n a t a u h a k p a ka i ya n g b a r u . H u ku m t er ka it t id a k m en yeb u t ka n batas waktu yan g pasti un tuk hak pakai. H ak Pen gelolaan han ya bisa diberikan kepada sebuah badan hukum yan g m em iliki tugas st r at egis-fu n d am en t al d an fu n gsin ya ber jalan ber sam a d en gan h ak tan ah . Un tuk r in cian lebih lan jut, lih at: Gautam a dan Budi H a r son o (19 72 :6 4 -77), d a n P a r lin d u n ga n (19 9 0 :12 6 -16 0 ).

53 Ad a ju ga seb u a h jen is kh u su s d a la m keb ija ka n p en ga m b ila lih a n t a n a h ya n g d igu n a ka n Dir ekt or a t J en d er a l Agraria un tuk program pem in dah an pen duduk dari pem erin tah , yan g secara resm i disebut program tran sm igrasi, tapi kebijakan tersebut berdam pak pada lah an -lah an di Sum atera, Kalim an tan , Sulawesi, dan Papua yang disebut pulau-pulau luar yang dibuka un tuk m erelokasi pen duduk desa dari J awa, Bali, dan Kepulauan

69

Tanah Untuk Pembangunan

P r esid en No. 2 6 / 19 8 8 t en t a n g Ba d a n P et a n a h a n Nasional). Moerdiono, Menteri Sekretaris Kabinet, pada saat pengangkatan pimpinan pertama Badan Pertanahan Nasional, menjelaskan bahwa:

Agar m elalui peningkatan status ini, badan ini lebih operasion al dalam gerakn ya m en an gan i tugas yan g a m a t p en t in g d a la m b id a n g p er t a n a h a n seca r a kom preh en sif, teren can a dan terpadu. Tugas yan g dem ikian luas jangkauannya itu terlalu besar untuk su a t u in st a n si set in gka t Dir ekt or a t J en d er a l. Dip er lu ka n su a t u b a d a n ya n g leb ih t in ggi, ya n g b er a d a d i b a wa h ken d a li P r esid en a ga r d a p a t m ela ksa n a ka n t u ga sn ya d en ga n ot or it a s ya n g seim ban g (Moerdion o seperti dikutip dalam Badan Pertanahan Nasional 1998 :23).

Kemudian berdasarkan Keputusan Presiden No. 26/ 1988 pasal 3 Badan Pertanahan Nasional m enyediakan layanan-layanan dalam kebijakan penggunaan tanah terkait dengan perencanaan ruang, mengatur survei, pemetaan dan pendaftaran tanah untuk m enjam in kepastian hukum , memberikan berbagai hak tanah, dan mengembangkan hukum dan regulasi tanah; Kepala BPN memiliki beberapa deputi untuk masing-m asin g layan an .54

Kebijakan paling penting yang dihasilkan BPN dalam

Lombok. Program tersebut mendapat dukungan politik dan finansial yang besar dari pem erintah Orde Baru dan Bank Dunia. Sebagian besar dari program transmigrasi melibatkan distribusi lahan, rumah hunian dan fasilitas-fasilitas lainnya. Dalam rancangannya masing-masing individu memperoleh dua hektar lahan pertanian ditambah setengah hektar untuk rum ah dan pekarangan m ereka. Dari tahun 1965 sam pai 198 4 ham pir sekitar seten gah juta keluarga, setara dengan dua juta dan dua ratus ribu orang. Untuk rincian lebih lanjut m en gen ai program tran sm igrasi, lihat juga H ardjon o (1977), Oey (1982), Swasono dan Singarimbun (1985), dan Tjondronegoro (2004).

54 Menurut Keputusan Presiden No. 26/ 1988 pasal 3 BPN memiliki beberapa fungsi berikut:

a . m erum uskan kebijaksan aan dan peren can aan pen guasaan dan pen ggun aan tan ah;

kon teks m em perdalam rejim kebijakan tan ah-un tuk-pembangunan adalah ijin lokasi. Ijin lokasi diberikan untuk menyederhanakan prosedur-prosedur bagi investasi asing dan domestik (diatur melalui Keputusan Presiden No. 97/ 1993 mengenai tatacara penanaman modal). Ijin lokasi secara resmi dimaksudkan untuk menjalankan tiga fungsi:

(i) instrumen pengambilalihan tanah sebelum hak-hak

tanah yang lebih permanen diberikan oleh BPN; (ii) ijin untuk m enggunakan tanah yang cocok untuk

perencanaan ruang dengan detail yang sudah ada; dan (iii) ijin untuk m em indah hak-hak tanah yang m elekat dengan tanah yang sudah ada dan tercakup dalam ijin (Badan Pertanahan Nasional 1998:156).

Tu ju an d ar i kebijakan ijin lokasi ad alah u n tu k m elayan i p ar a in vest or u n t u k m en d ap at kan t an ah , meskipun tanah-tanah tersebut dimiliki oleh penduduk lokal. J ika sebuah ijin lokasi diberikan BPN kepada satu badan usaha perum ahan (dev eloper), pihak-pihak lain tidak diperbolehkan untuk m em beli atau m em bangun tanah yang tercakup dalam ijin area, terkecuali bila mereka mendapatkan ijin dari si pemegang hak ijin lokasi yang resmi.55 Selama lima tahun, dari tahun 1993 sampai 1998,

tanah dengan prinsip-prinsip bahwa tanah mempunyai fungsi sosial sebagaimana diatur dalam Undang-undang Pokok Agraria; c . melaksanakan pengukuran dan pemetaan serta pendaftaran tanah

dalam upaya memberikan kepastian hak di bidang p er t an ah an ; d . m elaksan akan p en gu r u san h ak-h ak atas tan ah d alam r an gka

m em elih ar a t er t ib ad m in ist r asi d i bid an g p er t an ah an ; e. m ela ksa n a ka n p en elit ia n d a n p en gem b a n ga n d i b id a n g

p er t a n a h a n ser t a p en d id ika n d a n p ela t ih a n t en a ga -t en a ga yan g d ip er lu kan d ibid an g ad m in ist r asi p er t an ah an ;

f. lain -lain yan g ditetapkan oleh Presiden .

55 Sebuah laporan resm i BPN m en yebutkan bahwa waktu rata-r ata yan g d ip erata-r lu kan BPN u n tu k m em p rata-r oses ijin lokasi ad alah selam a d u a belas h ar i (Bad an Per t an ah an Nasion al 1998 :160 ).

71

Tanah Untuk Pembangunan

ju m lah t ot al ijin lokasi yan g d ikelu ar kan oleh BPN sebanyak 13.036 ijin lokasi untuk seluas 9.673.456,15 hektar t an ah u n t u k t u ju an kawasan in d u st r i, p er u m ah an , pertanian, jasa, dan berbagai jenis proyek lainnya. Seperti yang ditampilkan dalam Tabel 6 jumlah keseluruhan dari ijin lokasi yan g dikeluarkan un tuk J awa (1993-1998 ) adalah sebanyak 7.978 ijin lokasi untuk seluas 202.190,14 hektar.

73

X

-Pembentukan Kebijakan,