BAB II
PENGATURAN ASURANSI KESEHATAN TERHADAP PNS DI INDONESIA
A. Sejarah Asuransi Kesehatan Indonesia
Sejak 1.000 tahun Sebelum Masehi masyarakat kuno telah mengenal prinsip dasar asuransi yaitu yang dikenal dengan istilah “Hukum Laut”. Dalam konsep hukum laut di jaman kuno, perahu-perahu mengalami kesulitan mendarat akibat malam yang gelap gulita. Untuk mengatasi hal itu disepakati mengupayakan penerangan dengan cara melemparkan sesuatu kelaut, sehingga laut menjadi terang dan hasilnya dapat dinikmati para nelayan. Karena penerangan yang dihasilkan oleh upaya itu dinikmati bersama oleh para nelayan, maka disepakati untuk menanggung bersama upaya itu. Dengan kata lain “Segala yang dikorbankan untuk manfaat bersama harus dipikul (kontribusi) secara bersama-sama”. Hukum kuno tersebut menjadi dasar dari prinsip asuransi, bukan hanya asuransi kesehatan, tetapi semua asuransi “a common contribution for the common good”22
Di kalangan masyarakat China kuno juga sudah dikenal konsep asuransi yaitu masyarakat memberikan dana secara rutin kepada sinshe tanpa memperhatikan apakah mereka sakit atau tidak. Ketika salah seorang anggota keluarga masyarakat sakit, mereka membawa si sakit ke shinse tanpa membayar lagi. Di Timur Tengah, konsep asuransi juga sudah berkembang sejak jaman kuno
22 Murti Bhisma, Dasar-dasar Asuransi Kesehatan, (Yogyakarta : Kanisius, 2000), Hal.
yang tumbuh di kalangan pedagang yang berbisnis lintas daerah (kini lintas negara). Berdagang di gurun pasir luas dari Yaman di Selatan sampai Suriah di Utara atau dari Libia di Barat sampai Iran di Timur, mempunyai risiko kehilangan arah karena luasnya gurun pasir. Untuk menghindari beban ekonomi para keluarga kafilah yang berdagang jauh tersebut, para kafilah bersepakat mengumpulkan dana yang akan digunakan untuk memberikan santunan kepada anggota keluarga kafilah yang hilang atau meninggal dalam perjalanan bisnisnya.
Asuransi modern berkembang luas di Eropa pada pertengahan abad ke-19 pasca revolusi industri. Masa itu tumbuh harapan kehidupan baru yang baik, namun di sisi lain terjadi peningkatan risiko dalam kehidupan rumah tangga. Kehidupan tradisional berbasis pertanian lebih menjanjikan kestabilan dan kepastian pendapatan jangka panjang dibandingkan dengan kehidupan industri. Ketidakpastian itu memicu tumbuhnya perkumpulan (asosiasi, societies, club, dan sebagainya) yang bertujuan menanggung bersama berbagai risiko yang menimpa anggota suatu kelompok akibat industrialisasi tersebut. Perkumpulan itu kemudian berkembang pesat di beberapa negara, seperti Jerman, Denmark, Swedia, Norwegia, Swiss, dan Belanda, ditandai dengan pembentukan berbagai klub yang melakukan upaya bersama untuk menghadapi anggota perkumpulan yang menderita sakit, sehingga perkumpulan itu disebut sick clubs, mutual benefit funds cooperatives, atau societies. Di Inggris dikenal Friendly Societies dan Saturday
Funds yaitu asosiasi para pedagang untuk mengatasi berbagai risiko dalam menjalankan usahanya.23
Dilihat dari keanggotaan dan bentuk perkumpulannya, dikenal beberapa variasi kelompok atau perkumpulan seperti serikat pekerja usaha dagang, industri kecil, pekerja di berbagai sektor, pengrajin, pengusaha (waktu itu masih kecil atau menengah), dokter secara perorangan, asosiasi dokter, kelompok keagamaan, dan perusahaan asuransi. Jenis asuransi yang umum di abad ke-19 adalah mutual aid societies yaitu bentuk gotongroyong informal yang mengumpulkan iuran dari para anggota perkumpulan dan menjanjikan memberikan uang tunai (cash benefit) ketika anggota yang mengalami cacat (hilang kemampuan/disable) yang disebabkan oleh kecelakaan atau penyakit, sehingga anggota itu tidak mampu berdagang atau bekerja lagi.24
Konsep asuransi sosial, yang bersifat wajib karena diatur oleh pemerintah atau penguasa, mulai berkembang di Eropa pada tahun 1883 ketika Kanselir Otto von Bismarck mewajibkan seluruh pekerja untuk bergabung dalam Dana Sakit (sicknes fund, zieken fond). Bismarck berpendapat penduduk harus mendapatkan haknya pada masamasa sulit seperti ketika jatuh sakit. Hak tersebut diatur melalui suatu mekanisme khusus yang berasal dari kontribusinya sendiri, bukan sumbangan orang.. Negara harus menjamin agar hak tersebut terpenuhi dengan cara mewajibkan pekerja membayar iuran untuk dirinya sendiri. Sebagai konsekuensinya, ketika orang mengalami kegagalan mendapatkan upah akibat
23 Perkembangan Asuransi Kesehata
Desember 2010.
24 Perkembangan Asuransi Kesehatandiakseskan tanggal 13
sakit, orang tersebut berhak mendapatkan penggantian kehilangan upah tersebut. Jadi manfaat yang diberikan bukan biaya pengobatan atau perawatan, akan tetapi pengganti upah yang hilang karena tidak mampu bekerja (tuna karya sementara) akibat suatu penyakit. Pada awalnya, kewajiban ini hanya dikenakan kepada pekerja kelas atas (white collar), kemudian diperluas hingga pekerja, kasar, pelajar, mahasiswa, dan petani. Seperti juga yang terjadi di berbagai belahan dunia, penghimpunan dana secara tradisional yang bersifat sukarela oleh friendly societies semacam upaya dana sehat atau koperasi di Indonesia tidak bisa berkembang secara optimal. Jerman, tradisi ekonominya berkembang melalui pembentukan kelompok usaha yang terdiri atas pedagang, pengusaha kecil dan pengrajin (guilds), menerapkan sistem asuransi kesehatan wajib menggunakan pendekatan tradisi tersebut. Oleh karenanya sistem asuransi wajib (asuransi sosial) ini dikembangkan untuk tiap kelompok kerja atau di lingkungan suatu usaha/perusahaan. Ada tiga kunci kebijakan Jerman di akhir abad ke-19 tersebut, yaitu setiap pekerja wajib mengikuti program dana sakit, dana yang terkumpul dikelola sendiri oleh kelompoknya dan sumber dana berasal dari pekerja itu sendiri, bukan dari pemerintah (Stierle, 1998). Model asuransi sosial inilah yang kemudian berkembang dan menjadi dasar penyelenggaraan asuransi/jaminan sosial (social security) di seluruh dunia dengan berbagai variasi penyelenggaraan.25
Pada pertengahan abad ke-19 (tahun 1851), di Amerika, tepatnya di San Francisco terbentuk voluntary mutual protection associations seperti La societe
25
Sulastomo, Asuransi Kesehatan Sosial, Sebuah Pilihan, (Jakarta : PT. Raja Grafindo Persada, 2002), Hal.66.
Francaise de Beienfaisance Mutuelle. Asosiasi ini selanjutnya mendirikan rumah sakit di tahun 1852 untuk melayani perawatan bagi anggotanya. Sejak tahun 1875, establishment funds (Dana Bersama) di Amerika mulai banyak terbentuk. Dana bersama tersebut merupakan mutual benefit associations, semacam serikat pekerja, dari suatu firma (employer) yang dapat berbentuk perusahaan atau bentuk badan hukum lainnya. Umumnya dana yang terkumpul berasal dari para karyawan, hanya sedikit Dana Bersama yang ikut dibiayai oleh majikan. Manfaat yang diberikan Dana Bersama umumnya diberikan sebagai dana kematian dan disabilitas dalam jumlah yang relatif kecil. Di akhir abad ke-19, gerakan penghimpunan Dana Bersama ini dinilai tidak memadai karena terbatasnya jumlah peserta yang memenuhi syarat ikut serta karena sifat kepesertaan yang sepenuhnya sukarela. Hambatan lain adalah iuran yang rendah sehingga dana yang terkumpul tidak mencukupi untuk membayar santunan yang dijanjikan. Ketidakcukupan peserta dan dana ini merupakan fenomena umum yang sampai sekarang terjadi di banyak negara berkembang. Akibatnya peserta tidak merasakan manfaat bergabung kedalam Dana Bersama dan memilih berhenti, sehingga jumlah peserta yang sudah sedikit semakin sedikit akibat berkurangnya jumlah peserta yang tetap bergabung. Sampai tahun 1917, asuransi disabilitas pendapatan (disability income) ini yang membayar manfaat ketika peserta sakit, yang bukan karena kecelakaan kerja atau penyakit akibat pekerjaan yang dijamin oleh pemerintah melalui UU Kecelakaan Kerja tahun 1908, merupakan satu-satunya jenis asuransi kesehatan yang ditawarkan perusahaan asuransi. Pasar asuransi kesehatan penggantian upah ini tidak mengalami perubahan berarti di
Amerika sampai 40 tahun kemudian. Di tahun 1940an, empat Negara bagian Amerika (Rhode Island-1942, California-1946, New Jersy-1948, dan New York-1949) mewajibkan asuransi disabilitas pendapatan jangka pendek (short term disability income insurance) di negara bagian tersebut.26
Jaminan sosial (social security) yang kini dikenal di dunia dan mencakup salah satu program asuransi kesehatan sosial dikembangkan di Amerika di tahun 1935 setelah terjadi krisis ekonomi besar (great depression) di tahun 1932. Akan tetapi pada waktu pertama kali undang-undang jaminan sosial diundangkan tahun 1935, program asuransi kesehatan belum masuk dalam sistem jaminan sosial Amerika. Program yang masuk lebih dahulu adalah jaminan hari tua dan disabilitas yang dikenal dengan OASDI (old age, survivor benefit, and disability income). Baru pada pada tahun 1965 Amerika menambahkan program jaminan kesehatan yang terdiri atas Medicare (asuransi kesehatan wajib bagi penduduk lanjut usia atau lansia, penderita cacat dan penderita gagal ginjal) dan Medicaid (program bantuan pemerintah pusat dan daerah dalam jaminan kesehatan bagi penduduk miskin). Setelah tahun 1965, program jaminan sosial Amerika dikenal dengan OASDHI (old age, survivor benefit, disability, and Health Insurance). Seluruh program jaminan sosial tersebut dikelola oleh pemerintah federal (pusat) bukan oleh pemerintah bagian. Namun demikian, dalam hal asuransi kesehatan komersial, pemerintah Amerika menyerahkan pengaturannya kepada negara
26
Stierle, Friedeger. Social health insurance in Germany. Makalah disajikan dalam Seminar Asuransi Kesehatan Nasional, Jakarta, 1998.
bagian. Asuransi kesehatan komersial berkembang pesat pasca terjadinya krisis besar di Amerika.27
Di Indonesia konsep asuransi kesehatan sudah dimulai sejak tahun 1934, Pemerintah Hindia Belanda mengatur mekanisme pembiayaan pelayanan kesehatan melalui gaji pegawai pemerintah Hindia Belanda. Sistem yang dianut adalah restitusi (reimburstment) dengan landasan hukum sebagai berikut:
a) Staats Regeling No. 1 tahun 1934 menyatakan bahwa peserta hanya PNS dengan status Eropa/disamakan, pemberi pelayanan kesehatan (PPK) adalah RS pemerintah. Paket santunan yang diberikan adalah pelayanan komprehensif ditanggung/gratis.
b) Staats Regeling No. 110 tahun 1938 menyatakan bahwa peserta adalah semua PNS dan anggota keluarganya. pemberi pelayanan kesehatan adalah RS pemerintah. Paket santunan yang diberikan adalah pelayanan komprehensif ditanggung/gratis.
c) Staatblad No. 104 tahun 1948 (merupakan periode revolusi) menyatakan bahwa peserta adalah golongan berhak (derech hebbenden) yaitu pegawai yang berhak dengan gaji kurang dari 420/bln. Pemberi pelayanan kesehatan adalah RS pemerintah. Paket santunan yang diberikan adalah pelayanan dasar merupakan pelayanan gratis. Rawat inap membutuhkan co-payment 3% dari gaji pokok. Golongan tidak berhak yaitu pegawai yang mempunyai gaji > 420/bln. Pemberi pelayanan kesehatan adalah RS
pemerintah dengan pelayanan dasar gratis. RS swasta harus melakukan reimburstment. Rawat inap copayment dari gaji pokok.28
Sesungguhnya Pemerintah Indonesia telah mulai mengembangkan konsep asuransi sejak tahun 1947, tetapi karena berbagai kondisi politik dan perekonomian yang kurang menguntungkan regulasi yang dimunculkan lebih banyak mentah di tengah jalan. Jalan terang mulai terlihat pada tahun 1968 ketika Menteri Tenaga Kerja Awaludin Djanin mengupayakan asuransi kesehatan bagi pegawai negeri dan keluarganya. Upaya ini merupakan pengembangan asuransi kesehatan sosial pertama di Indonesia. Program asuransi kesehatan pegawai negeri ini semula dikelola oleh suatu badan di tubuh Departemen Kesehatan (Depkes) yang dikenal dengan Badan Penyelenggara Dana Pemeliharaan Kesehatan (BPDPK). Akibat birokrasi dan adminsitrasi yang kurang efisien BPDPK kemudian dikonversi secara korporat menjadi Perusahaan Umum (Perum) yang dikenal dengan Perusahaan Umum Husada Bakti (PUHB) di tahun 1984. Pemerintah menerbitkan PP No. 22 Tahun 1984 tentang Pemeliharaan Kesehatan bagi Pegawai Negeri Sipil, Penerima Pensiun (PNS, ABRI dan Pejabat Negara) beserta anggota keluarganya untuk lebih meningkatkan program jaminan pemeliharaan kesehatan bagi peserta dan agar dapat dikelola secara profesional. Dengan PP No. 23 Tahun 1984, status badan penyelenggara diubah menjadi Perusahaan Husada Bhakti (PHB). Dengan perubahan menjadi PHB maka pengelolaan Askes yang pada waktu itu dikenal juga dengan kartu kuning, dapat dilaksanakan lebih fleksibel. Namun status perum juga dinilai kurang leluasa
dalam pengembangan asuransi kesehatan kepada pihak diluar pegawai negeri.29 Kemudian pada tahun 1992 PUHB dirubah menjadi PT (Persero) Asuransi Kesehatan (PT Askes).
B. Pengaturan Asuransi Kesehatan di Indonesia
Pada hakekatnya pelayanan kesehatan terhadap pegawai negeri, pensiunan dan keluarganya menjadi tanggung jawab dan dilaksanakan bersama oleh pemerintah pusat dan daerah. Pemerintah Propinsi/Kabupaten/Kota berkewajiban memberikan kontribusi sehingga menghasilkan pelayanan kesehatan yang optimal. Dengan kerjasama antara Pegawai negeri, pensiunan dan keluarganya akan mendapatkan jaminan kesehatan berupa pengobatan, pemeriksaan laboratorium, sampai pengobatan rawat inap di Rumah Sakit.
Untuk lebih meningkatkan program jaminan pemeliharaan kesehatan bagi peserta dan agar dapat dikelola secara profesional, Pemerintah menerbitkan Tabungan Asuransi Sosial Pegawai negeri Sipil (TASPEN) diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1963, yang kemudian dicabut dan diganti dengan Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 1981, Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 1984 tentang Pemeliharaan Kesehatan bagi Pegawai Negeri Sipil, Penerima Pensiun (PNS, ABRI dan Pejabat Negara) beserta anggota keluarganya. Dengan Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 1984, status badan penyelenggara diubah menjadi Perusahaan Umum Husada Bhakti. Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 69 Tahun 1991 tentang Pemeliharaan Kesehatan
29 Perkembangan Asuransi Kesehatan
Pegawai Negeri Sipil, Penerima Pensiun, Veteran, Perintis Kemerdekaan, Beserta Keluarganya mencabut Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 1984 tentang Pemeliharaan Kesehatan bagi Pegawai Negeri Sipil, Penerima Pensiun (PNS, ABRI dan Pejabat Negara) beserta anggota keluarganya. Dan kepesertaan program jaminan pemeliharaan kesehatan yang dikelola Perum Husada Bhakti ditambah dengan Veteran dan Perintis Kemerdekaan beserta anggota keluarganya yang sekarang diganti menjadi PT. ASKES (PERSERO) Indonesia. Disamping itu, perusahaan diijinkan memperluas jangkauan kepesertaannya ke Badan Usaha dan badan lainnya sebagai peserta sukarela.30
Adapun yang menjadi dasar hukum keberadaan asuransi kesehatan ini dapat dilihat dalam:
1. Peraturan dalam KUHD
Dalam KUHD ada 2 (dua) sifat peraturan asuransi, yaitu peraturan yang bersifat umum dan yang bersifat khusus. Peraturan yang bersifat umum terdapat dalam Buku I Bab 9 Pasal 246, Pasal 286 KUHD yang berlaku bagi semua jenis asuransi, baik yang sudah diatur dalam KUHD maupun yang diatur di luar KUHD, kecuali jika secara khusus ditentukan lain. Peraturan yang bersifat khusus terdapat dalam Buku I Bab 10 Pasal 287- Pasal 308 KUHD dan Buku II Bab 9 dan Bab 10 Pasal 592 Pasal 695 KUHD dengan rincian sebagai berikut :
a. Asuransi kebakaran Pasal 287-Pasal 298 KUHD b. Asuransi hasil pertanian Pasal 299-Pasal 301 KUHD
30
c. Asuransi jiwa Pasal 302-Pasal 208 KUHD
d. Asuransi pengangkutan laut dan perbudakan Pasal 592-Pasal 685 KUHD e. Asuransi pengangkutan darat, sungai dan perairan pedalaman Pasal
686-Pasal 695 KUHD.
Pengaturan asuransi dalam KUHD mengutamakan segi keperdataan yang didasarkan pada perjanjian antara tertanggung dan penanggung. Perjanjian tersebut menimbulkan kewajiban dan hak tertanggung dan penanggung secara timbal balik. Sebagai perjanjian khusus, asuransi dibuat secara tertulis dalam bentuk akta yang disebut polis asuransi. Pengaturan asuransi dalam KUHD meliputi substansi berikut ini:
a. asas-asas asuransi
Asas Asuransi merupakan jaminan bersama, Penyertaan dalam sebuah skema yang disetujui bersama, membantu satu sama lain dengan menggunakan rekening yang telah ditentukan untuk membayar kerugian yang akan timbul.
b. unsur-unsur asuransi
Unsur-unsur asuransi merupakan adanya perjanjiian, adanya pemberian perlindungan, adanya pembayaran premi oleh masyarakat. Dengan adanya unsur-unsur asuransi akan mengalihkan risiko individu meniadi risiko kelompok, beban ekonomi yang harus dipikul oleh masing-masing peserta asuransi akan lebih ringan tetapi mengandung kepastian karena memperoleh jaminan.
c. perjanjian asuransi
Dari sudut pandang hukum, asuransi merupakan suatu kontrak (perjanjian) pertanggungan resiko antara tertanggung dengan penanggung. Penanggung berjanji akan membayar kerugian yang disebabkan oleh resiko yang dipertanggungkan kepada tertanggung, sedangkan tertanggung membayar premi secara periodik kepada penanggung.
d. syarat-syarat (klausula) asuransi
Terdapat dua syarat-syarat (klausula) dari asuransi yaitu Asuransi sebagai lembaga pelimpahan resiko dan asuransi sebagai lembaga penyerap dana dari masyarakat. Guna menghadapi segala kemungkinan termaksud di atas maka orang berusaha melimpahkan semua kemungkinan kerugian yang timbul kepada pihak lain yang kiranya bersedia menggantikan kedudukannya. Dalam masyarakat yang sudah maju dan sadar akan nilai
kegunaan lembaga asuransi atau pertanggungan sebagai lembaga pelimpahan risiko, setiap kemungkinan terhadap bahaya menderita kerugian itu pasti diasuransikan atau dipertanggungkan.
e. jenis-jenis asuransi
Dua jenis asuransi yaitu asuransi sejumlah uang (summen verzekering) dan asuransi ganti kerugian (schade verzekering). Tetapi dengan perkembangan usaha peransuransian muncul satu jenis asuransi lagi yaitu asuransi varia (varia verzekering).
2. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1992
Jika KUHD mengutamakan pengaturan asuransi dari segi keperdataan, maka Undang-Undang Nomor 2 tahun 1992 tentang Usaha Peransuransian Lembaran Negara Nomor 13 tahun 1992 tanggal 11 Februari 1992 mengutamakan pengaturan asuransi dari segi bisnis dan publik administratif. Pengaturan dari segi bisnis artinya menjalankan usaha perasuransian harus sesuai dengan aturan hukum perasuransian dan perusahaan yang berlaku. Dari segi publik administratif artinya kepentingan masyarakat dan negara tidak boleh dirugikan. Jika hal ini dilanggar, maka pelanggaran tersebut diancam dengan sanksi pidana dan sanksi administratif menurut Undang-Undang Perasuransian. Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1992 diatur dengan Peraturan Pemerintahan Nomor 73 tahun 1992 tentang Penyelenggaraan Usaha Perasuransian Lembaran Negara Nomor 120 Tahun 1992.
Pengaturan usaha perasuransian dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1992 terdiri dari 13 (tiga belas) bab dan 28 (dua puluh delapan) pasal dengan rincian substansi sebagai berikut :
a. Bidang usaha perasuransian meliputi kegiatan: 1) Usaha asuransi dan
2) Usaha penunjang asuransi b. Jenis usaha perasuransian meliputi:
1) usaha asuransi terdiri dari asuransi: kerugian, asuransi jiwa dan reasuransi 2) usaha penunjang asuransi terdiri dari pialang asuransi, pialang reasuransi,
pialang reasuransi, penilai kerugian asuransi, konsultan aktuaria dan agen asuransi.
c. Perusahaan perasuransian meliputi: 1) perusahaan asuransi kerugian 2) perusahaan asuransi jiwa 3) perusahaan reasuransi 4) perusahaan pialang asuransi 5) perusahaan pialang reasuransi 6) perusahaan penilai kerugian asuransi 7) perusahaan konsultan aktuaria 8) perusahaan agen asuransi
d. bentuk hukum usaha perasuransian terdiri dari : 1) Perusahaan perseroan (Persero)
2) Koperasi
3) Perseroan Terbatas 4) Usaha Bersama (mutual)
e. Kepemilikan perusahaan perasuransian oleh :
1) Warga Negara Indonesia dan atau badan hukum Indonesia
2) Warga Negara Indonesia dan atau badan hukum Indonesia bersama dengan perusahaan perasuransian yangtunduk pada hukum asing.
f. Perizinan usaha perasuransian oleh Menteri keuangan
g. Pembinaan dan pengawasan terhadap usaha perasuransian oleh Menteri keuangan mengenai:
1) Kesehatan keuangan perusahaan asuransi kerugian, perusahaan asuransi jiwa dan perusahaan reasuransi
2) penyelenggaraan usaha perasuransian dan modal usaha
h. Kepailitan dan likuidasi perusahaan asuransi melalui keputusan pengadilan niaga
i. Ketentuan sanksi pidana dan sanksi administratif meliputi :
1) Ketentuan sanksi pidana karena kejahatan menjalankan usaha perasuransian tanpa izin, menggelapkan premi asuransi, mengelapkan kekayaan perusahaan asuransi dan reasuransi, menerima/menadah/membeli perusahaan asuransi hasil penggelapan, pemalsuan dokumen perusahaan asuransi, reasuransi.
2) sanksi administrasi berupa ganti kerugian, denda, administratif, peringatan, pembatasan kegiatan usaha, pencabutan izin perusahaan.
3. Undang-Undang Asuransi Sosial
Asuransi sosial di Indonesia pada umumnya meliputi bidang jaminan keselamatan angkutan umum, keselamatan kerja dan pemeliharaan kesehatan. Program asuransi sosial diselenggarakan oleh Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sesuai dengan ketentuan Pasal 9 ayat (1) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1992. Perundang-undang yang mengatur asuransi sosial adalah sebagai berikut:
a. Asuransi sosial kecelakaan pemumpang (Jasa Raharja):
1) Undang-Undang Nomor 33 Tahun 1964 tentang Dana Pertanggungan Wajib Kecelakaan Penumpang. Peraturan pelaksanaannya adalah Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 1965.
2) Undang-Undang Nomor 34 Tahun 1964 tentang Dana Kecelakaan Lalu Lintas. Peraturan pelaksanaannya adalah Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 1965.
b. Asuransi Sosial Tenaga Kerja (Astek):
1) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1992 tentang Jaminan Sosial Tenaga Kerja (Jamsostek)
2) Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 1990 tentang Penyelenggaraan Asuransi Sosial Tenaga Kerja (perubahaan Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 1977)
3) Peraturan Pemerintah Nomor 67 Tahun 1991 tentang Asuransi Sosial Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ASBRI).
4) Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 1981 tentang Asuransi Sosial Pengawai Negeri Sipil.
c. Asuransi Sosial Pemeliharaan Kesehatan (ASKES)
Peraturan Pemerintah Nomor 69 Tahun 1991 tentang Pemeliharaan Kesehatan Pegawai Negeri Sipil, Penerima Pensiun, Veteran, Perintis Kemerdekaan beserta keluarganya.
Berlakunya Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1992 tentang Usaha Perasuransian dan perundang-undangan asuransi sosial di samping ketentuan asuransi dalam KUHD, maka dianggap cukup memadai aturan hukum yang mengatur tentang usaha perasuransian, baik dari segi keperdataan maupun dari segi publik administratif.
C. Perkembangan Asuransi Kesehatan di Indonesia
Perkembangan asuransi kesehatan di Indonesia bisa dikatakan lebih lambat dibandingkan negara lainnya di wilayah Asia. Keterlambatan tersebut muncul karena penduduk Indonesia pada umumnya adalah risk taker dalam hal kesakitan dan kematian. Sakit dan mati dalam kehidupan bangsa Indonesia yang religius adalah takdir sehingga membeli asuransi kesehatan dianggap sebagai tindakan mencegah sesuatu yang bersifat takdir. Kedua, keadaan sosial ekonomi masyarakat yang belum memungkinkan mereka untuk menyisihkan uang guna membayar premi asuransi. Dari sisi suplay, yang juga dipengaruhi oleh demand, belum banyak perusahaan asuransi yang beroperasi di Indonesia. Selain itu fasilitas kesehatan yang mendukung terlaksananya asuransi kesehatan juga tidak berkembang dengan baik dan merata. Dari sisi regulasi, pemerintah terlambat memperkenalkan konsep asuransi kepada masyarakat melalui kemudahan perijinan dan kepastian hukum dalam bisnis asuransi, atau mengembangkan asuransi kesehatan sosial bagi masyarakat luas.31
Perkembangan asuransi kesehatan di Indonesia dapat dilihat dalam 3 kelompok/babak perkembangan yaitu perkembangan asuransi kesehatan sosial, perkembangan Dana Sehat/JPKM/Jaminan Kesehatan Penduduk Miskin dan perkembangan asuransi kesehatan komersial:32
1. Perkembangan asuransi kesehatan sosial
31 Perkembangan Asuransi Kesehatan
Desember 2010.
Program asuransi kesehatan pegawai negeri ini semula dikelola oleh suatu badan di tubuh Departemen Kesehatan (Depkes) yang dikenal dengan Badan Penyelenggara Dana Pemeliharaan Kesehatan (BPDPK) yang dikonversi Perusahaan Umum (Perum) yang dikenal dengan Perusahaan Umum Husada Bakti (PUHB) di tahun 1984. Kemudian pada tahun 1992 PUHB dirubah menjadi PT (Persero) Asuransi Kesehatan (PT. Askes). Kebijakan ini sebenarnya merupakan sesuatu yang membingungkan karena sesuai dengan tujuannya asuransi kesehatan sosial tidak bersifat for profit, melainkan not for profit. Bentuk PT merupakan suatu keabnormalan mengingat PT biasanya bertujuan for profit dan wajib menyetorkan deviden ke pemegang sahamnya dalam kasus ini adalah pemerintah. 33
Bagi pegawai swasta, pemerintah mulai mengembangkan asuransi sosial pada tahun 1971, ditandai dengan dibentuknya Perusahaan Asuransi Sosial Tenaga Kerja (ASTEK). Asuransi Tenaga Kerja (ASTEK) atau disebut jamsostek didirikan berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 1977 dan Surat Keputusan Menteri Tenaga Kerja, Transmigrasi dan Koperasi Nomor 116/MENKES/1977 tentang peraturan, tata cara, persyaratan, pembayaran iuran dan pembayaran jaminan sosial tenaga kerja. Jenis program yang diselenggarakan Istilah not for profit sendiri bukan berarti tidak boleh mencari untung melainkan keuntungan yang diperoleh harus dikembalikan untuk meningkatkan mutu pelayanan oleh pengelola asuransi dan pemberi pelayanan kesehatan.
oleh ASTEK antara lain program asuransi kecelakaan kerja dan Program tabungan hari tua yang dikaitkan dengan asuransi kematian.
Astek pada awalnya hanya menangani asuransi kecelakaan kerja, kemudian setelah uji coba selama 5 tahun yang dimulai pada tahun 1985 program ini diperluas sebagai program jaminan sosial. Di bulan Februari 1992, Undang-Undang Jaminan Sosial Tenaga Kerja (Jamsostek) disetujui DPR dan diundangkan. Dan melalui PP No.36/1995 ditetapkannya PT. Jamsostek sebagai badan penyelenggara Jaminan Sosial Tenaga Kerja. Program Jamsostek memberikan perlindungan dasar untuk memenuhi kebutuhan minimal bagi tenaga kerja dan keluarganya, dengan memberikan kepastian berlangsungnya arus penerimaan penghasilan keluarga sebagai pengganti sebagian atau seluruhnya penghasilan yang hilang, akibat risiko sosial.Jaminan sosial tenaga kerja mencakup Jaminan Pemeliharaan Kesehatan (JPK), Jaminan Kecelakaan Kerja (JKK), Jaminan Hari Tua (JHT), dan Jaminan Kematian.
Jamsostek merupakan suatu perlindungan bagi tenaga kerja dalam bentuk santunan berupa uang sebagai pengganti dari penghasilan yang hilang atau berkurang dan pelayanan sebagai akibat peristiwa atau keadaan yang dialami oleh tenaga kerja berupa kecelakaan kerja, sakit, hamil, bersalin, hari tua dan meninggal dunia.
Jamsostek dimaksudkan untuk menumbuhkan kemandirian dan menjaga harkat dan martabat serta harga diri tenaga kerja dalam menghadapi risiko sosial ekonomi. Sedangkan tujuan jamsostek adalah mengurangi ketidakpastian masa
depan tenaga kerja yang akan menunjukan ketenangan sehingga dapat meningkatkan produktivitas tenaga kerja.
Kemudian selain Jamsostek ada Asuransi Angkatan Bersenjata RI (ASABRI) pada permulaannya dijadikan satu dengan TASPEN (Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1963), tetapi karena tidak begitu lancar sehingga perlu diadakan pemisahan yang diwujudkan pada tahun 1971 dengan Lembaran Negara Nomor 50 Tahun 1971. Adapun yang menjadi pesertanya adalah Anggota TNI dan Pegawai sipil Departemen Pertahanan dan Keamanan diwajibkan menjadi peserta mulai dari tanggal pengangkatannya.
Asuransi kesehatan dari Asabri meliputi rencana/skema pensiun yang memberikan uang pensiun berkala setelah berakhirnya masa kerja atau uang pensiun berkala kepada ahli waris setelah peserta meninggal dunia, juga jaminan hari tua yang dibayarkan seluruhnya sekaligus pada saat kematian atau berakhirnya masa kerja pekerja yang diasuransikan. Jaminan hari tua yang dibayarkan seluruhnya sekaligus tersebut setara dengan 16,5 bulan gaji apabila meninggal dunia semasa masih bekerja atau mencapai usia akhir masa kerja (56 tahun). Jumlah uang pensiun dihitung pada tingkat 2,5% dari gaji bulanan terakhir untuk tiap tahun kerja. Pada saat meninggal dunia, sebelum atau sesudah akhir masa kerja, uang pensiun bulanan dibayarkan kepada janda atau duda (atau kepada anak apabila peserta tidak mempunyai istri/suami).34
Upaya pengembangan asuransi/jaminan sosial yang sifatnya mencakup seluruh rakyat Indonesia mendapat angin segar ketika Majelis Permusyawaratan
Rakyat (MPR) mengeluarkan Ketetapan MPR No. X/2001 yang menugaskan Presiden Megawati untuk mengembangkan Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN). Ketetapan ini ditindaklanjuti Presiden dengan menerbitkan Keputusan Presiden (Keppres) No. 20/2002 yang membentuk tim penyusun rancangan UU SJSN. Setelah usaha yang keras untuk merumuskan suatu reformasi sistem jaminan sosial, akhirnya UU SJSN disetujui DPR dan kemudian diundangkan dalam Lembar Negara pada tanggal 19 Oktober 2004 oleh Presiden Megawati dengan dihadiri oleh lima menteri terkait.35
2. Perkembangan Dana Sehat/JPKM/Jaminan Kesehatan Penduduk Miskin dan, Dana sehat adalah upaya penghimpunan dana masyarakat untuk kepentingan pengobatan dalam bentuk yang paling sederhana. Di awal tahun 1970 mulai berkembang konsep dana sehat di berbagai wilayah kabupaten bahkan provinsi di Indonesia. Upaya pengembangan ini didorong oleh pemerintah dengan harapan yang begitu besar agar masyarakat memiliki kesadaran untuk membiayai dirinya sendiri melalui mekanisme transfer resiko. Namun demikian upaya ini akhirnya tidak berhasil. Hingga saat ini tidak ada dana sehat yang bertahan hidup, apalagi berkembang.
Setelah mengembangkan konsep dana sehat, pemerintah berupaya mengembangkan konsep Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat (JPKM) yang diambil dari konsep Health Maintenance Organisation (HMO) di Amerika dengan dukungan struktural yang lebih kuat, diantaranya dengan dicantumkannya konsep JPKM dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1992 tentang Kesehatan.
35 Fuad Usman dan M. Arief, Security For Life (Hidup Nyaman Dengan Berasuransi),
Upaya mengembangkan JPKM dimulai dengan merangsang dana sehat menjadi JPKM, sayangnya upaya ini tidak banyak membuahkan hasil. Di daerah banyak pejabat di lingkungan Dinas Kesehatan (Dinkes) yang tidak bisa membedakan konsep dana sehat dengan JPKM. Pengembangan JPKM menjadi lebih stagnan ketika JPKM dibuat dalam kerangka pikir dana sehat, sehingga sasaran program ini kebanyakan adalah kelompok ekonomi lemah. Kenyataan tersebut diperburuk dengan kurangnya dukungan kemampuan pengelolaan yang diakibatkan oleh rendahnya keterlibatan profesional asuransi kesehatan. Kekurangan dukungan profesional asuransi dihambat oleh adanya anggapan bahwa JPKM bukan asuransi.
Pengembangan JPKM memasuki babak baru ketika Indonesia mengalami krisis ekonomi pada tahun 1997. Pemerintah yang khawatir dengan penurunan akses masyarakat ke fasilitas pelayanan kesehatan dengan didukung oleh pihak internasional mengembangkan program Jaring Pengaman Sosial untuk bidang kesehatan (JKJBK) yang ditumpangi keinginan untuk lebih mengembangkan JPKM. Upaya JKJBK didanai pinjaman AsianDevelopment Bank (ADB) sebesar 300 juta US dolar untuk masa lima tahun. Dana dibayarkan ke Puskesmas dan Bidan Desa melalui suatu badan yang disebut pra bapel JPKM. Lagi-lagi upaya ini tidak banyak membuahkan hasil bagi upaya memperluas cakupan JPKM menuju universal coverage.36
Berbagai kontroversi tentang pengembangan JPKM yang didomplengkan pada program jaring pengaman sosial dan sesungguhnya menerapkan konsep
asuransi kesehatan komersial dengan produk managed care, berlangsung cukup lama. Pada tahun 2002 akhirnya program tersebut diganti dengan memberikan dana secara langsung kepada Puskemas dan RS. Dana yang digunakan untuk mensubsidi kelompok miskin ini kemudian berasal dari pengalihan subsidi bahan bakar minyak (BBM).37
3. Perkembangan asuransi kesehatan komersial.
Asuransi kesehatan komersial mulai ditawarkan kepada masyarakat Indonesia pada awal tahun 1970 oleh perusahaan asuransi multinasional yang memiliki cabang di Indonesia. Sampai tahun 1992 perkembangan asuransi kesehatan komersial tidak mengalami pertumbuhan yang berarti karena dasar hukum yang tidak begitu jelas. Baru sejak dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 2 tahun 1992 tentang Usaha Perasuransian yang mengatur bahwa asuransi jiwa dan asuransi kerugian dapat menjual asuransi kesehatan dan derivatnya, asuransi kesehatan komersial mengalami perkembangan yang cukup signifikan. Pada saat ini kurang lebih sekitar 30% dari seluruh perusahaan asuransi kerugian dan jiwa (± 160 perusahaan) aktif memasarkan asuransi kesehatan. Diperkirakan sekitar 3 juta tertanggung telah menjadi nasabahnya (sekitar 1,5% populasi). Asuransi kesehatan komersial dapat dibeli oleh individu maupun kelompok (kumpulan). Karena pertimbangan administratif dan risiko, kebanyakan produk asuransi kesehatan hanya boleh dibeli oleh kelompok, bukan orang per orang.
Perkembangan asuransi komersial yang dijual oleh perusahaan asuransi sebelum tahun 1992 tidak mengalami pertumbuhan yang berarti karena landasan
26 Februari 2011.
hukumnya tidak begitu jelas. Asuransi kesehatan komersial kala itu umumnya dijual sebagai produk tumpangan (rider) yang dijual oleh perusahaan asuransi kerugian, karena memang asuransi kesehatan merupakan asuransi kerugian. Perusahaan asuransi jiwa tidak jelas apakah dapat menjual asuransi kesehatan atau tidak.38
Apabila suatu pemerintahan mencanangkan untuk melaksanakan suatu sistem jaminan kesehatan, sebenarnya pemerintah tersebut berjanji kepada para pekerja dan anggota keluarganya akan masa depan kesejahteraan mereka. Janji ini tidak saja diberikan kepada para pekerja pada saat ini yang akan pensiun dalam jangka waktu 15 sampai 30 tahun mendatang, tetapi mencakup juga generasi pekerja yang akan datang. Bila janji tersebut gagal dipenuhi maka kredibilitas pemerintah yang telah dibangun dengan susah payah akan sulit dipulihkan. Pengalaman negara lain dalam mengelola program pensiunnya seringkali menunjukkan bahwa pemerintahan berikutnya biasanya gagal dalam memenuhi janjinya yang disebabkan karena perhitungan yang tidak tepat. Ketidaktepatan perhitungan biasanya karena terlalu tingginya perkiraan (over estimate) akan pemasukan dan rendahnya perkiraan (under estimate) akan biaya yang harus ditanggung dari program tersebut. Akibatnya generasi berikutnya harus menanggung beban dengan membayar pajak lebih tinggi atau memperoleh santunan jaminan sosial dengan jumlah yang lebih kecil dari yang dijanjikan. Dengan demikian perencanaan dalam pengembangan jaminan kesehatan merupakan sesuatu yang sangat serius. Perencanaan untuk membangun jaminan
38
kesehatan harus dipikirkan secara matang dengan menyerap masukan dari semua pihak serta didasarkan pada ekspektasi yang realistis.39
39 Kiswanti, Utin. “Kajian Awal Sistem Perlindungan dan Jaminan Sosial bagi
