20
REPUBLIK INDONESIA
A. Hubungan antara Pemerintah Pusat dan Daerah
Dalam negara kesatuan, hubungan antara pusat dan daerah merupakan sesuatu yang menarik untuk dikaji. Pemerintah pusat dalam hal ini berupaya untuk selalu memegang kendali atas berbagai urusan pemerintahan karena lazimnya dalam negara kesatuan, pemegang orotitas pemerintahan adalah pusat. Daerah diberikan kekuasaan/kewenangan yang terbatas, oleh karena itu karakter negara kesatuan adalah sentralis. Hal ini tentunya sangat berbeda dengan negara federal di mana setiap negara bagian mempunyai keleluasaan untuk mengelola kekuasaan atau kewenangan yang dimiliki.
Indonesia merupakan sebuah negara kepulauan yang memiliki tingkat heterogenitas kependudukan yang tinggi serta keberagaman etnis dan budaya. Hal tersebut menjadi alasan utama para pendiri bangsa memilih konsep bentuk negara kesatuan, dimana pemerintah yang mengatur jalannya negara secara umum adalah Pemerintah Pusat. Selanjutnya, dibentuklah sebuah konsep desentralisasi serta otonomi daerah yang nantinya akan membuat daerah-daerah mengeluarkan potensi yang mereka miliki masing-masing. Konsep bentuk negara kesatuan cocok dengan bangsa Indonesia karena adanya sebuah pemerintahan yang dikontrol dari pusat sehingga kebijakan yang diberikan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah haruslah adil dan merata.
Negara kesatuan atau dapat disebut sebagai negara Unitaris. Unitaris merupakan negara tunggal yang terdiri hanya satu negara, mempunyai satu pemerintahan dan satu kepala negara serta satu badan legislatif yang berlaku bagi seluruh wilayah negara. Pada hakikatnya, dalam negara kesatuan kedaulatannya tidak terbagi-bagi baik keluar maupun ke dalam dan kekuasaan pemerintah pusat tidak dibatasi. Berbeda dengan Negara Federal, di mana terdapat beberapa negara bagian didalam negara serta adanya pembagian kekuasaan antara pemerintah federal dengan unit federal. Dalam negara kesatuan, Pemerintah Pusat lah yang memiliki kekuasaan serta wewenang tertinggi dalam bidang pemerintahan negara, menetapkan kebijaksanaan pemerintahan dan melaksanakan pemerintahan negara baik di pusat maupun di daerah-daerah20.
Menurut Fred Isjwara, negara kesatuan adalah bentuk kenegaraan yang paling kokoh, jika dibandingkan dengan federal atau konfederasi. Dalam negara kesatuan terdapat dua hal yang utama, yaitu persatuan (union) serta kesatuan (unity).21 Dilihat dari segi susunan negara kesatuan, maka negara kesatuan bukan negara tersusun dari beberapa negara melainkan negara tunggal. Abu Daud Husroh mengutarakan:22
“...negara kesatuan adalah negara yang tidak tersusun daripada beberapa negara, seperti halnya dalam negara federasi, melainkan negara itu sifatnya tunggal, artinya hanya ada satu negara, tidak ada negara di dalam negara. Jadi dengan demikian, di dalam negara kesatuan itu juga hanya terdapat satu pemerintahan, yatu pemerintahan pusat yang mempunyai kekuasaan atau wewenang tertinggi dalam segala lapangan pemerintahan. Pemerintahan pusat inilah yang pada tingkat terakhir dan tertinggi dapat memutuskan segala sesuatu dalam negara tersebut.”
20 Soehino, Ilmu Negara…Op.Cit., hlm. 225.
21 Fred Isjwara, Pengantar Ilmu Politik, Bina Cipta, Bandung, 1974, hlm. 188.
22 Abu Daud Busroh, Ilmu Negara, Bumi Aksara, Jakarta, 1990, hlm. 64-65.
L.J. van Apeldoorn, mengatakan: “...suatu negara disebut negara kesatuan apabila kekuasaan hanya dipegang oleh pemerintah pusat, sementara provinsi- provinsi menerima kekuasaan dari pemerintah pusat. Provinsi-provinsi itu tidak mempunyai hak mandiri.”
Negara Kesatuan sebagai negara dengan sentralisasi kekuasaan, menurut Thorsten V. Kalijarvi ialah:23
“Negara-negara di mana seluruh kekuasaan dipusatkan pada satu atau beberapa organ pusat, tanpa pembagian kekuasaan antara pemerintah pusat dengan pemerintah bagian-bagian negara itu. Pemerintah bagian-bagian negara itu hanyalah bagian pemerintah pusat yang bertindak sebagi wakil- wakil pemerintah pusat untuk menyelenggarakan administrasi setempat.”
C.F. Strong, dalam bukunya Modern Political Constitutions, Negara Kesatuan merupakan bentuk negara yang memiliki kedaulatan tertingggi berada di tangan Pemerintah Pusat. Lebih lanjut C.F Strong mengatakan ada dua ciri mutlak yang melekat pada negara kesatuan, yaitu :24
1. Adanya supremasi dari Dewan Perwakilan Rakyat pusat (the supremacy of the central parliament); dan
2. Tidak adanya badan-badan lainnya yang berdaulat (the absence of subsidiary sovereign bodies).
Negara Kesatuan dapat dibedakan dalam dua bentuk, yang pertama adalah Negara Kesatuan dengan sistem sentralisasi di mana segala sesuatu dalam negara langsung diatur dan diurus oleh Pemerintah Pusat. Sentralisasi mencakup segala urusan, tugas, fungsi dan wewenang penyelenggaraan pemerintah berada dalam
23 Fred Isjwara, Pengantar Ilmu Politik…Op.Cit., hlm. 179.
24 Ni’matul Huda, Problematika Pembatalan Peraturan Daerah, FH UII Press, Yogyakarta, 2010, hlm.25.
genggaman Pemerintah Pusat dan pelaksanaanya dilakukan dengan dekonsentrasi.
Daerah hanya melaksanakan apa yang telah diinstruksikan oleh Pemerintah Pusat.
Kedua adalah negara kesatuan dengan sistem desentralisasi dimana daerah diberikan kesempatan dan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (otonomi daerah) yang dinamakan dengan daerah otonom.25 Di dalam negara kesatuan, Pemerintah Pusat memiliki kekuasaan penuh dan memegang kedudukan tertinggi dalam pemerintahan. Namun, kewenangan yang dimiliki dapat dilimpahkan sebagian kepada daerah kabupaten atau kota menurut hak otonomi. Pelimpahan wewenang tersebut dikenal dengan istilah desentralisasi yang diatur di dalam undang-undang.
Model hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah secara teoritis menurut Clarke dan Stewart dapat dibedakan menjadi tiga, yakni: 26
1. The Relative Autonomy Model. Merupakan suatu bentuk model di mana memberikan kebebasan yang relatif besar kepada Pemerintah Daerah dengan tetap menghormati eksistensi Pemerintah Pusat. Penekanannya adalah pada pemberian kebebasan bertindak bagi Pemerintah Daerah dalam kerangka kekuasaan/tugas dan tanggung jawab yang telah dirumuskan oleh Peraturan Perundangan.
2. The Agency Model. Merupakan suatu bentuk model di mana Pemerintah Daerah tidak mempunyai kekuasaan yang cukup berarti sehingga
25 Fahmi Amrusyi, Otonomi Dalam Negara Kesatuan, dalam Abdurrahman (editor), Beberapa Pemikiran tentang Otonomi Daerah, (Jakarta: Media Sarana Press, 1987), hlm. 56. Dikutip kembali oleh Ni’Matul Huda, Ilmu Negara, Rajawali Press, Jakarta, 2012, hlm. 234.
26 Richard Batley dan Gerry Stoker, Local Government in Europe, 1991, hlm.5. Dikutip kembali oleh Ni’Matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah, Nusa Media, Bandung, 2009, hlm.
12.
keberadaannya terlihat lebih sebagai agen Pemerintah Pusat yang bertugas untuk menjalankan kebijaksanaan Pemerintah Pusatnya. Karenanya pada model ini berbagai petunjuk rinci dalam Peraturan Perundang-Undangan sebagai mekanisme kontrol sangat menonjol. Pada model ini Pendapatan Asli Daerah bukanlah hal penting dan sistem keuangan daerahnya didominasi oleh bantuan dari Pemerintah Pusat.
3. The Interaction Model. Merupakan suatu bentuk model di mana keberadaan dan peran Pemerintah Daerah ditentukan oleh interaksi yang terjadi antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Hubungan antara pusat dan daerah dalam negara kesatuan dengan satuan otonomi berkaitan dengan cara-cara penentuan urusan rumah tangga daerah, selain itu hubungan antara pusat dan daerah bersumber dari hubungan kewenangan, hubungan keuangan, hubungan pengawasan, dan hubungan yang timbul dari susunan organisasi pemerintahan di daerah.27
1. Hubungan kewenangan. Pada prinsipnya tidaklah mungkin diselenggarakan desentralisasi tanpa sentralisasi. Oleh sebab itu otonomi daerah yang pada hakikatnya mengandung kebebasan dan keleluasaan berprakarsa memerlukan bimbingan dan pengawasan pemerintah. Otonomi daerah dan daerah otonom sendiri merupakan ciptaan dari pemerintah, namun demikian hubungan antara daerah otonom dan pemerintah adalah hubungan
27 Ni’Matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah…Ibid., hlm. 13.
antarorganisasi dan bersifat resiprokal. 28 Pada hakekatnya, urusan pemerintahan terbagi dalam dua kelompok. Pertama adalah urusan pemerintahan yang sepenuhnya diselenggarakan oleh pemerintah tanpa asas desentralisasi.29 Berbagai urusan pemerintahan tersebut secara eksklusif menjadi wewenang pemerintah, baik pemerintah negara kesatuan maupun pemerintah negara federal. Sejumlah urusan pemerintahan tersebut diselenggarakan dengan asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Kedua, meski sejumlah urusan pemerintahan lain dapat diselenggarakan dengan asas desentralisasi, berbagai urusan pemerintahan tersebut tidak pernah secara eksklusif menjadi wewenang daerah otonom.
Dalam hal hubungan kewenangan, hal-hal yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat terdiri atas politik luar negeri, keagamaan, peradilan, pertahanan, fiskal dan moneter, serta kewenangan bidang lain yang ditetapkan berdasarkan kesepakatan antara pusat dan daerah. Hubungan kewenangan antara lain bertalian dengan cara pembagian urusan penyelenggaraan pemerintahan atau cara menentukan urusan rumah tangga daerah. Cara penentuan ini akan mencerminkan suatu bentuk otonomi terbatas atau otonomi luas.
2. Hubungan keuangan. Pada umumnya, hubungan antara Pemerintah Pusat dan daerah terefleksi dalam intergovernmental fiscal relations. Pelimpahan tugas kepada Pemerintah Daerah dalam otonomi harus disertai dengan pelimpahan keuangan, karena tanpa pelimpahan keuangan, otonomi daerah
28 Bhenyamin Hoessein, Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah, Jakarta, 2005. Dikutip kembali oleh Ni’matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah…Ibid., hlm. 13.
29 Ni’matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah…Ibid., hlm. 14.
menjadi tidak bermakna. Adanya kaitan yang erat antara kegiatan pemerintahan dengan sumber pembiayaan pada hakekatnya memberikan petunjuk bahwa pengaturan hubungan keuangan pusat dan daerah tidak terlepas dari masalah pembagian tugas antara Pemerintah Pusat dan daerah.
3. Hubungan pengawasan. Pada dasarnya kegiatan pengawasan ditujukan sebagai proses pemantauan terhadap pelaksanaan kerja, pemantauan terhadap pelaksanaan kebijakan, dan pemantauan terhadap hasil kerja bahkan dapat juga mendeteksi sejauh mana telah terjadi penyimpangan dalam pelaksanaan kerja tersebut.30 Selain itu fungsi pengawasan pun lebih ditujukan untuk menghindari adanya kemungkinan penyelewengan atau penyimpangan atas tujuan yang akan dicapai
Terdapat tiga bentuk Hubungan Pusat dan Daerah.31 Pertama, hubungan pusat dan daerah menurut dasar dekonsentrasi territorial. Kedua, hubungan pusat dan daerah menurut dasar otonomi territorial. Ketiga, hubungan pusat dan daerah menurut dasar federal. Selain perbedaan, ada persamaan persoalan hubungan pusat dan daerah dalam ketiga bentuk tersebut, terutama hubungan pusat dan daerah menurut dasar otonomi teritorial dengan hubungan pusat dan daerah menurut dasar federal.32
30 Ibid
31 King Faisal Sulaiman, Dialektika Pengujian Peraturan Daerah Pasca Otonomi Daerah, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2014, hlm. 56.
32 Bagir Manaan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah…Op.Cit., hlm. 33.
B. Asas dan Prinsip Penyelenggaraan Otonomi Daerah 1. Asas Desentralisasi
Secara etimologis, istilah desentralisasi berasal dari Bahasa Belanda, yaitu de yang berarti lepas, dan centerum yang berarti pusat. Teori desentralisasi dipelopori oleh Van der Pot yang ditulis dalam bukunya Hanboek van Nederlands Staatsrech. Van der Pot membedakan desentralisasi atas desentralisasi territorial dan desentralisasi fungsional. Desentralisasi territorial menjelma dalam bentuk badan yang didasarkan pada wilayah (gebeidcorporatie), berbentuk otonomi dan tugas pembantuan. Sedangkan desentralisasi fungsional menjelma dalam bentuk badan-badan yang didasarkan pada tujuan tertentu (doelcorporatie).33
Menurut Joeniarto, desentralisasi adalah memberikan wewenang dari pemerintah negara kepada pemerintah lokal untuk mengatur dan mengurus urusan tertentu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.34 Amrah Muslimin mengartikan desentralisasi sebagai pelimpahan wewenang pada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.35
Menurut R.G. Kartasapoetra desentralisasi diartikan sebagai penyerahan urusan dari Pemerintah Pusat kepada daerah menjadi urusan rumah
33 Lukman Hakim, Filosofi Kewenangan Organ Lembaga Daerah, Setara Press, Malang, 2012, hlm. 13.
34 Joeniarto, Perkembangan Pemerintahan Lokal, Bina Aksara, Jakarta, 1992, hlm.15. Dikutip kembali oleh Ni’Matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah…Op.Cit., hlm. 65.
35 Amrah Muslimin, Aspek – Aspek Hukum Otonomi Daerah, Alumni, Bandung, 1986.
Dikutip kembali oleh Ni’Matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah…Ibid., hlm. 65.
tangganya.36 Penyerahan ini bertujuan untuk mencegah pemusatan kekuasaan, keuangan serta sebagai pendemokratisasian pemerintahan, untuk mengikutsertakan rakyat bertanggung jawab terhadap penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Sedangkan E. Koswara menyatakan desentralisasi adalah sebagai proses penyerahan urusan-urusan pemerintahan yang semula termasuk wewenang Pemerintah Pusat kepada badan atau lembaga Pemerintahan Daerah agar menjadi urusan rumah tangganya sehingga urusan tersebut beralih kepada dan menjadi tanggung jawab Pemerintah Daerah.
Pemaknaan asas desentralisasi menjadi perdebatan di kalangan para pakar, dari pemaknaan para pakar tersebut Agus Salim Andi Gadjong mengklarifikasikan desentralisasi sebagai penyerahan kewenangan dan kekuasaan dari pusat ke daerah; pelimpahan kekuasaan dan kewenangan;
pembagian, penyebaran, pemencaran dan pemberian kekuasaan dan kewenangan; serta sebagai sarana dalam pembagian dan pembentukan daerah pemerintahan.37
Di kalangan ahli hukum Indonesia, desentralisasi didefenisikan secara beragam. Menurut RDH Koesoemahatmadja, secara harfiah kata desentralisasi berasal dari dua penggalan kata bahasa latin yakni: de yang berarti lepas, dan centrum yang berarti pusat. Makna harfiah dari desentralisasi adalah melepaskan diri dari pusat. Dalam makna ketatanegaraan, desentralisasi adalah penyerahan kekuasaan pemerintahan dari pusat kepada daerah-daerah.
36 R.G. Kartasapoetra, Sistematika Hukum Tata Negara, Bina Aksara, Jakarta, 1987, hlm. 87- 89.
37 H.M. Busrizalti, Hukum PEMDA Otonomi Daerah dan Implikasinya, Total Media, Jakarta, 2013, hlm. 75.
Desentralisasi merupakan staatkundige decentralisatie (desentralisasi ketatanegaraan atau lebih sering disebut dengan desentralisasi politik), bukan ambtelijke decentralisatie, seperti halnya dekonsentrasi. 38 Menurut Koesoematmaja, desentralisasi ketatanegaraan atau politik merupakan pelimpahan kekuasaan perundangan dan pemerintahan kepada daerah-daerah otonom di dalam lingkungannya dengan mempergunakan saluran-saluran tertentu (perwakilan) ikut serta di dalam pemerintahan dengan batasan wilayah daerah masing-masing.39
Menurut Undang – Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Namun pada perkembangannya, Undang – Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah diperbaharui dengan Undang – Undang Nomor 23 Tahun 2014. Berdasarkan Undang – Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang dimaksud dengan desentralisasi adalah penyerahan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom berdasarkan asas otonomi.
Pada dasarnya, desentralisasi merupakan suatu proses penyerahan sebagian wewenang dan tanggung jawab dari urusan yang semula adalah urusan Pemerintah Pusat kepada badan-badan atau lembaga-lembaga Pemerintah Daerah agar menjadi urusan rumah tangganya sehinggga urusan-
38 RDH Koesoemahatmadja, Pengantar Kearah Sistem Pemerintahan Daerah Di Indonesia.
Bina Cipta, Bandung. 1979. Dikutip kembali Ni’matul Huda, Problematika Pembatalan…Op.Cit., hlm. 33.
39 H.M Busrizalti, Hukum PEMDA…Op.Cit., hlm 77
urusan tersebut beralih kepada daerah dan menjadi wewenang serta tanggung jawab Pemerintah Daerah. Sebagai konsep, desentralisasi tumbuh dan berkembang seiring dengan tuntutan dan kebutuhan negara demokrasi sejak lama.40 Lahirnya konsep desentralisasi merupakan upaya untuk mewujudkan suatu pemerintahan yang demokratis dan mengakhiri pemerintahan yang sentralistik. Desentralisasi pada dasarnya merupakan pelimpahan atau penyerahan kekuasaan atau wewenang di bidang tertentu secara vertikal dari institusi yang lebih tinggi kepada institusi bawahannya sehingga pihak yang diberi kekuasaan atau wewenang tersebut berhak untuk bertindak atas nama sendiri dalam urusan tertentu.41
Desentralisasi dapat terbagi menjadi dua. 42 Pertama, desentralisasi territorial (territorial decentralisastie) yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah masing-masing (otonom) yang melahirkan badan-badan berdasarkan wilayah (gebiedscorporaties). Kedua, desentralisasi fungsional (functionele decentralisastie) yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus sesuatu atau beberapa kepentingan tertentu yang muncul dalam bentuk badan-badan dengan tujuan tertentu (doelcorporaties).
Aneka bentuk desentralisasi pada dasarnya dapat dibedakan menurut tingkat peralihan kewenangan. Kewenangan untuk merencanakan,
40 Ni’Matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah…Op.Cit., hlm. 60.
41 H.M. Thalhah, Hukum Otonomi Daerah dan Desentralisasi di Indonesia, Total Media, Yogyakarta, 2010, hlm. 52.
42 Ridwan, Hukum Administrasi di Daerah, FH UII PRESS, Yogyakarta, 2009, hlm. 16.
memutuskan dan mengatur dari Pemerintah Pusat ke lembaga-lembaga yang lain. Ada empat bentuk utama desentralisasi, yaitu :43
a. Dekonsentrasi, mencakup redistribusi tanggung jawab administratif hanya di dalam badan Pemerintah Pusat.
b. Delegasi ke lembaga-lembaga semi-otonom atau antar daerah (parastatal), merupakan kewenangan untuk mengambil keputusan dan manajemen atas fungsi-fungsi khusus kepada lembaga-lembaga yang tidak berada di bawah kontrol langsung kementrian Pemerintah Pusat.
c. Pelimpahan kewenangan (devolusi) ke pemerintah daerah, merupakan bentuk desentralisasi yang lain berupaya menciptakan atau memperkokoh ringkat atau satuan-satuan pemerintah independen melalui devolusi peran dan kewenangan. Melalui devolusi, Pemerintah Pusat melepaskan fungsi- fungsi tertentu atau membentuk satuan-satuan baru pemerintah yang berada di luar kontrol langsungnya.
d. Peralihan fungsi dari lembaga-lembaga negara ke lembaga swadaya masyarakat (LSM), di banyak negara desentralisasi dilakukan melalui peralihan tugas perencanaan dan tanggung jawab administratif tertentu, atau peralihan fungsi publik, dari pemerintah ke lembaga-lembaga sukarela, swasta atau non pemerintah (LSM).
Amrah Muslimin membedakan desentralisasi menjadi tiga macam, yaitu:
desentralisasi politik, fungsional dan kebudayaan.44 Desentralisasi politik adalah pelimpahan kewenangan dari Pemerintah Pusat, yang menimbulkan hak mengurus kepentingan rumah tangga sendiri bagi badan-badan politik di daerah-daerah, yang dipilih oleh rakyat dalam daerah-daerah tertentu.
Desentralisasi fungsionil adalah pemberian hak dan kewenangan pada golongan-golongan mengurus suatu macam atau golongan kepentingan pada masyarakat, baik terikat ataupun tidak, seperti mengurus kepentingan irigasi bagi golongan tani dalam suatu atau beberapa daerah tertentu. Desentralisasi
43 Dennis A. Rondinelli dan G. Shabbir Cheema, Implement-ing Decentralization Policies; An Introduction, hlm.18. Dikutip kembali oleh Ni’Matul Huda, Hukum Pemerintahan
Daerah…..Op.Cit.., hlm. 62.
44 Amrah Muslimin, Aspek-Aspek Hukum Otonomi Daerah…Op.Cit., hlm. 5.
kebudayaan memberikan hak pada golongan-golongan kecil dalam masyarakat (minoritas) menyelenggarakan kebudayannya sendiri (mengatur pendidikan, agama, dll).
Logemen juga membagi desentralisasi menjadi dua macam, yakni dekonsentrasi atau desentralisasi jabatan dan desentralisasi ketatanegaraan.45 Dekonsentrasi atau desentralisasi jabatan (ambelitjke decentralisatie) adalah pelimpahan kekuasaan dari tingkatan lebih atas kepada bawahannya guna melancarkan pekerjaan di dalam melaksanakan tugas pemerintahan.
Sedangkan desentralisasi ketatanegaraan (staatkundige decentralisatie) merupakan pelimpahan kekuasaan perundangan dan pemerintahan kepada daerah-daerah otonom di dalam lingkungannya, dari desentralisasi ini dapat dibagi dalam dua macam yakni desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional. Sementara pakar lain, AH. Manson juga membagi desentralisasi menjadi dua bentuk.46 Pertama, desentralisasi politik atau biasa disebut devolusi. Kedua, desentralisasi administratif atau biasa disebut dekonsentrasi.
Pada konsepnya, desentralisasi terbagi dalam tiga bentuk.47 Bentuk pertama adalah desentralisasi territorial, yaitu kewenangan yang diberikan pemerintah pada badan umum (openbaar/ichaam) seperti persekutuan yang berpemerintahan sendiri (zelf regerende gemeenschappen), yakni persekutuan untuk membina keseluruhan kepentingan yang saling berkaitan dari berbagai
45 H.M. Buzrizalti, Hukum PEMDA…Op.Cit., hlm. 76.
46 H.M. Busrizalti, Hukum PEMDA…Ibid., hlm. 76.
47 BN. Marbun, DPR Daerah, Pertumbuhan, Masalah dan Masa Depannya, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1982, hlm. 25. Dikutip kembali oleh H.M Thalhah, Hukum Otonomi Daerah…Op.Cit, hlm. 63.
golongan penduduk, biasanya terbatas pada suatu wilayah yang mereka tinggali. Bentuk kedua adalah desentralisasi fungsional (termasuk juga menurut dinas/kepentingan), yaitu desentralisasi kewenangan untuk menjalankan fungsi Pemerintahan Daerah tertentu oleh suatu organ atau badan ahli khusus yang dibentuk untuk itu. Dan bentuk yang terakhir adalah desentralisasi administratif (dikatakan juga sebagai dekonsentrasi atau ambtelyk), yaitu desentralisasi kewenangan untuk menjalankan tugas Pemerintah Pusat dalam menyelenggarakan pemerintahan di daerah oleh pejabat-pejabat Pemerintah Daerah sendiri.
Menurut G.Shabbir Cheema dan Dennis A.Rondinelli, desentralisasi dalam bentuk yang murni mempunyai karakteristik mendasar sebagai berikut:48
a. Unit-unit pemerintahan setempat bersifat otonom, mandiri, dan jelas-jelas sebagai unit pemerintahan bertingkat yang terpisah dari pusat. Pusat melakukan sedikit, atau tidak ada control langsung oleh pusat terhadap unit-unit tersebut.
b. Pemerintah Daerah mempunyai batas-batas geografis yang jelas dan diakui secara hukum di mana mereka menggunakan kekuasaan dan menjalankan fungsi-fungsi publik.
c. Pemerintah Daerah mempunyai status dan kekuasaan mengamankan sumber-sumber untuk menjalankan fungsi-fungsinya.
d. Implikasi desentralisasi adalah kebutuhan mengembangkan pemerintahan lokal sebagai institusi, yang dilihat warga setempat sebagai organisasi yang memberikan pelayanan, dan sebagai unit pemerintahan yang mempunyai pengaruh.
e. Dengan desentralisasi berarti ada hubungan timbal balik, saling menguntungkan, dan hubungan yang terkoordinasikan antar Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah.
48 G. Shabbir Cheema and Dennis A. Rondinelli, Decentralization and Development Policy Implementation in Developing Countries, Beverly Hills/London/New Delhi, Sage Publications, 1983. Dikutip kembali oleh H.M. Thalhah, Hukum Otonomi Daerah…Ibid., hlm. 50.
E. Koswara menyatakan desentralisasi adalah sebagai proses penyerahan urusan-urusan pemerintahan yang semula termasuk wewenang Pemerintah Pusat kepada badan atau lembaga Pemerintahan Daerah agar menjadi urusan rumah tangganya sehingga urusan tersebut beralih kepada dan menjadi tanggung jawab Pemerintah Daerah.49 Sama halnya dengan Hazairin dalam The Liang Gie mengartikan bahwa desentralisasi sebagai suatu cara pemerintahan dalam mana sebagian kekuasaan mengatur dan mengurus dari Pemerintahan Pusat diserahkan kepada kekuasaan-kekuasaan bawahan sehingga daerah mempunyai pemerintahan sendiri. Menurut The Liang Gie, alasan-alasan dianutnya desentralisasi adalah:50
a. Dilihat dari sudut politik sebagai permainan kekuasaan, desentralisasi dimaksudkan untuk mencegah penumpukan kekuasaan pada satu pihak saja yang akhirnya dapat menimbulkan tirani.
b. Dalam bidang politik, penyelenggaraan desentralisasi dianggap sebagai tindakan pendemokrasian, untuk menarik rakyat ikut serta dalam pemerintahan dan melatih diri dalaam mempergunakan hak-hak demokrasi.
c. Dari sudut teknis organisatoris pemerintahan, alasan mengadakan
Pemerintahan Daerah (desentralisasi) adalah semata-mata untuk mencapai suatu pemerintahan yang efisien. Apa yang dianggap lebih
utama untuk diurus oleh pemerintah setempat, pengurusannya diserahkan kepada daerah. Hal-hal yang lebih tepat di tangan pusat tetap diurus oleh Pemerintah Pusat.
d. Dari sudut kultural, desentralisasi perlu diadakan supaya perhatian dapat sepenuhnya ditumpahkan kepada kekhususan suatu daerah, seperti geografi, keadaan penduduk, kegiatan ekonomi, watak kebudayaan atau latar belakang sejarahnya.
e. Dari sudut kepentingan pembangunan ekonomi, desentralisasi diperlukan karena Pemerintah Daerah dapat lebih banyak dan secara langsung membantu pembangunan tersebut.
49 E.Koswara, Otonomi Daerah Untuk Demokrasi dan Kemandirian Rakyat, Yayasan PARIBA, Jakarta, 2001, hlm. 17.
50 The Liang Gie, Pertumbuhan Pemerintahan Daerah Di Negara Republik Indonesia, PT.
Gunung Agung, Jakarta, 1968, hlm. 65. Dikutip kembali oleh H.M. Thalhah, Hukum Otonomo Daerah…Op.Cit., hlm. 51.
Dari sisi kepentingan Pemerintah Daerah, tujuan desentralisasi dapat dibedakan menjadi tiga. 51 Pertama, desentralisasi bertujuan untuk mewujudkan apa yang disebut dengan political equality. Hal ini berarti melalui pelaksanaan desentralisasi diharapkan akan lebih membuka kesempatan bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam berbagai aktivitas politik di tingkat lokal. Kedua, desentralisasi dari sisi kepentingan Pemerintah Daerah adalah local accountability. Maksudnya, melalui pelaksanaan desentralisasi diharapkan akan dapat tercipta peningkatan kemampuan Pemerintah Daerah dalam memperhatikan hak-hak dari komunitasnya yang meliputi hak untuk ikut serta dalam proses pengambilan keputusan dan implementasi kebijakan di daerah, serta hak untuk mengontrol pelaksanaan Pemerintahan Daerah itu sendiri. Ketiga, desentralisasi dari sisi kepentingan Pemerintah Daerah adalah local responsiveness. Asumsi dasar dari tujuan desentralisasi yang ketiga ini adalah karena Pemerintah Daerah dianggap lebih mengetahui berbagai masalah yang dihadapi oleh komunitasnya, maka melalui pelaksanaan desentralisasi diharapkan akan menjadi jalan yang terbaik untuk mengatasi dan sekaligus meningkatkan akselerasi dari pembangunan sosial dan ekonomi di daerah.
Desentralisasi mengandung segi positif dalam penyelenggaraan pemerintahan baik dari sudut politik, ekonomi, sosial, budaya dan pertahanan
51 Syamsudin Haris dkk, Membangun Format Baru Otonomi Daerah, LIPI, Jakarta, 2006, hlm 71-72.
keamanan.52 Di lihat dari fungsi pemerintahan, desentralisasi menunjukkan satuan-satuan yang lebih fleksibel dalam memenuhi berbagai perubahan yang terjadi dengan cepat. Selain itu satuan desentralisasi dapat melaksanakan tugas lebih efektif, efisien dan inovatif. Satuan-satuan desentralisasi juga dapat mendorong tumbuhnya sikap moral yang lebih tinggi, komitmen yang lebih tinggi dan lebih produktif.
Dari berbagai pengertian dan jenis desentralisasi yang telah dijelaskan, ada beberapa keuntungan dianutnya desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. 53 Pertama, desentralisasi dapat mengurangi bertumpuk-tumpuknya pekerjaan di pusat pemerintahan. Selain itu, dalam menghadapi masalah-masalah yang sangat mendesak yang membutuhkan tindakan cepat, daerah tidak perlu menunggu instruksi dari Pemerintah Pusat.
Melalui desentralisasi, setiap keputusan, pelaksanaannya dapat segera diambil sehingga dapat mengurangi birokrasi dalam arti buruk. Dalam sistem desentralisasi juga dapat diadakan pembedaan dan pengkhususan yang berguna bagi kepentingan-kepentingan tertentu. Khususnya dalam desentralisasi territorial, dapat lebih mudah menyelesaikan diri kepada kebutuhan dan keadaan daerah. Dengan adanya desentralisasi territorial, maka daerah otonom dapat merupakan semacam laboratorium dalam hal-hal yang berhubungan dengan pemerintahan dan dapat bermanfaat bagi seluruh negara.
Hal-hal yang ternyata baik, dapat diterapkan diseluruh negara, sedangkan hal- hal yang kurang baik dapat dibatasi pada suatu daerah tertentu saja dan oleh
52 H.M Busrizalti, Hukum PEMDA…Op.Cit., hlm. 77.
53 Ridwan, Hukum Administrasi…Op.Cit., hlm. 17-18.
karena itu dapat lebih mudah ditiadakan. Kemungkinan adanya campur tangan dari Pemerintah Pusat juga dapat diminimalisir dengan adanya desentralisasi sehingga lebih memberikan kepuasan bagi daerah-daerah karena sifatnya lebih langsung.
Selain memiliki beberapa keuntungan, desentralisasi juga memiliki kelemahan, antara lain:54
a. Karena besarnya organ-organ pemerintahan maka struktur pemerintahan bertambah kompleks, hal mana mempersulit koordinasi
b. Keseimbangan dan keserasian serta bermacam-macam kepentingan, daerah dapat lebih mudah terganggu
c. Khusus mengenai dekonsentrasi territorial dapat mendorong timbulnya apa yang disebut daerahisme dan propinsialisme
d. Keputusan yang diambil memerlukan waktu yang lama karena membutuhkan perundingan-perundingan yang lama
e. Dalam penyelenggaraan desentralisasi, diperlukan biaya yang lebih banyak dan sulit untuk memperoleh keseragaman dan kesederhanaan.
Otonomi daerah sendiri merupakan esensi pemerintahan desentralisasi.
Istilah otonomi berasal dari penggalan dua kata bahasa Yunani, yakni autos yang berarti sendiri dan nomos yang berarti undang-undang. Otonomi bermakna membuat perundang-undangan sendiri (zelfwetgeving), namun dalam perkembangannya, konsepsi otonomi daerah selain mengandung arti zelfwetgeving (membuat perda-perda), juga utamanya mencakup zelfbestuur (pemerintahan sendiri). C.W. van der Pot memahami konsep otonomi daerah sebagai eigen huishouding (menjalankan rumah tangganya sendiri).55
54 Ridwan, Hukum Administrasi…Ibid., hlm. 18.
55 M. Laica Marzuki, Berjalan-Jalan di Ranah Hukum, Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006, hlm. 161.
Koesoemahatmadja berpendapat bahwa menurut perkembangan sejarah di Indonesia, otonomi selain mengandung arti perundangan (regeling) juga mengandung arti pemerintahan (bestuur).56
S.L.S. Danuredjo memberikan arti otonomi sebagai zelwetgeving atau pengundangan sendiri.57 Berbeda dengan Saleh Syariff yang memberi arti mengatur atau memerintah sendiri.58 Sedangkan menurut Hans Kelsen, yang disebut otonomi daerah adalah suatu perpaduan langsung dari ide-ide desentralisasi dengan ide-ide demokrasi.59
Menurut pendapat Syahda Guruh, otonomi mengandung beberapa pengertian yaitu:60
a. Suatu kondisi atau ciri untuk tidak dikontrol oleh pihak lain atau pun kekuatan luar.
b. Bentuk pemerintahan sendiri (self-government), yaitu hak untuk memerintah atau menentukan nasib sendiri (the right of self-government;
self-reliance).
c. Pemerintahan otonomi memiliki pendapat yang cukup untuk menentukan nasib sendiri, memenuhi kesejahteraan hidup maupun dalam mencapai tujuan hidup secara adil (self-determination, self-sufficiency, self-reliance).
d. Pemerintahan otonomi memiliki supremasi atau dominasi kekuasaan (supremacy of authority) atau hukum yang dilaksanakan sepenuhnya oleh pemegang kekuasaan di daerah.
Otonomi daerah adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas daerah tertentu berwenang mengatur dan mengurus kepentingan
56 Lukman Hakim, Filosofi Kewenangan…Op.Cit., hlm. 34.
57 S.L.S. Danuredjo, Otonomi di Indonesia dalam Rangka Kedaulatan, Alras, Jakarta, 1967, hlm. 10.
58 Saleh Syarif, Otonomi dan Daerah Otonom, Endang, Jakarta, 1953, hlm. 7.
59 Ni’Matul Huda, Problematika Pembatalan…Op.Cit., hlm. 39.
60 Andi Mallarangeng, dkk., Otonomi Daerah Demokrasi dan Civil Society, Media Grafika, Jakarta, 2000, hlm xii. Dikutip kembali oleh H.M. Thalhah, Hukum Otonomi Daerah…Op.Cit., hlm.56.
masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia.61
Konsep otonomi daerah sebenarnya lebih mirip sistem dalam negara federal, dimana pada umumnya dipahami bahwa dalam sistem federal, konsep kekuasaan asli atau kekuasaan sisa (residual power) berada di daerah atau bagian, sedangkan dalam sistem negara kesatuan (unitary), kekuasaan asli atau kekuasaan sisa itu berada di pusat sehingga terdapat pengalihan kekuasaan pemerintah dari pusat ke daerah padahal dalam negara kesatuan idealnya semua kebijakan terdapat di tangan Pemerintah Pusat.62
Visi otonomi daerah dapat dirumuskan dalam tiga ruang lingkup interaksinya yang utama, yaitu bidang politik, bidang ekonomi dan bidang sosial budaya.63 Dalam bidang politik, karena otonomi adalah buah dari kebijakan desentralisasi dan demokratisasi, maka ia harus dipahami sebagai sebuah proses untuk membuka ruang bagi lahirnya kepala Pemerintahan Daerah yang dipilih secara demokratis, memungkinkan berlangsungnya penyelenggaraan pemerintahan yang responsif terhadap kepentingan masyarakat luas, dan memelihara suatu mekanisme pengambilan keputusan yang taat pada asas pertanggungjawaban publik. Untuk visi otonomi dalam bidang ekonomi, otonomi daerah di satu pihak harus menjamin lancarnya pelaksanaan kebijakan ekonomi nasional di daerah, dan di pihak lain
61 H.M. Busrizalti, Hukum PEMDA…Op.Cit., hlm. 61.
62 Baca makalah Jimly Asshidiqie, Otonomi Daerah dan Parlemen Di Daerah, www.legalitas.org, Sabtu 21 April 2007. Dikutip kembali oleh H.M. Busrizalti, Hukum PEMDA………Ibid., hlm. 61.
63 Syaukani HR, Afan Gaffar dan M.Ryaas Rasyid, Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan., Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2002, hlm. 176.
terbukanya peluang bagi Pemerintah Daerah mengembangkan kebijakan regional dan lokal untuk mengoptimalkan pendayagunaan potensi ekonomi di daerahnya. Sedangkan untuk bidang sosial dan budaya, otonomi daerah harus dikelola sebaik mungkin demi menciptakan dan memelihara harmoni sosial, dan pada saat yang sama, memelihara nilai-nilai lokal yang dipandang bersifat kondusif terhadap kemampuan masyarakat merespon dinamika kehidupan di sekitarnya.
Secara teoritis dan praktis, dijumpai lima jenis sistem otonomi atau sistem rumah tangga yaitu otonomi organik, otonomi formal, otonomi materiil, otonomi riil dan otonomi nyata, bertanggung jawab dan dinamis.64
Pada bentuk otonomi organik, pada dasarnya menentukan bahwa urusan- urusan yang menyangkut kepentingan daerah diibaratkan sebagai organ-organ kehidupan yang merupakan suatu sistem yang menentukan mati hidupnya manusia, misalnya jantung, paru-paru, ginjal dan sebagainya. Tanpa kewenangan untuk mengurus berbagai urusal vital, akan berakibat tidak berdayanya atau matinya daerah.65
Kedua adalah otonomi formal, bentuk otonomi ini adalah apa saja yang menjadi urusan otonomi tidak dibatasi secara positif. Satu-satunya pembatasan adalah daerah otonom yang bersangkutan tidak boleh mengatur apa saja yang telah diatur oleh perundangan yang lebih tinggi tingkatannya. Dengan demikian daerah otonom lebih bebas mengatur urusan rumah tangganya, sepanjang tidak memasuki “area” urusan Pemerintah Pusat. Otonomi seperti
64 Lukman Hakim, Filosofi Kewenangan…Op.Cit., hlm. 38.
65 Ibid
ini merupakan hasil dari pemberian otonomi berdasarkan “teori sisa”, Pemerintah Pusat lebih dulu menetapkan urusan-urusan yang dipandang lebih layak diurus pusat, sedangkan sisanya diserahkan kepada Pemerintah Daerah.66
Bentuk otonomi materiil menyebutkan bahwa kewenangan daerah otonom dibatasi secara positif, yaitu dengan menyebutkan secara limitatif dan terinci atau secara tegas apa saja yang berhak diatur dan diurusnya. Dalam otonomi materiil ini ditegaskan bahwa untuk mengetahui apakah suatu urusan menjadi rumah tangga sendiri, harus dilihat pada substansinya.67 Apabila suatu urusan secara substansial dinilai dapat menjadi urusan Pemerintah Pusat, maka pemerintah lokal yang mengurus rumah tangganya sendiri pada hakikatnya tidak akan mampu menyelenggarakan urusan tersebut. Sebaliknya apabila suatu urusan secara substansial merupakan urusan daerah, maka Pemerintah Pusat meskipun dilakukan oleh wakil-wakilnya yang berada di daerah (pemerintah pusat di daerah), tidak akan mampu menyelenggarakannya.
Selain itu terdapat bentuk otonomi yang merupakan gabungan antara otonomi formal dan otonomi materiil, yaitu otonomi riil. Dalam undang-undang pembentukan otonomi, pemerintah daerah diberikan wewenang sebagai wewenang pangkal dan kemudian dapat ditambah dengan wewenang lain secara bertahap dan tidak boleh bertentangan dengan peraturan-peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya. Dengan kata lain, otonomi riil ini pada prinsipnya menentukan bahwa pengalihan atau
66 Ibid
67 Ibid
penyerahan wewenang urusan tersebut didasarkan pada kebutuhan dan keadaan serta kemampuan daerah yang menyelenggarakannya.68
Bentuk terakhir adalah bentuk otonomi yang nyata, bertanggung jawab dan dinamis. Nyata, artinya pemberian urusan pemerintahan di bidang tertentu kepada Pemerintah Daerah memang harus disesuaikan dengan faktor-faktor tertentu yang hidup dan berkembang secara objektif di daerah.69 Hal tersebut harus senantiasa disesuaikan dalam arti diperhitungkan secara cermat dengan kebijaksanaan dan tindakan-tindakan, sehingga diperoleh suatu jaminan bahwa daerah itu secara nyata mampu mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Bertanggung jawab, artinya pemberian otonomi kepada Pemerintah Daerah senantiasa diupayakan supaya selaras atau sejalan dengan tujuannya yaitu melancarkan pembangunan yang tersebar diseluruh pelosok negara.70 Ini untuk menjamin Hubungan antara Pusat dan Daerah dalam suasana yang harmonis dan lebih dari itu untuk menjamin perkembangan dan pembangunan antar daerah yang serasi sehingga laju pertumbuhan antara daerah dapat seimbang. Dinamis, artinya otonomi ini menghendaki agar pelaksana otonomi senantiasa menjadi sarana untuk memberikan dorongan lebih baik dan maju atas segala kegiatan pemerintahan dalam rangka memberikan pelayanan yang semakin meningkat mutunya.71
Terselenggaranya otonomi daerah merupakan salah satu upaya untuk mewujudkan demokratisasi dimana aspek aspirasi rakyat dalam hal ini
68 Ibid
69 Ibid
70 Ibid
71 Ibid
kepentingan yang terdapat di tiap daerah dapat terakomodir dengan baik.
Dengan adanya otonomi daerah memungkinkan kearifan lokal masing-masing daerah dapat berjalan sebagaimana mestinya sesuai prakarsa dan inisiatif masyarakat di daerah. Selain itu, aspek pembatasan kekuasaan pun akan berjalan dengan maksimal sehingga tidak terjadi kesewenang-wenangan oleh Pemerintah Pusat.72
2. Asas Dekonsentrasi
Salah satu satu cara dalam penyelenggaraan sistem pemerintahan Negara Republik Indonesia adalah dengan menggunakan asas dekonsentrasi.
Penggunaan asas dekonsentrasi dimaksudkan untuk mendapatkan efisiensi dan efektivitas dalam pengelolaan pemerintahan, pembangunan, dan pelayanan umum, serta untuk menjamin hubungan yang serasi antara pemerintah dan daerah, serta antar daerah.
Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2001 tentang Penyelenggaraan Dekonsentrasi, yang dimaksud Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan atau Perangkat Pusat di daerah. Pemerintah dapat melimpahkan kewenangannya kepada Gubernur dan atau Perangkat Pusat di daerah disertai dengan pembiayaan yang sesuai dengan besaran kewenangan yang dilimpahkan. Pelimpahan kewenangan tersebut dapat dilakukan kepada seluruh Gubernur dan atau Perangkat Pusat di daerah atau kepada Gubernur
72 H.M . Busrizalti, Hukum PEMDA…Op.Cit., hlm. 71.
dan atau Perangkat Pusat di daerah tertentu. Kewenangan yang dapat dilimpahkan meliputi sebagian kewenangan di bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama dan sebagian kewenangan bidang lain.
Menurut Undang – Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang dimaksud Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada Gubernur sebagai Wakil Pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Namun pada perkembangannya, Undang – Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah diperbaharui dengan Undang – Undang Nomor 23 Tahun 2014. Berdasarkan Undang – Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang dimaksud dengan Dekonsentrasi adalah pelimpahan sebagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat kepada Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusat, kepada instansi vertikal di wilayah tertentu, dan/atau kepada Gubernur dan Bupati/Walikota sebagai penanggung jawab urusan pemerintahan umum.
Menurut pendapat Laica Marzuki, dekonsentrasi merupakan ambtelijke decentralisastie atau delegative van bevoegdheid yaitu pelimpahan kewenangan dari alat perlengkapan negara di pusat kepada instansi bawahan, guna melaksanakan pekerjaan tertentu dalam penyelenggaraan pemerintahan.73 Pemerintah Pusat tidak akan kehilangan kewenangannya karena instansi bawahannya melaksanakan tugas atas nama Pemerintah Pusat
73 H.M. Busrizalti, Hukum PEMDA…Ibid., hlm. 79.
sehingga dekonsentrasi dapat diartikan sebagai penyebaran atau pemancaran kewenangan pusat kepada petugasnya yang tersebar di wilayah-wilayah untuk melaksanakan kebijakan pusat.
Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintahan kepada daerah otonom sebagai wakil pemerintah dan/atau perangkat pusat di daerah dalam kerangka negara kesatuan, dan lembaga yang melimpahkan kewenangan dapat memberikan perintah kepada pejabat yang telah dilimpahi kewenangan itu mengenai pengambilan atau pembuatan keputusan.74
Ridwan HR dalam bukunya menjelaskan, dekonsentrasi adalah pelimpahan sebagian dari kewenangan Pemerintah Pusat pada alat-alat pusat yang ada di daerah atau pelaksanaan urusan Pemerintahan Pusat, yang tidak diserahkan kepada satuan Pemerintahan Daerah, oleh organ Pemerintahan Pusat yang ada di daerah.75 Pada hakikatnya alat Pemerintah Pusat ini melaksanakan pemerintahan sendiri di daerah-daerah dan berwenang mengambil keputusan sendiri sampai tingkat tertentu berdasarkan tanggung jawab langsung kepada pemerintah pusat yang memikul semua biaya dan tanggung jawab terakhir mengenai urusan dekonsentrasi.76
Menurut C.J.N Versteden, dekonsentrasi itu dibicarakan dalam organ Pemerintahan Pusat yang ada di daerah, memperoleh kemandirian untuk melakukan tugas tertentu tanpa terputusnya ikatan hirarki.77 Pada dasarnya, dekonsentrasi merupakan kelanjutan dari organisasi Pemerintahan Pusat.
74 Ibid
75 Ridwan, Hukum Administrasi…Op.Cit., hlm. 19.
76 Amrah Muslimin, Aspek – Aspek Hukum…Op.Cit., hlm. 4. Dikutip kembali oleh Ridwan, Hukum Administrasi…Ibid., hlm. 19
77 Ridwan, Hukum Administrasi…Ibid., hlm. 19.
Cirinya adalah para pegawai (ambtenaren) menjalankan kewenangan tertentu atas namanya. Organ Pemerintahan Pusat tersebut dijalankan oleh para pegawai yang melaksanakan kewenangan secara mandiri atas nama dan pertanggungjawaban sendiri. Meskipun para pegawai memiliki kemandirian dalam melaksanakan kewenangannya, namun mereka juga harus bertanggung jawab dari segi kedinasan atau pertanggungjawaban kepegawaian (ambtenaarlijke verantwoordelijkheid) karena para pegawai tersebut memiliki kedudukan hierarki dengan Menteri.78
Dekonsentrasi merupakan salah satu jenis desentralisasi, dekonsentrasi sudah pasti desentralisasi, tetapi desentralisasi tidak selalu berarti dekonsentrasi.79 Stonk berpendapat bahwa dekonsentrasi merupakan perintah kepada para pejabat pemerintah atau dinas-dinas yang bekerja dalam hierarki dengan suatu badan pemerintahan untuk mengindahkan tugas-tugas tertentu dibarengi dengan pemberian hak mengatur dan memutuskan beberapa hal tertentu dengan tanggung jawab terakhir tetap berada pada badan pemerintahan sendiri.80
Pendelegasian wewenang pada dekonsentrasi hanya bersifat menjalankan atau melaksanakan peraturan-peraturan dan keputusan-keputusan pusat lainnya yang tidak berbentuk peraturan, yang tidak dapat berprakarsa menciptakan peraturan dan atau keputusan bentuk lainnya untuk kemudian
78 Ibid.
79 Ibid… hlm. 79.
80 Ateng Syafrudin, Titik Berat Otonomi Daerah Pada Daerah Tingkat II dan
Perkembangannya, Mandar Maju, Bandung, 1991, hlm. 4. Dikutip kembali oleh H.M. Busrizalti, Hukum PEMDA…Loc.Cit., hlm. 79.
dilaksanakan sendiri.81 Pendelegasian tersebut hanya berlangsung antara petugas perorangan pusat di Pemerintahan Pusat kepada petugas perorangan pusat di Pemerintahan Daerah.
Tatacara pelimpahan wewenang dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah di daerah diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2001 tentang Penyelenggaraan Dekonsentrasi sebagai berikut:
a. Dalam hal Presiden melimpahkan sebagian kewenangannya kepada Gubernur, dapat langsung menetapkannya melalui Keputusan Presiden b. Dalam rangka pelimpahan wewenang pemerintahan kepada Gubernur dan
atau Perangkat Pusat di Daerah, Menteri dan atau Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen memprakarsai dengan menentukan jenis kewenangan yang akan dilimpahkan, dan
c. Jenis kewenangan yang akan dilimpahkan terlebih dahulu dikonsultasikan dengan instansi terkait dan Gubernur dan atau Perangkat Pusat di Daerah yang bersangkutan.
Ada empat pertimbangan dan tujuan diselenggarakannya asas dekonsentrasi. 82 Pertama, meningkatkan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraaan pemerintahan, pengelolaan pembangunan dan pelayanan terhadap kepentingan umum. Kedua, terpeliharanya komunikasi sosial kemasyarakatan dan sosial budaya dalam sistem administrasi negara. Ketiga, terpeliharanya keserasian pelaksanaan pembangunan nasional. Keempat, terpeliharanya keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
81 H.M. Busrizalti, Hukum PEMDA…Ibid., hlm. 79.
82 Lihat Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2001 tentang Penyelenggaraan Dekonsentrasi.
Melalui dekonsentrasi, terbentuklah wilayah administratif. Wilayah administratif tersebut memiliki ciri:83
a. Urusan-urusan yang diselenggarakan ialah urusan-urusan pusat yang ada di daerah.
b. Pemerintahannya dilaksanakan oleh pejabat-pejabat pusat yang ditempatkan di daerah.
c. Dalam melaksanakan urusan-urusan tersebut hanya bersifat penyelenggaraan administratif belaka.
d. Hubungan dengan Pemerintah Pusat atau pemerintah lokal administratif tingkat atasnya yaitu sebagai atasan-bawahan.
e. Semua penyelenggaraannya dibiayai oleh pusat yang diambil dari sumber keuangan pusat.
3. Asas Medebewind (Tugas Pembantuan)
Tugas pembantuan atau biasa disebut dengan asas medebewind, adalah keikutsertaan Pemerintah Daerah untuk melaksanakan urusan pemerintah yang kewenangannya lebih luas dan lebih tinggi di daerah tersebut.84 Secara morfologis, istilah tugas pembantuan atau medebewind berasal dari bahasa Belanda yang berarti me’de (ikut,juga) dan bewind (penguasaan atau pemeliharaan). Jadi istilah medebewind berarti ikut serta menjalankan kekuasaan. Hal ini mengandung maksud bahwa Pemerintah Daerah diberikan kesempatan (penugasan) mengikutsertakan melakukan kebijakan pusat (umum), bukan untuk menetapkan peraturan sendiri.85
Menurut Undang – Undang Nomor 32 Tahun 2004, tugas pembantuan adalah penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.
83 Ridwan, Hukum Administrasi…Op.Cit., hlm. 22.
84 H.M. Busrizalti, Hukum PEMDA…Op.Cit., hlm. 80.
85 H.M. Busrizalti, Hukum PEMDA…Ibid., hlm. 81.
Namun pada perkembangannya, Undang – Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah diperbaharui dengan Undang – Undang Nomor 23 Tahun 2014.
Berdasarkan Undang – Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang dimaksud dengan tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah Pusat kepada daerah otonom untuk melaksanakan sebagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat atau dari Pemerintah Daerah provinsi kepada daerah kabupaten/kota untuk melaksanakan sebagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah provinsi.
Pada zaman Hindia Belanda melalui Regeringsreglement (RR) 1854, pengaturan mengenai medebewind diatur dalam beberapa pasal, seperti pasal 68a, 68b, dan 68c yang menegaskan tentang Pemerintahan Daerah. Pasal-pasal tersebut kemudian diimplementasikan menjadi pasal 123, 124, 125 Wet op Indische Staatsregeling yang kemudian pada tahun 1922 mengalami perkembangan mengubah kebijaksanaan Pemerintahan Daerah (bestuursheevorming) menjadi pasal 119, 120, 121 dan pasal 122 IS.86
Menurut ketentuan Pasal 122 IS bahwa medebewind regeling en bestuur van de huishoulding der gemenschsap in verlenen van medebewind tot uitvoering van algemene verordening. Hal ini memberikan kejelasan bahwa yang diberikan kesempatan atau penugasan mengikutsertakan hanyalah
86 H.M. Busrizalti, Hukum PEMDA…Ibid., hlm. 81.
pelaksanaan umum, bukan untuk menetapkan peraturan sendiri atau peraturan lokal/daerah.87
Amrah muslimin mengartikan medebewind sebagai kewenangan Pemerintah Daerah menjalankan sendiri aturan-aturan dari Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah yang lebih tinggi tingkatnya. Kewenangan ini mengenai tugas melaksanakan sendiri atas biaya dan tanggung jawab terakhir dari pemerintah tingkat atasan yang bersangkutan.88 Pendapat lain mengatakan bahwa tugas pembantuan merupakan pemberian kemungkinan kepada Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah yang tingkatnya lebih atas untuk minta bantuan kepada Pemerintah Daerah atau Pemerintah Daerah yang tingkatnya lebih rendah di dalam menyelenggarakan tugas-tugas atau kepentingan-kepentingan yang termasuk dalam urusan rumah tangga daerah yang diminta bantuan tersebut.89
Menurut Bagir Manan, otonomi dan tugas pembantuan adalah bentuk- bentuk dari desentralisasi. Tugas pembantuan merupakan bagian dari desentralisasi dan tidak ada perbedaan pokok antara otonomi dengan tugas pembantuan. Baik otonomi maupun tugas pembantuan sama-sama mengandung kebebasan dan kemandirian. Hanya saja dalam otonomi, kebebasan dan kemandirian itu penuh meliputi baik asas maupun cara menjalankannya. Sedangkan pada tugas pembantuan, kebebasan dan kemandirian itu hanya terbatas pada cara menjalankannya.90
87 Ibid
88 Amrah Muslimin, Aspek - Aspek Hukum…Op.Cit., hlm. 8.
89 Ridwan, Hukum Administrasi…Op.Cit., hlm. 24.
90 Bagir Manan, Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945, Unsika, Karawang, 1993, hlm. 2.
Diadakannya tugas pembantuan berdasarkan pada beberapa pertimbangan.91 Pertama, agar urusan dapat terselenggara secara efisien dan efektif. Kedua, dalam pelaksanaan dimungkinkan penyesuaian-penyesuaian menurut keadaan masing-masing daerah. Ketiga, tugas pembantuan dapat dipergunakan sebagai cara persiapan sebelum suatu urusan diserahkan menjadi urusan rumah tangga daerah. Keempat, tugas pembantuan merupakan cara pemerintahan pusat menjunjung dan membantu daerah dengan menyediakan dana atau fasilitas yang diperlukan tanpa harus mencampuri pelaksanaan.
Tugas pembantuan merupakan salah satu wujud dekonsentrasi, akan tetapi pemerintah tidak membentuk badan sendiri untuk itu, yang tersusun secara vertikal. Ruang lingkup kewenangan tugas pembantuan (medebewind) bercirikan tiga hal sebagai berikut:92
a. Materi yang dilaksanakan tidak termasuk rumah tangga daerah-daerah otonom untuk melaksanakannya
b. Dalam menyelenggarakan pelaksanaan itu, daerah otonom mempunyai kelonggaran untuk menyesuaikan segala sesuatu dengan kekhususan daerahnya sepanjang peraturan mengharuskannya memberi kemungkinan untuk itu
c. Yang dapat diserahi urusan medebewind hanya daerah-daerah otonom saja, tidak mungkin alat-alat pemerintahan lain yang tersusun secara vertikal.
91 Ridwan, Hukum Administrasi…Op.Cit., hlm. 25-26.
92 H.M Busrizalti, Hukum PEMDA…Op.Cit., hlm. 80.
Henry Maddick mengomentari bahwa konsep desentralisasi, dekonsentrasi, desentraliasi dan tugas pembantuan melibatkan distribusi urusan pemerintah oleh pemerintah dalam jajaran organ pemerintahan. Pada hakekatnya, urusan pemerintahan terbagi dalam dua kelompok.93 Pertama, urusan pemerintahan yang sepenuhnya diselenggarakan oleh pemerintah tanpa asas desentralisasi. Berbagai urusan pemerintahan tersebut secara ekslusif menjadi wewenang pemerintah negara kesatuan maupun pemerintah negara federal. Sejumlah urusan pemerintahan tersebut diselenggarakan dengan asas sentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan. Kedua, sekalipun jumlah urusan pemerintahan lain dapat diselenggarakan dengan asas desentralisasi, namun berbagai urusan pemerintahan tidak pernah secara ekslusif (sepenuhnya) menjadi wewenang daerah otonom. Diluar dari sejumlah urusan pemerintahan yang tidak dapat diselenggarakan oleh pemerintah sub-nasional, juga menjadi wewenang pemerintah. Sementara bagian-bagian lainnya di desentralisasikan.
Dalam penjelasan umum Undang – Undang Nomor 32 Tahun 2004, otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan di luar yang menjadi urusan pemerintah yang ditetapkan dalam undang-undang ini. Daerah memiliki kewenangan membuat kebijakan daerah untuk memberi pelayanan, peningkatan peran serta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan
93 King Faisal Sulaiman, Dialektika Pengujian…Op.Cit., hlm. 58-59.
rakyat. Sejalan dengan prinsip tersebut dilaksanakan pula prinsip otonomi yang nyata dan bertanggungjawab. Prinsip otonomi nyata berarti pemberian otonomi kepada daerah hendaknya berdasarkan pertimbangan, perhitungan tindakan dan kebijaksanaan yang benar-benar dapat menjamin bahwa daerah yang bersangkutan nyata-nyata mampu mengurus rumah tangganya sendiri.94 Dengan demikian isi dan jenis otonomi bagi setiap daerah tidak selalu sama dengan daerah lainnya. Adapun yang dimaksud dengan otonomi yang bertanggungjawab adalah otonomi yang dalam penyelenggaraannya harus benar-benar sejalan dengan tujuan dan maksud pemberian otonomi, yang pada dasarnya untuk memberdayakan daerah termasuk meningkatkan kesejahteraan rakyat yang merupakan bagian utama dari tujuan nasional.95 Tujuan dari prinsip otonomi yang bertanggung jawab dapat berupa:96
a. Lancar dan teraturnya pembangunan di seluruh wilayah negara;
b. Sesuai atau tidaknya pembangunan dengan pengarahan yang telah diberikan;
c. Sesuai dengan pembinaan politik dan kesatuan bangsa;
d. Terjaminnya keserasian hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah; dan
e. Terjaminnya pembangunan dan perkembangan daerah.
94 C.S.T Kansil, Pemerintahan Daerah Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta, 2002, hlm. 8.
95 Lintas Jari, “Prinsip-Prinsip Otonomi Daerah” terdapat dalam
http://www.lintasjari.com/2013/07/prinsip-prinsip-otonomi-daerah.html diakses pada tanggal 31 Januari 2016 pukul 14.16.
96 C.S.T Kansil, Pemerintahan Daerah…Loc.Cit., hlm. 8.
C. Politik Hukum Pelaksanaan Pemerintahan Daerah
Membahas mengenai politik hukum terutama dalam hal pelaksanaan Pemerintahan Daerah, tentunya tidak dapat terlepas dari ketentuan Pasal 18 UUD 1945 serta undang-undang yang menjadi turunannya. Pada Pasal 18 UUD 1945 hasil amandemen kedua, terdapat beberapa prinsip-prinsip dasar Pemerintahan Daerah, yakni:
1. Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten atau kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.
2. Pemerintahan Daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
3. Pemerintahan Daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.
4. Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota dipilih secara demokratis.
5. Pemerintah Daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat.
6. Pemerintahan Daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan- peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
7. Susunan dan tata cara penyelenggaraan Pemerintahan Daerah diatur dalam undang-undang.
Selanjutnya ditegaskan dalam Pasal 18A UUD 1945, bahwa:
1. Hubungan wewenang antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota atau antara provinsi dan kabupaten dan kota diatur oleh undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah.
2. Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.
Pasal 18B UUD 1945 menyatakan bahwa :
1. Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan Pemerintahan Daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang- undang.
2. Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kestauan masyarakat hukum adat serta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang.
Dari poin-poin yang terdapat pada pasal 18 Undang – Undang Dasar 1945 tersebut, arah kebijakan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dijelaskan secara lebih terperinci di dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang sudah diperbaharui dengan Undang–Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang–undang Nomor 23 Tahun 2014 menjelaskan bahwa penyelenggaraan Pemerintahan Daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, dan kekhasan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Selain itu, efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan Pemerintahan Daerah perlu ditingkatkan dengan lebih memperhatikan aspek- aspek hubungan antara Pemerintah Pusat dengan daerah dan antar-daerah, potensi dan keanekaragaman daerah, serta peluang dan tantangan persaingan global dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan negara.
Dalam hal pembagian wilayah negara, Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas daerah kabupaten dan kota. Daerah kabupaten/kota dibagi atas kecamatan dan kecamatan dibagi atas kelurahan dan/atau desa. Untuk daerah provinsi dan kabupaten/kota merupakan daerah yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah yang dibentuk dengan undang-undang.
Daerah provinsi selain berstatus sebagai daerah juga merupakan wilayah administratif yang menjadi wilayah kerja bagi Gubernur sebagai wakil Pemerintah
