101
Primadiana Yunita53
Abstract
China’s economic growth is in parallel correspondence with its energy needs
level. Consequence that showed up subsequently is increasing demand in energy source in China, thus China must provide adequate energy source for its industrial interest. Therefore, China has tried several strategies such as by cooperating with Kazakhstan. The objective of research is to figure out why China chooses Kazakhstan as the cooperation partner in the oil energy field during Hu Jintao government in the period 2003-2010.
This research shows that the political economy cooperation between China Kazakhstan represents an effort for China to preserve the supply of domestic energy in order to facilitate economic growth.
In this research, author used rational model theory, managed multi dependence concept. Method used in this research is explanation through literature study obtained from books, journals and articles related with this research theme.
Keywords : external transformation, Regional Security Complex Theory, South China Sea Conflict
Pendahuluan
Kemunculan China sebagai sebuah negara yang tidak lagi tertutup dan terbelakang menjadikan China sebagai sebuah negara yang lebih maju, modern, terbuka serta kuat secara ekonomi, setara dengan negara maju lainnya seperti Jepang dan Amerika Serikat. Sebelum terbentuknya Republik Rakyat China (RRC) pada tahun 1949, China dikenal sebagai negara yang minim sumber daya minyak, namun pasca China melakukan kerjasama dengan Uni Soviet untuk mengeksploitasi kekayaan sumber daya alamnya54, China kini memiliki industri
minyak dan gas sendiri. Pada tahun 2008, China dan Rusia bekerjasama melalui
53 Penulis merupakan Dosen pada Program Studi Hubungan Internasional, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Brawijaya
54 Tirta Mursitama dan R.Maisa Yudono. 2010. Strategi Tiga Naga, Ekonomi Politik Industri
SCO (Shanghai Cooperation Organization) untuk membangun jalur pipa minyak yang mengatur supply energi bagi China yang melalui Angarsk (wilayah Rusia) ke Daqing (basis produksi minyak China).
Sebagai negara dengan pertumbuhan ekonomi tercepat dan sedang mengalami apa yang dideskripsikan sebagai revolusi industri kedua akibat kegiatan industrialisasinya yang semakin berkembang, hal ini membawa konsekuensi bagi peningkatan kebutuhan energi China apabila dibandingkan dengan negara lain, seperti permintaan dan konsumsi energi yang meningkat utamanya di kota-kota industri dan komersial. Berdasarkan hasil laporan International Energy Agency55 (IEA) diprediksi bahwa kebutuhan energi China akan melampaui kebutuhan energi negara-negara anggota Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) pada tahun 2020.56
Kebijakan energi China pada tahun 1999-2001 memperlihatkan terjadinya pergeseran fokus pembangunan sektor energi China.57 China, yang sebelumnya mengelola sektor migas hanya untuk memenuhi kebutuhan dalam negeri tanpa melakukan ekspansi atau kerja sama dengan pihak asing dan berinvestasi di luar negeri, kini menjadi lebih aktif dalam melakukan kerjasama dengan pihak asing. Pemerintah China juga memutuskan untuk lebih terbuka terhadap modal asing yang hendak berinvestasi di sektor energi. Hal tersebut dikarenakan adanya pergeseran peningkatan laju pertumbuhan ekonomi China dan peningkatan permintaan energi.
Sektor energi memegang peran sama pentingnya dengan perekonomian. Akan tetapi, kebijakan pembangunan di sektor energi tidak mampu mengimbangi pertumbuhan ekonomi yang pesat. Produksi minyak domestik China jauh tertinggal dari permintaan industri dan komersial. Produksi minyak untuk kebutuhan domestik China hanya 4.5%, tetapi konsumsinya menduduki peringkat
55 International Energy Agency (IEA) . 2010.China’s Worldwide Quest for Energy Security. IEA: IEA, pp. 1-80
56International Energy Agency (IEA). 2010.China’s Worldwide Quest for Energy Security. IEA:
IEA, pp. 1-80, hal.7
57 Tirta Mursitama dan R.Maisa Yudono.2010. Strategi Tiga Naga, Ekonomi Politik Industri
kedua setelah Amerika Serikat.58 Bahkan permintaan minyak China pada 2010,
mencapai 340 juta ton sementara produksi domestik hanyak bisa menyediakan 195 juta ton, sisanya China harus tergantung pada impor.59
Bentuk tantangan lain yang dihadapi China dalam pemenuhan kebutuhan energi minyak adalah masih adanya ketimpangan pembangunan infrastruktur seperti transportasi energi dari sumber energi domestik di Barat dan Utara dengan wilayah Selatan dan Timur di China yang lebih industrialis, yang pada akhirnya membawa efek pada transportasi energi minyak di wilayah Barat dan Utara akibat infrastrukturnya yang kurang berkembang. Hal tersebut juga dapat dilihat dengan berkembangnya perekonomian daripada pembangunan infrastruktur di sektor energi menimbulkan asimetri geografis ekonomi, di wilayah Selatan dan Timur (kota-kota di sepanjang pesisir pantai Timur dan Selatan China). Sehingga memunculkan asumsi bahwa suplai energi lebih mudah diperoleh dari luar (asing) karena kemudahan akses yang dimiliki apabila pasar makin terbuka.60
Ketidakseimbangan yang terus terjadi antara konsumsi serta produksi minyak di China, menyebabkan China mengalami krisis energi minyak pada tahun 2003. Hal ini mendorong pemerintah China yakni pada masa pemerintahan presdiden Hu Jintao mengeluarkan kebijakan energi baru sebagimana tertuang dalam White Paper on National Program Mineral Resource (NPMR). China melalui pemerintahan presdien Hu Jintao menetapkan untuk terus mengeksploitasi sumber-sumber mineralnya, termasuk kegiatan eksplorasi dan eksploitasi di negara lain untuk meningkatkan jaminan suplai energi minyak dalam negeri China.
Berkaitan dengan hal tersebut, China pun melakukan pembangunan cadangan minyak strategis di luar negeri dengan berinvestasi dalam
58China Daily. 2007. Dalam Hamayoun Khan, China’s Drive and Diplomacy. 2010
59 Hamayoun Khan. 2010. International Review. China’s energy drive and Diplomacy’,diakses pada tanggal 11 Desember 2011, dari <http://www.google.co.id/url?sa=t&rct=j&q
=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CE4QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.siis.org.cn% 2FSh_Yj_Cms%2FMgz%2F200803%2F20081217174045S1QX.PDF&ei=Ft26T7jmJ9GxrAe OrojyBw&usg=AFQjCNEJEA0HxlvvIxcELRySvVf3fsAoAQ>, hlm 91-108
pengembangan minyak di dalam negara produsen minyak. Melalui dua perusahaan energi terbesar China National Offshore Oil Corporation (CNOOC) dan China National Petroleum Company (CNPC), China melakukan investasi asingnya di negara-negara di Timur Tengah, Argentina, Bangladesh, Kanada, Kolumbia, Ekuador, Indonesia, Kazakhstan, Malaysia, Mexico, Nigeria, Pakistan, Papua New Guinea, Peru, Russia, Thailand, Turkmenistan, Venezuela, dan Amerika Serikat.61
Pola konsumsi minyak China bergeser orientasi dari supply domestik ke impor, berdasar penerapan tersebut diatas, cukup menarik melihat pemerintah China mengeluarkan kebijakan energi yang spesifik. Kebijakan tersebut meliputi integrasi kebijakan diversifikasi energi dan perdagangan sekaligus investasi dalam produksi minyak di luar negeri telah menggerakkan pembuat kebijakan energi di China membidik Kazakhstan sebagai target mendapatkan deposit energi. Pemilihan Kazakhstan sebagai mitra kerjasama energi minyak pada masa pemerintahan Hu Jintao menarik untuk diteliti, karena dari sekian banyak negara yang tercatat memiliki sumber daya minyak di berbagai kawasan, mengapa China memilih Kazakhstan yang merupakan salah satu negara di kawasan Asia Tengah sebagai mitra kerjasamanya.
Melalui kerjasama ke dua negara dapat dikaji lebih dalam mengenai kepentingan-kepentingan yang ingin dicapai China dalam kerjasama tersebut, melihat bahwa Kazakhstan dibandingkan negara-negara di kawasan lain, secara ekonomi pasca pemerintahan komunis, tidak mengalami era globalisasi dan pasar bebas yang berlaku di sebagian negara-negara di dunia. Menurut studi Bank Dunia, negara-negara di Asia Tengah saat ini keadaannya tidak lebih baik dari pada masa komunisme. Standar kesehatan dan pendidikan yang buruk mengakibatkan kemunduran atau penurunan dalam Gross Domestic Product (GDP)62. Reformasi ekonomi juga telah dilaksanakan, namun hanya
61 Haijiang Henry. 1999. China’s Oil Industry and Market. Oxford. Elsevier Ltd, hlm. 4 62 Maynes, Charles William. America Discoves Central Asia, Jurnal Foreign Affairs, Vol. 82/No.2,
menyebabkan resiko besar tanpa hasil nyata karena antara satu negara dengan negara lainnya tidak mencapai kesepakatan.
Dari sisi perdagangan, perdagangan ekspor-impor diantara negara-negara Asia Tengah juga tidak berjalan secara intensif. Selain itu, hubungan di antara negara-negara di Asia tengah juga seringkali bermasalah. Hal ini menjadi sebuah pertanyaan ketika China berupaya untuk terus menjalin hubungan kerjasama dengan Kazakhstan yang merupakan negara di kawasan Asia Tengah.
Dengan demikian, berdasarkan pendahuluan yang telah diuraikan sebelumnya, maka dalam penelitian ini penulis berupaya untuk menganalisis alasan-alasan yang melatarbelakangi China dalam memilih Kazakhstan sebagai mitranya dalam kerjasama ekonomi politik di sektor energi minyak tahun 2003-2010.
Model Aktor Rasional
Dalam Model ini politik luar negeri dipandang sebagai akibat dari tindakan-tindakan aktor rasional, terutama suatu pemertintah yang monolit, yang dilakukan dengan sengaja untuk mencapai suatu tujuan. Pembuatan keputusan politik luar negeri digambarkan sebagai suatu proses intelektual. Perilaku pemerintah dianalogikan dengan perilaku individu yang bernalar dan terkoordinasi. Dalam analogi ini individu itu melalui serangkaian tahap-tahap intelektual, dengan menerapkan penalaran yang sungguh-sungguh berusaha menerapkan pilihan atas altenatif-alternatif yang ada. Jadi, unit analisis pembuatan keputusan ini adalah pilihan-pilihan yang diambil oleh pemerintah. Dengan demikian, analisis politik luar negeri harus memusatkan perhatian pada penelaahan kepentingan nasional dan tujuan dari suatu bangsa, alternatif-alternatif haluan kebijaksanaan yang bisa diambil oleh pemerintahnya dan perhitungan untung rugi atas masing-masing alternatif itu.63
Dalam model aktor rasional digambarkan bahwa para pembuat keputusan dalam melakukan pilihan-pilihan atau alternatif-alternatif itu menggunakan
kriteria “optimalisasi hasil”. Para pembuat keputusan itu digambarkan selalu siap untuk melakukan perubahan atau penyesuaian dalam kebijaksanaannya. Mereka juga diasumsikan dapat memperoleh informasi yang cukup banyak sehingga dapat melakukan penelusuran tuntas terhadap semua alternatif kebijaksanaan yang mungkin dilakukan dan semua sumber-sumber yang dapat digunakan untuk mencapai tujuan yang mereka tetapkan.
Graham T. Allison memberikan gambaran mengenai proses pembuatan keputusan. Model yang digunakan adalah model aktor rasional, model proses organisasi dan model politik birokratik. Dalam model ini politik luar negeri dipandang sebagai akibat dari tindakan aktor rasional untuk mencapai suatu tujuan. Aktor rasional dipandang sebagai orang yang mengetahui tentang pilihan-pilihan yang tersedia dan konsekuensi-konsekuensi yang mungkin timbul dari setiap pilihan sebelum membuat keputusan. Dengan demikian, analisis tentang politik luar negeri harus memusatkan perhatian pada kepentingan nasional dan tujuan dari suatu bangsa itu sendiri.
Konsep Managed Multi-Dependence
Asumsi konsep managed multi-dependence menyatakan bahwa hubungan kerjasama sebuah negara tidak hanya dilakukan secara bilateral saja, tetapi meliputi regional dan internasional. Bentuk kerjasama seperti ini dilakukan untuk mengantisipasi adanya konflik yang mungkin terjadi diluar rencana (mungkin hari ini teman tapi besok bisa menjadi musuh).64
Perluasan bentuk kerjasama ini dilakukan untuk menjaga kelangsungan hidup, yang dapat berupa kedaulatan dan kekuasaan serta suatu bentuk sikap antisipasi apabila hubungan kerjasama yang dijalin dengan satu negara nantinya memburuk negara ini masih mempunyai kerjasama dengan negara lain. Konsep yang dipopulerkan oleh Gerd Nonneman ini memang banyak dikembangkan atau
64 Gerd Nonneman.2005,’Analyzing Middle East Foreign Policies And The Relationship with
menjadi bentuk kerjasama negara-negara teluk di kawasan Timur Tengah dalam mengatur ekspor minyak.
Hubungan kerjasama ini meliputi 3 level yaitu, domestik, regional (kawasan) dan internasional. Level domestik dijelaskan bahwa bagaimana sebuah negara melalui pemerintah dan penduduknya dapat berkoordinasi untuk memilih salah satu kepentingan dan menentukannya menjadi kepentingan nasional. Di level kawasan kerjasama yang dilakukan negara-negara sekawasan atau negara tetangga yang dekat walaupun tidak sekawasan, sementara itu level internasional yaitu kerjasama yang dilakukan dengan negara-negara yang letaknya berjauhan maupun dengan organisasi internasional, singkatnya kerjasama yang dilakukan tidak hanya sebatas kerjasama bilateral saja tetapi kerjasama multilateral.
Perilaku sebuah negara dalam menghadapi negara lain memiliki perbedaan (relative autonomy), karena berbagai pertimbangan kerjasama harus dilakukan untuk mencapai kesepakatan. Keterbatasan impor minyak China yang berasal dari negara-negara Timur Tengah dan Afrika menyebabkan China berusaha mencari lahan lain yang dapat mempermudah tercapainya kepentingan nasionalnya, yaitu Kazakhstan.
Kerjasama yang dibangun pada setiap negara tidak selamanya dapat berjalan sesuai dengan kemauan China, karena otoritas China belum tentu berlaku bagi setiap negara. Setiap kebijakan China belum tentu dapat diterima oleh negara yang diajak bekerjasama, sehingga sulit untuk menimbulkan rasa saling ketergantungan dan hal ini menyebabkan China untuk lebih banyak menerima batasan tersebut serta mencari tindakan alternatif lain. Hal ini menjelaskan bahwa cara China dalam menghadapai satu negara dengan negara lain berbeda. Kesulitan tersebut dapat menyebabkan Kazakhstan sebagai hasil dari bentuk otonomi relatif kerjasama China dengan negara-negara pengekspor minyak sebelumnya.
merupakan kepentingan nasional karena menyangkut kesejahteraan penduduknya. Kerjasama (atau lebih tepatnya ketergantungan) China ini dilakukan untuk tetap menjaga eksistensi China di dunia internasional dan sikap antisipasi seperti yang telah dijelaskan diatas karena perkembangan industrialisasi China menuntut energi minyak yang semakin banyak.
Cost and Benefit Pemilihan Kazakhstan Sebagai Mitra Kerjasama China
Pemilihan Kazakhstan sebagai mitra kerjasama China di sektor energi minyak didasarkan pada beberapa pertimbangan yang dilakukan oleh aktor rasional, dimana pertimbangan tersebut didasarkan pada pertimbangan untung rugi atas alternatif-alternatif kebijakan yang ada, yang akhirnya menjadikan China memilih Kazakhstan sebagai mitra kerjasamanya dalam bidang energi minyak. Kelemahan Jalur dan Pasokan Minyak China yang Lama
Melihat minyak merupakan tumpuan dari kekuatan ekonomi yang menjamin kesejahteraan rakyat dan untuk mendukung eksistensi China dalam dunia internasional, upaya pencarian minyak secara tidak langsung merupakan legitimasi bagi pemerintah dengan mengaplikasikannya dalam politik luar negeri. Upaya pencarian minyak dapat dikatakan legitimasi karena sudah mencakup kepentingan rakyat di dalamnya. Hal ini dikarenakan pemerintah China mempunyai legitimasi dalam menetapkan ketiga NOCs yang semuanya perusahaan milik negara yang menjadi bagian dari tim nasional untuk memenuhi kebutuhan minyak dalam negeri.65 Pemerintah China meletakkan ketiga NOCs
sebagai alat untuk mencapai tujuannya mengamankan, mencari, dan mengeskplorasi minyak diluar negara China untuk memenuhi kebutuhan dalam negeri.
Produksi dalam negeri yang tidak mencukupi dikarenakan kondisi sumur-sumur tempat galian sangat berbahaya sehingga menyebabkan biaya pengeboran menjadi mahal adalah faktor utama yang menyebabkan China harus
mengimpor minyak. Secara nyata permintaan domestik meningkat dengan cepat
tidak sebanding dengan produksi dalam negeri, China mulai mencari minyak keluar di daerah pinggiran. Politik minyak China diupayakan untuk menjauhi kerumitan dari pasar minyak internasional karena pasar minyak internasional dicirikan oleh harga minyak yang jauh lebih tinggi sehingga China memilih untuk melakukan kerjasama multilateral. Keadaan geologis wilayah yang berbeda dari keadaan dalam negeri China yang menjadi dasar inisiatif China dalam memilih negara yang akan diajak bekerjasama.
Sebelumnya China memanfaatkan jalur Laut China Selatan dan Selat Malaka dalam transportasi minyak ke negaranya. Laut Cina Selatan merupakan jalur pengiriman barang lewat laut tersibuk kedua di dunia. Setiap tahunnya, lebih dari setengah lalu lintas supertanker dunia melalui jalur Selat Malaka, Sunda, dan Lombok menuju ke Cina, Jepang, Taiwan, dan Korea Selatan. Selain itu, kawasan ini memiliki potensi cadangan minyak dalam jumlah besar. Cadangan minyak telah ditemukan di banyak batas kontinen di sekitar kawasan ini. Hingga saat ini, diperkiran bahwa kawasan ini mengandung cadangan minyak sebanyak 7 milyar barel dan kapasitas produksi mencapai 2,5 juta barel setiap harinya.66
Akan tetapi, jalur lama yakni Selat Malaka dan Laut China Selatan ternyata memiliki kelemahan yakni soal buruknya cuaca dan terjadinya gelombang tinggi di perairan tersebut. Buruknya cuaca dan gelombang tinggi dapat menghambat pelayaran, kapal tanker tidak berani mengambil resiko berlayar apabila hal ini sedang terjadi. Selain itu yang menjadi masalah jika pelayaran tertunda yaitu minyak mentah yang diimpor dari Timur tengah dan Afrika tidak dapat bertahan lama, kemungkinan besar akan rusak dan tidak dapat diolah menjadi produk minyak. Jika hal ini terjadi, China akan dirugikan dan dapat menghambat industrialisasi.
Selain faktor geografis, tercatat pada tahun 2002 hingga 2006, Selat Malaka menjadi selat paling berbahaya dalam keamanan maritim di dunia. Hal ini disebabkan kapal-kapal yang melintasi Selat Malaka, rawan terhadap ancaman
66 Jepang-Indonesia Dan Konflik Laut China Selatan, diakses pada tanggal 8 Mei 2012, dari
kejahatan yang terjadi di atas laut. Ancaman kejahatan di Selat Malaka biasanya berupa pembajakan kapal, perampokan kapal, penculikan awak kapal, perdagangan manusia dan penyelundupan senjata. Ada juga kemungkinan serangan teroris yang bertujuan melumpuhkan arus perdagangan internasional dan berniat menghancurkan fasilitas perhubungan laut di perairan Selat Malaka.67
Selain Selat Malaka, permasalahan juga terjadi pada jalur Laut China Selatan. Saling klaim atas kepemilikan jalur Laut China Selatan antar negara sekitarnya, yakni China, Filipina, Taiwan, Malaysia, Vietnam menjadikan adanya ketidakstabilan jalur ini. Berikut adalah gambar jalur Laut China Selatan:
Sumber: CIA Maps and Publications for the public
Melihat permasalahan tersebut diikuti dengan kondisi industrialisasi yang butuh pasokan cepat, China harus berusaha mencari alternatif lain untuk mendapatkan sumber minyak yang lebih dekat agar kebutuhan dapat terpenuhi dengan cepat. Selain itu, tuntutan keinginan China untuk tetap dapat mempertahankan kelangsungan negaranya di masa yang akan datang dalam sistem internasional menyebabkan China membutuhkan keamanan energi
67 Badan Pengkajian dan Pengembangan Kebijakan, Departemen Luar Negeri RI. Kebijakan
terutama minyak. Pasokan impor dari wilayah lama sudah banyak mengalami keterbatasan karena politik minyak yang dijalankan tidak mendapat sambutan baik. Diperlukan perubahan politik minyak agar cara mendapatkan pasokan minyak bisa lebih aman. Banyaknya peraturan-peraturan yang dijalankan lewat kerjasama dengan negara kawasan Timur Tengah dan Afrika, menyebabkan China membutuhkan alternatif lain untuk mendapatkan pasokan impor.
Dalam kaitannya dengan kepentingan ekonomi, Selat Malaka mempunyai peranan yang penting tidak hanya bagi perekonomian China. Akan tetapi juga Asia Timur secara keseluruhan. Pada saat China tidak memiliki cadangan minyak yang strategis, menjaga Selat Malaka serta Laut China Selatan demi keamanan kapal-kapal pengangkut minyaknya, merupakan suatu hal yang wajar dilakukan. Hampir 60% industrinya membutuhkan minyak sebagai sumber energi utama. Dalam konteks ini, minyak merupakan energi penting dalam menjaga keberlangsungan pembangunan serta perekonomian China.
Kazakhstan dapat memberikan peluang bagi China untuk keluar dari permasalahan yang dihadapi China, terutama sejak di Kazakhstan telah ditemukan ladang minyak baru yang dinilai dapat dieksploitasi untuk memenuhi kebutuhan dalam negeri China. Selain itu jalur China-Kazakhstan mampu menjadi jalur strategi baru yang lebih efisien untuk mengangkut minyak.
Keuntungan Pemilihan Kazakhstan Sebagai Mitra Kerjasama Energi Minyak China
Secara geografis, China dan negara-negara di Asia Tengah seperti Kazakhstan adalah tetangga. Hubungan antara China dan Asia Tengah didefinisikan oleh beberapa faktor, seperti, letak geografis, politik, ekonomi, dan keamanan. Bagi negara-negara Asia Tengah seperti Kazakhstan, China adalah negara yang memiliki potensi pasar yang besar sedangkan negara-negara di Asia Tengah dapat membantu China membangun komunikasi darat ke Eropa dan Asia Barat melalui bantuan pembangunan infrastruktur.
China, dan sampai sekarang di era China modern pun kawasan ini masih merupakan jalur perdagangan yang penting.68 Bayangkan saja China memiliki jalur jalan tol di Kyrgistan yang langsung menuju berbagai akses perdagangan penting di kawasan tersebut. China juga memiliki kepentingan keamanan yang besar kawasan ini m.erupakan berbatasan langsung dengan bagian barat China, bahkan Provinsi Qinghai, wilayah otonomi Xinjiang dan Tibet merupakan kawasan yang berpenduduk Ughur, Turk yang merupakan etnis utama Asia Tengah.
Pertumbuhan pembangunan China berbanding lurus dengan permintaan energi sehingga menimbulkan tantangan untuk keamanan energi mereka. Hal ini didorong oleh lonjakan konsumsi yang tinggi seiring dengan pertumbuhan ekonomi yang juga berkembang pesat sehingga berdampak pula pada cepatnya laju ekonomi China di bidang industrialisasi, urbanisasi dan pertumbuhan ekspor. Pengaruh meningkatnya permintaan energi pada energi dunia dan stabilitas politik dapat dilihat dari beberapa poin. Sejak tahun 2001 tingkat pertumbuhan tahunan rata-rata hanya 4-5%, dan kini sudah mencapai 9,6%.69 Sejak hampir dua dekade dari reformasi ekonomi di awal 1992, ukuran ekonomi China meningkat empat kali lipat dan konsumsi energi naik dua kali lipat, sebuah fakta yang dapat menjelaskan perilaku China saat ini yang begitu gencar mencari sumber daya energi lain khususnya minyak di negara lain.
Kazakhstan sebagai salah satu negara yang berada di kawasan Asia Tengah menawarkan pilihan terbaik yang tersedia bagi China untuk mengurangi ketergantungan pada suatu wilayah tertentu dan membantu menghindari eksplorasi berlebihan di Laut China Selatan yang masih disengketakan karena bisa merusak kestabilan di kawasan tersebut dan dikhawatirkan menganggu arus lalu lintas internasional yang saat ini relatif aman. Tidak mengherankan bahwa
68 Heri Hidayat Makmun. 2010.Amerika Serikat, Rusia dan China Berebut Pengaruh di Asia
Tengah diakses pada tanggal 15 Mei 2012, dari
<http://indonesianvoices.com/index.php?option=com_content&view=article&id=193:amerik
a-serikat-rusia-dan-china-rebutan-pengaruh-di-asia-tengah&catid=1:latest-news&Itemid=50>
69 Metro TV news. 2011.Pertumbuhan ekonomi China 9,6% diakses pada tanggal 15 April 2012, dari <http://www.metrotvnews.com/read/newscatvideo/ekonomi/2011/07/14/13/
China telah menjadikan Kazakhstan sebagai negara di kawasan Asia Tengah dalam kebijakan keamanan energi untuk diversifikasi sumber impor dan menghindari resiko ketergantungan yang berlebihan pada satu pemasok saja. Peran China dalam perdagangan dan investasi kini mulai tumbuh pesat, wilayah ini menjadi penting untuk China sebagai sumber energi untuk menjaga laju pertumbuhan ekonomi China yang kian melaju.
Kazakhstan memiliki potensi ekonomi yang cukup menjanjikan bagi China, diantaranya faktor kedekatan geografis, yang memungkinkan menjalin kerjasama secara intensif, melimpahnya sumber daya alam dan pangsa pasar yang besar, contohnya sumber daya migas di Kazakhstan diperkirakan dapat memproduksi 4 juta barel minyak per hari.
Grafik Minyak Mentah yang Masuk dari Kazakhstan-China Tahun
1997-2011
Sumber : Alexander Oil and Gas Connections70
Grafik tersebut memperlihatkan bahwa pilihan yang dilakukan oleh China yakni menjadikan Kazakhstan sebagai mitra kerjasamanya di sektor energi didasarkan pada fakta serta informasi yang tepat bahwa minyak mentah yang ada di Kazakhstan mempunyai jumlah yang sangat besar dan terbukti bahwa China
70 2007. ‘Kazakhstan sends 2-mm-ton of crude in China-Kazakhstan petroleum pipeline’,
Alexander Oil and Gas Connections, tanggal 29 Maret 2007, diakses tanggal 30 April 2012, dari <http:www.gasandoil.com/news/2007/04/cns71762>; Hal Foster. 2010, ‘China will be
involved in 50% of Kazakhstan’s oil output’, Alexander Oil and gas Connection, tanggal 20 Agustus 2010, diakses pada tanggal 30 April 2012, dari
semakin bergantung pada pasokan minyak dari Kazakhstan yang dibuktikan dengan jumlah pasokan impor minyak yang terus meningkat.
Dari segi ekonomi, China dan Kazakhstan saling memberikan keuntungan yang memungkinkan adanya perluasan kerjasama. Bagi China, sumber energi seperti migas atau logam, dan komoditas lain, sangat penting. Pada saat yang sama, industri China, konsumen dan produk-produk pertanian dan pasar memegang daya tarik yang kuat untuk Kazakhstan. China menjadi konsumen energi tertinggi kedua di dunia,71 melampaui Jepang meskipun masih dibawah AS.
Impor minyak dan keamanan energi untuk pasokan kebutuhan minyak dalam negeri menjadi fokus utama dalam kebijakan pemerintah China. Kerjasama dengan berbagai negara dari negara sekawasan maupun di luar kawasan untuk mengeskplorasi migas adalah salah satu cara untuk memenuhi kebutuhan energi mereka, dan negara yang menjadi tujuan untuk kerjasama energi minyak yang paling memungkinkan adalah negara-negara berkembang yang memiliki sumber daya migas yang besar, namun belum mampu mengelola sendiri kekayaan alam mereka.
Kerugian Pemilihan Kazakhstan Sebagai Mitra Kerjasama Energi Minyak China Kazakhstan merupakan negara yang kaya akan minyak akan tetapi masih minim dalam penyediaan infrastruktur. Dalam kerjasamanya untuk mendapatkan minyak, China harus membangun pipa transnasional yang berfungsi untuk menyalurkan suplai minyak dari Kazakhstan ke China. Akan tetapi, biaya untuk membangun pipa minyak transnasional sangat besar, dibandingkan dengan biaya transportasi yang digunakan China sebelumnya yakni melalui jalur laut dengan menggunakan kapal tanker.
71 Guardian. 2010,’China vs US Energy Consumption’, diakses pada tanggal 21 April 2012, dari
Pembangunan pipa sepanjang 3000 km menghabiskan biaya sebesar US$ 3,5 milyar.72 Biaya yang cukup besar tersebut dikarenakan tingginya harga konstruksi pipa. Selain itu, kondisi kilang minyak di Kazakhstan juga belum sepenuhnya siap, sehingga China harus melakukan pembangunan yang diimplementasikan dalam investasi CNPC di Aktobemunaigaz sebesar US$ 4,3 juta.73 Hasilnya kilang minyak menyumbang sebanyak 120.000 barrel/hari atau
dua kali lipat dari hasil sebelumnya.
Kazakhstan sebagai negara yang baru saja merdeka juga sempat mengalami krisis ekonomi. Latar belakang kebutuhan finansial Kazakhstan berasal dari adanya krisis keuangan yang terjadi dalam negerinya dan harga minyak yang jatuh. Keadaan ini tidak lantas membuat China mundur untuk bekerjasama dengan Kazakhstan, kondisi tersebut dimanfaatkan oleh China untuk menjalin dan memperdalam kemitraan energi dengan Kazakhstan utamanya di sektor perminyakan. Pada tahun 2008, China memberikan bantuan berupa insentif keuangan dan pinjama kepada pemerintah Kazakhstan sebesar US$ 5 miliar. Dengan ini, pemerintah China sekaligus membuka peluang bagi perusahaan minyak nasional dan perusahaan minyak domestik.74
China juga menjadi sumber keuangan Kazakhstan untuk menyediakan barang publik bagi penduduk Kazakhstan. Berdasarkan catatan Bank Nasional Kazakhstan, sejak tahun 2000 FDI dari China tidak lebih dari US$ 500 juta. Akan tetapi, di tahun 2008, nilai meningkat US$ 700 juta. Tiga sampai empat tahun terakhir, China juga memberikan pinjaman yang dibutuhkan Kazakhstan sebagai ganti saham produsen minyak lokal. Secara keseluruhan terdapat pinjaman sebesar 10 miliar dolar AS dari China ke Kazakhstan dalam rangka kerjasama di sektor energi minyak.
Dari beberapa kerugian yang harus ditanggung China atas pemilihan Kazakhstan sebagai mitra kerjasama energi minyak China ternyata lebih banyak
72 Anne E peck. 2008, “Privatization and Foreign Investment in the Principal Oil Enterprises in
The Refineries”
73Ibid.
membawa keuntungan bagi China, di antaranya, China mendapatkan pasokan minyak dari negara yang lebih dekat secara geografis, aman dari gangguan, serta memiliki potensi ekonomi yang menjanjikan, sehingga dapat menjaga pertumbuhan ekonomi China terus meningkat.
Aktor Rasional Dalam Kerjasama Ekonomi Politik China-Kazakhstan Di Sektor Energi Minyak
Kebijakan energi semenjak periode sebelum reformasi ekonomi sampai sekarang terus berganti. Perubahan kebijakan tercermin pada orientasi pembangunan energi. Pada masa pra-reformasi ekonomi hingga akhir 80an, pembangunan energi berfokus pada pemenuhan kebutuhan dalam negeri dengan sumber daya alam milik sendiri. Kebijakan energi yang ditempuh pada masa Mao dan selama ekonomi tahun 1978-1990 misalnya berorientasi pada self-sufficiency, mengacu pada ambisi nasionalis pemerintahan Partai Komunis.75 Implikasinya, China tidak mendapatkan devisa saat terjadi Oil Boom dan tidak mengalami guncangan saat harga minyak bumi meningkat. Dengan kebijakan self-sufficiency, China mengantisipasi ketergantungan kebutuhan maupun pengelolaan energi terhadap pihak asing. Selama periode pra-reformasi ekonomi 1978 sampai akhir 80an, peran pemerintah China sebagai regulator, operator, dan distributor begitu kuat.
Berbeda dengan pendahulunya, rezim Hu Jintao mempunyai kebijakan serta strategi lain dalam menjalankan kebijakan energinya. Dimulai pada tahun 2001 pemerintah China membuka sektor energi kepada investor asing. Pemerintah China mendorong pula SOE-SOE energi seperti CNPC, Sinopec, dan CNOOC untuk melakukan ekspansi ke luar negeri untuk memenuhi kebutuhan dalam negeri.
Kebijakan yang sama kembali ditegaskan oleh pemerintah China melalui NPMR 2001, dengan salah satu programnya, Strategic Petroleum Reserve (SPR).
75 Peter.S Goodman.’ Big shift China’s Oil Policy: With Irak Deal Dissolved by War Beijing
SPR merupakan cara yang paling efektif untuk mencegah politisasi minyak dan untuk meminimalisasi dampak gangguan suplai. Dua keuntungan utama SPR ialah untuk menghindari beban net impor minyak.76Hal ini kembali dipertegas
dalam White Paper 2007 yang menekankan isu lingkungan hidup dan kerjasama internasional. Pada tahun 2008, pemerintah China membentuk NEA sebagai badan perumus kebijakan energi yang membawahi semua lembaga energi di China. Pembentukan NEA merupakan respon pemerintah terhadap kian meningkatnya persaingan dan permintaan energi, khususnya minyak dan gas bumi baik dari dalam dan luar negeri.
Proses penyusunan kebijakan energi China berbeda dengan negara lain terdapat struktur serta biro-biro yang pada akhirnya mampu untuk memutuskan kebijakan terkait dengan energi. Berikut adalah bagan struktur dalam proses penyusunan kebijakan energi China.
76 Paul N Leiby dan David Bowman.2000, ‘The value of Expanding Asian Pacific Staretgic Oil
Stocks’Oak Ridge, diakses pada tanggal 2 Mei 2012, dari
Sumber: China Business Review 2008
memiliki wewenang melakukan koordinasi total berbagai kepentingan semua aktor urusan energi nasional.77
Untuk menjawab tantangan dan hambatan seperti peningkatan konsumsi minyak dalam negeri, maka dibentuklah lembaga baru yang bertugas melaksanakan kebijakan energi pemerintah pusat, lembaga ini adalah Administrasi Energi Nasional atau National Energy Administration (NEA) yang dibentuk pada Juli 2008. NEA bertugas mengambil alih tugas biro NDRC dan badan yang dibentuk sebelumnya yakni National Energy Commission (NEC). Namun ternyata pembentukan NEA justru menghadapi tantangan baru yakni pertarungan kepentingan dalam Partai Komunis China, karena semua pimpinan SOE terutama National Oil Company (NOC) merupakan anggota alternatif dari Partai Komunis China. Kemunculan NEA merupakan upaya pemerintah China untuk menjalankan kebijakan energi tahun 2007, untuk mengatasi hambatan-hambatan melalui kontrol pemerintah yang kuat.
Dari kebijakan-kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah China tersebut, yang patut dicermati adalah bagaimana para NOC yang terdiri dari perusahaan minyak nasional China seperti CNPC, Sinopec serta CNOOC sebagai aktor utama dalam industri minyak China maupun internasional memahami dan menerapkan kebijakan NEA. Posisi NOC saat ini berbeda dengan periode 1990-2001 dan 2001-2007. Kehadiran mereka dituntut untuk membangun industri minyak internasional.
Adanya pergantian badan pembuat kebijakan energi di China menandakan struktur sistem energi China yang masih belum siap bersaing secara internasional. Hal ini dapat dilihat dari tidak adanya otoritas yang jelas antar badan yang telah dibentuk oleh pemerintah. Hal ini juga diperkuat oleh tulisan Zha Daojiong78 yang
77 Erica S Downs. 2008, ‘China’s New Energy Administration’, November-December 2008, Chinabusinessreview, diakses pada tanggal 12 Maret 2012, dari
<http://www.chinabusinessreview.com>, hlm 42
78Zha Daojiong. 2006.China’s Energy security: Domestic and International Issues, diakses pada tanggal 20 Januari 2012, dari
<http://www.google.co.id/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=5&ved=0CFUQFj
memaparkan bahwa adanya perubahan kebijakan energi dalam negeri China serta reformasi badan pembuat kebijakan energinya merupakan salah satu unsur yang dapat menyebabkan ketidakamanan energi China. China lebih mengedepankan pencapaian kepentingan politiknya daripada memperbaiki persoalan energi yang tidak stabil.
Perubahan orientasi kebijakan energi China menggambarkan bahwa pemerintah China memiliki kepekaan dalam menghadapi situasi dan kondisi industri minyak internasional. Transisi dari orientasi pemenuhan kebutuhan dalam negeri oleh sumber daya alam milik sendiri hingga masuk ke isu lingkungan hidup memperlihatkan bahwa pemerintah China mampu beradaptasi dengan isu-isu yang berkembang melalui garis perencanaan yang jelas.
Dalam penelitian ini penulis memilih model aktor rasional dalam pengambilan keputusan. Dalam teori model aktor rasional, yang diutamakan bagi aktor di dalam pengambilan kebijakan luar negeri ialah dengan meningkatkan keuntungan dan mengurangi kerugian yang akan didapat dalam mencapai kepentingan negara. Dalam pembuatan kebijakannya aktor memiliki alternatif yang dapat mencapai tujuan suatu negara. Dengan demikian, pemerintah sebagai aktor rasional sellau melihat kondisi di dalam negeri sebagai tempat kehidupannya, maka segala keputusan yang akna dikeluarkan tidak terlepas bagaimana pemerintah dapat mempertahankan kepentingan negaranya, serta bagaimana pemerintah akan berinteraksi di dalam pergaulan dengan negara lain. Sehingga kerjasama diantara Kazakhstan dan China, dapat menguntungkan China.
Graham T. Allison menjelaskan bahwa aktor rasional merupakan aktor-aktor politik yang beranggapan bahwa semua dinilai dengan cara rasional yang memiliki tujuan dan kepentingan yang sama. Dalam rangka mengurangi kesenjangan, saat ini China secara khusus telah memulai untuk mencari cadangan energi sebagai langkah kebijakan energi yang straetgis. Sasaran cadangan strategis yang terdekat dan melimpah ialah sumber minyak di wilayah Kaspia. Pemilihan Kazakhstan oleh aktor negara yakni rezim Hu Jintao merupakan sebuah keputusan yang dibuat oleh pemangku kepentingan dalam hal ini alternatif-alternatif yang ada baik itu dari segi pemilihan wilayah berdasarkan letak geografis, keuntungan ekonomis, serta keamanan tidak luput dari peran pemerintah China sebagai pemangku kepentingan seperti Presiden Hu Jintao dan biro-biro serta komisi yang terkait dengan proses pengambilan kebijakan dalam bidang energi, mempertimbangkan masalah serius mengenai pemilihan Kazakhstan sebagai mitra kerjasama dalam sektor energi minyak untuk segera dilakukan demi tercapainya kepentingan nasional China yakni terpenuhinya kebutuhan minyak dalam negeri. Sebagai implementasi dari kebijakan energi yang strategis tersebut, China menggunakan perusahaan-perusahaan nasionalnya untuk melakukan investasi dan eksplorasi.
Penutup
Pemilihan Kazakhstan sebagai mitra kerjasama dalam bidang energi minyak pada masa pemerintahan Hu Jintao tahun 2003-2010 didasarkan pada pertimbangan aktor rasional yang dalam hal ini adalah rezim Hu Jintao. Perluasan kerjasama multilateral yang dilakukan oleh China terhadap negara di luar kawasannya merupakan upaya untuk memenuhi kebutuhan serta mengamankan pasokan energi China.
geografisnya yang sangat strategis yang merupakan jalur sutra bagi China, pemilihan Kazakhstan juga didasarkan pada alasan lemahnya jalur pasokan minyak China yang lama, yakni Selat Malaka dan Laut China Selatan. Selain faktor cuaca, kelemahan jalur tersebut juga dipicu oleh adanya bahaya perompak serta banyakanya persengketaan, yang menimbulkan jalur tersebut tidak stabil dan dikhawatirkan dapat menganggu kelancaran transportasi minyak ke China.
Terkait dengan kebijakan mengenai energi di China, China seringkali melakukan reformasi dalam kebijakan energi, dimulai dari era 1980 hingga saat ini, kebijakan energi serta struktur badan pembuat kebijakan energi China tergolong berbeda dengan negara lain. China tidak memiliki Kementerian Energi. Dalam melakukan kerjasama pemerintah seringkali terpusat dan mengambil alih seluruh kegiatan hingga proses kerjasama. Adapun yang membedakan kebijakan energi serta struktur badan pembuat kebijakan energi di China pada masa Hu Jintao adalah lebih signifikannya peran perusahaan minyak nasionalnya seperti CNPC, Sinopec, dan CNOOC.
REFERENSI
Buku
Mas’oed, Mochtar. 1990. Ilmu Hubungan Internasional : Disiplin dan Metodologi. LP3ES. Jakarta.
Mursitama, Tirta dan R.Maisa Yudono.2010. Strategi Tiga Naga, Ekonomi Politik Industri Minyak China di Indonesia. Kepik Ungu. Depok.
Plano, Jack C, Olton Roy.1982. The International Relations Dictionary, terj. Third Edition, Clio Press-Ltd. England
Schoorl. 1984. Modernisasi. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama.
Silalahi, Ulber. 2009. Metode Penelitian Sosial. PT Refika Aditama. Bandung. Wibowo, I dan Syamsul Hadi. 2009. Merangkul China. PT.Gramedia
Artikel Jurnal Online
Daojiong, Zha. 2006.China Energy Security: Domestic and International Issues. <http://www.google.co.id/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=5&ve
d=0CFUQFjAE&url=http%3A%2F%2Fbase.china-europa-forum.net%2Frsc%2Fdocs%2Fdoc_209.pdf&ei=tNu6T5O8AoLrrQfQy5HzBw& usg=AFQjCNGLRdJfiIXWHJHWzGk3WHTjBYy84g>, diakses pada tanggal 20 Januari 2012.
Downs, Erica S. 2000. The Chinese Energy Security Debate, The China Quarterly. Santa Monicaa: RAND Corporation.
E peck, Anne. 2008.Privatization and Foreign Investment in the Principal Oil Enterprisesin The Refineries.
Khan,Hamayoun. 2010. China’s Energy Drive and Diplomacy. International Review, <http://www.google.co.id/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1& v ed=0CE4QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.siis.org.cn%2FSh_Yj_Cms%2 FMgz%2F200803%2F20081217174045S1QX.PDF&ei=Ft26T7jmJ9GxrAeO rojyBw&usg=AFQjCNEJEA0HxlvvIxcELRySvVf3fsAoAQ>, diakses pada tanggal 11 Desember 2012.
Nonneman,Gerd.2005.Analyzing Middle East Foreign Policies And The Relationship with Europe, London& New York, Routledge Taylor And Francis Group.
<http://www.google.co.id/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&v ed=0CE8QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.lancs.ac.uk%2Ffass%2Fdoc_li brary%2Fpolitics%2Fnonneman_analyzing_mefp.pdf&ei=ou66T7C0BsTorA exmdjSBw&usg=AFQjCNFNKfEUhtFKhrBwYGvDvu0uD2hv5Q>,diakses pada tanggal 15 maret 2012,
T. Allison, Graham. Essence of Decision.1971. Conceptual Model’s and the Cuban Missile Crisis. American Science Review (September 1969); dan Allison dan Morton Halperin, Bureaucratic Politics: A Paradigm and Some Policy Implication,Worls Politics, Vol 24 (1972).
Goodman, Peter.S.Big shift China’s Oil Policy: With Irak Deal Dissolved by War Beijing Looks
dyn/content/article>, diakses pada tanggal 10 Mei 2012.
Paul N Leiby dan David Bowman. 2000. ‘The value of Expanding Asian Pacific Staretgic Oil Stocks’Oak Ridge. Diakses melalui
<http://pz11.ed.ornl.gov/ORNL1999_39_APECSizeStudy012300.pdf>, pada tanggal 2 Mei 2012.
Wang, Hanjiang Henry. 1999. China’s Oil Industry and Market. Elsevier,
Oxford. Wang/isbn-9780080430058/>, diakses pada tanggal 15 Januari 2012
Artikel Surat Kabar/ Majalah Online
Badan Pengkajian dan Pengembangan Kebijakan, Departemen Luar Negeri RI. Kebijakan Terpadu Pengelolaan Keamanan Selat Malaka. Medan, 19-20 Juli 2005., diakses pada tanggal 12 April 2012, dari < www.dephan.go.id>
Foster, Hal. 2010. China will be involved in 50% of Kazakhstan’s oil output. Alexander Oil and gas Connection, tanggal 20 Agustus 2010.
<http://www.gasandoil.com/news/2010/11/ntc104424>, diakses pada tanggal 30 Januari 2012.
Guardian. 2010. China vs US Energy Consumption.
<http://www.guardian.co.uk/business/datablog/2010/aug/03/us-china-energy-consumption-data>, diakses pada tanggal 21 April 2012.
Heri Hidayat Makmun. 2010. Amerika Serikat, Rusia dan China Berebut Pengaruh di Asia Tengah.
<http://indonesianvoices.com/index.php?option=com_content&view=article&id
=193:amerika-serikat-rusia-dan-china-rebutan-pengaruh-di-asia-tengah&catid=1:latest-news&Itemid=50>,diakses pada tanggal 15 Mei 2012.
Jepang-Indonesia dan Konflik Laut China Selatan. <http://www.jpf.or.id/artikel/studi-jepang-pertukaran-intelektual/jepang-indonesia-dan-konflik-laut-cina-selatan>, diakses pada tanggal 8 Mei 2012.
Metro TV news. 2011.Pertumbuhan ekonomi China 9,6%.
http://www.metrotvnews.com/read/newscatvideo/ekonomi/2011/07/14/13/132054/ diakses pada tanggal 15 April 2012.
Mohamedi, Fareed. 2009. China : a new model in overseas oil strategy.
<http://www.china.org.cn/opinion/2009-09/11/content_18509242.htm> diakses pada tanggal 18 April 2012.
