Oleh : Iswantoro∗ Abstrak
Dikeluarkannya Undang-undang (UU) Nomor 5 tahun 1960 yang dikenal dengan UU Pokok Agraria menunjukkan bahwa keberadaan hak pemilikan atas tanah (hak ulayat) masyarakat dalam hukum adat mulai diperhatikan. Meskipun demikian, inkonsistensi pemerintah dalam mengakui keberadaan hak-hak rakyat (masyarakat adat) terhadap kepemilikan tanah ulayat menyebabkan permasalahan keberadaan hak pemilikan atas tanah masyarakat adat menjadi semakin krusial.
Berbagai kebijakan yang diterbitkan oleh pemerintah sampai saat ini masih hanya bertaraf “pengakuan” tetapi belum memberikan “perlindungan” yang selayaknya terhadap hak kepemilikan atas tahah ulayat dalam masyarakat adat. Namun demikian, diakui bahwa beberapa kebijakan pemerintah mulai ada upaya memberi pengakuan dan perlindungan (terbatas) terhadap hak pemilikan tanah ulayat pada masyarakat adat antara lain : TAP MPR No. XVII Tahun 1998 tentang Hak Asasi Manusia (Pasal 41),TAP MPR No. XI tahun 2001, tentang Pembaruan Agraria dan UUD 1945 yang diamandemen. Kebijakan ini sampai sekarang belum dibuatkan UU atau kebijakan lain sebagai pelaksanaan ketetapan MPR. Selanjutnya muncul Peraturan Menteri Negara Agraria Nomor 3 tahun 1995 yang mengakui dan memberikan perlindungan atas tanah rakyat dan adat (ulayat). Selain itu, sebenarnya telah ada beberapa kebijakan yang menyebutkan dan mengakui keberadaan masyarakat adat antara lain dalam UU Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan (yang diperbarui), UU Nomor 11 Tahun 1999 tentang Pertambangan, UU Nomor 10 tahun 1992 tentang Kependudukan, Keppres Nomor 111 tahun 1999 tentang Komunitas Adat Terpencil (KAT), SK Menteri Kehutanan Nomor 47 tahun 1998 tentang Kawasan dengan Tujuan Istimewa dan Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan pertanahan Nasional Nomor 5 tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat. Sedangkan kebijakan yang memberi wewenang kepada pemerintah Kabupaten/Kota untuk kebijakan daerah telah diterbitkan UU No. 22 Tahun 1999 (direvisi dengan UU No. 32 tahun 2004-belum terbit) dan UU No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah.
Kata kunci : otonomi daerah, reforma agraria, hak ulayat
∗ Dosen Fakultas Syari'ah Universitas Islam Negeri (UIN) Sunan Kalijaga Yogyakarta.
A. Pendahuluan
Permasalahan hak kepemilikan atas tanah dalam masyarakat adat di Indonesia telah ada sejak jaman penjajahan Belanda. Pada jaman penjajahan, sistem hukum pertanahan yang dijalankan menganut dan berorientasi pada sistem hukum Eropa yang mengabaikan keberadaan masyarakat adat termasuk hak kepemilikan tanah adat (ulayat). Kondisi ini ditunjukkan dengan sedikitnya bukti-bukti kepemilikan tanah ulayat yang dikeluarkan pemerintah Hindia Belanda. Hal ini menjadikan sebagian besar tanah ulayat tidak mempunyai bukti-bukti kepemilikan, kecuali bukti kepemilikan yang dimiliki oleh Sultan seperti Sultan Hamengku Buwono (DIY).1
Pengakuan keberadaan hak kepemilikan atas tanah (hak ulayat) dan masyarakat hukum adat mulai diperhatikan setelah diberlakukannya Undang-undang Nomor 5 tahun 1960 tentang UU Pokok Agraria. Pasal 3 UU Nomor 5 tahun 1960 menyatakan,
Dengan mengingat ketentuan-ketentuan Pasal 1 dan 2, pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak yang serupa itu dari masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada, sesuai dengan kepentingan nasional dan negara, berdasarkan atas persatuan bangsa dan tidak boleh bertentangan dengan undang-undang dan peraturan-peraturan lain yang lebih tinggi.
Kebijakan tersebut dipertegas dengan dikeluarkannya TAP MPR No. IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelelolaan Sumber Daya Alam. Meskipun demikian, kebijakan tersebut belum disertai dengan kebijakan lain yang memuat tentang petunjuk pelaksana maupun petunjuk teknis. Oleh karena itu, pengakuan keberadaan kepemilikan hak masyarakat adat masih menjadi sesuatu yang abstrak.
Diberlakukannya UU Nomor 5 tahun 1967 tentang Kehutanan, UU Nomor 11 tahun 1967 tentang Pertambangan, UU Pengairan dan UU Nomor 4 tahun 1982 tentang Lingkungan Hidup (diperbarui dengan UU No. 23 Tahun 1997 tentang Kepemilikan Tanah) yang didukung dengan diberlakukannya UU PMA dan PMDN menyebabkan berbagai kendala dalam pelaksanaan UU Undang-undang Nomor 5 tahun 1960. Selain itu, pemberlakuan undang-undang tersebut menjadikan pengakuan atas hak kepemilikan tanah ulayat semakin buram. Dampak yang paling menonjol sebagai contoh diberlakukannya berbagai undang-undang tersebut adalah
1 Badan Penelitian dan Pengembangan HAM, Kajian Rancangan Kebijakan
masalah di perusahaan multinasional PT. Freefort. Dalam hal ini tanah ulayat yang dimiliki oleh suku Dani “diambil” dan diekploitasi tanpa adanya kompensasi yang memadai terhadap masyarakat Dani. Contoh lain: banyak tanah ulayat dan hutan adat di Sumatera, seperti di Kabupaten Kampar, Kabupaten Indragiri Hulu dan Kabupaten Indragiri Hilir telah berubah fungsi menjadi perkebunan kelapa sawit dengan pemberian kompensasi yang merugikan komunitas adat.
Dengan diberlakukannya UU Nomor 22 Tahun 1999 (lihat Pasal 7 dan 11) dan UU Nomor 25 Tahun 1999, memberikan kesempatan kepada Pemerintah Kabupaten/Kota untuk merumuskan dan membuat kebijakan daerah yang memberi ruang gerak yang lebih besar untuk memberikan perlindungan hak atas kepemilikan tanah ulayat dan masyarakat hukum adat. Meskipun belum ada Undang-undang yang memberi perlindungan terhadap hak kepemilikan tanah beberapa daerah Kabupaten/Kota dengan kreativitas dan keberanian lokal dan berlandaskan UU No. 23 Tahun 1997 tentang Lingkungan Hidup dan UU No. 22 tahun 1999 (UU 32 tahun 2004) telah membuat peraturan daerah (Perda) yang memberi “perlindungan” terhadap hak tanah ulayat dan masyarakat adat antara lain Perda Kabupaten Lebak (Banten) No. 32 tahun 2001 Tentang Perlindungan Atas Hak Ulayat Masyarakat Baduy, Perda Propinsi Bali No. 3 Tahun 2003 tentang Desa Pakraman yang memberi perlindungan terhadap keberadaan “Desa Adat”, keberadaan “Nagari” di Sumatera Barat dan Perda Kabupaten Kampar (Riau) Nomor 12 tahun 1999 tentang Hak Tanah Ulayat.
Dengan adanya beberapa daerah kabupaten/kota yang telah memiliki kebijakan perlindungan terhadap hak kepemilikan tanah ulayat, seperti di atas pemerintah daerah lain mempunyai peluang untuk membuat kebijakan daerah yang berorientasi terhadap perlindungan hak pemilikan atas tanah ulayat pada daerah masing-masing. Belajar dari pengalaman adanya pemerintah kabupaten/kota yang membuat dan memiliki kebijakan hak pememilikan tanah ulayat dalam masyarakat adat, dalam penelitian ini akan menggali masalah yaitu faktor-faktor apa saja yang menjadi hambatan dan peluang dalam merumuskan dan pembuatan kebijakan pemerintah kabupaten/kota yang akomodatif terhadap perlindungan “hak kepemilikan tanah (hak ulayat) dalam masyarakat adat”. Berdasarkan uraian di atas, penulis tertarik untuk mengkaji lebih jauh mengenai kaitan otonomi daerah dengan reforma agraria dan perlindungan kepemilikan hak ulayat di Indonesia.
B. Pembahasan
1. Peran dan Fungsi Otonomi Daerah
Otonomi Daerah tidak lain adalah perwujudan pendelegasian wewenang dan tanggung jawab dan mempunyai hubungan yang erat dengan desentralisasi. Mengenai hal ini, Mahfud menyatakan bahwa desentralisasi adalah merupakan penyerahan wewenang dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah untuk mengatur dan mengurus daerah mulai dari kebijakan, perencanaan sampai pada implementasi dan pembiayaan dalam rangka demokrasi. Sedangkan otonomi adalah wewenang yang dimiliki daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri dalam rangka desentralisasi.2
Baswir mengemukakan bahwa tujuan peningkatan otonomi daerah dapat dirinci menjadi empat tujuan, yaitu: Pertama, untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi masing-masing daerah, termasuk dalam hal ini adalah sesuai dengan pertumbuhan ekonomi itu dengan kebutuhan, kondisi, dan kemampuan masing-masing daerah. Kedua, untuk meningkatkan jumlah dan mutu pelayanan masyarakat pada masing-masing daerah. Ketiga, untuk meningkatkan kondisi sosial dan budaya masyarakat pada masing-masing daerah. Keempat, untuk meningkatkan demokratisasi kehidupan berbangsa dan bernegara.3
Berdasarkan penjelasan tersebut, maka dapat dikatakan bahwa tujuan dan sasaran dari kebijakan otonomi daerah adalah :
a. Efeseinsi dan efektivitas pemberian pelayanan kepada masyarakat. b. Meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan pembangunan daerah c. Meningkatkan partisipasi kedalam kehidupan masyarakat di bidang
politik dan pembangunan.
d. Meningkatkan efektivitas pelaksanaan koordinasi serta pengawasan pembangunan.
Menurut Nasroen persoalan otonomi daerah adalah sebuah dari soal-soal yang teramat penting yang dihadapi oleh masyarakat Indonesia pada saat ini.4 Soal otonomi daerah ini selain dari soal dan teknik
ketatanegaraan Indonesia, adalah juga soal “praktijk beleid” (Penyelenggaraan Kebijaksanaan), sebab banyak syarat-syarat yang harus
2 Aziz Fidmatan, Dinamika Badan Pengawasan Daerah Suatu Studi Tentang
Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kinerja Badan Pengawasan Daerah dalam Melaksanakan Pengawasan Fungsional di Kabupaten Maluku Tenggara, (Yogyakarta: Program Pasca Sarjana, Universitas Gadjah Mada, Tidak dipublikasikan, 2005), p. 55.
3 Ibid., p. 56.
4 Abdurrahman, Beberapa Pemikiran Tentang Otonomi Daerah, (Jakarta: Media Sarana
dipenuhi, supaya hak mengurus rumah tangga itu jangan merupakan khayalan belaka.
Sementara itu, Muslimin mengemukakan mengenai luasnya otonomi daerah dalam masing-masing bidang pekerjaan tergantung dari sejarah pembentukan masing-masing negara, apabila otonomi diberikan dari atas (Pemerintah Pusat) ataukah otonomi itu berkembang dari bawah dan oleh Pemerintah Pusat atas dasar permusyawaratan kemudian diberi dasar yuridis formal. Hal ini dituntut untuk melihat pengertian otonomi secara lebih terbuka. Tidak menutup arti otonomi menurut perkembangan historisnya dan selalu melihat otonomi dalam konteks historis.5
Berkaitan dengan pengertian dan konsep otonomi, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang telah dirubah menjadi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah mengintrodusir suatu konsep baru mengenai otonomi daerah. Dalam pasal 1 angka (5) dikemukakan suatu rumusan bahwa Otonomi Daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan pemerintah.
Dari rumusan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 dapat digarisbawahi bahwa pada hakekatnya otonomi daerah lebih banyak
memberi kesempatan kepada daerah untuk menyelenggarakan
pemerintahan dan pembangunan daerahnya sendiri. Hal ini menunjukkan bahwa daerah-daerah di Indonesia dinilai telah mampu berkembang secara mandiri, sehingga peranan Pemerintah Pusat secara berangsur-angsur akan berkurang dan sebaliknya peran dari Pemerintah Daerah (Kabupaten) menjadi semakin besar. Kondisi ini membawa konsekuensi logis bahwa pemerintah daerah harus meningkatkan kemampuannya dalam membuat rencana kerja yang baik, sehingga penggalian potensi sumber daya yang ada di daerah dapat memberikan manfaatnya yang dapat memacu pelaksanaan otonomi daerah.
Pembangunan daerah bukanlah semata-mata duplikasi dari pembangunan nasional. Pembangunan daerah juga bukan hanya merupakan bentuk yang lebih kecil dari rencana pembangunan nasional. Pembangunan daerah mempunyai watak atau ciri tersendiri, serta memiliki pola dan spirit yang sesuai dengan kondisi dan potensi yang dimiliki. Itulah sebabnya pembangunan daerah seyogyanya dilihat sebagai sub-sistem di dalam sub-sistem pembangunan nasional. Jadi, pembangungan daerah bukan hanya sekedar serpihan dari sistem pembangunan nasional. Sebagai suatu sub-sistem, pembangunan daerah memiliki kebulatan
tersendiri, yang bersifat fungsional bagi keseluruhan sistem pembangunan nasional.
Kegagalan menempatkan pembangunan daerah sebagai sub-sistem dari keseluruhan sistem pembangunan nasional, bukan hanya mempersulit pencapaian hasil yang optimal, juga dapat merusak proses pembangunan nasional. Dengan demikian, perencanaan dan implementasi pembangunan daerah cukup kompleks, mengingat di samping dibutuhkan kemampuan mengakomodasi kepentingan-kepentingan nasional yang berada di daerah, tetapi juga kemampuan mengidentifikasikan dan menyalurkan aspirasi masyarakat di daerah.
Sesungguhnya tidak terlalu sukar mengetahui kepentingan-kepentingan nasional di daerah. Sebab, lazimnya sudah ada petunjuk-petunjuk pelaksanaan yang memuat konsep-konsep dasar, tujuan (baik jangka panjang maupun jangka pendek), sasaran yang hendak dicapai, target groups, operasionalisasi dalam bentuk program-program, anggaran yang dibutuhkan, dan model pengelolaannya. Tetapi dalam realitasnya, kepentingan nasional itu masih nampak kurang terakomodasi secara utuh, sehingga menimbulkan konsekuensi berupa munculnya konflik-konflik kepentingan pusat dan daerah, yang sebetulnya tidak perlu terjadi.
Di lain pihak, sebenarnya tidak terlalu sukar mengidentifikasikan dan menyalurkan aspirasi anggota masyarakat di daerah. Memang benar bahwa aspirasi masyarakat di daerah seringkali terlihat beragam, terutama karena setiap strata, kelompok atau unit kehidupan melontarkan aspirasi yang berbeda-beda. Benar pula bahwa aspirasi semacam itu kerap terlihat berubah-ubah, bahkan mungkin sebagian tidak menampakkan garis linear. Meskipun demikian, apabila dilacak secara cermat, aspirasi yang terlontar selalu dapat diidentifikasi landasan pemikirannya.
Aspirasi masyarakat tidak terlontar dengan tiba-tiba atau mencuat begitu saja. Aspirasi terbentuk melalui suatu proses sosial yang kerapkali panjang dan merupakan produk dari akumulasi berbagai macam kebutuhan masyarakat. Karena itu, sebenarnya tidak ada alasan bagi kita untuk mengabaikan aspirasi masyarakat di daerah. Hanya saja dalam kenyataannya, aspirasi masyarakat di daerah kerapkali tidak tertampung secara utuh atau tersalur sesuai dengan yang dikehendaki. Akibatnya, seringkali terlihat kepentingan-kepentingan pemerintah pusat selalu tampak lebih dominan, sedangkan aspirasi masyarakat di daerah agak tersudut. Kepentingan-kepentingan pemerintah pusat lebih tampil ke permukaan, sementara aspirasi masyarakat di daerah hanya berada di pinggiran.
Menurut Josef Riwu Kaho untuk dapat mewujudkan
mewujudkan kesesuaian antara prinsip dan penyelenggaraan otonomi daerah, maka ada beberapa faktor yang mempengaruhi pelaksanaan otonomi daerah yaitu faktor manusia pelaksana, faktor keuangan, faktor peralatan dan faktor organisasi dan manajemen.6 Faktor-faktor tersebut
menjadi signifikan dalam rangka mewujudkan otonomi daerah. Oleh karena itu, pelaksanaan dan pemanfaatan faktor tersebut perlu disertai dengan penerapan “pengawasan” yang efektif guna menghindari kesalahan-kesalahan dan penyimpangan yang melemahkan potensi tersebut sehingga tidak mempengaruhi penyelenggaraan dan kesuksesan otonomi daerah.
2. Hak–Hak atas Tanah
Persoalan sistem penguasaan tanah di Indonesia saat ini sarat ambiguitas yang cukup banyak menimbulkan konflik. Ada dua Undang Undang Pokok di Indonesia yang memiliki wewenang untuk mengatur sistem penguasaan tanah yaitu Undang Undang Pokok Agraria (UUPA) yang wewenang pelaksanaannya dipegang oleh Badan Pertanahan Nasional (BPN) dan Undang Undang Pokok Kehutanan (UUPK) yang wewenang pelaksanaannya ada ditangan Departemen Kehutanan.
Secara sepintas, kedua UU yang mengatur masalah pertanahan ini berjalan seiring. UUPA mengatur masalah pertanahan di non kawasan hutan, sedangkan UUPK mengatur masalah pertanahan di kawasan hutan. Namun, terdapat perbedaan pokok terhadap hak ulayat yang dipunyai oleh masyarakat hukum adat. Di dalam UUPK, disebutkan tentang masyarakat hukum adat namun tidak disebutkan hak ulayatnya, ini berbeda dengan UUPA yang jelas-jelas mengakui hak komunal masyarakat adat. Dengan tidak menyebutkan hak ulayat, maka dengan sendirinya UUPK tidak mengakui hak para warga masyarakat hukum adat untuk membuka hutan ulayatnya dan mengusahakan tanah bekas hutan yang dibukanya. UUPK ini hanya membatasi hak masyarakat hukum adat untuk memungut hasil hutan di wilayah hutan sekitarnya untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari-harinya.7
Menurut pasal 16 Undang Undang Pokok Agraria (UUPA), system penguasaan tanah di Indonesia mengakui adanya berbagai hak berikut: a. Hak milik; Hak milik digambarkan sebagai “hak yang paling penuh
dan paling kuat yang bisa dimiliki atas tanah dan yang dapat diwariskan turun temurun”. Suatu hak milik dapat dipindahkan kepada
6 Josef Riwu Kaho, Prospek Otonomi Daerah, Identifikasi Beberapa Faktor Yang
Mempengaruhi Penyelenggaraan, (Jakarta: Rajawali Press, 2003), p. 276.
7 World Agroforestry Centre Southeast Asia Regional Program, Rapid Land Tenure
pihak lain. Hanya warga negara Indonesia (individu) yang bisa mendapatkan hak milik, sedangkan jika menyangkut korporasi maka pemerintah akan menentukan korporasi mana yang berhak mendapatkan hak milik atas tanah dan syarat syarat apa yang harus dipenuhi oleh korporasi untuk mendapatkan hak ini.
b. Hak guna usaha; Suatu hak guna usaha adalah hak untuk mengusahakan tanah yang dikontrol secara langsung oleh negara untuk waktu tertentu, yang dapat diberikan kepada perusahaan yang berusaha di bidang pertanian, perikanan, atau peternakan. Suatu hak guna usaha hanya dapat diberikan atas tanah seluas minimum 5 ha, dengan catatan bahwa jika tanah yang bersangkutan lebih luas dari 25 hektar, investasi yang cukup akan dilakukan dan pengelolaan usaha secara baik akan diberlakukan. Hak guna usaha bisa dipindahkan ketangan pihak lain. Jangka waktu pemberian hak guna usaha diberlakukan dengan ketat (maksimum 25 tahun). Hanya warga negara Indonesia dan badan usaha yang dibentuk berdasar undang undang Indonesia dan berdomisili di Indonesia dapat memperoleh hak guna usaha. Hak guna usaha dapat digunakan sebagai kolateral pinjaman dengan menambahkan hak tanggungan (security title).
c. Hak guna bangunan; Hak guna bangunan digambarkan sebagai hak untuk mendirikan dan memiliki bangunan diatas tanah yang dimiliki oleh pihak lain untuk jangka waktu maksimum 30 tahun. Suatu hak guna bangunan dapat dipindahkan kepada pihak lain. Kepemilikan hak guna bangunan juga hanya bisa didapatkan oleh warga negara Indonesia dan perusahaan yang didirikan dibawah hukum Indonesia yang berdomisili di Indonesia.
d. Hak pakai; Hak pakai adalah hak untuk memanfaatkan, dan/atau mengumpulkan hasil dari tanah yang secara langsung dikontrol oleh negara atau tanah yang dimiliki oleh individu lain yang memberi pemangku hak dengan wewenang dan kewajiban sebagaimana dijabarkan didalam perjanjian pemberian hak. Suatu hak pakai dapat diberikan untuk jangka waktu tertentu, atau selama tanah dipakai untuk suatu tujuan tertentu, dengan gratis, atau untuk bayaran tertentu, atau dengan imbalan pelayanan tertentu. Selain diberikan kepada warga negara Indonesia, hak pakai juga dapat diberikan kepada warga negara asing yang tinggal di Indonesia. Dalam kaitannya dengan tanah yang langsung dikontrol oleh negara, suatu hak pakai hanya dapat dipindahkan kepada pihak lain jika mendapatkan ijin dari pejabat yang berwenang.
e. Hak sewa; Suatu badan usaha atau individu memiliki hak sewa atas tanah berhak memanfaatkan tanah yang dimiliki oleh pihak lain untuk
pemanfaatan bangunan dengan membayar sejumlah uang sewa kepada pemiliknya. Pembayaran uang sewa ini dapat dilakukan sekaligus atau secara bertahap, baik sebelum maupun setelah pemanfaat lahan tersebut. Hak sewa atas tanah dapat dimiliki oleh warga negara Indonesia, warga negara asing, badan usaha, termasuk badan usaha asing. Hak sewa tidak berlaku diatas tanah negara.
f. Hak untuk membuka tanah dan hak untuk memungut hasil hutan; Hak membuka tanah dan hak memungut hasil hutan hanya bias didapatkan oleh warga negara Indonesia dan diatur oleh Peraturan Pemerintah. Menggunakan suatu hak memungut hasil hutan secara hukum tidaklah serta merta berarti mendapatkan hak milik (right of ownership) atas tanah yang bersangkutan. Hak untuk membuka lahan dan memungut hasil hutan merupakan hak atas tanah yang diatur didalam hukum adat.
g. Hak tanggungan; Hak tanggungan tercantum dalam Undang-undang No. 4 1996 sehubungan dengan kepastian hak atas tanah dan obyek yang berkaitan dengan tanah (Security Title on Land and Land-Related Objects) dalam kasus hipotek
UUPA 1960 juga seringkali menyebutkan hak ulayat, meski definisi hak ini tidak terjabarkan secara jelas. Yang mempunyai hak ulayat adalah masyarakat hukum adat sebagai penjelmaan dari seluruh anggotanya, bukan orang seorang. Jenis hak ini berkaitan dengan hukum perdata, yaitu yang berhubungan dengan hak bersama kepunyaan atas tanah tersebut, dan hukum publik, berupa tugas kewenangan untuk mengelola, mengatur dan memimpin peruntukkan, penguasaan, penggunaan dan pemeliharannya.
Sistem Penguasaan Tanah di Indonesia Menurut UUPK No. 5/1967 dan UUPK No. 41/1999 mengakui berbagai jenis izin pengelolaan tanah hutan sebagai berikut:8
a. Hak pengelolaan tanah bersumber pada Hak Menguasai Negara, yang dapat melimpahkan pelaksanaan kewenangannya kepada pihak lain (Penjelasan Umum UUPA 1960). BPN berhak menyerahkan bentuk penguasaan tersebut kepada suatu kementerian, perusahaan negara atau pemerintah daerah. Pada tahun 1955, bentuk hak ini pernah diberikan oleh BPN kepada Jawatan Kehutanan melalui SK Mentan No. 165/Um/1955. Namun, dengan diberlakukannya UUPK No. 5/1967 dan UUPK No. 41/1999, bentuk hak ini tidak berlaku lagi bagi tanah-tanah kawasan hutan yang dikuasai oleh Departemen Kehutanan saat ini. Kini, Departemen Kehutanan memiliki hak
menguasai kawasan hutan serupa dengan yang dimiliki oleh BPN di non kawasan hutan.
b. Berdasarkan UUPK No. 41/1999, Departemen Kehutanan memiliki hak menguasai dengan kewenangan untuk mengatur dan mengurus segala sesuatu yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan dan hasil hutan, menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan atau kawasan hutan sebagai bukan kawasan hutan, dan mengatur dan menetapkan hubungan-hubungan hukum antara orang dengan hutan, serta mengatur perbuatan-perbuatan hukum mengenai kehutanan.
Melalui pemisahan antara hutan negara dan hutan milik, Departemen Kehutanan mempunyai wewenang untuk memberikan izin dan hak kepada pihak lain untuk melakukan kegiatan di bidang kehutanan di dalam kawasan hutan. Izin-izin dan hak-hak tersebut antara lain: izin usaha pemanfaatan kawasan, izin usaha pemanfaatan jasa lingkungan, izin usaha pemungutan hasil hutan kayu dan bukan kayu, serta pemungutan hasil hutan dan bukan kayu.
3. Reforma Agraria dan Meminimalisir Konflik
Secara konseptual, agraria terdiri atas dua aspek utama yang berbeda, yaitu aspek “penguasaan dan pemilikan” dan aspek “penggunaan dan pemanfaatan”. Hal ini terlihat secara tegas dalam batasan tentang reforma agraria yang terdapat dalam Tap MPR No. IX tahun 2001 Pasal 2, yang menyebutkan bahwa: “Pembaruan agraria mencakup suatu proses yang berkesinambungan berkenaan dengan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan sumber daya agraria”. Aspek “penguasaan/pemilikan” jelas berbeda dengan aspek “penggunaan/ pemanfaatan”, karena yang pertama berkenaan dengan bagaimana relasi hukum manusia dengan tanah, sedangkan yang kedua membicarakan bagaimana tanah (dan sumberdaya agraria lain) digunakan dan dimanfaatkan.
Hak penguasaan merupakan hal yang paling pokok yang terdapat dalam sistem agraria di satu negara maupun di satu kelompok masyarakat. Penguasaan terhadap tanah merupakan permasalahan penting dalam keagrariaan. Dari titik inilah akan ditentukan bagaimana struktur agraria yang akan terbangun, yang akan berkaitan erat dengan struktur masyarakatnya.9 Di Indonesia, UUPA No. 5 tahun 1960, menempatkan
aspek penguasaan jauh lebih penting dari aspek penggunaan. Aspek penguasaan ditempatkan pada bab khusus (Bab II) dan mendominasi
9 Gunawan Wiradi, Pola Penguasaan Tanah dan Reforma Agraria, (Jakarta: PT.
seluruh isi UUPA, yaitu dari pasal 16 sampai dengan pasal 51, padahal batang tubuh UUPA hanya berisi 58 pasal. Selain jumlah yang lebih dominan, juga terbaca dengan mudah bahwa “aspek penggunaan” tanah diatur setelah hak penguasaan dimiliki (seseorang, pemerintah, ataupun badan swasta). Hal ini dapat dilihat pada pasal 2 ayat 2, pasal 4 ayat 2, dan pasal 14 ayat 1. Hal ini dapat dimengerti karena UUPA lahir pada saat permasalahan penguasaan tanah menjadi sangat penting, yaitu bagaimana “merebut” tanah-tanah yang dikuasi pengusaha asing dan pemerintahan kolonial.
Bentuk hukum penguasaan tanah pada masyarakat adat dikenal dengan ”hak ulayat”. Ini merupakan istilah yang digunakan secara formal, walaupun sesungguhnya pada setiap etnik istilah yang digunakan berbeda-beda. Dalam bahasa hukum maupun ilmiah, istilah ”tanah ulayat” selalu digunakan untuk menyebut tanah-tanah yang dikuasai menurut hukum adat pada suatu etnik tertentu.
Secara umum, menurut Purbacaraka dan Halim10, hak atas tanah
adat yang terdapat pada berbagai suku di Indonesia dapat dibedakan atas dua bentuk, yaitu: ”hak ulayat” dan ”hak pakai”. Hak ulayat merupakan hak meramu atau mengumpulkan hasil hutan serta hak untuk berburu. Pada hak ulayat yang bersifat komunal ini, pada hakekatnya terdapat pula hak perorangan untuk menguasai sebagian dari objek penguasaan hak ulayat tersebut. Untuk sementara waktu, seseorang berhak mengolah serta menguasai sebidang tanah dengan mengambil hasilnya, tetapi bukan berarti bahwa hak ulayat atas tanah tersebut menjadi terhapus karenanya. Hak ulayat tetap melapisi atau mengatasi hak pribadi atau perseorangan tersebut. Hak ulayat baru pulih kembali bila orang yang bersangkutan telah melepaskan hak penguasaannya atas tanah ulayat tersebut. Sementara hak pakai membolehkan seseorang untuk memakai sebidang tanah bagi kepentingannya, biasanya terhadap tanah sawah dan ladang yang telah dibuka dan dikerjakan terus-menerus dalam waktu yang lama.
Dalam banyak peraturan perundang–undangan yang berlaku di Indonesia saat ini, hukum adat atau adat istiadat yang memiliki sanksi, mulai mendapat tempat yang sepatutnya sebagai suatu produk hukum yang nyata dalam masyarakat. Dalam banyak kasus, hukum adat sedemikian dapat memberikan kontribusi sampai taraf tertentu untuk menjamin kepastian hukum dan keadilan bagi masyarakat. Hukum saat ini malahan dijadikan dasar pengambilan keputusan oleh hakim, sehingga
10 Purnadi Purbacaraka dan Ridwan Halim, Sendi-Sendi Hukum Agraria. (Jakarta:
dapat terlihat bahwa hukum adat itu efisien, efektif, aplikatif dan come into force ketika dihadapkan dengan masyarakat modern dewasa ini.
Namun, kenyataan ini tidak dengan sendirinya membuat hukum adat bebas dari permasalahan dalam penerapan, khususnya apabila kita melihat dalam bidang hukum tanah adat. Ada banyak perbedaan prinsip antara hukum tanah adat regional dan hukum agraria nasional, yang tentu saja dapat menimbulkan konflik yang cukup serius.
Perihal UUPA 1960, hukum adat dijadikan landasannya, sedangkan hak ulayat merupakan salah satu dari lembaga–lembaga hukum adat dan kemudian dikembangkan kepada fungsi sosial dari hak–hak atas tanah. Pasal 5 UUP mengatur bahwa “Hukum Agraria yang berlaku atas bumi, air dan ruang angkasa ialah hukum adat, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa, dengan sosialisme Indonesia serta dengan peraturan–peraturan yang tercantum dalam undang–undang ini, dan dengan peraturan– peraturan yang tercantum dalam undang-undang ini, dan dengan peraturan perundangan lainnya, segala sesuatu dengan mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama.” 11
Lebih dari pada itu, dalam mukadimah UUPA 1960 menyatakan bahwa berhubungan dengan apa yang tersebut dalam pertimbangan-pertimbangan di atas perlu adanya Hukum Agraria Nasional, yang berdasar atas hukum adat tentang tanah, yang sederhana dan menjamin kepastian hukum bagi seluruh rakyat Indonesia, denga tidak mengabaikan unsur–unsur yang bersandar pada hukum agama.12 Dengan demikian,
dengan berlakunya UUPA 1960, kita meniadakan dualisme hukum pertanahan dengan menundukkan kembali hukum adat pada tempatnya sebagai landasan utama hukum agraria nasional. Namun, perlu diingat bahwa hukum agraria nasional itu, berdasarkan atas hukum adat tanah, yang bersifat nasional, bukan hukum adat yang bersifat kedaerahan atau regional. Artinya, untuk menciptakan hukum agraria nasional, maka hukum adat yang ada di seluruh penjuru nusantara, dicarikan format atau bentuk yang umum dan berlaku bagi seluruh persekutuan adat. Tentu saja, tujuannya adalah untuk meminimalisir konflik pertanahan dalam lapangan hukum tanah adat.
Untuk itu, dalam substansi Pasal 5 UUPA 1960 kita dapat menarik kesimpulan, sebagaimana yang diuraikan oleh A. P. Parlindungan bahwa hukum adat yang berlaku dalam bidang pertanahan atau agraria adalah
11 A.P. Parlindungan, Komentar Atas Undang–Undang Pokok Agraria, (Bandung:
Mandar Maju, 1998), p. 56.
yang terhadap kepentingan nasional (prinsip nasionalitas), pro kepada kepentingan negara, pro kepada sosialisme Indonesia, tidak bertentangan dengan undang-undang atau peraturan yang lebih tinggi, dan ditambah dengan unsur agama.13
Jadi, motivasi dari hukum agraria nasional, dalam hal ini UUPA 1960 sebagai induknya, benar-benar akan mengurangi konflik pertanahan yang dapat timbul sebagai akibat penerapan hukum tanah adat yang bersifat kedaerahan.
Hukum agraria nasional tidak hanya tercantum dalam UUPA 1960 saja, tetap juga terdapat dalam peraturan perundang–undangan lainnya yang mengatur tentang perjanjian–perjanjian ataupun transaksi–transaksi yang berhubungan dengan tanah. Misalnya, Undang–undang Nomor 2 tahun 1960 tentang Perjanjian Bagi Hasil Pertanian, Undang–undang Nomor 2 tahun 1960 tentang Penetapan Ceiling Tanah dan Gadai tanah pertanian. Di sini dapat dilihat bahwa semua masalah hukum tanah adat secara praktis diakomodasi oleh peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh pemerintah (penguasa).
Bahkan dalam Undang–undang Nomor 23 tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup (UU No.23 Tahun 1997), hukum adat juga dijadikan dasar penetapan dan pembentukannya. Di mana dalam Pasal 9 UU No.23 Tahun 1997 disebutkan bahwa pemerintah menetapkan kebijaksanaan nasional tentang pengelolaan lingkungan hidup dan penataan ruang dengan tetap memperhatikan nilai-nilai agama, adat istiadat, dan lain-lain yang hidup dalam masyarakat.14
Dalam hal ini kita bisa mendapati bahwa pengelolaan dan penataan lingkungan hidup, yang bagian utamanya adalah tanah, juga mengandalkan hukum adat yang berlaku secara nasional untuk menjadi dasar pengaturannya. Untuk kesekian kalinya hukum adat (hukum tanah adat) mendapat kedudukan yang tepat dalam hal ini.
Oleh karena itu, peran hukum tanah adat mulai memiliki porsi yang cukup besar. Hukum tanah adat yang dibahas dalam pembahasan sebelumnya menunjukkan bahwa dengan adanya tanah persekutuan dan tanah perseorangan menunjukkan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial, yang serupa diatur dalam UUPA. 1960.15
13 Ibid., pp. 54, 67, 58.
14 Koesnadi Hardjasoemantri, Hukum Tata Lingkungan, (Yogyakarta: Gadjah Mada
University Press, 2000), p. 559.
C. Penutup
Dapat disimpulkan bahwa hukum adat yang berlaku di Indonesia menunjukkan adanya suatu nuansa kehidupan atau fungsi sosial dari tanah, terlebih lagi dalam pembagian tanah persekutuan dan tanah perseorangan atau individu.
Juga dapat dilihat bagaimana pembagian hak-hak atau pengaturan hak-hak atas tanah adat menunjukkan adanya upaya untuk menertibkan pemakaian tanah adat sehingga benar-benar menjamin keadilan. Namun, kepastian hukum tidak terjamin dengan hanya mengandalkan hukum tanah adat belaka, karena aspek penerapan prinsip konstuksi yurisdis abstrak dalam hukum tanah adat.
Di sinilah kedudukan peran pemerintah selaku penguasa untuk menetapkan suatu teknis pendaftaran tanah adat untuk menjamin adanya kepastian hukum dalam bidang agraria.
Pemerintah melalui berbagai cara telah berusaha untuk memberikan jaminan kepastian hukum atas tanah adat. Melihat luasnya tanah yang belum terdaftar dan dibandingkan dengan kemampuan aparat dan dana yang tersedia, maka menurut perkiraan akan memakan waktu yang cukup lama untuk dapat menyelesaikan pendaftaran tanah tersebut secara keseluruhan.
Di samping usaha-usaha pemerintah untuk memberikan jaminan dan kepastian hak atas tanah masih ada kekhawatiran tertentu untuk gagasan pendaftaran tanah dan sertifikasi tanah adat, karena akan mengurangi kelestarian tanah-tanah adat itu sendiri.
Tentu saja ini tidak beralasan. Karena usaha di bidang pendaftaran tanah jelas bertujuan untuk memberikan kepastian hukum kepada pemegang hak dan demikian juga kepada objek, sehingga dapat dihindarkan persengketaan-persengketaan yang tidak perlu terjadi.
Dengan mendaftarkan tanah adat berdasarkan peraturan perundangan dengan memperhatikan hukum tanah adat yang berlaku secara nasional, sebenarnya kita telah memberikan suatu tanda kepada tanah itu, mana yang bisa dialihkan, mana yang bisa diwariskan.
Tentu saja usaha-usaha pemerintah untuk menjaga jangan sampai ada penyimpangan dari ketentuan adat yang berlaku di bidang tanah, dimulai dengan surat tanda bukti penguasaan dan pemilikan tanah.
Daftar Pustaka
Abdurrahman, Beberapa Pemikiran Tentang Otonomi Daerah, Jakarta: Media Sarana Press, 1987.
Badan Penelitian dan Pengembangan HAM, Kajian Rancangan Kebijakan Pemerintah Propinsi dan Kabupaten/Kota yang Akomodatif terhadap Hak Atas Kepemilikan, Jakarta, 2005.
Fidmatan, Aziz, Dinamika Badan Pengawasan Daerah Suatu Studi Tentang Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kinerja Badan Pengawasan Daerah Dalam Melaksanakan Pengawasan Fungsional Di Kabupaten Maluku Tenggara, Program Pasca Sarjana, Yogyakarta: Universitas Gadjah Mada, Tidak dipublikasikan2005.
Hardjasoemantri, Koesnadi, Hukum Tata Lingkungan, Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2000.
Harsono, Boedi, Undang-Undang Pokok Agraria, Sejarah Penyusunan, Isi, dan Pelaksanaannya, Bagian Pertama, Jilid Pertama dan Kedua, Jakarta: Jambatan, 1971.
Himpunan Peraturan Perundang-Undangan Pertanahan Tahun 1996-1997, Jakarta: CV Myda, 1997.
Kaho, Josef Riwu, Prospek Otonomi Daerah, Identifikasi Beberapa Faktor Yang Mempengaruhi Penyelenggaraan, Jakarta: Rajawali, 2003.
Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun 1993 tentang pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum Undang-Undang RI Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, Jakarta: Sinar Grafika, 2003.
Ketetapan MPR RI Nomor II/MPR/1998 tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN).
Kumpulan Peraturan Agraria 1970-1980, Jakarta: PT Panca Putra Dewa, 1981.
Muslimin, Amrah, Aspek-Aspek Otonomi Daerah, Bandung: Alumni, 1976.
Parlindungan, A.P., Komentar Atas Undang-Undang Pokok Agraria, Bandung: Mandar Maju, 1998.
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 1997 Bagian Kedua tentang Pendaftaran Peralihan dan Pembebanan Hak.
Purbacaraka, Purnadi dan Ridwan Halim, Sendi-Sendi Hukum Agraria, Jakarta: Penerbit Ghalia Indonesia, 1993.
Soerodjo, Irawan, Kepastian Hukum Hak Atas Tanah Di Indonesia, Surabaya: Arkola, 2002.
Subekti, R., Hukum Adat Indonesia dalam Yurisprudensi Mahkamah Agung, Bandung: Alumni, 1991.
Surat Edaran Direktorat Jenderal Agraria tanggal 28 Mei 1969 No. Ba/5/281/5 perihal Acara membebaskan/melepaskan hak atas tanah
UUD 1945 Amandemen.
UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Wiradi, Gunawan, Pola Penguasaan Tanah dan Reforma Agraria, Jakarta: PT. Gramedia, 1984.
World Agroforestry Centre Southeast Asia Regional Program, Rapid Land Tenure Assessment (RaTA): Panduan Ringkas Bagi Praktisi, Bogor: 2006.
