S
ejak tahun 2002 melalui UU No.21/2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, Pemerintah memberikan Otonomi Khusus (Otsus) untuk Provinsi Papua. Disusul oleh Provinsi Papua Barat melalui Undang- Undang (UU) No. 35/2008 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti UU No. 1/2008 tentang
Perubahan atas UU No. 21/2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua menjadi undang-undang. Dalam rangka menjalankan amanah dari UU tersebut pemerintah memberikan dukungan dana berupa pengalokasian Dana Otsus dalam APBN. Besaran Dana Otsus ditentukan setara 2 persen dari pagu DAU Nasional dan berlaku selama 20 tahun. Dana Otsus merupakan bentuk perhatian pemerintah akan pentingnya mengatasi ketidaksetaraan dan meningkatkan pembangunan di berbagai lini untuk kehidupan masyarakat Papua.
Dana Otsus terus mengalami
peningkatan di setiap tahunnya. Sampai tahun 2019, total Dana Otsus yang sudah dialokasikan mencapai Rp94,2 triliun. Namun, masa berlaku kebijakan pengalokasian Dana Otsus Papua akan berakhir di tahun 2021. Pemerintah berencana untuk melakukan evaluasi menyeluruh terhadap Dana Otsus Papua untuk keberlanjutannya. Karena pada implementasinya, tidak bisa dipungkiri
kebebasan yang diberikan rentan akan penyalahgunaan. Pada akhirnya, target dari keberadaaan Dana Otsus itu sendiri belum dapat tercapai sepenuhnya.
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) merekomendasikan pemerintah untuk tetap meneruskan stimulasi Dana Otsus kepada Papua dan Papua Barat.
Rekomendasi ini menindaklanjuti berakhirnya Dana Otsus untuk Papua dan Papua Barat pada tahun 2021.
Namun ada banyak hal yang harus dipelajari melihat bagaimana perjalanan Dana Otsus selama ini. Oleh karena itu, perlu adanya gambaran bagaimana perkembangan Dana Otsus Papua dan permasalahan apa saja yang terjadi yang bisa menjadi pertimbangan dan rekomendasi untuk keberlanjutan Dana Otsus Papua.
Perkembangan Dana Otsus Papua Dana Otsus adalah dana yang dialokasikan untuk membiayai
pelaksanaan otonomi khusus daerah.
Penggunaan Dana Otsus Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat terutama ditujukan untuk pendanaan di bidang pendidikan dan kesehatan. Selain itu, dalam rangka pelaksanaan Otsus Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat, juga dialokasikan Dana Tambahan Infrastruktur (DTI) dalam rangka
Abstrak
Dana Otonomi Khusus (Otsus) adalah dana yang dialokasikan untuk membiayai pelaksanaan otonomi khusus daerah. Dana Otsus merupakan bentuk perhatian pemerintah akan pentingnya mengatasi ketidaksetaraan dan meningkatkan pembangunan di berbagai lini untuk kehidupan masyarakat Papua. Mendekati berakhirnya kebijakan Dana Otsus di tahun 2021, pemerintah berencana melakukan evaluasi menyeluruh terhadap Dana Otsus Papua, untuk keberlanjutannya perlu adanya gambaran bagaimana perkembangan Dana Otsus Papua dan permasalahan apa saja yang terjadi yang bisa menjadi pertimbangan dan rekomendasi untuk keberlanjutan Dana Otsus Papua.
Menakar Keberlanjutan Dana Otonomi Khusus Papua
oleh
Ratna Christianingrum*) Dyah Maysarah**)
*) Analis APBN, Pusat Kajian Anggaran, Badan Keahlian Dewan DPR RI. e-mail: ratnachristianingrumpudun@gmail.com
**) Analis APBN, Pusat Kajian Anggaran, Badan Keahlian Dewan DPR RI. e-mail: dyahmaysarah@gmail.com
belanja transfer ke daerah
otonomi khusus yang diarahkan untuk mempercepat penyediaan infrastruktur di kedua provinsi tersebut. Perkembangan alokasi Dana Otsus Dan DTI dapat dilihat pada Gambar 1.
Gambar 1 menunjukkan bahwa periode tahun 2002 sampai dengan tahun 2020, pengalokasian Dana Otsus selalu meningkat setiap tahunnya. Dana Otsus yang diberikan kepada Provinsi Papua dan Papua Barat digunakan untuk bidang-bidang kegiatan tertentu yang diprioritaskan. Bidang kegiatan itu adalah pendidikan, kesehatan, infrastruktur, pemberdayaan ekonomi dan penunjang lainnya. Bidang
pendidikan dan kesehatan merupakan bidang yang besaran jumlahnya diatur Gambar 1. Perkembangan alokasi Dana
Otsus dan DTI (triliun Rupiah)
Sumber: LKPP diolah
dalam UU No. 21/2001 berbeda dengan kegiatan lain yang besaran tidak diatur oleh undang-undang. UU No. 21/2001 menentukan bahwa sekurang-kurangnya 30 persen penerimaan Dana Otsus dialokasikan untuk biaya pendidikan, dan sekurang-kurangnya 15 persen untuk kesehatan dan perbaikan gizi.
Dalam perkembangannya, implementasi Dana Otsus dapat dilihat dari beberapa indikator pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur yang tersaji pada Gambar 2.
Pendidikan merupakan salah satu bidang yang menjadi prioritas dalam pemanfaatan Dana Otsus. Untuk melihat peningkatan kualitas pendidikan di suatu wilayah, dapat dilihat dari peningkatan Angka Partisipasi Murni (APM) dan Angka Partisipasi Kasar (APK). APM merupakan indikator yang digunakan untuk menunjukkan tingkat partisipasi penduduk kelompok usia standar yang sesuai dengan tingkat pendidikan tertentu. Sedangkan APK merupakan proporsi anak sekolah pada suatu jenjang tertentu dalam kelompok usia yang sesuai dengan jenjang pendidikan tersebut. Gambar 2 memperlhatkan bahwa dalam lima tahun terakhir rata- rata APM dan APK untuk Provinsi Papua dan Papua Barat meningkat pada tiap jenjang pendidikan di tiap tahunnya. Jika Gambar 2. Implementasi dan Otsus Provinsi Papua dan Papua Barat
Sumber: BPS dan Kementerian Kesehatan, diolah
dibandingkan dengan sebelum adanya Dana Otsus untuk Papua Barat di tahun 2008, APK jenjang pendidikan SD dan SMP menurun dari 112,68 dan 89,99 menjadi 111,24 dan 88,49 di tahun 2019.
Namun untuk nilai APM SD,SMP, dan SMA meningkat dari 90,71; 48,92; 46,61 di tahun 2008 menjadi 93,76; 69,92;
63,15 di tahun 2019.
Kesehatan juga menjadi salah satu bidang yang menjadi prioritas dalam pemanfaatan dan Otsus. Tujuan dari pengalokasian Dana Otsus di bidang kesehatan adalah peningkatan layanan kesehatan dan perbaikan gizi. Kejadian bayi di bawah usia dua tahun (Baduta) stunting merupakan masalah gizi utama yang dihadapi Indonesia. Baduta stunting termasuk dalam masalah gizi kronik yang disebabkan oleh banyak faktor mulai dari kondisi sosial ekonomi hingga kurangnya asupan gizi pada bayi (Sutarto et.al., 2018). Berdasarkan data dapat dilihat bahwa persentase baduta stunting di Papua mengalami penurunan di tahun 2015-2017, namun justru kembali naik di tahun 2018 bahkan melebihi rata-rata nasional. Angka Harapan Hidup (AHH) juga merupakan salah satu indikator yang bisa digunakan untuk menilai kinerja pemerintah dalam meningkatkan kualitas layanan kesehatan. Berdasarkan data dapat dilihat bahwa dalam 10 tahun terakhir AHH di Papua selalu mengalami peningkatan.
Sementara itu, untuk infrastruktur di wilayah Papua, pembangunannya turut didanai oleh pemerintah pusat melalui alokasi DTI. Alokasi DTI
mengalami peningkatan tiap tahunnya, namun pebingkatan tersebut tidak sejalan dengan pembangunan
infrastruktur di Papua yang bisa dilihat dari perkembangan panjang jalan dan kondisinya. Jika dilihat dari data yang disajikan dapat terlihat bahwa perkembangan panjang jalan dan kondisinya fluktuatif setiap tahunnya.
Permasalahan Dana Otsus Papua Masalah mendasar dalam implementasi Dana Otsus Papua adalah pertama,
regulasi pelaksanaan otonomi khusus (BPK, 2018). Belum adanya regulasi yang bersifat komprehensif untuk mengatur tentang segmentasi kewenangan bagi provinsi dan kabupaten/kota di Papua. Kondisi ini menyebabkan buruknya implementasi dan koordinasi antar lembaga yang berdampak pada pembangunan.
Kedua, belum adanya penetapan target capaian dalam perencanaan penggunaan Dana Otsus (BPK, 2018).
Khususnya dengan sasaran prioritas yang disebutkan dalam undang-undang, sebagai arah kebijakan dan acuan dalam perencanaan maupun pelaksanaan program dan kegiatan, serta sebagai dasar pelaksanaan evaluasi atas capaian kinerja pengelolaan. Pelemahan dalam tahap perencanaan pembangunan di tingkat lokal ini membawa implikasi berupa ketimpangan pembangunan fisik di Papua.
Ketiga, kurangnya perencanaan menyebabkan penggunaan Dana Otsus belum sepenuhnya menunjukkan penempatan bidang pendidikan dan kesehatan sebagai prioritas penggunaan dan penggunaan DTI tidak sepenuhnya terkait dengan upaya menghubungkan antar wilayah (BPK, 2019). Alokasi Dana Otsus untuk bidang pendidikan dan kesehatan tersaji pada Gambar 3.
Kemenkeu mencatat di Papua, rata- rata penggunaan Dana Otsus di bidang pendidikan hanya sebesar 25,4 persen Gambar 3. Alokasi Dana Otsus Untuk Bidang
Pendidikan & Kesehatan (miliar Rp)
Sumber: Kementerian Dalam Negeri, diolah
Rekomendasi
Hadirnya permasalahan dalam penggunaan Dana Otsus tersebut, hendaknya pemerintah perlu menjalankan langkah strategis berupa: pertama, memberikan perhatian serius dalam masa transisi menjelang berakhirnya Dana Otsus Papua dan Papua Barat hingga pasca tahun 2021. Pemerintah perlu segera menentukan exit strategy antara lain dengan meningkatkan efektivitas
pengelolaan Dana Otsus agar mencapai output dan outcome optimal sampai dengan berakhirnya implementasi Dana Otsus Papua dan Papua Barat tahun 2021 serta mempertimbangkan urgensi dan opsi kebijakan keberlanjutan pemberian Dana Otsus Papua dan Papua Barat. Mengingat latar belakang penetapan Otsus Provinsi Papua dan Papua Barat adalah karena faktor
politik, sosial, budaya, dan ekonomi pemerintah perlu juga mempertimbangkan keseimbangan antara faktor-faktor tersebut.
Kedua, perlu adanya aturan rinci dan komprehensif terkait pengelolaan Dana Otsus. Mulai dari perencanaan hingga pelaporan dan pertanggungjawaban Dana Otsus. Aturan transparansi anggaran dan tertib administrasi pendukung penggunaan anggaran sebaiknya juga diatur dalam aturan teknis. Mekanisme pelaporan dan monitoring dan evaluasi seperti pada Dana Desa juga bisa diadopsi dengan penyesuaian kondisi Papua maupun Papua Barat.
Ketiga, sumber daya manusia juga masih menjadi salah satu kendala dalam implementasi Dana Otsus. Masih ditemukannya penyalahgunaan Dana Otsus, menunjukkan bahwa penggunaan anggaran belum sepenuhnya memperhatikan aspek akuntabilitas penggunaan anggaran. Dana Otsus dikelola pada tingkat Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota yang formasinya mungkin berubah setiap lima tahun sekali, sehingga transfer ilmu pengelolaan anggaran harus dilakukan terus menerus. Perlu adanya perhatian pemerintah terhadap
kapabilitas SDM pelaksana Dana Otsus.
atas pelaksanaan seluruh program dan kegiatan dalam rangka otonomi khusus.
Kelima, pelaksanaan monitoring dan evaluasi belum memadai.
Lemahnya monitoring dan evaluasi ini berdampak pada rawannya penyalahgunaan anggaran Otsus.
Seperti dinyatakan dalam detik.
com (2018) bahwa BPK menemukan beberapa indikasi kecurangan yang ada dalam pengelolaaan Dana Otsus.
Beberapa temuan indikasi kecurangan teridentifikasi dari pengeluaran Dana Otsus sebesar Rp566 miliar tidak memiliki bukti yang valid. Selain itu, terdapat pula penggunaan anggaran untuk pengadaan barang dan jasa sebesar Rp326 miliar tidak sesuai peraturan. Laporan Rp29 miliar Dana Otsus bersifat fiktif dan Dana Otsus pada 2008 sampai 2010 sebesar Rp1,85 triliun didepositkan.
atau masih di bawah ketentuan yaitu 30 persen (Kontan.co.id, 2020). Adapun untuk rata-rata penggunaan dana di bidang kesehatan sebesar 18,7 persen atau sudah sedikit di atas ketentuan yang sebesar 15 persen. Begitu juga dengan Papua Barat, rata-rata penggunaan Dana Otsus di bidang pendidikan hanya 25,1 persen atau relatif moderat dari ketentuan yang diwajibkan berkisar 20-30 persen. Sementara, rata-rata penggunaan dana di bidang kesehatan baru sebesar 13 persen, dari ketentuan di kisaran 10-15 persen.
Keempat, struktur pelaksana pengelolaan dana belum dilengkapi dengan rincian tugas dan mekanisme kerja yang memadai, beserta target output kinerja yang terukur, yang fokus pada perencanaan, koordinasi antar dan intern pemerintah provinsi/kabupaten/
kota, serta monitoring dan evaluasi
Otsus Papua Untuk Kesehatan dan Pendidikan Masih Minim. Diakses di https://nasional.kontan.co.id/news/
penggunaan-dana-otsus-papua-untuk- kesehatan-dan-pendidikan-masih-minim pada 30 April 2020
LKPP. Laporan Hasil Pemeriksaan Keuangan. Jakarta (ID): BPK RI Sutarto et al. 2018. Stunting, Faktor Resiko dan Pencegahannya. Jurnal Agromedicine Vol 5 (1): 540-545. Bandar Lampung (ID): Unila
Detik.com. 2018. Jalan Terjal Otsus Papua. Diakses di https://news.detik.
com/kolom/d-4350729/jalan-terjal-otsus- papua
Daftar Pustaka
BPK. 2019. BPK Perlu Melakukan Pemeriksaan Atas Implementasi Dana Otonomi Khusus di Propinsi Papua dan Papua Barat. Diakses di https://www.
bpk.go.id/news/bpk-perlu-melakukan- pemeriksaan-atas-implementasi-dana- otonomi-khusus-di-propinsi-papua-dan- papua-barat pada 1 Mei 2020
BPS. Provinsi Papua dan Papua Barat dalam angka 2015-2020
Kemendagri. 2018. Bahan Paparan Ditjen Bina Keuangan Daerah Kemenkes. 2018. Hasil Survey Pemantauan Gizi
Kontan.co.id. 2019. Penggunaan Dana
Keempat, jika kebijakan Dana Otsus diperpanjang, perlu adanya sinergi antara Dana Otsus dengan penggunaan dana dari Anggaran Pendapatan Belanja Daerah untuk bidang prioritas seperti pendidikan, kesehatan dan infrastruktur.
