Bank Tanah sebagai Alternatif Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum*
Sudah menjadi suatu keniscayaan bahwa pembangunan memerlukan ketersediaan tanah dalam skala yang luas. Namun semakin hari semakin sulit memperoleh tanah. Akibatnya, harga tanah melonjak tinggi dan pemerintah mengalami kesulitan dalam memperoleh tanah bagi keperluan pembangunan untuk kepentingan umum. Kondisi ini menimbulkan gagasan pendirian bank tanah di Indonesia pada awal tahun 1980-an. Ide ini kemudian bergulir namun belum pernah secara serius dilaksanakan. Barulah pada Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) Tahun 2015-2019, pemerintah secara tegas menetapkan perlunya pendirian bank tanah di Indonesia. Bahkan pemerintah telah menetapkan salah satu quick wins pada tahun 2015 berupa penerbitan Keputusan Presiden tentang Bank Tanah
Landasan Filosofis Pengadaan Tanah Bagi Kepentingan Umum
Pengalokasian sumberdaya tidak dapat sepenuhnya mengandalkan sistem ekonomi pasar, terutama jika menyangkut barang publik. Pemerintah diharapkan menangani 3 (tiga) cabang fungsi terkait penggunaan anggaran belanja pemerintah (Musgrave dan Peackok, 1958, Stiglitz, 1999 dalam Kajian Alternatif Pengadaan Tanah untuk Pembangunan, Direktorat Perkotaan, Tata Ruang dan Pertanahan Bappenas, 2007), yaitu (i) fungsi stabilisasi ekonomi makro menyangkut tingkat kesempatan kerja dan stabilitas harga; (ii) fungsi redistribusi pendapatan, menyangkut pemerataan kesejahteraan berupa penyediaan subsidi; (iii) fungsi alokasi sumberdaya, menyangkut pemanfaatan dan pengelolaan sumberdaya terkait hajat hidup orang banyak oleh pemerintah. Fungsi redistribusi pendapatan dan alokasi sumberdaya menjadi landasan penyediaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum.
Ko stitusi telah e ga a atka ah a u i, air da kekayaa ala ya g terka dung di dalamnya dikuasai oleh negara untuk dipergunakan sebesar- esar ya ke ak ura rakyat . Arti ya, kepentingan bersama lebih utama dibanding kepentingan perseorangan. Selanjutnya, amanat ini diterjemahkan dalam UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria (UUPA Tahun 1960) khususnya pada pasal 2 ayat (1) kewenangan negara menyangkut tanah meliputi (a) mengatur persediaan, penggunaan, peruntukan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa; (b) menentukan dan mengatur hubungan hukum antara orang-orang mengenai bumi, air dan ruang angkasa; (c) menentukan dan mengatur hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan hukum mengenai bumi, air dan ruang angkasa. Terkait aspek penguasaan dan pemilikan tanah, kegiatannya meliputi (i) perlindungan dan pemberian peluang yang sama bagi setiap warga negara Indonesia untuk memiliki tanah sebagai sumber kehidupan secara wajar; (ii) pencegahan penguasaan tanah secara berlebihan; (iii) mewujudkan terselenggaranya pemerataan peningkatan taraf hidup masyarakat golongan ekonomi lemah; (iv) mewujudkan terselenggaranya pemerataan penguasaan pemilikan dan pemanfaatan tanah.
Pemahaman Bank Tanah
keperluan pembangunan, sekaligus bertindak selaku pengendali harga tanah. Bank Tanah adalah Badan Usaha yang tidak semata-mata mencari untung tetapi lebih bersifat pengelola pertanahan dari segi pengendalian harga tanah dan mendukung pelaksanaan Rencana Tata Ruang.
Dengan demikian, Bank Tanah mendukung tugas pemerintah dalam pengelolaan, penyediaan dan pengendalian harga tanah. Limbong (2013) menegaskan Bank Tanah merupakan sarana manejemen tanah dalam rangka pemanfaatan dan penggunaan tanah menjadi lebih produktif. Sebagaimana iasa ya, defi isi suatu istilah selalu eraga . De ikia pula hal ya de ga Ba k Ta ah. Pe ahaman lain oleh UNESCAP (1993) bahwa Bank Tanah memungkinkan pemerintah memiliki tanah jauh hari sebelum dibutuhkan. Manfaatnya adalah harga tanah yang murah dan memungkinkan sebagai alat mempengaruhi pola pengembangan suatu daerah.
Lebih jauh, dikenali Bank Tanah setidaknya mempunyai beberapa kegiatan utama yaitu (i) membeli ta ah, ii e ata gka ta ah aik se ara fisik aupu ad i istrasi; iii e jual kapli g ta ah siap bangun kepada yang membutuhkan; (iv) mengadministrasikan jual beli tanah sesuai dengan ketentuan. Van Dijk (2006) menjelaskan kegiatan bank tanah dapat berupa pengambilalihan tanah secara sistematis yang biasanya dalam skala luas, dan tanah tersebut akan dimanfaatkan di masa datang untuk melaksanakan kebijakan pertanahan.
Dalam konteks Indonesia, tujuan umum Bank Tanah setidaknya mencakup (i) menjamin terwujudnya rumusan UUD 1945 Pasal 33 Ayat 3 yaitu bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan sebesar-besar kemakmuran rakyat ; (ii) sebagai instrumen pelaksanaan berbagai kebijakan pertanahan dan mendukung pengembangan wilayah; (iii) mengendalikan pengadaan, penguasaan dan pemanfaatan tanah secara adil dan wajar dalam melaksanakan pembangunan. Fungsi Bank Tanah meliputi (i) penghimpun tanah (land keeper) berupa inventarisasi dan pengembangan basis data tanah, administrasi dan sistem informasi pertanahan; (ii) pengaman tanah (land warrantee) berupa mengamankan penyediaan, peruntukan, pemanfaatan ta ah sesuai re a a tata rua g da e ja i efisiensi pasar tanah; (iii) pengendali tanah (land purchaser) berupa pengendalian penguasaan dan penggunaan tanah sesuai aturan yang berlaku; (iv) penilai tanah (land valuer) berupa menunjang penetapan nilai tanah yang baku, adil dan wajib untuk berbagai keperluan; (v) penyalur tanah (land distributor) berupa menjamin distribusi tanah yang wajar dan adil berdasarkan kesatuan nilai tanah, mengamankan perencanaan, penyediaan dan distribusi tanah; (vi) pengelola tanah (land manager) berupa melakukan manajemen pertanahan, melakukan analisis, penetapan strategi dan pengelolaan implementasi berkaitan pertanahan.
Prinsip Dasar Pembentukan Bank Tanah
Mendasari pada tujuan dan manfaat dari Bank Tanah, Rusdianto (2014) mengemukakan terdapat setidaknya 4 (empat) prinsip dasar pembentukan Bank Tanah, yaitu (i) kegiatan Bank Tanah diarahkan sebagai upaya memberdayakan tanah untuk pencapaian kesejahteraan rakyat; (ii) pemerintah berperan penting dalam mewujudkan BankTanah sesuai dengan kewenangannya untuk mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan serta pemeliharaan tanah; (iii) Bank Tanah dapat memberikan jaminan ketersediaan tanah melalui upaya peningkatan daya guna dan hasil guna dalam pemanfaatan tanah dengan mempertimbangkan keselarasan kepentingan berbagai pihak serta tanpa mengabaikan fungsi social dari tanah; (iv) melibatkan secara aktif masyarakat khususnya pemilik tanah dalam manajemen Bank Tanah
Jenis Bank Tanah
Terdapat 3 (tiga) jenis Bank Tanah yang dikenal selama ini, yaitu (i) Bank Tanah Publik, yang merupakan Bank Tanah yang penyelenggaraannya melibatkan lembaga publik, bersifat independen dan memberi layanan publik yang sepenuhnya berada dibawah kendali pemerintah. Flechner (1974, dalam Li o g, e gklasifikasika Ba k Ta ah pu lik e jadi a Ba k Ta ah U u , ya g elaya i perolehan tanah yang belum dikembangkan dan terlantar, memegang tanah dan membagi tanah u tuk se ua je is pe ggu aa ta ah ta pa spesifikasi pe ggu aa se elu ya u tuk daerah tertentu. Bank Tanah ini dijalankan suatu badan publik dengan tujuan mengendalikan pola pertumbuhan kota, mengatur harga tanah, dan penggunaan tanah; (b) Bank Tanah Khusus, terfokus pada area tertentu diantaranya pembangunan perkotaan, perumahan bagai masyarakat miskin, fasilitas umum, ruang terbuka hijau, dan pengembangan industri; (ii) Bank Tanah Swasta, yang penyelenggaraannya melibatkan swasta. Motif utamanya adalah keuntungan dari pendapatan kontrak sewa jangka panjang dan peningkatan nilai tanah. Bank Tanah swasta dapat berupa Bank Tanah investasi, perusahaan pengembang, kawasan industri, perkebunan, dan lainnya; (iii) Bank Tanah Campuran, yang penyelenggaraannya dilaksanakan bersama antara pemerintah dan swasta. Bank Tanah jenis ini terbentuk untuk menyiasati keterbatasan dana namun dengan tetap mengedepankan kepentingan publik.
Sumber Tanah
Sumber ketersediaan tanah bagi Bank Tanah diantaranya dapat mencakup (i) membeli dari masyarakat dengan harga pasar; (ii) memanfaatkan tanah pemerintah pusat/daerah; (iii) memanfaatkan tanah BUMN/D yang dapat berupa pola kemitraan; (iv) mendayagunakan tanah terlantar dan HGU yang tidak diperpanjang dan HGU yang tidak produktif. Tanah terlantar sendiri diartikan sebagai tanah yang sudah diberikan hak oleh negara berupa Hak Milik, HGU, HGB, Hak Pakai, dan Hak Pengelolaan, yang tidak diusahakan, tidak dipergunakan atau tidak dimanfaatkan sesuai dengan keadaannya atau sifat dan tujuan pemberian hak atau dasar penguasaannya.
Faktor Penentu Keberhasilan Bank Tanah
terhadap kemungkinan terjadinya penguasaan tanah untuk tujuan spekulasi; (iii) terti sertifikasi perta aha . Pelaksa aa pe daftara da sertifikasi ta ah dapat e erika kepastia dala penguasaan tanah yang akan menunjang keberhasilan penerapan Bank Tanah. Ketika terjadi tumpang tindih penguasaan tanah, Bank Tanah akan terhambat dalam mendapatkan tanah. Ketersediaan peta bersama yang menjadi rujukan penataan ruang, dan perijinan akan sangat membantu praktek Bank Tanah; (iv) ketersediaan sumberdaya manusia dan sistem pendukung yang mumpuni. Keberadaan Bank Tanah akan melibatkan aset tanah dalam jumlah besar baik luasan maupun nilainya. Untuk itu, ketersediaan tenaga professional yang dilengkapi sistem pendukung menjadi suatu keniscayaan.; (v) partisipasi aktif masyarakat. Bank Tanah membutuhkan kemitraan strategis dengan organisasi nirlaba, organisasi masyarakat, pemerintah daerah termasuk masyarakat dalam upaya memanfaatkan sumberdaya pertanahan yang tersedia.
Sebagai pembanding, kajian yang dilakukan oleh Cleveland State University (2005) menunjukkan terdapat 8 (delapan) faktor yang menunjang keberhasilan praktek Bank Tanah di Amerika Serikat, yaitu (i) tujuan dan sasaran Bank Tanah sebaiknya jelas dan rinci; (ii) koordinasi Bank Tanah dan pemerintah daerah termasuk pemangku kepentingan lainnya menjadi suatu keniscayaan agar tercipta efisiensi dalam praktek Bank Tanah; (iii) percepatan proses hukum dalam pembelian tanah sangat diperlukan; (iv) independensi Bank Tanah dibutuhkan dalam proses distribusi tanah; (v) ketersediaan sistem informasi manajemen terpadu menjadi suatu keharusan; (vi) tujuan Bank Tanah sebaiknya teri ter alisasi dala re a a strategis pe eri tah; ii prosedur se aik ya efisie ; iii pe da aan juga seyogya ya efisie .
Sejarah dan Pembelajaran Bank Tanah: Mancanegara dan Indonesia
Bank Tanah bukanlah konsep baru. Merujuk pada beberapa literatur, konsep Bank Tanah telah dipraktekkan di Eropa dan Amerika sejak puluhan tahun lalu. Perencana kota menggunakan konsep Bank Tanah untuk mengamankan tanah di pinggiran kota bagi kepentingan pembangunan kota jangka panjang. Bank Tanah menjamin kestabilan harga bagi pengembangan kota masa depan (Silva, 2011 dalam Limbong, 2013).
Praktek di Amerika Serikat
Pada masa awal kemerdekaannya, kepenti ga u u didefi isika se ara luas yaitu kegiata ya g berdampak perluasan lapangan kerja, peningkatan aktivitas perdagangan/industri, pengem-bangan sumberdaya alam. Kemudian berkembang kekhawatiran terganggunya kepentingan individu sehingga muncul penafsiran sempit yaitu kepentingan umum dikaitkan dengan pelayanan publik seperti kesehatan, keamanan, kesejahteraan masyarakat sebagaimana ditetapkan oleh legislatif. Pemaknaan kepentingan umum ditetapkan oleh legislatif, dilaksanakan oleh eksekutif, dan putusan atas keberatan atau sengketa terkait hal ini ditetapkan oleh pengadilan (Soemardjono, 2011).
Bank Tanah di Amerika Serikat dilaksanakan oleh pemerintah daerah, yang meliputi proses pembelian dan penguasaan tanah oleh pemerintah daerah. Alasan pemerintah daerah dalam pembentukan Bank Tanah untuk melindungi kawasan terbuka hijau dan kawasan pertanian. Pemerintah daerah menutup biaya pembentukan Bank Tanah dengan menyewakan tanah yang dimilikinya atau dengan menjualnya kembali disertai persyaratan yang sangat ketat yang menjamin tidak terjadinya alih fungsi lahan. Praktek Negara Lainnya
swasta. Bank Tanah sepenuhnya bertanggungjawab pada hampir seluruh kota dalam penyediaan tanah (Thurston, 2004 dalam Limbong, 2013). Praktek bank tanah di negara Belanda lebih condong pada kegiatan bank tanah yang bersifat khusus, yaitu bahwa pemerintah melakukan kegiatan-kegiatan menyelenggarakan penyediaan, pematangan dan penyaluran tanah publik dan tanah privat dengan ditentukan lebih dahulu penggunaannya (Mutia, 2004). Sementara di Stockholm (Swedia), Bank Tanah baru dimulai pada tahun 1904 melalui pendirian perusahaan properti yang mengelola pembelian tanah. Pada tahun 1979, sekitar 70 persen tanah di Swedia telah menjadi milik publik. Perancis sedikit terlambat menerapkan Bank Tanah, baru pada tahun 1958 melalui pendirian Bank Tanah tingkat nasional untuk pembangunan perumahan. Namun Bank Tanah kurang berhasil karena kurangnya komitmen politik dan keuangan (Strong, 1979 dalam Limbong, 2013).
Di Asia, Cina merupakan negara yang paling bersemangat mempraktekkan Bank Tanah dan dimulai pada era 1990an. Pemerintah membentuk Land Use Right (LUR), dan praktek Bank Tanah kini telah berkembang menjangkau lebih dari 1.600 kota. Negara Asia lainnya, Pemerintah Jepang menentukan suatu kebijakan bahwa orang yang membeli tanah dan kemudian menjual kembali tanah itu dalam waktu kurang dari 10 tahun sejak tanah tersebut dibeli, maka dikategorikan sebagai kegiatan spekulasi tanah, sehingga dikenakan pajak yang sangat tinggi (Mutia, 2004) Pengelolaan bank tanah di Guatemala dilakukan dengan cara negara atau pemerintah memberikan keringanan pajak kepada setiap pemilik tanah yang menjual tanahnya kepada negara, sedangkan apabila tidak menjual kepada negara maka akan dikenakan pajak yang tinggi. Selanjutnya pemerintah mengatur mengenai pengelolaan tanah tersebut.
Praktek Bank Tanah di mancanegara telah menjadi alat pengendali pertumbuhan perkotaan berupa (i) pengendalian pola pertumbuhan perkotaan, dan (ii) pengaturan harga tanah. Pemerintah kota di Belanda membebaskan tanah di pinggiran kota besar untuk mengantisipasi pelaksanaan rencana tata ruang di masa depan. Luasan tanah yang dibebaskan dapat mencapai 5.000 hektar. Di Perancis, pembebasan tanah selain dilakukan langsung oleh pemerintah daerah, juga dilakukan oleh Bank Tanah yang melakukan pembelian sesuai permintaan pemerintah dan lembaga publik untuk kepetingan umum. Lebih menarik lagi, beberapa kota mengintegrasikan otoritas perencanaan kota kedalam mekanisme Bank Tanah dengan menyusun rencana kerja bersama-sama.
Praktek di Indonesia
Pada awal tahun 1960-an di Jakarta pernah terbentuk semacam lembaga bank tanah yang disebut Badan Perusahaan Tanah dan Bangunan, yang merupakan lembaga pemerintah berfungsi membeli tanah, mematangkan tanah, dan menjual tanah. Sementara di Surabaya pada 1960-1970 dikembangkan lembaga sejenis yaitu Yayasan Kas Pembangunan Surabaya (YKPS) yang fungsinya menyediakan ka li g siap a gu da sudah ersertifikat dile gkapi de ga a gu a i frastruktur sarana dan prasarana, dan menjualnya kepada yang memerlukan.
Dalam konteks pengembangan kawasan industri, pada dasarnya para pengusaha kawasan industri juga bertindak sebagai lembaga bank tanah dengan membeli tanah, mematangkannya untuk kebutuhan industri. Namun praktek tersebut tidak menjamin berfungsinya pengendalian harga tanah karena dilaksanakan oleh pihak swasta.
Sumber Pembiayaan
sumber pembiayaan Bank Tanah adalah dana pemerintah dalam bentuk hibah atau pinjaman. Pemerintah Perancis menerapkan pemungutan pajak lokal sebagai sumber pembelian tanah. Sementara di Belanda, pemerintah daerah melalui Bank Tanah membeli tanah untuk mengantisipasi pertumbuhan wilayah perkotaan pada masa depan. Pemerintah daerah kemudian menjual atau menyewakan tanah dengan nilai yang terjangkau. Pemerintah kota memperoleh pinjaman dari bank untuk membiayai pembelian atau subsidi perumahan dari pemerintah nasional. Secara umum, sumber pembiayaan Bank Tanah dapat bersumber dari dana (i) pemerintah pusat/daerah; (ii) lembaga nonpemerintah/swasta/ yayasan. Pembiayaan ini dapat mencakup pembiayaan sebagai bagian dari bisnis perusahaan atau bagian dari CSR perusahaan. Dana yang diberikan dapat berupa penyertaan modal atau hibah; (iii) lembaga keuangan berupa pinjaman; (iv) lembaga keuangan internasional berupa pinjaman untuk pembiayaan pembangunan maupun hibah; (v) kerjasama bilateral berupa pinjaman maupun investasi; (vi) lembaga donor internasional berupa hibah.
Bank Tanah dalam RPJMN 2015-2019
Dalam RPJMN 2015-2019, dijabarkan 4 (empat) isu strategis terkait pertanahan, salah satu diantaranya adalah ketersediaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum. Menyadari terkendalanya pembangunan untuk kepentingan umum oleh relatif sulitnya melakukan pembebasan tanah, pemerintah kemudian menetapkan sasaran pembangunan terkait hal ini berupa pencadangan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum.
Selanjutnya, strategi yang dikembangkan adalah (i) penyiapan regulasi pembentukan lembaga bank tanah berupa peraturan presiden; (ii) bank tanah mewakili negara melaksanakan pembelian bidang tanah pada kawasan prioritas. Peraturan presiden tentang bank tanah mengatur kelembagaan bank tanah, kewenangan, sumber pendanaannya serta pemanfaatan tanah yang berasal dari bank tanah. Dalam upaya mewujudkan institusi/lembaga pencadangan tanah (bank tanah), diperlukan peran dan kerjasama dari beberapa instansi pemerintah, sebagai berikut (i) kementerian PPN/Bappenas, melakukan kajian pengembangan konsep bank tanah; (ii) Kementerian Hukum dan HAM, menyusun peraturan perundang-undangan terkait bank tanah; (iii) Kementerian Keuangan, mengalokasikan anggaran untuk pembentukan institusi/lembaga bank tanah, dan untuk pembelian bidang-bidang tanah pada kawasan yang diprioritaskan pembangunannya; (iv) Kementerian Agraria dan Tata Ruang/BPN, membentuk Badan Layanan Umum (BLU) penyediaan tanah/Bank Tanah dan menyiapkan SDM dan mekanisme praktek pencadangan tanah.
Terkait percepatan pembangunan perumahan, strategi menyangkut pertanahan adalah berupa peni gkata efektifitas da efisie si a aje e aha da hu ia di perkotaa elalui pengembangan instrumen pengelolaan lahan untuk perumahan diantaranya seperti konsolidasi lahan, dan bank tanah.
Rencana Aksi
Tanah. Berbagai pihak telah menanti terbitnya Keputusan Presiden terkait Bank Tanah sebagai wujud keseriusan Pemerintah mengatasi kendala ketersediaan tanah bagi kepentingan umum. Sementara tahun 2015 tersisa 3 bulan lagi. Jadi tunggu apa lagi?.
