2.1.1 Definisi
Tembakau merupakan tanaman yang mengakibatkan kecanduan yang mengandung nikotin, zat karsinogen dan zat toksik. Ketika diubah menjadi suatu produk yang di desain untuk melepaskan nikotin secara efisien maka zat toksik bertanggung jawab dalam menyebabkan berbagai macam penyakit (WHO, 2013).
Menurut PP No 109 Tahun 2012 tentang Pengamanan Bahan yang Mengandung Zat Adiktif berupa Produk Tembakau Bagi Kesehatan, rokok adalah salah satu produk tembakau yang dimaksudkan untuk dibakar dan dihisap dan/atau dihirup asapnya, termasuk rokok kretek, rokok putih, cerutu atau bentuk lainnya yang dihasilkan dari tanaman Nicotiana tabacum, Nicotiana rustica, dan spesies lainnya atau sintetisnya yang asapnya mengandung nikotin dan tar, dengan atau tanpa bahan tambahan.
2.1.2 Sejarah Rokok
Adapun sejarah yang menjelaskan bahwa sejarah rokok dimulai dari mengunyah tembakau dan menghisap tembakau melalui sebuah pipa yang dilakukan warga asli benua Amerika sejak 1.000 tahun sebelum masehi.Mereka melaksanakan tradisi membakar tembakau yang bertujuan untuk menunjukkan persahabatan dan persaudaraan saat beberapa suku yang berbeda berkumpul, sera sebagai ritual pengobatan.
Tidak lama setelah itu kru Columbus mambawa tembakau beserta tradisi mengunyah dan membakar lewat pipa ini ke peradaban di Inggris.Namun yang lebih berperan adalah seorang diplomat dan petualang Perancis yang menyebarkan popularitas rokok di seantero Eropa, orang ini adalah Jean Nicot. Tetapi ada catatan sejarah rokok yang lain bahwa tradisi rokok dan merokok yang lebih tua berasal dari Turki semenjak periode dinasti Ottoman.
Setelah permintaan tembakau mengalami kenaikan dan lonjakan di Eropa, budidaya tembakau mulai dipelajari dengan serius terutama tembakau Virginia yang ditanam di Amerika.Rofle adalah orang pertama yang berhasil menanam tembakau dalam skala besar, yang kemudian diikuti oleh perdagangan dan pengiriman tembakau dari AS ke Eropa.
peredaran rokok, dia mengeluarkan pengumuman pada tahun 1604 M tentang pelarangan rokok. Pada tahun 1634 di Rusia dikeluarkan peraturan yang sangat keras terhadap para perokok, penjual, serta pembeli yang tertangkap diberi hukuman berupa dipotong hidungnya serta dicambuk badannya, apabila merokok lagi makaakan diasingkan ke Siberia atau dihukum mati.
Sejarah rokok di Indonesia muncul pada tahun 1880, Haji Jamahri dari Kudus adalah orang yang pertama kali meramu tembakau dengan cengkeh.Tujuan awalnya adalah mencari obat penyakit asma yang dideritaya, namun pada akhirnya rokok rakitan Jamahri menjadi terkenal.Istilah kretek adalah sebutan khas untuk menamai rokok asal Indonesia, istilah ini berasal dari bunyi rokok saat disedot yang diakibatkan oleh letupan cengkeh yang berbunyi kretek.
2.1.3 Kandungan Rokok
Sebatang rokok mengandung tidak kurang dari 4.000 jenis zat kimia yang berbahaya bagi kesehatan, dimana 69 zat diantaranya bersifat karsinogenik dan bersifat adiktif. Kadar kandungan zat kimia yang terkadung di dalam rokok memiliki kadar yang berbeda. Bahkan untuk merk dan jenis antara satu rokok dengan rokok lainnya pun memiliki kandungan yang berbeda-beda. Kandungan yang paling dominan di dalam rokok adalah nikotin dan tar (Kemenkes, 2011) Berikut adalah bebarapa bahan kimia yang terkandug di dalam sebatang rokok :
2. Tar, senyawa polinuklir hidrokarbon aromatika yang bersifat karsinogenik. Tar biasanya berupa cairan coklat tua atau hitam yang bersifat lengket dan biasanya berakibat menempel pada paru, sehingga membuat paru-paru perokok menjadi coklat, begitu juga halnya pada gigi dan kuku. Tar yang ada di dalam asap rokok menyebabkan paralise silia yang ada di dalam saluran pernafasan dan menyebabkan penyakit paru lainnya.
3. Karbon Monoksida, bahan kimia beracun yang ditemuka dalam asap buangan mobil.
4. Arsenik, bahan yang terdapat dalam racun tikus.
5. Hidrogen Sianda, racun yang digunakan sebagai fumigan untuk membunuh semut. Zat ini juga digunakan sebagai zat pembuat plastik dan pestisida.
6. Formaldehid, cairan yang sangat beracun yang digunakan untk mengawetkan mayat.
7. Cadmium, sebuah logam yang sangat beracun dan radioaktif.
2.1.4 Jenis Rokok
Rokok dapat dibedakan berdasarkan bahan baku atau isi rokok, bahan pembungkus rokok, dan penggunaan filter pada rokok.
Rokok berdasarkan bahan baku atau isi, yaitu :
2. Rokok Kretek; rokok yang bahan baku atau isinya barupa daun tembakau dan cengkeh yang diberi saus untuk mendapatkan efek rasa dan aroma tertentu.
3. Rokok Klembek; rokok yang bahan baku atau isinya berupa dun tembakau, cengkeh, dan kemenyan yang diberi saus untuk mendapatkan efek rasa dan aroma tertentu.
Rokok berdasarkan bahan pembungkus yaitu :
1. Klobot; rokok yang bahan pembungkusnya berupa daun jagung. 2. Kawung; rokok yang bahan pembungkusnya berupa daun aren. 3. Sigaret; rokok yang bahan pembungkusnya berupa kertas.
4. Cerutu atau lisong; rokok yang bahan pembungkusnya berupa daun tembakau.
Rokok berdasarkan penggunaan filter, yaitu :
1. Rokok Filter (RF); rokok yang pada bagian pangkalnya terdapat gabus 2. Rokok Non Filter (RNF); rokok yang pada bagian pangkalnya tidak
terdapat gabus.
2.1.5 Penyakit Akibat Rokok
asap rokok akan menghirup 2 kali lipat racun yang dihembuskan oleh perokok aktif.
Ada 25 jenis penyakit yang ditimbulkan karena kebiasaan merokok seperti Emfisema, Kanker Paru, Bronkhitis Kronis dan Penyakit Paru lainnya. Dampak lain adalah terjadinya penyakit Jantung Koroner dan peningkatan kolesterol darah. Bayi yang terpapar asap rokok, baik masih dalam kandungan atau setelah dilahirkan, ada peningkatan risiko kelahiran bayi premature dan memiliki Berat Bayi Lahir Rendah (BBLR) serta berlipat ganda risiko untuk sindrom kematian bayi mendadak. Dihitung berdasarkan anak-anak yang terpapar asap rokok orang lain, terdapat 50-100% risiko untuk terjangkit penyakit sistem pernafasan dan peningkatan akibat penyakit infeksi telinga (Kemenkes, 2011)
2.1.6 Upaya Pengendalian Rokok di Indonesia
Dalam beberapa tahun terakhir indrustri rokok mengalami pertumbuhan yang pesat. Keberadaan industri rokok memang kontroversial karena disatu sisi jumlah dana yang diterima pemerintah cukup berpengaruh pada anggaran Negara serta mampu memberikan banyak lapangan kerja (Sumarno, 2002). Mudahnya masyarakat mendapatkan rokok membuat Indonesia menjadi negara dengan pengkonsumi rokok terbesar ke-4 di dunia (WHO, 2012).
World Health Organization Framework Convention on Tobacco Control
dunia terkait dengan merokok. Program kerja ini mempunyai tujuan untuk mengurangi penggunaan tembakau. Hal-hal yang diatur untuk mendukung tujuan tersebut yaitu penetapan harga dan pajak, perlindungan terhadap paparan asap rokok, regulasi isi produk tembakau, kemasan dan label produk tembakau, pendidikan, pelatihan, dan kesadaran publik, iklan rokok dan sponsor.
Selain itu WHO FCTC juga berupaya mengurangi pasokan tembakau dengan mengatur perdagangan produk tembakau. Dengan maraknya penggunaan rokok bagi anak-anak di bawahumur maka WHO FCTC juga mengatur kebijakannya. Saat ini Indonesia merupakan satu-satunya negara di Asia yang tidak menandatangani WHO FCTC (WHO, 2013).
Pada tahun 2008, WHO meluncurkan program MPOWER yangmana program ini merupakan tindak lanjut dari WHO FCTC untuk dapatmerealisasikan kegiatan pengendalian tembakau dan mengukur seberapajauh kegiatan-kegiatan tersebut terlaksana. MPOWER merupakan singkatan dari Monitoring, Protecting, Offering, Warning, Enforcing dan Raising. Sesuai dengan namanya, fungsi dari MPOWER adalah memonitor penggunaan tembakau danregulasi, menjaga atau melindungi dari dampak merokok, menawarkan bantuan untuk tidak tergantung dengan produk tembakau, memperingatkan bahaya tembakau, menyelenggarankan larangan iklan, promosi dan sponsor produk tembakau dan menaikkan pajak tembakau (WHO, 2013).
Isi peraturan ini antara lain sebagai berikut :
a. Kewajiban produsen rokok mencantumkan larangan grafis dengan porsi 40% dari luas permukaan kemasan.
b. Pelarangan iklan rokok di semua media. c. Larangan khusus iklan rokok di media cetak.
d. Pembatasan iklan rokok dalam bentuk baliho, dengan melarang iklan di jalan protokol, kawasan tanpa rokok dan ukuran baliho maksimal 72 meter persegi (Departemen Kesehatan Republik Indonesia, 2012)
Menurut Aditama (2002) terdapat 5 faktor yang mempengaruhi program kontrol rokok di Indonesia yang dijelaskan sebagai berikut:
a. Sebanyak 12 juta orang yang menggantungkan hidupnya dari industri rokok. Dukungan atau bantuan terhadap penghidupan bagi petani tembakau, pekerja dipabrik rokok, distributor dan toko-toko yang memperjual belikan rokok.
b. Pemasukan atau pajak dari industri rokok yang sangat mempengaruhi pendapatan negara. Hal ini menjadi salah satu pertimbangan bagi pemerintah dalam membuat kebijakan terkait program kontrol rokok. c. Masih sedikitnya penelitian mengenai rokok dan kesehatan serta hubungan
keduanya di Indonesia. Dokter dan tenaga kesehatan lainnya menggunakan literatur dari luar ketika membuat suatu kebijakan.
perkotaan maupun pedesaan. Belum adanya aturan yang kuat dari pemerintah mengenai kebijakan pengontrolan merokok.
Salah satu upaya pemerintah dalam menangani kasus rokok adalah dengan menerapkan kawasan bebas asap rokok yang diterapkan pada fasilitas umum seperti bandara dan stasiun, namun hal ini masih menjadi pro dan kontra (Promkes, 2011).
Penerapan kawasan asap rokok diIndonesia belumlah maksimal. Upaya pemerintah terkait pengobatan ketergantungan rokok juga belum berjalan dengan baik. Hal ini dilihat dari belum adanya fasilitas konseling via telepon gratis bagi para perokok yang menginginkan untuk berhenti merokok. Tidak ditanggungnya biaya untuk produk obat untuk berhenti merokok dan belum masuknya beberapa jenis obat untuk berhenti merokok ke dalam daftar obat nasional (WHO, 2013).
2.2 Perilaku Merokok
2.2.1 Definisi
Merokok merupakan suatu perilaku yang tidak sehat, selain berbahaya bagi diri sendiri terlebih lagi pada orang lain yang memiliki hak untuk menghirup udara yang bersih dan terhindar dari segala bahan cemaran yang dikeluarkan oleh asap rokok orang lain. Merokok telah memberikan implikasi besar terhadap lingkungan yang tidak sehat dan merokok dapat pula memberikan dampak yang lebih besar terhadap status kesehatan masyarakat kita secara keseluruhan (Palutturi, 2010).
Merokok bagi sebagian besar masyarakat Indonesia sudah dianggap sebagai perilaku yang wajar dan menjadi bagian dari kehidupan sosial dan gaya hidup tanpa memahami risiko dan bahaya kesehatan terhadap dirinya serta masyarakat di sekitarnya. Para perokok tidak menyadari bahwa mereka terjerat dalam kondisi ketergantungan yang sangat sulit dilepaskan (Kemenkes, 2011).
Tempat merokok juga mecerminkan pola perilaku perokok. Berdasarkan tempat-tempat dimana seseorang menghisap rokok, maka dapat digolongkan atas:
1. Merokok di tempat-tempat umum atau ruang publik :
a. Kelompok homogen (sama-sama perokok), secara bergerombol mereka menikmati kebiasaannya. Umumnya mereka masih menghargai orang lain, karea itu mereka menempatkan diri di smoking area.
berani merokok di tempat tersebut, tergolong sebagai orang yang tidak berperasaan, kurang etis dan tidak mempunyai tata karma. Bertindak kurang terpuji dan kurang sopan, dan secara tersamar mereka tega menyebar racun kepda orang lain yang tidak bersalah.
2. Merokok di tempat-tempat yang bersifat pribadi:
a. Di kantor atau di kamar tidur pribadi. Mereka yang memilih tempat-tempat seperti ini sebagai tempat-tempat merokok digolongkan kepada individu yang kurang menjaga kebersihan diri, penuh dengan rasa gelisah dan mencekam.
b. Di toilet, perokok jenis ini dapat digolongkan sebagai orang yang suka berfantasi (Suparyanto, 2011).
2.2.2 Jenis Perokok
Perokok dibagi menjadi 2, yaitu :
1. Perokok Aktif; setiap orang yang membakar rokok dan/atau secara langsung menghisap asap rokok yang sedang dibakar.
2. Perokok Pasif; setiap orang yang bukan perokok namun terpaksa menghisap atau menghirup asap rokok yang dikeluarkan oleh perokok (menghirup asap rokok orang lain) (Kemenkes, 2011).
2.2.3 Tahapan dalam Perilaku Merokok
a. Tahap Perpatory, seseorang mendapatkan gambaran yeng menyenangkan melalui merokok dengan cara mendengar, melihat atau dari hasil bacaan. Hal-hal ini menimbulkan minat untuk mrerokok.
b. Tahap Initiation, tahap perintisan merokok yaitu tahap apakah seseoarang akan meneruskan atau tidak terhadap perilaku merokok.
c. Tahap Becoming a Smoker, apabila seseorang telah mengkonsumsi rokok sebanyak empat batang per hari maka ia mempunnyai kecenderungan menjadi perokok.
d. Tahap Maintenance of Smoking, tahap ini merokok sudah menjadi salah satu bagian dari cara pengaturan diri (self regulating). Merokok dilakukan untuk memperoleh efek psikologis yang menyenangkan.
2.2.4 Tipe-Tipe Perilaku Merokok
Ada tiga tipe perokok diklasifikasikan menurut banyak rokok yang dihisap , yaitu :
1. Perokok berat yang menghisap lebih dari 15 batang dalam sehari 2. Perokok sedang yang menghisap 5-14 batang dalam sehari 3. Perokok ringan yang menghisap 1-4 batang dalam sehari.
Ada empat tipe perilaku merokok berdasarkan management theory of affect, yaitu :
1. Tipe perokok yang dipengaruhi oleh perasaan positif.
b. Simulation to pick them up, perilaku merokok hanya dilakukan sekedar menyenangkan perasaan.
c. Pleasure of handling the cigarette, kenikmatan yang diperoleh dari memegang rokok.
2. Tipe prokok yang dipengaruhi perasaan negative, banyak orang yang merokok untuk mengurangi perasaan negative yang dirasakannya. Misalnya, merokok bila marah, cemas, gelisah, rokok dianggap sebagai penyelamat. Mereka menggunakan rokok bila perasaan tidak enak terjadi dengan tujuan menghindaari perassan yang tidak enak.
3. Tipe perokok yang adiktif, perokok yang sudah adiksi akan menambah dosis rokok yang digunakan setiap saat setelah efek dari rokok yang dihisapnya berkurang.
4. Tipe perokok yang sudah menjadi kebiasaan, mereka menggunakan rokok sama sekali bukan karena inginn mengendalika perasaan mereka, tetapi karena sudah menjadi kebiasaan.
2.3 Rumah Sakit 2.3.1 Definisi
memelihara dan meningkatkan kesehatan serta bertujuan untuk mewujudkan derajat kesehatan yang optimal bagi masyarakat.
Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, Rumah Sakit adalah gedung tempat merawat orang sakit, gedung tempat menyediakan dan memberikan pelayanan kesehatan yang meliputi berbagai masalah kesehatan. Rumah sakit merupakan rujukan pelayanan kesehatan untuk pusat kesehatan masyarakat (puskesmas) di Indonesia, terutama upaya penyembuhan dan pemulihan, sebab rumah sakit mempunyai fungsi utama menyelenggarakan upaya kesehatan yang bersifat penyembuhan dan pemulihan bagi penderita, yang berarti bahwa pelayanan rumah sakit untuk penderita rawat jalan dan rawat tinggal bersifat spesialistik atau subspesialistik, sedang pelayanan yang bersifat non spesialistik atau pelayanan dasar harus dilakukan di puskesmas.
2.4 Kebijakan
2.4.1 Definisi
Kebijakan adalah suatu ucapan atau tulisan yang memberikan petunjuk umum tentang penetapan ruang lingkup yang memberi batas dan arah umum kepada seseorang untuk bergerak. Kebijakan dapat berebentuk keputusan yang difikirkan secara matang dan hari-hati oleh pengambil keputusan puncak dan bukan kegiatan-kegiatan berulang yang rutin dan terprogram atau terkait dengan aturan-aturan keputusan (Imran, 2002).
pelaksanaan pekerjaan, kepemimpinan, serta cara bertindak (tentang perintah, organisasi, dan sebagainya).
Istilah kebijakan publik adalah terjemahan istilah dari bahasa inggris yaitu Public Policy, kata policy ada yang menerjemahkan menjadi kebijakan dan ada
juga yang menerjemahkan menjadi kebijaksanaan. Meskipun belum ada kesepakatan apakah policy diterjemahkan menjadi kebijakan ataukah kebijaksanaan akan tetapi tampaknya kecenderungan yang akan datang untuk policy digunakan istilah kebijakan. Maka dalam modul ini, untuk pubic policy
diterjemahkan menjadi kebijakan publik. a. Thomas R. Dye
Thomas R.Dye mendefinisikan kebijakan publik sebagai berikut :
Public Policy is whatever the goverment choose to do or not to do (Kebijakan
publik adalah apapun pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu). Menurut Dye, apabila pemerintah memilih untuk melakukan sesuatu, maka tentunya ada tujuan, karena kebijakan publik merupakan tindakan pemerintah. Apabila pemerintah memilih untuk tidak melakukan sesuatu, inipun merupakan kebijakan publik, yang tentunya ada tujuannya.
b. David Easton
Public Policy is the authoritative allocation of values for the whole society
masyarakat, dan semua yang dipilih oleh pemerintah untuk dikerjakan atau untuk tidak dikerjakan adalah hasil-hasil dari nilai tersebut.
c. Carl J.Friedrick
Public Policy is a proposed course of action of a person, group, or
goverment within a given environment providing obstacles adn opportunities
which the policy was proposed to utilize and overcome in an effort to reach a goal
or realize an objective or purpose (Kebijakan publik adalah serangkaian tindakan
yang diusulkan seseorang, kelompok, atau pemerintah dlam suatu lingkungan tertentu dengan menunjukkan hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan terhadap pelaksanaan usulan kebijakan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu).
d. James E. Anderson
Public policies are those policies developed by govermental bodies and
officials (Kebijakan publik adalah kebijakan-kebijakan yang dikembangkan oleh
badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah). Hal ini cenderung mengacu pada persoalan teknis dan administratif saja. Aderson mengartikan kebijakan publik sebagai serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh pelaku atau sekelompok pelaku guna memecahkan masalah tertentu.
Lebih lanjut dikatakan Anderson, ada elemen-elemen penting yang terkandung dalam kebijakan publik antar lain mencakup :
3. Kebijakan adalah apa yang benar-benar dialkukan oleh pemerintah, dan bukan apa yang bermaksud akan dilakukan.
4. Kebijakan publik bersifat positif (merupakan tindakan pemerintah mengenai suatu masalah tertentu) dan bersifat negatif (keputusan pejabat pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu).
5. Kebijakan publik (positif) selalu berdasarkan pada peraturan perundangan tertentu yang lebih bersifat memaksa (otoritatif).
Dari defenisi-defenisi para ahli tersebut dapat disimpulkan bahwa proses implementasi kebijakan diawali dari adanya tujuan atau sasaran, kemudian proses pelaksanaan untuk mencapai tujuan dan akhirnya diperoleh hasil atau dampak dari implementasi kebijakan tersebut. Berdasarkan pengertian dan elemen yang terkandung dalam kebijakan, maka kebijakan publik dapat dibuat adalah dalam kerangka untuk memecahkan masalah dan untuk mencapai tujuan serta sasaran tertentu yang diinginkan.
2.4.2 Teori Implementasi Kebijakan
Empat faktor tersebut antara lain : 1. Faktor Komunikasi
Komunikasi adalah suatu kegiatan manusia untuk menyampaikan apa yang menjadi pemikiran dan perasaannya, harapan atau pengalamannya kepada orang lain. Faktor komunikasi dianggap sebagai faktor yang amat penting, karena menjembatani antara masyarakat dengan pemerintah dalam pelaksanaan kebijakan sehingga dapat diketahui apakah pelaksanaan kebijakan berjalan dengan efektif dan efisien tanpa ada yang dirugikan. Implementasi yang efektif baru akan terjadi apabila para pembuat kebijakan dan implementor mengetahui apa yang akan mereka kerjakan, dan hal itu hanya dapat diperoleh melalui komunikasi yang baik. Secara umum George C.Edward III membahas tiga hal yang penting dalam proses komunikasi kebijakan (Winarno, 2012) yaitu :
a. Transmisi : Mereka yang melaksanakan keputusan, harus mengetahui apa yang harus dilakukan. Keputusan dan perintah harus diteruskan kepada personil yang tepat sebelum keputusan dan perintah itu diikuti. Komunikasi harus akurat dan mudah dimengerti. Apa yang menjadi tujuan dan sasaran kebijakan harus disampaikan kepada kelompok sasaran (target) sehingga akan mengurangi dampak dari implementasi tersebut.
implementasi kebijakan dan akan mendorong terjadinya interpretasi yang salah bahkan mungkin bertentangan dengan makna pesan awal.
c. Konsistensi : Jika implementasi kebijakan ingin berlangsung efektif, maka perintah-perintah pelaksanaan harus konsisten dan jelas. Walaupun perintah-perintah yang disampaikan kepada para pelaksana kebijakan mempunyai unsur kejelasan, tetapi bila perintah tersebut bertentangan maka perintah tersebut tidak akan memudahkan para pelaksana kebijakan menjalankaan tugasnya dengan baik.
2. Faktor Sumber Daya
Faktor sumber daya mempunyai peranan penting dalam implementasi kebijakan, karena bagaimanapun dibutuhkan kejelasan dan konsistensi dalam menjalankan suatu kebijakan dari pelaksana (implementor) kebijakan. Jika para personil yang mengimplementasikan kebijakan kurang bertanggung jawab dan kurang mempunyai sumber-sumber untuk melakukan pekerjaan secara efektif, maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan bisa efektif. Sumber-sumber yang akan mendukung kebijakan yang efektif terdiri dari (Winarno, 2012) :
memadai. Di sisi lain kurangnya personil yang memiliki keterampilan juga akan menghambat pelaksanaan kebijakan tersebut.
b. Kewenangan : Kewenangan dalam sumber daya adalah kewenangan yang dimiliki oleh sumber daya manusia untuk melaksanakan suatu kebijakan yang ditetapkan. Kewenangan yang dimiliki oleh sumber daya manusia adalah kewenangan setiap pelaksana untuk melakukan hal-hal yang berkaitan dengan apa yang diamanatkan dalam suatu kebijakan.
c. Informasi : Informasi merupakan sumber penting dalam implementasi kebijakan. Informasi dalam sumber daya adalah informasi yang dimiliki oleh sumber daya manusia untuk melaksanakan kebijakan yang telah ditetapkan. Informasi untuk melaksanakan kebijakan di sini adalah segala keterangan dalam bentuk tulisan atau pesan, pedoman, petunjuk dan tata cara pelaksanaan yang bertujuan untuk melaksanakan kebijakan.
d. Sarana dan Prasarana : Sarana dan prasarana adalah semua yang tersedia demi terselenggaranya pelaksanaan suatu kebijakan dan dipergunakan untuk mendukung secara langsung.
3. Faktor Disposisi (sikap)
Ada kebijakan yang dilaksanakan secara efektif karena mendapat dukungan dari pelaksana kebijakan, namun kebijakan-kebijakan lain mungkin akan bertentangan secara langsung dengan pandangan-pandangan pelaksana kebijakan atau kepentingan-kepentingan pribadi atau organisasi dari para pelaksana. Jika orang diminta untuk melaksanakan perintah-perintah yang tidak mereka setujui, maka kesalahan-kesalahan yang tidak dapat dielakkan terjadi, yakni antara keputusan-keputusan kebijakan dan pencapaian kebijakan (Winarno, 2012).
4. Faktor Struktur Birokrasi
Meskipun sumber-sumber untuk mengimplementasikan suatu kebijakan sudah mencukupi dan para implementor telah mengetahui apa dan bagaimana cara melakukannya, serta mereka mempunyai keinginan untuk melakukannya, implementasi kebijakan bisa jadi masih belum efektif, karena terdapat ketidakefisienan struktur birokrasi yang ada. Kebijakanyang begitu kompleks menuntut adanya kerjasama banyak orang. Birokrasi sebagai pelaksana sebuah kebijakan harus dapat mendukung kebijakan yang telah diputuskan secara politik dengan jalan melakukan koordinasi yang baik. Menurut George C.Edward III terdapat dua karakteristik yang dapat mendongkrak kinerja struktur birokrasi ke arah yang lebih baik, yaitu dengan melakukan Standard Operating Procedures (SOP) dan melaksanakan fragmentasi (Winarno, 2012).
yang telah ditetapkan. Struktur organisasi yang terlalu panjang akan cenderung melemahkan pengawasan dan menimbulkan red-tape, yaitu prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks. Hal ini pada gilirannya menyebabkan aktivitas organisasi tidak fleksibel.
b. Fragmentasi adalah upaya penyebaran tanggungjawab kegiatan- kegiatan dan aktivitas-aktivitas pegawai di antara beberapa unit.
2.4.3 Faktor Pendukung Implementasi Kebijakan
Adapun syarat-syarat untuk dapat mengimplementasikan kebijakan negara secara sempurna menurut Teori Implementasi Brian W.Hogwood dan Lewis A.Gun yang dikutip oleh Solichin, yaitu :
a. Kondisi eksternal yang dihadapi oleh badan atau instansi pelaksana tidak akan mengalami gangguan atau kendala yang serius. Hambatan-hambatan tersebut mungkin sifatnya fisik, politis, dan sebagainya.
b. Untuk pelaksanaan program tersedia waktu dan sumber-sumber yang cukup memadai.
c. Perpaduan sumber-sumber yang diperlukan benar-benar tersedia.
d. Kebijaksanaan yang akan diimplementasikan didasarkan oleh suatu hubungan kausalitas yang handal.
e. Hubungan kausalitas bersifat langsung dan hanya sedikit mata rantai penghubungnya.
f. Hubungan saling ketergantungan kecil.
i. Komunikasi dan koordinasi yang sempurna.
j. Pihak-pihak yang memiliki wewenang kekuasaan dapat menuntut dan mendapatkan kepatuhan yang sempurna (Solichin, 1997).
Intensitas kecenderungan-kecenderungan dari para pelaksana kebijakan akan mempengaruhi keberhasilan pencapaian kegiatan (Winarno, 2002). Kebijakan yang dibuat pemerintah tidak hanya ditujukan dan dilaksanakan untuk intern pemerintah saja, akan tetapi ditujukan dan harus dilaksanakan pula oleh seluruh masyarakat yang berada di lingkungannya. Menurut James Aderson yang dikutip oleh Sunggono, masyarakat mengetahui dan melaksanakan suatu kebijakan publik dikarenakan :
1. Respek anggota masyarakat terhadap otoritas dan keputusan badan-badan pemerintah.
2. Adanya kesadaran untuk menerima kebijakan.
3. Adanya keyakinan bahwa kebijakan itu dibuat secara sah, konstitusional, dan dibuat oleh para pejabat pemerintah yang berwewenang melalui prosedur yang ditetapkan.
4. Sikap menerima dan melaksanakan kebijakan publik karena kebijakan itu lebih sesuai dengan kepentingan pribadi.
5. Adanya sanksi-sanksi tertentu yang akan dikenakan apabila tidak melaksanakan suatu kebijakan.
2.4.4 Faktor Penghambat Implementasi Kebijakan
a. Adanya konsep ketidakpatuhan selektif terhadap hukum, dimana terdapat beberapa peraturan perundang-undangan atau kebijakan publik yang bersifat kurang mengikat individu-individu.
b. Karena anggota masyarakat dalam suatu kelompok atau perkumpulan dimana mereka mempunyai gagasan atau pemikiran yang tidak sesuai atau bertentangan dengan peraturan hukum dan keinginan pemerintah.
Adanya ketidakpastian hukum atau ketidakjelasan ukuran kebijakan yang mungkin saling bertentangan satu sama lain, yang dapat menjadi sumber ketidakpatuhan orang pada hukum atau kebijakan publik.
c. Apabila suatu kejadian ditentang secara tajam (bertentangan) dengan sistem nilai yang dianut masyarakat secara luas atau kelompok-kelompok tertentu dalam masyarakat (Sunggono, 1994).
Suatu kebijakan publik akan menjadi efektif apabila dilaksanakn dan mempunyai manfaat positif bagi anggota-anggota masyarakat. Dengan kata lain, tindakan atau perbuatan manusia sebagai anggota masyarakat harus sesuai dengan apa yang diinginkan oleh pemerintah atau negara. Sehingga apabila perilaku atau perbuatan mereka tidak sesuai dengan keinginan pemerintah atau negara, maka suatu kebijakan publik tidaklah efektif (Erra, 2015).
2.4.5 Upaya Mengatasi Hambatan Implementasi Kebijakan
unsur-unsur yang harus dipenuhi agar suatu kebijakan dapat terlaksana dengan baik, yaitu :
a. Peraturan hukum ataupun kebijakan itu sendiri, di mana terdapat kemungkinan adanya ketidakcocokan antara kebijakan-kebijakan dengan hukum yang tidak tertulis atau kebiasaan yang berlaku dalam masyarakat.
b. Mentalitas petugas yang menerapkan hukum atau kebijakan. Para pertugas hukum (secara formal) yang mencakup hakim, jaksa, polisi, dan sebagainya harus memiliki mental yang baik dalam melaksanakan (menerapkan) suatu peraturan perundang-undangan atau kebijakan. Sebab apabila terjadi yang sebaliknya, maka akan terjadi gangguan-gangguan atau hambatan-hambatan dalam melaksanakan kebijakan/peraturan hukum.
c. Fasilitas, yang diharapkan untuk mendukung pelaksanaan suatu peraturan hukum. Apabila suatu peraturan perundang-undangan ingin terlaksana dengan baik, harus pula ditunjang oleh fasilitas-fasilitas yang memadai agar tidak menimbulkan gangguan-gangguan atau hambatan-hambatan dalam pelaksanaannya.
d. Warga masyarakat sebagai objek, dalam hal ini diperlukan adanya kesadaran hukum masyarakat, kepatuhan hukum, dan perilaku warga masyarakat seperti yang dikehendaki oleh peraturan perundang-undangan (Sunggono, 1994).
2.5 Kawasan Tanpa Rokok (KTR)
2.5.1 Definisi
rokok yaitu sarana kesehatan, tempat proses belajar mengajar, arena bermain anak, tempat ibadah dan angkutan umum. Manfaat penetapan KTR merupakan upaya perlindungan untuk masyarakat terhadap risiko ancaman gangguan kesehatan karena lingkungan yang tercemar asap rokok. Penetapan Kawasan Tanpa Rokok ini perlu diselenggarakan di fasilitas pelayanan kesehatan, tempat proses belajar mengajar, tempat anak bermain, tempat ibadah, angkutan umum, tempat kerja, tempat umum dan tempat lain yang ditetapkan (Kemenkes RI, 2011) Pengendalian para perokok yang menghasilkan asap rokok yang sangat berbahaya bagi kesehatan perokok aktif maupun perokok pasif merupakan salah satu solusi menghirup udara bersih tanpa paparan asap rokok atau biasa disebut penetapan KTR. Adapun tujuan dari penetapan KTR antara lain adalah :
1. Menurunkan angka kesakitan dan/atau angka kematian dengan cara mengubah perilaku masyarakat untuk hidup sehat.
2. Meningkatkan produktivitas kerja yang optimal.
3. Mewujudkan kualitas udara yang sehat dan bersih, bebas dari asap rokok. 4. Menurunkan angka perokok dan mencegah perokok pemula.
5. Mewujudkan generasi muda yang sehat (Pedoman Pengembangan KTR, 2011). 2.5.2 Kebijakan Kawasan Tanpa Rokok
adanya dukungan yang kuat, berarti pihak tersebut sangat membutuhkan suatu kebijakan itu untuk mengatasi masalah dalam lingkungan sosialnya.
Kebijakan KTR merupakan cara yang efektif untuk mengendalikan tembakau atau lebih khusus lagi untuk mengurangi kebiasaan merokok. Tobacco Control Support Center Ikatan Ahli Kesehatan Masyarakat Indonesia (TCSC-IAKMI) bekerjasama dengan Southeast Asia Tobacco Control Alliance (SEATCA) dan World Health Organization (WHO) Indonesia melaporkan empat alternatif kebijakan yang terbaik untuk pengendalian tembakau, yaitu menaikkan pajak (65% dari harga eceran), melarang bentuk semua iklan rokok, mengimplementasikan 100% kawasan tanpa rokok di tempat umum, tempat kerja, tempat pendidikan, serta memperbesar peringatan merokok dan menambahkan gambar akibat kebiasaan merokok pada bungkus rokok (TCSC, 2010).
2.5.3 Tempat-Tempat yang mejadi Kawasan Tanpa Rokok
Dilihat dari sisi lain, masyarakat perokok juga mempunyai hak untuk merokok, akan tetapi masyarakat bukan perokok juga mempunyai hak untuk menghirup udara segar yang bebas dari asap rokok, maka dari itu di beberapa lokasi disediakan juga tempat khusus untuk merokok. Tempat khusus untuk merokok adalah ruangan yang diperuntukkan khusus untuk kegiatan merokok yang berada di dalam KTR (Kemenkes, 2011).
1. Fasilitas pelayanan kesehatan adalah suatu alat dan/atau tempat yang digunakan untuk menyelenggarakan upaya pelayanan kesehatan, baik promotif, preventif, kuratif maupun rehabilitatif yang dilakukan oleh pemerintah, pemerintah daerah dan/atau masyarakat.
2. Tempat proses belajar mengajar adalah sarana yang digunakan untuk kegiatan belajar, mengajar, pendidikan dan/atau pelatihan.
3. Tempat anak bermain adalah area, baik tertutup maupun terbuka, yang digunakan untuk kegiatan bermain anak-anak.
4. Tempat ibadah adalah bangunan atau ruang tertutup yang memiliki cirri-ciri tertentu yang khusus dipergunakan untuk beribadah bagi para pemeluk masing-masing agama secara permanen, tidak termasuk tempat ibadah keluarga.
5. Angkutan umum adalah alat angkutan bagi masyarakat yang dapat berupa kendaraan darat, air dan udara biasanya dengan kompensasi.
6. Tempat kerja adalah ruang atau lapangan tertutup atau terbuka, bergerak atau tetap dimana tenaga kerja bekerja, atau yang dimasuki tenaga kerja untuk keperluan suatu usaha dan dimana terdapat sumber atau sumber-sumber bahaya.
2.5.4 Landasan Hukum Kebijakan KTR
Beberapa peraturan telah diterbitkan sebagai landasan hukum dalam pengembangan KTR, sebagai berikut (Kemenkes, 2011) :
1. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan pasal 113 sampai dengan 116.
2. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 19 Tahun 2003 tentang Pengamanan Rokok bagi Kesehatan.
3. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 41 Tahun 1999 tentang Pengendalian Pencemaran Udara.
4. Instruksi Menteri Kesehatan Nomor 84/Menkes/Inst/II/2002 tentang Kawasan Tanpa Rokok di Tempat Kerja dan Sarana Kesehatan.
5. Instruksi Menteri Pedidikan dan Kebudayaan RI Nomor 4/U/1997 tentang Lingkungan Sekolah Bebas Rokok.
6. Instruksi Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 161/Menkes/Inst/III/ 1990 tentang Lingkungan Kerja Bebas Asap Rokok.
2.5.5 Sasaran Kebijakan KTR
Sasaran KTR adalah seluruh bagian yang berada di dalam tempat-tempat yang menjadi kawasan tanpa rokok yang ikut berperan dalam mewujudkan KTR, antara lain (Kemenkes, 2011) :
1. Sasaran di Fasilitas Pelayanan Kesehatan
a. Pimpinan/penanggung jawab/pengelola fasilitas pelayanan kesehatan; b. Pasien;
d. Tenaga medis dan non medis.
2. Sasaran di Tempat Proses Belajar Mengajar
a. Pimpinan/penanggung jawab/pengelola tempat proses belajar mengajar.;
b. Peserta didik/siswa;
c. Tenaga kependidikan (guru); dan
d. Unsur sekolah lainnya (tenaga administrasi, pegawai di sekolah); 3. Sasaran di Tempat Anak Bermain
a. Pimpinan/penanggung jawab/pengelola tempat anak bermain; dan b. Pengguna/pengunjung tempat anak bermain.
4. Sasaran di Tempat Ibadah
a. Pimpinan/penanggung jawab/pengelola tempat ibadah; b. Jemaah; dan
c. Masyarakat di sekitar tempat ibadah. 5. Sasaran di Angkutan Umum
a. Pengelola sarana penunjang di angkutan umum (kantin, hiburan, dsb); b. Karyawan;
c. Pengemudi dan awak angkutan; dan d. Penumpang.
6. Sasaran di Tempat Kerja
a. Pimpinan/penanggung jawab/pengelola sarana penunjang di tempat kerja (kantin, toko, dsb);
c. Tamu.
7. Sasaran di Tempat Umum
a. Pimpinan/penanggung jawab/pengelola sarana penunjang di tempat umum (restoran, hiburan, dsb);
b. Karyawan; dan
c. Pengunjung/pengguna tempat umum. 2.5.6 Prinsip Kebijakan KTR
Ada beberapa prinsip dalam kebijakan KTR (TCSC-IAKMI, 2010), yaitu :
1. Kebijakan perlindungan yang efektif mensyaratkan eliminasi total dari asap tembakau di ruang sehingga mencapai 100% lingkungan tanpa asap rokok. Tidak ada batas aman dari paparan asap rokok ataupun ambang tingkat keracunan yang bisa ditoleransi, karena ini bertentangan dengan bukti ilmiah. Pendekatan lain untuk peraturan 100% lingkungan tanpa asap rokok penggunaan ventilasi, saringan udara, dan pembuata ruang merokok (dengan ventilasi terpisah ataupun tidak) yang terbukti tidak efektif. Bukti ilmiah menyimpulkan bahwa pendekatan teknik konstruksi tidak mampu melindungi paparan asap tembakau.
2. Semua orang harus terlindung dari papara asap rokok. Semua tempat kerja tertutup dan tempat umum harus bebas sepenuhnya dari asap rokok.
4. Perencanaan yang baik dan sumber daya yang cukup adalah essensial untuk keberhasilan pelaksanaan dan penegakan hukum.
5. Lembaga-lembaga kemasyarakatan termasuk lembaga swadaya masyarakat dan organisasi profesi memiliki peran sentral untuk membangun dukungan masyaraat umum dan menjamin kepatuhan terhadap peraturan, karenanya harus dilibatkan sebagai mitra aktif dalam proses pengembangan, pelaksanaan, dan penegakan hukum.
6. Pelaksanaan dari peraturan penegakan hukum dan hasilnya harus dipantau da dievaluasi terus-menerus. Termasuk di dalamnya merespon upaya industry rokok untuk mengecilkan arti ataupun melemahkan pelaksanaan peraturan secara langsung maupun tidak langsung dengan penyebaran mitos keliru yang menggunakan tangan ketiga (pengusaha restoran, masyarakat perokok, dsb).
7. Perlindungan terhadap paparan asap rokokperlu senantiasa diperkuat dan dikembangkan bilamana perlu dengan amandemen, perbaikan, penegakan hukum atau kebijakan lain menampung perkembangan bukti ilmiah dan penagalaman berdasarkan studi kasus.
2.5.7 Kawasan Tanpa Rokok di Indonesia
Namun peraturan tersebut belum menerapkan 100% kawasan bebas asap rokok krena masih dibolehkan membuat ruang khusus untuk merokok dengan ventilasi udara di tempat umum dan tempat kerja.Dengan adanya ruangan untuk merokok, kebijakan kawasan tanpa rokok nyaris tanpa resistensi.
Pada kenyataan, ruang merokok dan ventilasi udara kecuali mahal, kedua hal tersebut secara ilmiah terbukti tidak efektif untuk melindungi perokok pasif, disamping rawan manipulasi dengan dalih hak azasi bagi perokok.Undang-undang nomor 36 tahun 2009 tentang kesehatan, juga mencantumkan peraturan kawasan rokok pada bagian ke 17, pengamanan zat adiktif, pasal 115. Menindak lanjuti pasal 25 PP/2003, beberapa pemerintah daerah telah mengeluarkan kebijakan kawasan tanpa rokok, antara lain :
1. DKI Jakarta
DKI Jakarta tidak mempunyai Peraturan Daerah Kawasan Tanpa Rokok secara eksklusif.Peraturan Kawasan Dilarang Merokok hanya tercantum dalam Peraturan Daerah (Perda) No.2 tahun 2005 tentang Pengadilan Pencemaran Udara untuk Udara Luar Ruangan.Yang ada hanya Peraturan Gubernur (Pergub) No.75 tahun 2005 tentang Kawasan Dilarang Merokok.DKI Jakarta belum menerapkan 100% kawasan tanpa rokok karena dalam peraturan tersebut masih menyediakan ruang untuk rokok. 2. Kota Bogor
14-16.Kota Bogor juga belum menerapkan 100% kawasan tanpa rokok karena masih mencantumkan ruang untuk rokok. Kota Bogor merencanakan akan menyusun perda kawasan tanpa rokok secara eksklusif.
3. Kota Cirebon
Peraturan kawasan tanpa rokok di Kota Cirebon berbentuk Surat Keputusan Walikota No.27A/2006 tentang Perlindungan terhadap Masyarakat Bukan Perokok di Kota Cirebon. Kota Cirebon merupakan kota pertama yang menerapkan 100% kawasan tanpa rokok yaitu tidak menyediakan ruang untuk rokok. Sayangnya, peraturan tersebut belum berbentuk peraturan daerah sehingga tidak ada sanksi dan tidak mengikat masyarakat.
4. Kota Surabaya
Kota Surabaya merupakan kota pertama yang mempunyai Peraturan Kawasan Tanpa Rokok secara eksklusif, yaitu Peraturan Daerah Kora Surabaya No.5 tahun 2008 tentng kawasan tanpa rokok dan kawasan terbatas merokok. Perda ini membagi dua kawasan yaitu kawasan tanpa rokok yang menerapkan 100% kawasan tanpa rokok dan kawasan terbatas merokok yang menyediakan ruang khusus unruk merokok.
kawasan terbatas merokok yang tercantum dalam perda 5/2009 dirinci dan dipertegas pada perwali tersebut.
5. Kota Palembang
Kota Palembang merupakan kota pertama di Indonesia yang memiliki Peraturan Daerah Kawasan Tanpa Rokok eksklusif dan menerapkan 100% kawasan tanpa rokok yaitu tanpa menyediakan ruang rokok. Peraturan daerah No.07/2009 tentang Kawasan Tanpa Rokok.Kota Pelembang merupakan satu-satunya perda kawasan tanpa rokok di Indonesia yang sesuai dengan standar internasional yaitu 100% kawasan tanpa rokok
dengan tidak menyediakan ruang untuk rokok. 6. Kota Padang Panjang
Kota Padang Panjang memiliki peraturan daerah kawasan tanpa rokok yaitu peraturan daerah kota Kota Padang Panjang No.8 tahun 2009 tentang Kawasan Tanpa Asap Rokok dan Kawasan Tertib Rokok. Peraturan Daerah ini dirinci dan dipertegas dengan peraturan walikota Padang Panjang No.10 tahun 2009 tentang Petunjuk Pelaksanaan Peraturan Daerah Kota Padang Panjang.
2.5.8 Regulasi Kawasan Tanpa Rokok (KTR) Sebagai Perlindungan Masyarakat Dari Asap Rokok Orang Lain (AROL)
Kawasan Tanpa Rokok (KTR) wajib melakukan pengawasan terhadap setiap orang atau badan yang berada di Kawasan Tanpa Rokok yang menjadi tanggung jawabnya.
Pelaksanaan Kebijakan KTR tidak terlepas dari komitmen Kepala Daerah, bentuk komitmen itu terlihat dari kegiatan pemantauan secara rutin, dan memberikan teguran kepada warga yang tidak mengindahkan peraturan tersebut, seperti di Kota Padang Panjang penerapan KTR ini sudah dapat melarang adanya iklan rokok di sepanjang kota, bahkan juga sudah menunjuk institusi kesehatan dan pendidikan sebagai pelopor dari KTR, walaupun warga masih ada yang merokok, tapi penerapan KTR ini sudah dapat menurun kanperokok aktif.
Dari hasil analisa adanya paparan asap rokok yang terhirup orang lain itu sangat sering terjadi. Bahkan kejadian ini sering terjadi di tempat umum. Sedangkan paparan asap rokok orang lain mengandung kandungan berbahaya dalam tubuh. Jadi perlunya pengendalian asap rokok dengan Implementasi Kawasan Bebas Rokok. Dampak perokok pasif pada orang dewasa yang mempunyai bukti cukup terhadap kesehatan.
2.6 Kerangka Fikir Penelitian
keberhasilan proses implementasi, yakni sumber daya, komunikasi, disposisi (sikap birokrasi maupun pelaksana), dan birokrasi (struktur organisasi). Empat faktor tersebut menjadi kriteria penting dalam implementasi suatu kebijakan.
Gambar 2.1 Kerangka Fikir Input
1. Peraturan Walikota Tebing Tinggi Nomor 3 tahun 2013 tentang KTR 2. Sumber Daya:
Informasi, Sarana Prasarana
Output IMPLEMENTASI
KEBIJAKAN KTR Proses
1. Komunikasi : Transmisi, Kejelasan, Konsistensi 2. Disposisi
