DASAR PEMBERIAN HAKMILIK TANAH DI
MALAYSIA: ANALISIS MENURUT PERSPEKTIF
ISLAM
Jasni Sulong1, Mohd Marbawi Taha2 and Mohd Nasir bin Ayub3
1
Pusat Pengajian Ilmu Kemanusiaan, Universiti Sains malaysia 2
Pusat Pemikiran dan Kefahaman Islam, Universiti Teknologi MARA 3
Pusat Pemikiran dan Kefahaman Islam, Universiti Teknologi MARA 1
jasni@usm.my; 2mohdmarbawi620@ppinang.uitm.edu.my; 3mnasir251@kedah.uitm.edu.my
ABSTRACT
In Malaysia, the land matter is vested to the State Government. The State Authority has almost unlimited power in disposing land either to individuals or organizations qualified under the law. Lately, the government tends to award land to individuals who raise the country's name such as sports players, government officials and politicians. This policy is often questioned by many parties especially in terms of the reasonableness of the grant and their capabilities to develop. Therefore, the objective of this paper is to examine whether the legal concept of land alienation in the country is in line with the teachings of Islam or otherwise. Generally, the research is based on library research. The analysis based on the traditional books of fiqh, the cases and the law statutes. Comparisons will be made between the practices of the Prophet Muhammad SAW and his Companions in the past with the present practice of law. The study concluded that the provisions in the land legislation are so open that it may lead to the abuse of power in the administration. Therefore, this article proposes that the system of land alienation be controlled by setting strict requirements and rigid principles based on "maslahah " and "siyasah syar'iyyah".
Keywords: land; land alienation; land disposal; Islamic land administration.
ABSTRAK
adalah untuk meneliti sama ada konsep undang-undang pemberian hakmilik di negara ini selari dengan amalan Islam atau sebaliknya. Umumnya, penyelidikan yang dilakukan lebih bersifat kajian kepustakaan. Analisis akan merujuk pada kitab-kitab fiqh tradisional, kes dan peruntukan undang-undang. Bandingan akan dilakukan antara amalan Rasulullah s.a.w dan para sahabat pada zaman dahulu dengan amalan semasa dalam undang-undang. Selain itu, kajian juga akan melihat peranan maslahah dalam menentukan kuasa pemerintah berkaitan dengan amalan pengurniaan tanah. Dapatan kajian merumuskan bahawa peruntukan dalam perundangan mengenai tanah di negara ini sangat longgar sehingga membuka ruang kepada penyalahgunaan kuasa di peringkat pentadbiran. Justeru, artikel ini mencadangkan agar sistem pengurniaan tanah dikawal dengan menetapkan syarat kelayakan yang ketat dan rigid yang berasaskan prinsip maslahah dan siyasah syar'iyyah.
Kata kunci: tanah; pemberian hakmilik; pelupusan tanah; pentadbiran tanah Islam.
1. PENDAHULUAN
Tanah adalah sumber penting bagi kesinambungan kehidupan manusia dan segala kehidupan sejagat. Di atasnya seseorang akan membina keluarga, masyarakat dan seterusnya mendirikan sebuah negara. Secara dasarnya, tanah tidak seharusnya menjadi komoditi yang dimonopoli oleh golongan tertentu serta menjadi lambang kekayaan bagi sesetengah individu kerana ia adalah keperluan asasi manusia. Di sesetengah negara yang sering tercetusnya konflik perebutan wilayah seperti Palestin, tanah air mencerminkan maruah bangsa. Kebergantungan manusia kepada tanah sebagai tapak kediaman serta tempat untuk menjana sumber pendapatan menjadi semakin kritikal disebabkan oleh populasi penduduk yang semakin meningkat. Ini telah menyebabkan tercetusnya persaingan yang kuat dalam kalangan warga masyarakat untuk mendapatkan hartanah. Dibimbangi situasi sebegini sekiranya tidak diurus dengan sewajarnya, akan mewujudkan hubungan tidak harmonis antara golongan kaya dan miskin. Pertambahan bilangan penduduk mendorong pertambahan permintaan ke atas ruangan untuk penghidupan (space and spacial). Suatu ketika nanti, negara ini juga akan menghadapi masalah kekurangan tanah sebagaimana yang dihadapi oleh beberapa negara seperti China, India, Hong Kong dan Singapura yang mempunyai penduduk berkepadatan tinggi.
Secara umumnya, dasar perundangan tanah diwujudkan melalui penggubalan Kanun Tanah Negara 1965 (KTN). Dalam konteks pemilikan tanah, Kanun Tanah Negara 1965 telah menyediakan satu dasar yang jelas termasuklah kuasa yang ada pada pihak berkuasa dalam mengurniakan tanah kepada rakyat. Manakala daripada perspektif Islam, sudah wujud satu dasar berkaitan tanah yang diperkenalkan oleh Rasulullah s.a.w. Begitu juga yang berlaku pada zaman pemerintahan Khulafa' al Rasyidin, di mana sistem pengurusan tanah telah mengalami proses transformasi pada zaman Saidina Umar al-Khattab. Justeru dalam perbincangan ini, analisis akan dilakukan ke atas amalan pihak berkuasa dalam mengurniakan tanah kepada rakyat. Secara lebih terperinci, kajian ini ingin menjelaskan dasar dan amalan pihak berkuasa dalam melakukan pemberian hakmilik tanah secara adil dan saksama.
2. PEMILIKAN DAN PEMBERIAN HAKMILIK TANAH MENURUT ISLAM
dilantik sebagai khalifah memikul amanah untuk memelihara dan menjaga segala harta-Nya (Al Quran, al Baqarah : 30). Atas amanah ini, pengagihan milik ke atas harta Allah hendaklah dilakukan secara adil dan saksama selaras dengan anjuran nas-nas syarak. Peranan ini berdasarkan sabda Rasulullah SAW yang bermaksud : "Sesungguhnya tugasku hanya sebagai pembahagi sahaja sedangkan Allah SWT yang mengurniakan sesuatu perkara". (Al Subki, n.d.: p450).
Khusus dalam perkara yang berkait dengan hal ehwal tanah, pentadbiran dan pengurusan tanah secara eksklusif bermula apabila Kerajaan Islam memperolehi banyak tanah melalui peperangan seperti peperangan dengan kabilah Yahudi Bani Quraizah, Bani Nadhir dan Bani Qainuqa', Perangan Khaibar, Fadak, Taima dan perang dengan penduduk perkampungan-perkampungan arab. (Ziaul Haque, 1970) Misalnya pada tahun 7 hijrah, tanah Yahudi di Khaibar telah ditakluki Islam di mana Rasulullah s.a.w telah mewakaf sebahagian daripada tanah-tanah ini dan sebahagian yang lain dibahagikan sebagai harta rampasan perang kepada para tentera Islam yang dikenali dengan ghanimah(Al Mawardi, n.d). Ghanimah ialah harta rampasan yang diperolehi dalam peperangan menentang golongan kuffar (Qal'aji, 1988). Pemberian tanah ini merupakan pengurniaan hakmilik tanah pertanian yang pertama dalam sejarah Islam (Ridzuan Awang, 1994).
Bagi tanah yang diwakafkan dan sebagai mutawalli (orang yang bertanggungjawab mentadbir dan menguruskan harta wakaf (Qal'aji,1988) tanah wakaf, Rasulullah s.a.w membiarkan pemilik asal untuk terus mengusahakan tanah tersebut secara kontrak musaqah (kontrak antara pemilik tanah dan pengusaha untuk menguruskan kebun, ladang atau tanaman (Qal'aji, 1988). Keadaan yang serupa juga dilakukan ke atas tanah penduduk Wadi al-Qura dan Taima'. Cuma penduduk Taima' dikenakan jizyah melalui perjanjian (Ridzuan Awang,1994). Dalam hal jentera pentadbiran tanah-tanah ini, Rasulullah s.a.w mempunyai satu jentera pentadbiran yang lengkap di mana baginda melantik beberapa orang Sahabat untuk menguruskannya di samping Baginda sebagai Ketua Negara dan rujukan hukum syarak (Abdul Rahman Hj Abdullah,1991).
Selepas kewafatan Rasulullah SAW, kuasa pemerintahan diterajui oleh khalifah sebagai ketua negara. Dalam Islam, khalifah tidak mempunyai kuasa membuat atau mentafsirkan undang-undang berdasarkan kapasitinya sebagai khalifah akan tetapi beliau boleh berbuat demikian berdasarkan statusnya sebagai mujtahid iaitu orang yang mempunyai kepakaran yang tinggi dalam disiplin ilmu syariat (Ridzuan Awang, 1994).
Berdasarkan fakta sejarah pada zaman Rasulullah SAW dan Khulafa' al-Rasyidin, secara umumnya dasar pelupusan tanah yang diamalkan adalah berasaskan kepentingan awam (maslahah ‘ammah) (Abu Yahya, 1988), penerima tanah adalah warganegara yang layak (Ridzuan Awang, 1994) dan keluasan tanah adalah bergantung kepada kemampuan penerima untuk mengusahakannya. (Al Zuhayli, n.d.).
Secara umumnya, pemilikan tanah dalam negara Islam boleh dibahagikan kepada 3 kategori iaitu (Ridzuan Awang, 1994):
i. Tanah persendirian.
ii. Tanah wakaf.
iii. Tanah Kerajaan.
Berdasarkan kedudukan pemilikan tanah ini, perbincangan dalam artikel ini hanya akan memberi tumpuan pada kategori yang ketiga iaitu tanah kerajaan. Di bawah konsep Tanah Kerajaan, pindahmilik tanah ini kepada individu atau syarikat akan dikenali dengan istilah "pelupusan". Dalam istilah fiqh, pelupusan tanah dikenali dengan iqta’, iaitu pemerintah melakukan pemberian tanah milik Allah s.w.t kepada seseorang yang pada pandangannya
berhak untuk menerima pemberian tersebut (Ridzuan Awang, 1994). Fukaha’ (merujuk
kepada golongan yang pakar dalam bidang fiqh) secara umumnya membahagikan kaedah
iqtā’ kepada 3 bentuk iaitu iqtā’ tamlīk, iqtā’ istighlāl dan iqtā’ irfāq’ (Al Zuhayli, n.d.) sebagaimana perbincangan berikut:
2.1 Iqtā’ Tamlīk
Ia adalah pemberian penuh hakmilik tanah oleh Kerajaan kepada seseorang (Al Tuwaijiri, 2009), Pemilik boleh menjual, mengadai, memajak, menghibah, mewakaf atau mewarisi hartanya. Walaupun tanah dipunyai secara pemilikan penuh, namun kegagalan mengusahakannya dalam tempoh tertentu boleh menyebabkan haknya ditarikbalik oleh pemerintah. Bagaimanapun menurut Mazhab Maliki, syarat tersebut tidak ada dalam pemilikan secara iqtā’ tamlīk kerana hak pemilikan telah berlaku semata-mata dengan iqtā’ tanpa wujud syarat lain untuk kekal pemilikan. (Al Zuhayli, n.d.) Pemberian ini seakan-akan sama dengan konsep pegangan kekal (freehold) di bawah Kanun Tanah Negara (KTN) (Ridzuan Awang, 1994). Berdasarkan tiga bentuk pemberian milik oleh pihak Kerajaan ini, hanya pemberian secara iqtā’ tamlīk sahaja yang mempunyai maksud pemberian sepenuh dan selama-lamanya. Ia tidak mempunyai syarat dan halangan dalam melupuskan hartanah tersebut kepada individu yang lain. Malah, pemilikannya adalah terjamin dan boleh dibayar pampasan sekiranya ia diambil balik oleh pihak Kerajaan. Dalam Islam, bukan semua orang layak untuk mendapatkan tanah. Di bawah kaedah iqtā’ tamlik, mereka yang berhak ialah (Salleh Buang, 1990).
i. Orang yang berkhidmat untuk negara.
ii. Orang yang berjuang di medan peperangan.
iii. Saudara baru (muallaf).
iv. Petani yang tidak mempunyai tanah.
2.2 Iqta’ istighlāl
Pemberian ini seakan-akan sama dengan dengan konsep pegangan pajakan (leasehold) di bawah KTN di mana pemilikan diberikan secara bertempoh dan dengan bayaran yang tertentu (Ridzuan Awang, 1994). Dalam pemilikan ini juga, penerima pajakan tidak boleh menjual, memindah milik, menghibah, memajak, mewakaf atau dijadikan pusaka (Salleh Buang, 1990). Begitu juga untuk menerima tanah melalui iqtā’istiglal, tidak semua ahli masyarakat berhak mendapatkannya. Menurut al-Mawardi (1989), penerima secara iqtā’istighlāl ialah:
i. Golongan yang layak menerima zakat (ahli al sadaqah)
ii. Kakitangan kerajaan yang berkhidmat tanpa bayaran gaji tetap.
iii. Golongan yang mendapat al fai’ dan tentera.
2.3 Iqtā’ irfāq’
Kaedah ini ialah pemberian sementara oleh pemerintah kepada individu akan satu kawasan yang terletak di sekitar kawasan awam seperti jalanraya, halaman masjid, kawasan bandar, pasar dan sebagainya bagi tujuan tertentu seperti berniaga dengan syarat ia tidak mengganggu orang awam yang lain. (Al Sayuti, 2004) Tempohnya biasanya adalah lebih singkat daripada pemilikan secara pajakan. Hak iqtā’ irfāq’ adalah tertakluk kepada budi bicara dan pertimbangan pemerintah (Ridzuan Awang, 1994). Ciri-ciri sekatannya sama seperti tanah yang dilupus melalui kaedah pajakan (iqtā’ istighlāl). Pemberian ini seakan-akan sama dengan konsep Lesen Pendudukan Sementara (LPS) di bawah KTN (Ridzuan Awang, 1994).
Menurut Ibn Qudamah, pemerintah hendaklah mengiqtā’kan tanah negara hanya untuk orang yang berkemampuan memajukannya sahaja. Mereka hanya akan menjadi pemilik tanah tersebut apabila telah sempurna mengusahakannya (Ridzuan Awang, 1994). Ini bagi memastikan setiap hartanah yang diberikan kepada rakyat dimanfaatkan sebaik mungkin dan tidak terbiar begitu saja. Oleh itu, kelapangan seseorang pemilik untuk mengusahakan sesuatu hartanah menjadi pertimbangan dalam melaksanakan iqtā’irfāq.
3. SEJARAH PEMILIKAN DAN PENTADBIRAN TANAH DI MALAYSIA
Sebelum penjajahan British, Undang-undang Melayu Lama ada memperuntukkan bahawa Sultan atau pemerintah di negeri-negeri Melayu menjadi pemilik kepada semua hartanah dalam negeri. Pemilikan Sultan adalah secara tidak langsung melalui kuasa Baginda sebagai pemerintah dan penguasa dalam sesebuah negeri. Kuasa ini diakui dalam kes Sahrip lawan Mitchell dan lain-lain (1870), apabila Hakim Besar Sir Benson Maxwell menyatakan:
Berdasarkan kedudukan ini, seseorang boleh mendapatkan sesuatu hartanah dengan membuka dan mengusahakan sebidang tanah sehingga diiktiraf secara adat sebagai mempunyai hakmilik apabila membuka dan mengusahakan tanah terbiar (Mohideen Kader, 1997).
Secara tidak langsung, Sultan sebagai khalifah mengurniakan hakmilik kepada pengusaha yang membangunkan tanah mati atau tanah terbiar (ihya' al-mawat) berdasarkan kehendak hukum syarak. Pengurniaan ini dijelas secara tidak langsung dalam undang-undang lama apabila tanah-tanah yang diusahakan ini tidak boleh diganggu. M.B. Hooker (1970) memetik Undang-undang Johor yang menyebut:
"Barang siapa yang menghidupkan tanah mati dan membina sesuatu di atasnya, ia tidak boleh diganggu mengenainya. Tanda-tanda yang menunjukkan tanah itu telah dihidupkan ialah perigi, pokok serta tanaman ... jika ada sesiapa yang mengganggu tanah itu ia boleh didakwa". (Hooker, 1970, p.86)
Bagaimanapun sekiranya tanah ini dibiarkan terbiar dalam masa satu hingga tiga tahun, maka ia akan kembali menjadi hakmilik Raja. Keadaan ini menggambarkan tanggungjawab yang perlu dipikul dalam memastikan tanah berada dalam pemilikan seseorang adalah berterusan. Selagi tanggungjawab ke atas tanah tersebut dipenuhi, maka perlindungan pemilik, pengusaha atau penyewa adalah terjamin. Dalam kes Abdul latif lawan Muhamed Meera Lebe (1829),
mahkamah mengesahkan bahawa Undang-undang adat mengenai pemilikan tanah orang Melayu dahulu adalah memberi perlindungan kepada pemilik dan penyewa tanah selagi mana tanah tersebut diusahakan dan hasil persepuluh dibayar (Salleh Buang, 1990).
Keadaan ini membezakan antara tanah yang diberikan kurnia oleh Raja semata-mata, dengan tanah yang dibuka dan mendapat hakmilik secara ihya' al-mawat yang perlu diusaha dan hasilnya diserahkan persepuluh kepada Baginda Raja. Bagi tanah kurniaan Raja, kebenaran perlu diperolehi sekiranya tanah tersebut ingin dilupuskan. Maxwell (1969) menyebut bahawa dalam Undang-undang Lama Kedah ada memperuntukkan (p.89):
"Apa yang diberi oleh Raja tidak boleh diambil oleh orang lain. Juga tidak boleh menjual tanah tanpa izin Raja"
Menurut kes Tengku Jaafar & Anor v. The State of Pahang (1987) (2MLJ74), mahkamah ada menyatakan bahawa undang-undang tanah di Pahang sebelum pengenalan undang-undang Barat adalah berdasarkan Undang-undang Islam yang berasaskan Mazhab Syafi'i. Selepas kehadiran British di Tanah Melayu, sistem yang sama dikekalkan di mana Raja atau Sultan adalah pemilik kepada hartanah dalam sesebuah negeri. Campurtangan British telah membawa kepada Sistem Residen diperkenalkan di negeri-negeri Melayu. Berdasarkan sistem tersebut, Sultan dikehendaki menerima nasihat Residen British dalam semua urusan kecuali yang berkait dengan Islam dan adat Melayu. Dalam perkara tanah, kuasa Sultan dikekalkan di mana semua tanah diletakkan di bawah pemilikan baginda dan baginda juga mempunyai kuasa pelupusan (berimilik). Dominasi British dalam pegangan tanah telah mendorong kepada berlakunya proses tranformasi sistem perundangan tanah di negara ini. Jika pada suatu masa dahulu memadai bagi seseorang memperolehi hak ke atas tanah dengan mengusahakan tanah terbiar tanpa tuan, tetapi kemudian keadaan demikian tidak lagi berlaku.
-1884) yang memperkenalkannya di Australia Selatan dalam tahun 1859. Melalui kolonialisme British, sistem ini telah dikembangkan ke beberapa bahagian lain di dunia ini termasuklah Malaysia pada akhir abad ke 19 atau awal abad ke 20 (Ridzuan Awang, 1994). Pihak British telah mengambil inisiatif dengan memperkenalkannya di Tanah Melayu bagi menggantikan sistem Islam dan adat Melayu yang diamalkan oleh masyarakat sebelumnya (Salleh Buang, 2007). Peraturan ini diperkenalkan di negeri-negeri Melayu Bersekutu (FMS) dalam pelbagai statut negeri sebelum disatukan dalam Land Code 1926 (Jomo dan Wong Sau Ngan, 2008). Perubahan ketara yang dibawa melalui Sistem Torrens ialah dengan memperkenalkan satu bentuk baru pemindahan hakmilik, iaitu prinsip "daftar adalah segala-galanya". Ia bermaksud hakmilik dan kepentingan yang telah didaftarkan tidak boleh disangkal lagi oleh mana-mana pihak (Salleh Buang, 2003). Instrumen antara pihak-pihak yang terlibat seperti persetujuan dan perjanjian untuk menjual atau memajak tanah tidak memberi kesan kepada pemilikan tanah sehinggalah ia didaftarkan mengikut undang-undang. Oleh kerana itu amalan "jual janji" atau "pulang belanja" dalam kalangan masyarakat Melayu mula tidak praktikal. Berasaskan sistem ini, pemerintah boleh memantau pemilikan hartanah yang diberikan, setiap transaksi tanah berkaitan individu lain adalah berasaskan undnag-undang kontrak dan harga tanah dihitung berdasarkan harga pasaran (Mohideen Kader, 1997; Salleh Buang, 1990).
4. PERKEMBANGAN BIDANGKUASA PENTADBIRAN TANAH DI MALAYSIA
Sehingga ke hari ini, undang-undang tanah bertulis yang dilaksanakan di bawah Kanun Tanah Negara 1965 adalah memakai prinsip Sistem Torrens (Ridzuan Awang, 1994). Seksyen 340 KTN memberi jaminan bahawa pendaftaran akan menjadikan hakmilik seseorang tak boleh disangkal, kecuali dalam keadaan tertentu seperti penipuan, pemalsuan atau perolehan hakmilik secara tak sah. Hak ini diperkukuhkan lagi melalui Perkara 13 Perlembagaan Persekutuan yang menjamin hak seseorang yang tidak boleh dilucutkan terhadap hartanya melainkan mengikut undang-undang.
Manakala peruntukan Seksyen 40, 48, 78 (3) dan 425 (1) KTN menjamin pemilikan Pihak Berkuasa Negeri (PBN) ke atas hartanah di mana segala aktiviti pembukaan, penerokaan atau pendudukan tanah Kerajaan tidak lagi dibenarkan. Peruntukan ini secara tidak langsung menunjukkan bahawa prinsip ihya' al-mawat tidak lagi diiktiraf. Oleh kerana itu dalam kes
Sidek bin Haji Muhamad & 461 Ors. v. The Government Of The State Of Perak & Ors. (1982)
(1MLJ313), Mahkamah Persekutuan memutuskan bahawa peneroka yang membuka dan menduduki tanah hutan Kerajaan di kawasan Kampung Gajah, Daerah Perak Tengah, Teluk Anson, Perak adalah setinggan dan tidak mempunyai hak di sisi undang-undang atau ekuiti. Rayuan peneroka-peneroka yang terlibat untuk diberi hak sebagai pemilik tanah berkenaan telah ditolak dan tidak diterima oleh Mahkamah Persekutuan.
Berdasarkan doktrin pembahagian kuasa antara Kerajaan Negeri dan Persekutuan dalam Perkara 74 Perlembagaan Persekutuan, bidangkuasa mengenai tanah adalah di bawah bidang kuasa Kerajaan Negeri (Salleh Buang, 1993). Bidangkuasa ini dijelaskan dengan terperinci lagi dalam Jadual kesembilan Senarai 2 (Senarai Negeri) bahawa kuasa Negeri mengenai tanah adalah termasuk:
b. Rezab Melayu atau, di negeri-negeri Sabah dan Sarawak, rezab bumiputra;
c. Permit dan lesen untuk galian; pajakan lombong dan perakuan lombong
d. Pengambilan tanah secara paksa.;
e. Pindah-milik tanah, gadaijanji, pajakan dan gadaian mengenai tanah ismen dan
f. Perkembalian harta kepada Kerajaan; harta karun tidak termasuk barang purba.
Pembahagian kuasa ini diperkukuhkan lagi dengan peruntukan Seksyen 40 Kanun Tanah Negara 1965 bahawa semua tanah kerajaan, galian dan batu-batan yang terletak dalam wilayah sesuatu negeri adalah adalah milik PBN (Salleh Buang, 1993). Istilah Pihak Berkuasa Negeri pula telah ditakrifkan dalam seksyen yang sama yang bermaksud Raja atau Yang Dipertuan Negeri yang berkenaan. Manakala istilah "tanah kerajaan" ditakrifkan dalam seksyen 5 KTN sebagai bermaksud semua tanah dalam Negeri termasuk daripada sungai, pantai dan dasar lautan yang terletak dalam kawasan negeri atau dalam kawasan perairan negeri, selain tanah beri milik, tanah rizab, tanah lombong dan hutan simpan.
Dalam menjalankan bidangkuasa ini, Perlembagaan Negeri memperuntukkan bahawa Raja atau Yang Dipertuan Negeri hendaklah bertindak mengikut nasihat Ahli Mesyuarat Kerajaan Negeri atau Executive Committee (EXCO) (Ridzuan Awang, 1994). Kedudukan EXCO pada masa kini adalah sama seperti kuasa Residen pada era penjajahan British yang bertugas untuk menasihati Sultan dalam pelaksanaan pentadbiran termasuklah dalam perkara "tanah" (Mohideen Kader, 1997). Lebih jelas lagi, PBN berkuasa untuk memberi milik tanah dan juga untuk mengambil semula tanah seperti untuk tujuan pembinaan sekolah, empangan, lebuh raya dan perparitan (Salleh Buang, 1993). Dalam urusan pelupusan tanah, bidangkuasa PBN adalah meliputi (Seksyen 42 KTN):
a. Memberi milik tanah mengikut peruntukan seksyen 76;
b. Merizab tanah kerajaan dan memberi pajakan tanah rizab;
c. Mengizinkan (mengeluarkan lesen) pendudukan sementara tanah kerajaan, tanah rizab dan tanah lombong;
d. Mengizinkan (mengeluarkan permit) pengeluaran bahan batuan daripada mana-mana tanah selain hutan simpanan;
e. Mengizinkan (mengeluarkan permit) penggunaan ruang udara di atas tanah kerajaan dan tanah simpanan.
Dalam konteks pihak yang berhak dikurniakan pelupusan tanah oleh PBN pula, secara umumnya mereka terdiri daripada seseorang individu dewasa atau dan juga badan atau wakil Kerajaan. Syarat kelayakan diperuntukkan dalam seksyen 43 KTN iaitu:
a. Orang-orang benar selain daripada remaja;
b. Perbadanan-perbadanan yang mempunyai kuasa di bawah perlembagaan mereka untuk memegang tanah;
c. Raja-raja pemerintah, kerajaan, organisasi, dan lai-lain orang yang diberi kuasa untuk memegang tanah di bawah peruntukan-peruntukan Ordinan Keistimewaan Diplomatik dan Konsular, 1957;
d. Badan-badan yang diberi kuasa secara nyata untuk memegang tanah di bawah mana-mana undang-undang bertulis lain.
Berdasarkan peruntukan di atas, hampir setiap warganegara berhak menerima pemberian tanah. KTN hanya menetapkan syarat dewasa sahaja sebagaimana yang dinyatakan dalam seksyen 43(a). Dewasa merujuk kepada seseorang yang berusia 18 tahun dan ke atas. (Joshua, 2006).
Polisi pada masa kini menetapkan pelupusan tanah milik kepada individu hanyalah melibatkan kurniaan bertempoh sahaja iaitu tidak melebihi 99 tahun. Ia mula berkuatkuasa sejak 25 Mac 1985 apabila Pindaan Akta 587 diluluskan. Sebelum tarikh tersebut, PBN bebas mengurniakan tanah milik kekal kepada pihak persendirian atau perbadanan (Salleh Buang, 1993).
Berdasarkan beberapa seksyen di atas PBN, masih berada pada kedudukan tinggi dalam melupuskan tanah. Walaupun terdapat beberapa batasan tertentu, PBN masih mempunyai kuasa melupuskan tanah kepada mana-mana pihak yang dikehendaki sama ada individu atau organisasi dengan syarat mesti penerima perlu membayar cukai tahunan, premium, fee serta mematuhi syarat-syarat lain yang ditentukan oleh PBN sendiri (Salleh Buang, 1993).
penting" juga telah mengundang ketidakpuasan hati dalam kalangan pelbagai pihak termasuklah orang-orang politik dan sering menjadi isu sensasi dalam kalangan mereka. Ini boleh dilihat dalam perbahasan hangat di Dewan Undangan Negeri Terengganu berkaitan isu kurniaan tanah kepada pihak yang mempunyai kepentingan dalam parti (Web TV Terenganu, 2012).
5. ANALISIS PERBANDINGAN DASAR PELUPUSAN TANAH SIVIL DAN ISLAM
Memandangkan wujud beberapa perbezaan antara amalan Islam dan konvensional dalam perbincangan di atas, maka kedudukan PBN sebagai pemilik tanah tidak berkuasa mutlak sekalipun diperuntukkan dalam Seksyen 40 KTN. Pentadbir tanah hendaklah menerimanya sebagai amanah dan melaksanakan amalan pelupusan berdasarkan maslahah atau kepentingan awam (Al Khafif, 1990). Tanggungjawab ini adalah selaras dengan kaedah fiqh:
" ةحلصملاب طونم ةيعرلا ىلع ماملإا فرصت“
yang bermaksud: “segala tindakan pemerintah ke atas rakyat adalah tertakluk kepada maslahah”. Mengulas hal ini, Imam al Sayuti (1983) merumuskan bahawa adalah haram menggunakan harta negara dengan mengutamakan golongan kurang berhajat berbanding mereka yang lebih berhajat. Berhubung dengan kaedah ini, Rasulullah s.a.w ada bersabda yang bermaksud : "Aku hanya pengagih dan Allah yang mengurniakan". Iaitu pemerintah bertanggungjawab untuk mengagih kekayaan yang dikurnia oleh Allah s.w.t dengan adil dan saksama (Al Sayuti, 1983).
Berdasarkan perbincangan ini, penekanan kepada prinsip maslahah dalam membuat keputusan adalah penting. Memandangkan bilangan tanah yang semakin berkurangan terutama di kawasan-kawasan yang berpotensi, maka perlu bagi pihak berkuasa melihat isu berkenaan secara lebih serius. Tidak sewajarnya pengurniaan tanah kepada warga yang berjasa dijadikan amalan oleh pihak berkuasa. Sebaliknya pemerintah mempunyai pilihan lain iaitu dengan menggantikan tanah yang ingin diberikan itu dengan saguhati lain yang setara (Mahmud Saedon, 1990). Pernah berlaku pada zaman Umar al Khattab yang mana beliau tidak membahagikan tanah-tanah di Sawad (Iraq) kepada tentera Islam sepertimana yang lazim diamalkan. Sebaliknya tanah-tanah berkenaan dikekalkan di bawah pemilik-pemilik yang asal untuk terus mengusahakannya dengan dikenakan cukai jizyah dan kharaj ke atas mereka. Pada pandangan Umar, di sana wujudnya maslahah iaitu bagi mengelak berkembangnya amalan "penguasaan tanah" (landlordism) oleh golongan-golongan tertentu dalam masyarakat yang memiliki tanah yang banyak tetapi tidak mengusahakannya. Pada hemat baginda, hasil daripada cukai yang dikenakan ke atas tanah berkenaan boleh disalurkan kepada Baitulmal dan dibelanjakan untuk kepentingan umat Islam (Ridzuan Awang, 1994). Secara tidak langsung langkah ini dapat memberi kebaikan kepada umat Islam secara keseluruhan dan berterusan. Justeru itu, penulis berpandangan amalan pengurniaan tanah hendaklah benar-benar berasaskan prinsip maslahah iaitu kepentingan awam diutamakan berbanding kepentingan sesuatu pihak atau seseorang individu.
(Salleh Buang, 1993). Kegagalan penerima untuk mengusahakan tanah kurnia yang begitu luas menyebabkan isu tanah terbiar menjadi semakin parah dan merugikan negara. Jarang dijumpai kes yang mana tindakan rampasan tanah dilakukan oleh PBN akibat kegagalan tuan tanah mengusahakannya (Salleh Buang, 1990). Situasi berbeza dalam Islam. Kegagalan tuan tanah mengusahkan tanah kurnia boleh menyebabkan pemilikannya terbatal. Menurut majoriti fukaha, seseorang penerima dianggap masih belum dapat memiliki tanah yang telah dikurniakan melainkan selepas tanah berkenaan telah dibangunkan terlebih dahulu. Pandangan yang menyatakan seseorang akan memiliki tanah hanya melalui kurniaan oleh pemerintah tanpa perlu mengusahakannya adalah pandangan minoriti iaitu fukaha mazhab maliki. Fukaha Hanafiah memberikan tempoh 3 tahun kepada penerima untuk membangunkan tanahnya manakala Syafi'iyyah pula menyerahkan kepada pihak berkuasa untuk menetapkan tempoh yang sewajarnya. (Al Mawardi, n.d.). Pihak berkuasa berhak mengambil semula tanah yang telah diberikan jika penerima gagal mengusahakannya. Ini dilihat melalui tindakan Umar yang mengambil semula tanah Bilal bin al Harith al Muzani di
Wadi ‘Aqiq yang dikurniakan oleh Rasulullah s.a.w kepadanya selepas beliau gagal
mengusahakan tanah tersebut selama 15 tahun (Ridzuan Awang, 1990). Berasaskan amalan Islam yang mampu membendung tanah terbiar, terdapat sarjana yang mencadangkan agar prinsip "hak milik yang tidak boleh disangkal" (indefeasibility) dalam Sistem Torrens dibataskan dan dimasukkan kaedah-kaedah pemilikan Islam (Ahmad Ibrahim, 1990). Ia bererti pihak berkuasa berhak mengambil semula tanah yang diberi selepas penerima gagal membangunkannya. Dalam hal berkaitan juga, kadar keluasan tanah kurnia perlu dikaji agar selari dengan kehendak Islam. Islam telah menetapkan kadar keluasan tanah yang diiqtā’kan hendaklah tidak melebihi kemampuan penerima untuk mengusahakannya (Ridzuan Awang, 1994). Langkah ini dapat mengelak amalan monopoli dalam kalangan pihak tertentu selain dapat mengurangkan bilangan tanah kurnia yang tidak dimajukan. Sekiranya elemen-elemen undang-undang Islam ini boleh diserapkan dalam sistem perundangan tanah, ia dipercayai boleh menyumbang ke arah pembangunan tanah negara dengan lebih berkesan lagi.
Menyentuh tentang kelayakan individu untuk mendapatkan tanah, seksyen 43(a) KTN memperuntukkan setiap orang yang berusia 18 dan ke atas adalah layak untuk dikurniakan tanah (Joshua, 2006). Selebihnya terserah kepada budi bicara PBN untuk menentukan syarat tambahan. Tinjauan ke atas beberapa portal rasmi Kerajaan Negeri mendapati syarat tambahan yang dikenakan adalah sangat longgar (Pejabat Tanah Kemaman, 2012; Pejabat Pengarah Tanah dan Galian Pahang, 2012). Misalnya di Terengganu, seseorang kakitangan yang berkhidmat sekurang-kurangnya 5 tahun di bawah Kerajaan Negeri atau 10 tahun bagi kakitangan Persekutuan layak memohon tanah kerajaan tanpa diambilkira jumlah pendapatan bulanan mereka. Ia sebagai menghargai jasa dan sumbangan mereka terhadap negeri (Pejabat SUK Terengganu, 2012). Pemberian ini walaupun merupakan satu bentuk penghargaan daripada Kerajaan Negeri, namun pada sisi yang lain boleh membawa kepada penafian hak golongan yang lebih memerlukan (Mohideen, 1997). Secara tidak langsung, matlamat untuk meningkatkan taraf hidup rakyat yang bekerja sendiri dan berpendapatan rendah melalui kurniaan tanah akan gagal.
Hal ini berbeza dengan syarat kelayakan penerima dalam Islam. Secara dasarnya, Islam menetapkan kelayakan seseorangan penerima adalah ditentukan berasaskan prinsip maslahah
sahabat bahawa mereka yang dikurniakan tanah pada zaman itu adalah terdiri daripada golongan berkenaan. Petugas awam dikurniakan tanah kerana mereka tidak diberi pendapatan tetap. Para pejuang pula layak kerana tidak mempunyai masa mencukupi untuk mengusahakan sesuatu pekerjaan. Saudara baru juga layak kerana menarik minat mereka kepada Islam. Manakala petani yang tidak mempunyai tanah pula ialah supaya mereka boleh menggunakan tanah untuk menjana makanan untuk masyarakat Islam (Salleh Buang, 1990). Tidak dinafikan mereka ini adalah golongan yang wajar dibantu oleh pemerintah. Sekiranya amalan pelupusan Islam dapat laksanakan dengan hanya melibatkan golongan sasaran sahaja, maka sudah tentu dapat memperbaiki taraf kehidupan mereka ke tahap yang lebih baik.
Walaupun tidak banyak pindaan yang boleh dilakukan pada KTN (Aziz Bari, 1997), namun masih terdapat beberapa ruang penambahbaikan ke atas beberapa sekysen dalam KTN (Ridzuan Awang, 1994). Misalnya Seksyen 42 perlu dimasukkan istilah "kepentingan awam" atau maslahah sebagai asas pelupusan oleh pihak berkuasa. Selain itu, keluasan tanah yang dilupuskan juga perlu dihadkan melalui pindaan akta. Adalah penting saiz tanah ditentukan berasaskan keperluan sebenar sebuah keluarga. Tujuannya yang sebenar ialah membolehkan penerima menjalani kehidupan yang normal dan bukannya menambah aset hartanah mereka. Dengan keluasan tanah kerajaan yang semakin mengecil, adalah tidak wajar amalan pengurniaan tanah berskala besar kepada orang perseorangan diteruskan. Berdasarkan huraian di atas, penulis berpendapat golongan yang layak menerima tanah ialah:
a. Warganegara Malaysia yang berumur 25 tahun dan ke atas;
b. Golongan yang mempunyai pendapatan isi rumah di bawah paras kemiskinan;
c. Tidak memiliki tanah lain yang boleh diusahakan untuk pembangunan diri dan keluarga.
d. Berkeupayaan dari sudut tenaga untuk mengusahakan tanah yang berkategori "tanah pertanian".
e. Lain-lain syarat tambahan yang ditetapkan oleh PBN masing-masing.
Cadangan supaya hanya warga yang berusia 25 tahun ke atas sahaja dikurniakan tanah adalah berdasarkan kajian. Menurut Persekutuan Persatuan-persatuan Perancangan Keluarga Malaysia (PPPKM), kajian mereka mendapati usia sesuai untuk berkahwin di Malaysia pada masa kini ialah 28 tahun bagi lelaki dan 25 tahun bagi perempuan. (Menjadi ibu di usia remaja: kes ibu tanpa nikah di sebuah rumah perlindungan, n.d.).
Dalam usaha membendung amalan monopoli berkenaan, pihak berkuasa juga boleh memperkenalkan dasar baru iaitu dasar tahdid al milkiyyah dan al ta'mim. Tahdid ialah tindakan menetapkan had maksima pemilikan tanah manakala ta'mim pula ialah memindahkan hak milik tanah perseorangan kepada pemilikan negara (Ridzuan Awang). Dalam situasi negara mengamalkan dasar liberalisasi ekonomi, penulis berpendapat langkah memperkenalkan dasar tahdid dan ta'mim tidaklah mudah. Ia perlulah dilaksanakan secara berhemah dan bersesuaian. Tindakan pihak berkuasa tidak membenarkan seseorang memiliki keluasan tanah melebihi had maksima boleh mengundang bantahan dan reaksi keras daripada warga masyarakat. Justeru itu, adalah dicadangkan langkah yang lebih bersesuaian diguna pakai antaranya memperkenalkan cukai baru ke atas pemilikan yang melebihi keluasan tertentu. Ia dilihat lebih rasional dan lebih mesra. Dengan sistem kawalan berkenaan, amalan monopoli dapat dibendung dengan berkesan. Di samping itu, masyarakat awam juga akan memperolehi manfaat apabila hasil cukai berkenaan dapat memberi manfaat kepada mereka.
Perlu ditegaskan bahawa tanah tidak sama dengan harta-harta yang lain. Amalan pengurniaan tanah yang tidak berhemah boleh menjejaskan kesejahteraan kehidupan generasi akan datang. Dengan negara yang berkeluasan 330,803 km persegi dan mempunyai penduduk seramai 28.3 juta orang (Jabatan Perangkaan Malaysia, 2012), secara relatifnya Malaysia bukanlah sebuah negara yang begitu besar dan kaya dengan bekalan tanah. Antara negeri yang memiliki nisbah kepadatan penduduk dan keluasan tanah yang kecil ialah Wilayah Persekutuan Kuala Lumpur yang mempunyai bilangan penduduk 6,891 orang, Pulau Pinang 1,490 orang dan Wilayah Persekutuan Putrajaya 1,478 orang bagi setiap kilometer persegi (Jabatan Perangkaan Malaysia, 2012). Jika proses pengurniaan tanah tidak dikawal, maka dibimbangi ia akan menjadi faktor yang akan melebarkan lagi jurang perbezaan antara golongan miskin dan kaya.
6. KESIMPULAN
Berdasarkan perbincangan di atas, pihak kerajaan atau pemerintah mempunyai kuasa dalam pentadbiran hartanah. Kerajaan memikul amanah sebagai pemilik hartanah di dunia ini dan berkuasa untuk melupus atau mengambil kembali berdasarkan konsep maslahah. Dalam hal ini, keutamaan adalah pada kebajikan negara secara keseluruhan. Sejarah menunjukkan sejak zaman Rasulullah s.a.w sehingga Sahabat, amalan pelupusan hartanah adalah berpaksikan keadilan, meraikan maslahat serta mengutamakan keperluan negara berbanding pemilik tanah. Dari aspek keadilan, sabda Rasulullah SAW yang bermaksud " Sesungguhnya tugasku hanya sebagai pembahagi sahaja sedangkan hanya Allah SWT yang mengurniakan sesuatu perkara". Dalam menghuraikan hadith ini Imam Subki menegaskan bahawa Allah SWT sahaja yang memberi hakmilik sesuatu kepada seseorang dalam erti kata yang sebenar. Tanggungjawab pemerintah hanyalah sebagai pembahagi harta yang dikurniakan dan beliau wajib berlaku adil dalam sesuatu pembahagian (Al Subki, n.d.). Manakala dari aspek maslahah pula, tindakan mereka adalah selari dengan kaedah fiqh "ةحلصملاب طونم ةيعرلا ىلع ماملإا فرصت” yang
bermaksud “tindakan pemerintah ke rakyat adalah tertakluk kepada maslahah” (Al Sayuti,
1990).
Di tanah melayu, kuasa pentadbiran dalam menguruskan hal ehwal tanah diteruskan pada era pemerintahan Kesultanan Melayu terawal dengan menjadikan Raja adalah sebagai pemilik kepada hartanah di dalam sesebuah negeri.
Kedatangan penjajah telah menyusun kuasa pentadbiran berkenaan tanah dengan menggubal undang-undang khusus mengenai pemilikan dan pelupusan hartanah. Kuasa raja sebagai pemilik dan berkuasa untuk melupuskan hakmilik tanah kepada sesiapa sahaja diteruskan dengan peruntukan dan syarat yang tertentu. Manakala kaedah pemilikan yang diasaskan Robert Torrens diperkenalkan. Berasaskan sistem baru tersebut, seseorang pemilik berdaftar ke atas sesuatu hartanah akan memilikinya secara tidak boleh disangkal (indefeasibility) iaitu hakmilik ke atas sesebuh hartanah tidak boleh diambil balik tanpa pampasan yang secukupnya. Perkembangan ini membentuk pemilikan yang eksklusif seseorang pemilik ke atas hartanah. Kajian mendapati keluasan maksud dalam bidangkuasa pemberian milik tanah boleh memudaratkan negara kerana tanah boleh dikurnia kepada sesiapa sahaja. Justeru itu, pihak berkuasa sewajarnya meneliti semula beberapa peruntukan berkaitan pelupusan hartanah dengan memasukan keperluan kepada pertimbangan maslahah, kemampuan untuk menguruskan hartanah, keperluan kepada hartanah dan kesannya dalam pengurangan aset hartanah sesebuah negeri. Ia boleh membendung penyalahgunaan kuasa oleh pihak-pihak yang berkepentingan selain mewujudkan satu sistem pentadbiran tanah yang telus dan adil bagi semua pihak.
RUJUKAN
Abdul Aziz Bari (1997). Land law from the Islamic traditional perspective. Kertas kerja CAP National Conference. Penang : Consumer Association of Penang.
Abdul Rahman Hj Abdullah (1991). Sejarah pemikiran Islam Selangor. Penerbitan Pena Sdn Bhd.
Ahmad Ibrahim (1990). Undang-undang harta tanah dari perspektif Islam. Kertas kerja
Seminar Kebangsaan Undang-undang Harta Tanah : Pendekatan Islam. Bangi : Institut Penilaian Negara.
Al Mawardi , Abu al Hasan Ali bin Muhammad bin Habib (1989). Al Ahkam al sultaniyyah wa al wilayah al diniyyah. Ahmad Mubarak al Baghdadi (ed.). Kuwait: Maktabah Dar Ibn Qutaybah.
Al Mawardi. Abu al Hasan Ali bin Muhammad (n.d.). Al ahkam al sultaniyyah. Kaherah : Darul Hadith.
Al Qurān al Karīm.
Al Sayuti, Jalaluddin Abdul Rahman (1983). Ashbah wa al nazair. Beirut: Dar al Kutub al Ilmiyyah.
Al Sayuti, Abdul Rahman bin Abu Bakar (2004). Al hawi lil fatawa. J 1. Beirut : Darul Fikr.
Al Subki. Abu Hasan Taqiyyuddin Ali bin Abdul Kafi (n.d). J 1. Fatawa al Subki. Darul Maarif.
Al Tuwaijiri. Muhammad bin Ibrahim (2009). Mausu'ah al fiqh al Islami. J 3. Baitul Afkar al Dawliyyah.
Al Zuhayli. Wahbah bin Mustafa (n.d). Al Fiqh al Islami wa adillatuhu. J 6. C 12. Syria : Darul Fikr.
Ali al Khafif (1990). Al Milkiyyah fi al Syari'ah al Islamiyyah. Beirut: Dar al Nahdah al Arabiyyah.
Hooker, M.B. (1970). Reading in malay adat laws. Singapore : Singapore University Press.
Jabatan Perangkaan Negara (2012). Perangkaan Penting Malaysia. Dicapai pada 11 Oktober 2012 darihttp://www.statistics.gov.my
Jomo Kwame Sundram & Wing Sau Ngan (2008). Law institutions and Malaysian economic development. Singapore: NUS Press
Joshua Kevin Sathiaseelan (2006). Prinsip-prinsip penting perundangan tanah di Malaysia.
Singapura: LexisNexis.
Langan, P. St. J. (1969) Maxwell on the interpretation of statutes (ed. 12). London : Sweet & Maxwell.
Lembaga Penyelidikan Undang-undang (ed) (2011). Kanun Tanah Negara 1965. Selangor: International Law Book Services.
Mahmud Saedon Awang Othman (1990). Percukaian menurut perspektif Islam. Kertas kerja
Menjadi ibu di usia remaja: kes ibu tanpa nikah di sebuah rumah perlindungan (n.d). Dilayari
pada 28 September 2014 dari
http://umexpert.um.edu.my/file/publication/00012441_91993.pdf.
Mohd Ridzuan Awang (1990). Amalan pengambilan balik tanah dari perspektif Islam. Kertas kerja Seminar Kebangsaan Undang-undang Harta Tanah : Pendekatan Islam. Bangi: Institut Penilaian Negara (INSPEN)
Mohideen Abdul Kader (1997). Land alienation: the need for transparency and accountability. Kertas kerja CAP National Conference. Penang : Consumer Association of Penang.
Muhammad Hasan Abu Yahya ( 1988). Nizam al Aradi fi Sadr al Dawlah al Islamiyyah. Amman: Dar Ammar.
Muhammad Rawwas Qal'aji (1988). Mu'jam lughah al fuqaha'. Darul Nafa'is wa Tawzi'.
Pejabat Pengarah Tanah dan Galian Negeri Pahang (2012). Dicapai pada 4 Oktober 2012 dari http://ptg.pahang.gov.my.
Pejabat Setiausaha Kerajaan Terengganu (2012). Dicapai pada 4 Oktober 2012 dari http://bpm.terengganu.gov.my.
Pejabat Tanah Kemaman (2012). Dicapai pada 5 Oktober 2012 dari http://ptkemaman.terengganu.gov.my.
Ridzuan Awang (1990). : Pengambilan balik tanah : satu kajian mengikut undang-undang sivil dan Islam. Kertas kerja Seminar Kebangsaan Undang-undang Harta Tanah : Pendekatan Islam. Bangi: Institut Penilaian Negara (INSPEN)
Ridzuan Awang (1994). Undang-undang tanah Islam : pendekatan perbandingan. Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka.
Salleh Buang (1990). Undang-undang harta tanah di malaysia : prospek dan kemungkinan untuk islamisasi. Kertas kerja Seminar Kebangsaan Undang-undang Harta Tanah : Pendekatan Islam. Bangi: Institut Penilaian Negara (INSPEN)
Salleh Buang (1990). Undang-undang Tanah Adat Melayu. Dalam Ahmad Ibrahim et. al.
(ed.), Al-ahkam undang-undang Malaysia kini. J 1. K.L.: Dewan Bahasa Dan Pustaka (DBP)
Salleh Buang (1993). Undang-undang tanah di Malaysia. K.L.: Dewan Bahasa dan Pustaka.
Salleh Buang (2003). Kanun Tanah Negara 1965 dan Pelbagai Undang-undang Berkaitan Tanah : Satu Tinjauan. Dicapai pada 12 Jun 2012 dari www.instun.gov.my.
Salleh Buang (2007). Malaysian torrens system (Ed. 2). K.L.: Dewan Bahasa Dan Pustaka.
Web TV Terengganu (2012). Dicapai pada 12 Jun 2012 dari http://webtv.terengganu.gov.my.
