BIRO
ANALISA
ANGGARAN
DAN
PELAKSANAAN
APBN
– SETJEN
DPR
RI
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 1
Referensi :
Struktur Utang Indonesia 2013
Problem Overview :
Untuk ukuran negara berkembang, jumlah utang luar negeri pemerintah Indonesia tergolong tinggi. Bila dilihat dari berbagai indikator, hingga tahun 2011 jumlah utang luar negeri Indonesia belum mencapai taraf yang aman. Rasio rasio stok utang terhadap PDB, dan rasio stok utang terhadap ekspor masih menunjukkan beban yang tinggi dan ketergantungan terhadap utang luar negeri yang besar.
Policy Question :
1. Bagaimana struktur utang Indonesia?
2. Bagimana posisi utang Indonesia secara International?
3. Bagaimana kebijakan Pemerintah terkait dengan masalah utang di Indonesia?
Struktur Utang Indonesia
(lihat lampiran : tabel 1. Posisi Utang Pemerintah 2007 – 2012)
• Total utang pemerintah per Oktober 2012 pada angka Rp 1.991,59 triliun. Jumlah tersebut, naik Rp 15,97 triliun dibanding posisi utang periode akhir September 2012 yang sebesar Rp 1.975,62 triliun. Pada 2008 utang melonjak dari Rp 1.389,41 triliun menjadi Rp 1.636,74 triliun. Namun pada 2009 turun menjadi Rp 1.590,66 triliun. Nah, sejak 2010 utang Indonesia terus naik.
BIRO
ANALISA
ANGGARAN
DAN
PELAKSANAAN
APBN
– SETJEN
DPR
RI
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 2
• Dari total utang pemerintah per akhir Oktober 2012 yang mencapai Rp 1.991,59 triliun, Rp 632,74 triliun berasal dari pinjaman.
• Sedangkan yang dari surat utang negara (SUN) atau surat berharga negara (SBN) Rp 1.358,85 triliun.
• Pinjaman luar negeri Rp 631,36 triliun dan pinjaman dalam negeri yang hanya Rp 1,38 triliun. Pinjaman luar negeri terdiri atas pinjaman bilateral Rp 384,36 triliun, pinjaman multilateral Rp 221,32 triliun, dan pinjaman komersial serta lain-lain Rp 25 triliun.
• Pada Pos SUN atau SBN, pemerintah sudah menerbitkan surat utang sebesar Rp 1.358,85 triliun yang terdiri atas SBN berdenominasi valas sebesar Rp 248,01 triliun dan SUN berdenominasi rupiah sebesar Rp 1.110,84 triliun.
Posisi International Utang Indonesia
(lihat lampiran : tabel 2. Top 10 Borrowers - External Debt Stock 2011' – World Bank 2013)
Dengan struktur utang tersebut, Indonesia termasuk dalam daftar 10 negara dengan utang terbesar. Di posisi teratas ada China dengan utang sebesar SD685,4 miliar, lalu Rusia USD543,0 miliar, ketiga Brasil USD404,3 miliar, keempat Turki USD307,0 miliar, kelima India USD334,3 miliar, keenam Meksiko USD287,0 miliar dan ketujuh Indonesia USD213,5 miliar.Lalu ada Ukraina USD134,5 miliar, Rumania USD129,8 miliar dan Kazakhstan USD124,4 miliar.1
Indikator Beban Utang
Akumulasi utang publik menimbulkan beban yang harus dibayar pada masa yang akan datang. Jika tanpa disertai dengan penciptaan pertumbuhan, utang merupakan transfer dari generasi yang akan datang kepada generasi sekarang. Oleh karenanya, utang seharusnya digunakan seefektif mungkin sehingga mampu menciptakan pengembangan kapasitas perekonomian dalam skala yang besar.
1
Sesuai list ‘Top 10 Borrowers-External Debt Stock 2011' dari International Debt Statistic 2013 (The World Bank) 2013.
BIRO
ANALISA
ANGGARAN
DAN
PELAKSANAAN
APBN
– SETJEN
DPR
RI
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 3
Pengukuran beban utang bisa melalui indikator stok dan arus (flow) pembayaran. Salah satu indikator stok yang digunakan, yaitu rasio utang terhadap PDB (Debt to GDP ratio, DTO)
• Pada ratio DTO, terdapat penurunan rasio utang terhadap produk domestik bruto (PDB). Hal ini bisa mengambarkan produktivitas utang Indonesia yang cukup bisa mendorong PDB.
• Pada 2000 nilai utang pemerintah Rp 1.234,2 triliun atau 89 persen dari PDB. Angka itu terus turun. Pada 2005, dengan utang Rp 1.313,5 triliun, porsi utang mulai turun menjadi 47 persen. Kini, per akhir Oktober 2012, porsi utang terhadap PDB menjadi 27,5 persen
Namun, mengingat PDB terlalu makro untuk pengukuran performance pertumbuhan, indikator utang beban utang ini dapat juga digambarkan dengan rasio External debt stocks to export dan External debt stocks to GNI .
Tabel 1. Rasio Utang Indonesia
Ratio 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
External debt stocks to export (%) 196.6 146.2 120.9 116.1 104.4 139.7 115.7 99.1 External debt stocks to GNI (%) 95.6 52.1 39.0 35.7 32.1 34.5 28.4 26.0
Sumber : International Debt Statistic 2013 (The World Bank) 2013.
0 50 100 150 200 250 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
External debt stocks to export (%)
BIRO
ANALISA
ANGGARAN
DAN
PELAKSANAAN
APBN
– SETJEN
DPR
RI
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 4
Rasio-rasio beban utang di atas menunjukan bahwa masalah utang telah mengakibatkan manajemen ekonomi makro menjadi bertambah sulit dengan turunnya besaran ekspor dan turunnya penerimaan negara.
Realisasi penerimaan negara yang mengalami penurunan (realisasi penerimaan negara yang tahun 2011 dan 2012 yang dibawah target) membuat keseimbangan neraca pembayaran dalam APBN terganggu. Pasalnya, belanja negara saat ini masih ditutup dari utang. Realisasi penerimaan negara yang tahun 2011 dan 2012 yang dibawah target
Efektifitas Utang Luar Negeri
Secara teoritis utang luar negeri seharusnya digunakan untuk menciptakan pertumbuhan ekonomi di atas kapasitas pertumbuhan yang normal. Namun, hasil studi di berbagai negara tidak ada kesimpulan yang jelas mengenai pengaruh utang terhadap pertumbuhan ekonomi. Boone (1994 dan 1996) menyimpulkan bahwa tidak ada korelasi antara utang dan pertumbuhan. Di lain pihak, Burnside dan Dolar (1997) menunjukkan bahwa utang hanya efektif di negara-negara yang menerapkan kebijakan ekonomi yang baik. 2
• Untuk kasus Indonesia, sulit untuk memetakan hubungan antara pertumbuhan ekonomi dan utang. Pertama, utang luar negeri memiliki sifat dan kegunaan yang berbeda-beda pada masa-masa tertentu. Dalamkeadaan normal, utang digunakan untuk memberikan stimulus melalui belanja investasi publik. Dalam masa sulit atau krisis, pinjaman program merupakan merupakan kantung penyelamat bagi anggaran terutama bila penerimaan dalam negeri menurun.
• Efektifitas utang sangat tergantung pada kebijakan fiskal pemerintah. Karena utang bersifat fungible, kenaikan pinjaman tidak selalu digunakan untuk investasi publik.
Terdapat analisis yang menunjukkan bahwa kenaikan dalam pinjaman proyek maupun program ternyata lebih banyak digunakan untuk anggaran rutin. Selain itu, ketersediaan
BIRO
ANALISA
ANGGARAN
DAN
PELAKSANAAN
APBN
– SETJEN
DPR
RI
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 5
dana yang bersumber dari utang justru cenderung mengurangi ”effort” pemerintah dalam menggali sumber penerimaan domestik. Dengan demikian pemerintah telah mengalami ketergantungan yang berlebihan terhadap utang luar negeri. (Sugema , 2003)
Daya Serap Anggaran
Dalam beberapa tahun terakhir ini, daya serap (absorption capacity) menjadi masalah besar dalam pengelolaan utang. Rendahnya daya serap, secara ekonomi sangat merugikan. Kerugian ini antara lain disebabkan karena:
• Kenaikan dalam commitmen fee.
• Kenaikan biaya penyelenggaraan proyek secara keseluruhan.
• Penundaan proyek.
• Penurunan manfaat sosial .
Kenaikan Utang Swasta
Per Oktober 2012, utang luar negeri swasta mencapai 123,07 miliar dollar AS, lebih tinggi dari utang pemerintah yang 120,64 miliar dollar AS. Rasio utang luar negeri swasta meningkat dari sekitar 26,4 persen pada 2011 menjadi sekitar 27,3 persen terhadap produk domestik bruto pada 2012. Utang luar negeri itu berasal dari sektor swasta, termasuk badan usaha milik negara dan yayasan. Utang sektor swasta dikhawatirkan bisa menjadi silent killer , dan bisa mengakibatkan krisis keuangan seperti pada tahun 1998.
Kenaikan utang swata ini, antara lain disebabkan :
• perusahaan swasta lebih suka berutang ke perbankan asing ketimbang ke perbankan dalam negeri.
BIRO
ANALISA
ANGGARAN
DAN
PELAKSANAAN
APBN
– SETJEN
DPR
RI
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 6 Kesimpulan dan Rekomendasi
1. Mengingat pengalaman pada masa yang lalu, terutama pada masa krisis pemerintah perlu secara terencana mengurangi dan mengakhiri ketergantungan pada utang luar negeri dengan jalan mengoptimalkan penerimaan pemerintah.
2. Perlunya memperbesar primary balance surplus melalui berbagai upaya meningkatkan pendapatan negara dan penghematan belanja negara sehingga surplus tersebut dapat digunakan untuk mengurangi pokok utang pemerintah.
3. Peningkatan efektivitas penggunaan utang, dengan (i) penggunaan utang harus diarahkan untuk membiayai investasi publik dan (ii) stok utang tidak boleh melebihi batas maksimum tetentu. Efektifitas penggunaan utang bisa juga dibahas secara mikro yang banyak tergantung pada kemampuan pelaksanaan proyek dalam mencapai sasarannya.
4. Mendukung rencana Pemerintah untuk mengenakan pajak untuk penarikan utang swasta guna menjaga porsi utang swasta agar tidak terlalu besar. Pengendalian utang luar negeri swasta perlu dilakukan karena hal tersebut dikhawatirkan bisa mengakibatkan krisis keuangan, seperti pada 1997-1998 dan 2008.
Analis : Handriyanto setiadi, SE, ME
BIRO
ANALISA
ANGGARAN
DAN
PELAKSANAAN
APBN
– SETJEN
DPR
RI
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 7
BIRO
ANALISA
ANGGARAN
DAN
PELAKSANAAN
APBN
– SETJEN
DPR
RI
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 8
BIRO
ANALISA
ANGGARAN
DAN
PELAKSANAAN
APBN
– SETJEN
DPR
RI
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 9 Posisi Utang Pemerintah 2007 - 2012
