A
zas dom ein negara, sebagaimana tercantum dalam UU Agraria 1870 dan juga dalam UU Kehutanan 1874, 1875 dan 1897, menyatakan bahwa semua tanah yang tidak mempunyai status kepemilikan sesuai dengan hukum Barat akan dianggap sebagai milik negara. Sebagai akibatnya, sem u a t an ah yan g d it elan t ar kan at au t id ak d ip akai (tergolong yang disebut w oeste gronden), dan tanah yang tidak m em punyai hak kepem ilikan pribadi (eigen dom )akan diberlakukan sebagai milik negara. UU Agraria 1870 disah kan den gan sebuah gagasan bah wa pem erin tah Bela n d a h a r u s m em b u ka H in d ia Bela n d a t er h a d a p investasi asing, dan bahwa Belanda dan kelas kapitalis Er op a m em iliki h a k-h a k u n t u k b er in vest a si d a n memperoleh surplus-surplus kolonial dari Hindia Belanda. Selama lebih dari tujuh puluh tahun (1870-1942) “dom ein
negara” telah menjadi sebuah konsep legal-politis yang h egem on ik m ela ya n i p em er in t a h kolon ia l u n t u k m em fasilitasi perusahaan -perusahaan kapitalis Eropa d en ga n h a k-h a k u n t u k m en ggu n a ka n t a n a h (erfpachtrecht) selama tujuh puluh lima tahun.
UUPA 1960 mengganti azas dom ein negara dengan
sebuah kon sep p olitico-legal baru yan g disebut “H ak Menguasai dari Negara” (HMN). UUPA itu merupakan hukum agraria nasional pertama berdasarkan Pancasila,
dasar negara Republik Indonesia,14 dan pasal 33 ayat 3 UUD 1945 yang berbunyi “(b)um i, air, dan k ek ay aan a la m y a n g t er k a n d u n g d i d a la m n y a d ik u a sa i oleh N eg a r a d a n d ip er g u n a k a n sebesa r -besa r n y a u n t u k kem akm uran raky at.”
H ak Men guasai dari Negara (H MN) m erupakan wewenang pemerintah pusat untuk:
(a) m en gatu r , m er en can akan dan m en ata alokasi, p en ggu n aan , p en yed iaan , d an p em elih ar aan d ar i bumi, air, dan udara; (b) menentukan dan mengatur h ubun gan -h ubun gan h ukum an tara rakyat den gan b u m i, a ir , d a n u d a r a ; d a n (c) m en en t u ka n d a n m en ga t u r h u b u n ga n -h u b u n ga n h u ku m d i a n t a r a rakyat dan juga tindakan-tindakan hukum yang terkait dengan bumi, air, dan udara (pasal 2 UUPA 1960 ).
Den ga n kon sep ( H MN) in i p em er in t a h p u sa t memiliki kekuasaan untuk merencanakan, mengatur dan m en atagun a tan ah dan kekayaan alam , m en en tukan h u bu n gan -h u bu n gan kep em ilikan , d an m en en tu kan tin d akan m an a yan g legal d an ilegal ter kait d en gan penguasaan, pemilikan, penatagunaan, dan pemanfaatan tanah dan kekayaan alam. J uga disebutkan bahwa
Un d an g-Un d an g Pokok Agr ar ia ber p an gkal p ad a p en d ir ia n , b a h wa u n t u k m en ca p a i a p a ya n g diten tukan dalam pasal 33 ayat 3 Un dan g-Un dan g Dasar tidak perlu dan tidaklah pula pada tempatnya, bahwa bangsa Indonesia atau pun Negara bertindak sebagai pemilik tanah. Adalah lebih tepat jika Negara, sebagai or gan isasi keku asaan d ar i selu r u h r akyat (bangsa) bertindak selaku Badan Penguasa.
14 Su kar n o, Pr esid en p er tam a Rep u blik In d on esia, m en yu su n Pan casila di tah un 1945. Istilah Pan casila berasal dari dua kata Sansekerta, ‘panca’ berarti lima, dan ‘sila’ berarti makna. Pancasila terdiri dari lim a prinsip yang tidak terpisahkan dan saling terkait, yaitu (i) Ketuh an an yan g Mah a Esa; (ii) Kem an usiaan yan g adil d a n b er a d a b ; (iii) Per sa t u a n I n d on esia ; (iv) Ker a kya t a n ya n g dipim pin oleh hikm at kebijaksanaan dan perwakilan; (v) Keadilan sosial bagi seluruh rakyat In don esia.
17
Penghapusan Azas Domein Negara
UUPA m en yatakan bahwa
Azas dom ein yang dipergunakan sebagai dasar dari pada perundang-undangan agraria yang berasal dari Pemerintah jajahan … ditinggalkan dan pernyataan-pernyataan dom ein itu dicabut kem bali.
Par a per um us UUPA m em an dan g a za s d om ein
negara, beserta hak-hak kepem ilikan dan pem anfaatan tan ah yan g m erupakan turun an daripadan ya sebagai sumber ketidakadilan terhadap penduduk pribumi Indone-sia. Hukum agraria kolonial berjalan berdasarkan pada prinsip dom ein negara,15 sebagaimana juga praktek feodal dari kerajaan-kerajaan (swapraja) yang diperkuat oleh strategi memerintah secara tidak langsung (indirect rule) dari negara kolonial. Azas dom ein ini m enurut UUPA
“adalah bertentangan dengan kesadaran hukum raky at Indonesia dan azas dari pada Negara yang m erdeka dan m odern” (Penjelasan, bagian II: Dasar-dasar dari hukum agraria nasional).
Tokoh-tokoh revolusi nasional Indonesia (seperti Supomo) akrab dengan gagasan “satu abad ketidakadilan” dari Cornellis van Vollenhoven, yang mengungkapkan akibat dari pelaksanaan azas dom ein negara (van Vollenhoven 1931, 1975; Supomo 1951, 1953).16 Berulang kali diangkat oleh para penyusun UUPA dam pak-dam pak yang menghancurkan dari azas dom ein negara yang ditetapkan dalam undang-undang agr ar ia kolon ial 18 70 (e.g. Notonagoro 1972:70-107). Notonagoro, profesor hukum dari Un iversitas Gadjah Mada Yogyakarta dan salah satu
15 UUP A m en yeb u t ka n b a h wa a za s d o m ein t er d a p a t d a la m b er b a ga i u n d a n g-u n d a n g a gr a r ia , e.g. Pa sa l 1 d a r i A g r a r isch e Beslu it (S. 18 70 -118 ), S. 18 75-119 a , S. 18 74 -9 4 f, d a n S. 18 77-55, d an S. 18 8 8 -58 .
16 De In don esiër en zijn Gron d (Orang Indonesia dan Tanahnya) kar ya Van Vollen h oven d it u ju kan p ad a kebijakan agr ar ia pem er in tah kolon ial. Da la m s e b u a h b a b ya n g b e r ju d u l “s a t u
p er an can g UUPA, m en jelaskan bagaim an a car an ya
dom ein negara m erusak sendi-sendi kehidupan rakyat In don esia:
Azas dom ein berkedudukan di atas hak rakyat atas tanah; Azas dom ein memungkinkan tanah yang dihaki oleh rakyat dapat dioper oleh orang asing (Inlandsche Gem ente Ordonanti), yang sebenarnya dilarang oleh pemerintah Hindia Belanda sendiri untuk mencegah … jan gan sam p ai r akyat it u keh ilan gan t an ah n ya (Seh in gga m ereka) h arus dilin dun gi; Azas d om ein
juga di atas hak desa terhadap tanah, sehingga juga mengenai tanah yang tidak dihaki oleh perseorangan, seperti tanah hutan (Hal ini) memperkosa hak tanah yan g asli (Noton agoro 1972:71).
Par a p er u m u s UUPA 19 6 0 ju ga ber p an d an gan bahwa dualism e an tara hukum yan g dipaksakan oleh Ba r a t d en ga n h u ku m a d a t “m en im b u lka n p elb a ga i m asalah an tar golon gan yan g ser ba su lit, juga tidak sesuai dengan cita-cita persatuan Bangsa; karenanya bagi r a kya t a sli h u ku m a gr a r ia p en ja ja h a n it u t id a k m en jam in kep ast ian h u ku m .” (UUPA 19 6 0 , b agia n Pen jelasan Um u m ; lih at ju ga Noton agor o 1972:10 8 -123). Supomo, satu tokoh sarjana hukum Indonesia yang p er t am a-t am a, m en yat akan bah wa d alam lap an gan agraria, negara republik yang baru tidak membutuhkan
a b a d ketid ak-ad ilan ,” ia m enuliskan bahwa jika alienasi h a k-h a k t a n a h d en ga n t in gka t a n ya n g sa m a ya n g t er ja d i d i J a wa m en im p a p ar a p etan i Belan d a, p em er in tah secar a keselu r u h an a ka n b a n gkit u n t u k m ela wa n . Va n Vollen h oven (19 3 2 , 19 75) b er p en d a p a t b a h wa h u ku m a d a t , kh u su sn ya ya n g ia seb u t “besck ick in g r ech t” (h ak u n tu k m en gu asai d an m en galokasikan t a n a h -t a n a h a d a t d i a n t a r a p a r a a n ggot a kom u n it a s) ya n g d im iliki oleh m a sya r a ka t a d a t h a r u s d ip er h it u n gka n oleh p em er in t a h b ila p em er in t a h in i b en a r -b en a r b er n ia t u n t u k m er an can g kebijakan yan g p r aktis d an ad il. Un tu k p er d ebatan m en gen ai peran Van Vollen hoven dalam pen em uan hukum adat, lih at Bu r n (19 8 9 , 20 0 4) d an Ben d a Beckm an (20 0 8 , 20 11).
19
Penghapusan Azas Domein Negara
d u alism e h u ku m , yakn i p en gat u r an d en gan h u ku m bar at d an p en gat u r an d en gan h u ku m -h u ku m ad at . “Kep en t in ga n n ega r a m en gh en d a ki p em b en t u ka n u n d a n g-u n d a n g ya n g h a n ya m en gen a i sa t u sist em hukum tanah untuk segala warga negara, dari bangsa a p a p u n ” (Su p om o 19 53 sep er t i d iku t ip d a la m Praptodihardjo 1953:79).
Seja k a wa l m u la n ya UUP A d it u ju ka n u n t u k m en em p a t ka n Nega r a I n d on esia seb a ga i eksp r esi keku asaan yan g sah d ar i r akyat In d on esia. Melalu i UUPA, pem erin tah n asion al In don esia berkom itm en u n t u k m em od er n isa si h u ku m a d a t , d a n u n t u k membuatnya lebih cocok dengan kebutuhan-kebutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia yang baru sebagai salah satu an ggota ban gsa-ban gsa yan g m er d eka d i dunia. H al ini dinyatakan secara jelas bahwa “hukum agraria yang berlaku untuk bumi, air, dan udara adalah h u ku m a d a t n a m u n p ela ksa n a a n d a r i h u ku m a d a t tersebut harus tidak bertentangan dengan kepentingan um um bangsa yang didasarkan pada prinsip kesatuan republik, dengan prinsip sosialisme Indonesia, dan prinsip yan g tercan tum dalam UUPA dan peraturan di m asa m en d a t a n g, seb a ga im a n a ju ga d en ga n p er sya r a t a n h u ku m a ga m a ” (P a sa l 5 UUP A 19 6 0 ). Den ga n dem ikian, m aka UUPA
... m e n ga d a p t a s i p r in s ip - p r in s ip m o d e r n d a n b eker ja d en ga n ga ga s a n -ga ga s a n b a r a t m od er n m en gen a i kep em ilika n t a n a h , m is a ln ya s ep er t i p em b ed a a n a n t a r a h a k- h a k p u b lik d a n p r ib a d i dikom bin asikan den gan sebuah sistem pen daftaran tan ah u n tu k m em en u h i per syar atan pu blisitas ... Pendaftaran ini m em ungkinkan untuk m enggadaikan t an ah , d an d en gan d em ikian m en yed ia ka n su a t u dasar rasion al un tuk sistem kredit yan g dibutuhkan untuk kesejahteraan ekonomi negara ini (Gouwgioksiong 19 6 1:54 7- 54 8 ) .
UUPA juga berperan penting dalam m em ajukan apa yang Gouwgioksiong (1961:549) sebut sebagai azas n asion alism e yan g ku at yan g m em u n gkin kan war ga negara Indonesia untuk mendapat hak-hak kepemilikan dan penggunaan yang penuh atas tanah (pasal 21, 30 , 36). Dalam kategor i war ga n egar a In don esia, UUPA m em b u a t su a t u p em b ed a a n a n t a r a kelom p ok ya n g seca r a ekon om i lem a h d a n ku a t , d a n m en ya t a ka n kom itm en u n tu k m elin d u n gi kelom p ok yan g secar a ekon om i lem ah yan g dipan dan g sebagai korban dari feod a lism e d a n kolon ia lism e b a r u . Men ggu n a ka n kewen a n ga n -kewen a n ga n ya n g d ija b a r ka n d a la m UUPA, pem er in tah In don esia m en jalan kan pr ogr am land reform (1962 – 1965).
Dasar hukum un tuk lan d reform itu dituan gkan dalam pasal 10 UUPA, berbunyi:
“setiap oran g dan badan h ukum yan g m em pun yai sesu a t u h a k a t a s t a n a h p er t a n ia n p a d a Aza sn ya d iwa jib ka n m en ger ja ka n d a n m en gu sa h a ka n n ya sen d ir i secar a akt if, d en gan m en cegah car a-car a pem erasan .”17
17 Pen jelasan UUPA butir 7 m em beri in form asi bahwa lan d re-form In don esia diin spirasikan juga oleh gelom ban g lan d rere-form d i n egar a-n egar a p aska-kolon ial lain n ya. Dalam p asal 10 ayat (1) d a n (2 ) d ir u m u ska n su a t u a za s ya n g d ewa sa in i sed a n g m en ja d i d a sa r b a gi p er u b a h a n -p er u b a h a n d a la m st r u kt u r a gr a r ia h a m p ir d i selu r u h d u n ia , ya it u d i n ega r a -n ega r a ya n g telah / sedan g m en yelen ggar akan apa yan g disebut den gan “lan d r efor m ” a t a u “a gr a r ia n r efor m ” ya it u “t a n a h p er t a n ia n h a r u s dikerjakan atau diusahakan secara aktif oleh pem iliknya sendiri.”
21
