URGENSI TRANSFORMASI NORMA HUKUM HAM INTERNASIONAL KE DALAM HUKUM NASIONAL:

1 URGENSI TRANSFORMASI NORMA HUKUM HAM INTERNASIONAL

KE DALAM HUKUM NASIONAL:

(Mewujudkan Regulasi Berdimensi HAM Menuju Negara Demokrasi Konstitusional)¹

2Oleh

Cekli Setya Pratiwi³ abstract

Transformation of International Human Rights Law norms into domestic laws is not only as evidence that the country's position as the holder of the obligation to respect, protect and fulfill human rights but more than that it is also in accordance with the purpose of protecting the entire nation state based on Pancasila and national unity (Bhineka Tunggal Ika), as well as part of Indonesia's commitment as a party of international treaties and international organizations, and it also reinforces the principle of constitutional democracy based on the Constitution of 1945 of Indonesia Republic . The high number of laws that declared contrary to the Constitution of 1945 of Indonesia Republic and the high number of local regulations canceled by the Ministry of Domestic Affair showed that the transformation of human rights norms into domestic law does not work, the protection of human rights guaranteed in the constitution is stopped and has not followed up massively in the regulation of both at national and local level. This led to the practice of human rights violations by state officials, the discrimination of minority groups, as well as the slow fulfillment of human rights to all citizens. Therefore, in order to build a more dignified Indonesia the strategy to increase awareness of human rights to legisltaif institutions and society in general needs to be improved and advocacy to criticize and reject various provisions that potentially give other forms of human rights violations has to be continued.

Keywords: regulation, transformation, human rights Pendahuluan

Situasi kekinian perlindungan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia pada tahun 2012 diniali masih lemah menurut telaah Kelompok Kerja Majelis Tinggi HAM PBB (United Nations High Human Rights Council) pada Universal Periodic Review (UPR) sesi ke-13 di Genewa pada 21 Mei sd 4 Juni 2012 Nomor A/HRC/WG.6/13/IDN/1. Oleh karena itu pada

1 Tulisan ini didedikasikan untuk Profesor A. Muktie Fadjer, SH.,MH. sebagai ucapan terimakasih dari murid kepada gurunya karena telah banyak menularkan ilmu dan menginspirasi Penulis dalam menghasilkan berbagai karya tulis. Tulisan ini juga merupakan bagian dari Hasil Penelitian Penulis Dengan Judul “TRANSFORMASI NORMA HUKUM HAM ASASI MANUSIA GUNA MEWUJUDKAN UNDANG-UNDANG BERDIMENSI HAM”, Di Biayai Oleh Dana Penelitian DPP-UMM, Tahun 2012.

2 Tulisan ini kemudian dimuat dalam buku MEMBANGUN NEGARA HUKUM YANG BERMARTABAT, ISBN: 978- 602-17091.

3 Penulis adalah pengajar Hukum HAM dan Hukum Internasional meraih gelar Sarjana Hukum (SH) dari Fakultas Hukum Brawijaya Malang (1994-1998) dan Master of Laws/LL.M. (2004-2006) dari School of Law – Utrecht Universiteit, Belanda, saat ini menjadi Pembantu Dekan III di Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Malang.

2 tahun 2012-2013⁴ Indonesia bersedia untuk menerima kunjungan Pelapor Khusus (Special Rapporteur) menyangkut pemenuhan hak atas kesehatan, hak atas perumahan dan hak kebebasan berekspresi, serta jaminan hak kebebasan beragama. Berbeda dengan Laporan Kelompok Kerja UPR Tahun 2008⁵ (empat tahun sebelumnya) dimana dunia internasional menyoroti berbagai kelemahan lain dalam perlindungan HAM di Indonesia. Misalnya, lemahnya pemahanan HAM pembuatan kebijakan publik di tingkat lokal (local regulation) menyebabkan pada tahun 2002 terdapat ratusan Perda yang dibatalkan karena tidak sesuai dengan nilai-nilai penghormatan HAM.⁶ Kedua, masih lemahnya jaminan HAM dalam proses beracara terhadap pelaku, korban dan saksi tindak pidana dalam Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana (KUHAP) sehingga harus segera direvisi.⁷ Selain itu yang juga menjadi sorotan untuk dirivisi adalah keberadaan konsep pertanggungjawaban pidana anak-anak usia 8-12 tahun, serta pemidanaan terhadap kasus tindak pidana ringan dalam Kitab Undang- Undang Hukum Pidana (KUHP). Oleh karena itu Rancangan KUHP mendesak untuk segera disahkan dan diharmonisasikan dengan nilai-nilai penghormatan HAM. Indonesia juga mengakui bahwa berbagai konsep mengenai kerentuan pidana yang berkaitan dengan agama dipandang masih bertentangan dengan the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR perlu segera dilakukan harmonisasi baik di bidang legislasi, administrasi, kebijakan, dan pelaksanaannya.

Dari Laporan Periodik Umum Kelompok Kerja di atas baik pada tahun 2008 dan 2012 tersebut menggambarkan bahwa persoalan transformasi norma hukum HAM Internasional ke dalam regulasi baik di tingkat pusat (national regulation) maupun di tingkat daerah (local regulation) menjadi isu penting yang harus diperhatikan oleh Pemerintah Indonesia.

Indonesia tidak cukup hanya menyatakan kesanggupan melakukan berbagai harmonisasi dan singkronisasi produk hukumnya untuk menjamin penghormatan HAM namun harus ada kemauan (willingness) yang nyata untuk melakukannya. Transformasi norma hukum HAM Internasional ke dalam regulasi domestik bukan hanya sebagai bukti bahwa negara menyadari

4 Lihat UN Human Rights Council: Statement for the 2012 Universal Periodic Review of Indonesia, diakses dari Human Rights Wacth website di http://www.hrw.org/news/2012/09/19/un-human-rights-council-statement-2012-universal-periodic- review-indonesia, lihat juga Human Rights Council Working Group on the Universal Periodic Review Thirteenth session Geneva, 21 May–4 June 2012 di http://daccess-dds-

ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G12/116/38/PDF/G1211638.pdf?OpenElement

5 Lihat UNIVERSAL PERIODIC REVIEW, Report of the Working Group on the Universal Periodic Review – Indonesia, A/HRC/8/23, 14 May 2008, General Asembly of United Nation. HUMAN RIGHTS COUNCIL Eighth sessions Agenda item 6, dapat diakses melalui http://www.geneva-academy.ch/RULAC/pdf_state/UPR-Outcome-of-the- Working-Group.pdf

6 UPR Indonesia, 2008, Ibid. Point 10 Halaman 4.

7 Ibid. Point 15 Halaman 6.

3 posisinya sebagai pemegang kewajiban untuk menghormati, melindungi dan memenuhi HAM. Namun lebih dari itu hal ini sesuai dengan tujuan negara melindungi segenap bangsa berdasarkan Pancasila dan Bhineka Tunggal Ika, serta bagian dari komitmen Indonesia sebagai negara peserta dari berbagai perjanjian internasional dan organisasi internasional.

Selain itu juga semakin mengukuhkan pelaksanaan prinsip demokrasi konstitusional berdasarkan UUD NRI Tahun 1945. Tingginya jumlah undang-undang yang dinyatakan bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 serta tingginya peraturan daerah yang dibatalkan oleh Kementrian Dalam Negeri menunjukan bahwa transformasi norma Hukum HAM ke dalam hukum domestik tidak berhasil, jaminan perlindungan HAM masih berhenti di konstitusi dan belum secara masif ditindaklanjuti dalam regulasi baik di tingkat nasional maupun lokal. Hal ini mendorong terjadinya praktek pelanggaran HAM oleh aparatur negara, tindakan diskriminasi kepada kelompok minoritas, serta lambannya pemenuhan hak asasi manusia kepada seluruh warga negara.

Mengapa dan apa urgensinya sehingga transformasi norma hukum HAM Internasional ke dalam regulasi di Indonesia harus dilakukan? Sejauhmana transformasi tersebut telah dilakukan dan kendala apa yang dihadapi? Strategi apa yang seharusnya dilakukan untuk mendorong percepatan transformasi norma hukum HAM Internasional ke dalam produk hukum domestik guna mewujudkan regulasi berdimensi HAM? Dalam tulisan ini akan digambarkan uraian mengenai pertanyaan yang lebih kongkrit dalam upaya mendorong terciptanya masyarakat adil dan makmur yang menjunjung tinggi terhadap penghormatan dan perlindungan nilai-nilai HAM menuju Indonesia yang lebih bermartabat.

Penghormatan HAM Sebagai Tanggungjawab Negara

Diakui di dalam konstitusi berbagai negara di dunia⁸ tak terkecuali konstitusi Indonesia⁹ serta berbagai instrumen internasional tentang HAM dimana Indonesia juga menjadi negara peserta (state party) bahwa Hak Asasi Manusia diartikan sebagai hak yang dimiliki dan melekat pada diri setiap manusia karena kodratnya sebagai manusia (inherent in dignity)¹⁰ sebagai anugrah dari Tuhan Yang Maha Esa.¹¹ Oleh karena itu HAM bukanlah

8 Lihat berbagai konstitusi negara anggotas Perserikatan Bangsa-Bangsa seperti Arab Saudi, Brunai Darusalam, Malaysia, Amerika Serikat, dll. , dimana Indonesia adalah juga bagian dari Anggota PBB.

9 Lihat berbagai Pasal tentang HAM Dalam Bab XA Pasal 28 A-J UUD NRI Tahun 1945.

10 Lihat Kovenan Internasional Hak-hak Ekonomi Sosial Budaya yang diterima oleh Majelis Umum PBB 2200 A (SSI) 16 Desember 1966 pada Mukadimah Alenia II menyatakan bahwa: “Negara-negara pihak dalam Kovenan ini mengakui bahwa hak hak ini berasal dari martabat yang melekat pada manusia”

11 Lihat juga Pasal 1 ayat 1 UU Nomor 39 Tahun 1999 tentang HAM.

4 pemberian negara sehingga negara tidak dibenarkan mencabutnya (inalienable)¹² dan tidak dapat membatasinya secara sewenang-wenang (indivisible).¹³ Pengurangan atau pembatasan hak asasi manusia hanya diperbolehkan pada hak-hak tertentu dan dalam keadaan tertentu seperti keadaaan darurat umum, dengan langkah-langkah tertentu, harus sudah dinyatakan secara tegas dalam undang-undang, serta tidak bermaksud untuk mendiskriminasikan pihak lain.¹⁴ Dengan demikian keberadaan berbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang HAM bukan sebagai bukti bahwa HAM adalah pemberian negara atau belas kasihan negara kepada warga negaranya, ¹⁵ melainkan hanya sebatas menegaskan atau menguatkan bahwa HAM memang nyata adanya. Oleh karena itu konstitusi Indonesia secara tegas menyatakan bahwa jaminan HAM tersebut adalah sebuah tanggungjawab yang harus dan wajib dilakukan oleh negara.¹⁶ Jika negara atau aparaturnya bertindak sewenang-wenang serta mengabaikan pentingnya penghormatan nilai-nilai HAM warga negaranya atau membiarkan perbuatan diskirminasi, kekerasan dari pihak tertentu yang melanggar HAM warga negaranya berarti negara gagal melaksanakan kewajiban untuk menghormati (obligation to respect). Jika negara atau lembaga pembentuk hukum tidak menjamin HAM warga negaranya atau justru peraturan yang dibuat atau kebijakan yang dibuat bertujuan mengurangi atau membatas-batasi atau meniadakan HAM warga negaranya, maka negara dapat dikatakan tidak menjalankan kewajibannya untuk melindungi HAM warga negaranya (obligation to protect). Sedangkan apabila negara memberikan kekebalan hukum (impunity) kepada pihak tertentu yang melanggar HAM atau mengabaikan hak-hak korban pelanggaran HAM atau tidak memenuhi hak-hak warga negara yang seharusnya segera dipenuhi maka negara berarti telah gagal melaksanakan kewajiban untuk memenuhi HAM warga negaranya (obligation to fulfil).

12 Lihat juga Deklarasi Umum Hak Asasi Manusia Dalam Resolusi Majelis Umum PBB 10 Desember 1948 Nomor 217 A (III) Pada Mukadima Alenia I menyatakan bahwa:”pengakuan atas hak-hak alamiah dan hak-hak yang sama dan tidak dapat dicabut dari semua anggota keluarga manusia...”.

13 Hak hidup, hak untuk tidak disiksa, hak untuk tidak diperbudak, hak untuk mendapatkan perlakuan yang adil dihadapan hukum, hak memeluk dan memilih agama, adalah hak yang bersifat non-derogable right (tidak dapat dikurang-kurangi dalam keadaan apapun). Lihat Pasal 3 sd 9 DUHAM, Pasal 6,7, 8 (ayat 1 dan 2), 11, 15, 16 dan 18 Kovenan Internasional Hak Sipil Politik 1966, Pasal 28 I Ayat 1 dan 2 UUD NRI Tahun 1945, Pasal

14 Thomas Buergental, Menghormati dan Menjamin: Kewajiban Negara dan Pengurangan Hak Yang Diizinkan”, dalam Ifdal Kasim (eds.), 2001. Hak Sipil dan Politik: Esai-esai Pilihan, Buku 1, Penerbit ELSAM: Jakarta, ISBN: 979-8981-20- 0. Halaman 315-353.

15 Yosep Adi Prasetyo, 2012. Hak Ekosob Dan Kewajiban Negara, Makalah Memperkuat Pemahaman HAM Hakim Seluruh Indonesia, Diselenggarakan Oleh Komisi Nasional HAM RI, Hotel Holiday-Lombok, 28-31 Mei 2012. Dapat diakses http://pusham.uii.ac.id

16 Pasal 28 I ayat 5 menyatakan bahwa: “Perlindungan, pemajuan, penegakan dan pemenuhan hak asasi manusia adalah tanggungjawab negara, terutama pemerintah”.

5 Salah satu ciri dari negara hukum atau the rule of law adalah adanya jaminan perlindungan HAM oleh negara kepada warga negara.¹⁷ Prinsip rule of law menyatakan bahwa seluruh aspek negara menjunjung tinggi supremasi hukum yang dibangun diatas prinsip keadilan dan egalitarian. Rule of law adalah rule by the law bukan rule by the man.

A.V.Dicey menegaskan bahwa unsur-unsur rule of law meliputi: pertama, adanya superemasi aturan-aturan hukum. Artinya bahwa, hukum harus menjadi panglima, ditaati dan dipatuhi oleh setiap warga negara, aparatur negara, dan setiap unsur yang ada di masyarakat.

Kedua, adanya pengakuan “equality before the law” artinya setiap orang memiliki kedudukan yang sama dihadapan hukum. Tidak ada perbedaan atau diskriminasi baik menyangkut suku, agama, ras, warna kulit, status ekonomi, sosial, dll. Ada tidaknya rule of law pada suatu negara ditentukan oleh “kenyataan”, apakah rakyat menikmati keadilan, dalam arti perlakuan adil. Ketiga, terjaminnya hak-hak asasi manusia oleh undang-undang serta keputusan-keputusan pengadilan. Artinya, setiap negara wajib menghormati, menjamin dan melindungai hak-hak asasi setiap warga negaranya, dan jaminan terhadap perlindungan HAM warga negara tersebut harus diatur dalam UU bahkan setingkat peraturan pelaksana seperti PP, Perda, Kepres, dan kebijakan lain baik di tingkat pusat maupun daerah serta dijamin melalui keputusan pengadilan. Perlindungan HAM tidak hanya cukup dimaktubkan dalam tujuan negara (staat ide) atau tidak cukup hanya dituangkan dalam berbagai pasal dalam konstitusi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 28I ayat 6:”Untuk menegakkan dan melindungi hak asasi manusia sesuai prinsip negara hukum yang demokratis, maka pelaksanaan hak asasi manusia dijamin, diatur, dan dituangkan dalam peraturan perundang- undangan”.

Kedua, penghormatan HAM warga negara adalah bagian dari tujuan bernegara. Hal ini secara tegas dinyatakan dalam pembukaan undang-undang dasar 1945, bahwa negara Indonesia didirikan untuk mencapai tujuan negara yaitu: 1). Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; 2) Memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa; 3) Ikut melaksanakan ketertiban dunia.¹⁸ Ketiga tujuan bernegara ini harus dilaksanakan dengan berdasarkan pada Pancasila (sila I sampai V) dengan tanpa diskriminasi sebagaimana semboyan Bhineka Tunggal Ika. Dari kelima sila Pancasila tersebut selaras dengan prinsip penghormatan HAM yaitu hak kebebasan beragama

17A. Muktie Fadjar, Tipe Negara Hukum, Bayumedia Publishing, Malang, 2005.

18 Lihat Pembukaan UUD RI Tahun 1945 alenia IV.

6 pada sila I Ketuhanan Yang Maha Esa, penghormatan hak asasi manusia (Sila II Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab, hak untuk mendapatkan perlakuan yang adil dan tanpa diskriminasi (yaitu Sila III Keadilan Sosial bagi Seluruh Rakyat Indonesia, hak untuk ikut serta dalam pemerintahan (Sila IV Kerakyatan Yang Dipimpin oleh hikmat dalam permusyawaratan perwakilan) dan hak atas kesejahteraan yang tergambar dalam sila ke V Keadilan Sosial Bagi Seluruh Rakyat Indonesia. Dengan demikian jelas bahwa sejak awal negara ini didirikan memiliki cita-cita luhur untuk memberikan penghormatan yang tinggi dan perlindungan kepada segenap bangsa Indonesia tanpa membedaka-bedakan suku, agama, ras, kepercayaan, warna kulit, jenis kelamin dll dan perlindungan serta rasa aman tersebut seharusnya dapat dinikmati oleh seluruh rakyat Indonesia tanpa terkecuali dan di seluruh wilayah Republik Indonesia secara merata. Tujuan yang demikian kiranya selaras dengan apa yang dimaksud dalam ICCPR yang diratifikasi oleh Indonesia melalui UU Nomor 12 Tahun 2005, Pasal 2 (1) yang menyatakan: ’Each State Party undertakes to respect and to ensure to all individuals within its territory and subject to its jurisdiction the rights recognized in the Covenant, without discrimination of any kind’. Artinya, dengan diterimanya ketentuan ini maka negara Indonesia memiliki kewajiban untuk melindungi hak sipil dan politik sebagaimana hak-hak yang diakui dalam CCPR kepada seluruh warga negaranya tanpa didasarkan pada diskriminasi apapun.¹⁹ Negara Indonesia juga berkehendak ’nensejahterakan dan mencerdaskan kehidupan bangsa’. Jika dikaitkan dengan usaha untuk mencapai tujuan negara yang pertama sebagaimana tersebut di atas, yaitu menjamin adanya perlindungan hak setiap warga negara, maka dalam usaha memberikan jaminan perlindungan tersebut akan sulit diwujudkan jika kondisi masyarakat masih di bawah garis kemiskinan atau pendidikan masyarakat masih rendah. Sebagaimana prinsip-prinsip HAM dalam Islam tentang perlindungan hak akal dan pikiran, maka hak kebebasan berpendapat dan hak atas pendidikan merupakan hak yang juga dijamin pemenuhannya dalam HAM.

Ketiga, tanggungjawab Indonesia untuk menghormati, melindungi dan memenuhi HAM warga negara merupakan bagian dari komitmen Indonesia terhadap berbagai perjanjian Internasional tentang HAM yang telah diratifikasi oleh pemerintah Indonesia dan keikutsertaan Indonesia dalam berbagai Organisasi Internasional.

Menyadari HAM bersifat universal, pengakuan atas martabat dan hak-hak yang sama atas setiap manusia tanpa diskriminasi atas dasar apapun, maka Indonesia sebagai salah satu

19 Cekli, op cit.

7 anggota dari Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB)²⁰ juga mengikatkan diri terhadap standar dan norma hukum Hak Asasi Manusia Internasional. Saat ini ada sejumlah konvensi internasional yang ditratifikasi oleh Indonesia. Pada tahun 2005, Indonesia telah resmi menerima berlakunya norma hukum Hak Asasi Manusia Internasional (The International Bill of Rights²¹) yaitu DUHAM (Deklarasi Umum Hak Asasi Manusia 1948)²² beserta dua kovenan kembar yaitu Kovenan Internasional tentang Hak-hak Sipil dan Politik Tahun 1966 dan Kovenan Hak Ekonomi Sosial dan Budaya.²³ Bahkan kedua kovenan ini diratifikasi tanpa reservasi. Ditambah lagi 6 konvensi Internasional tentang HAM lainnya. Indonesia sebagai negara peserta (state party) menerima dan terikat oleh norma-norma HAM yang ada dalam instrumen tersebut. Komitmen Indonesia untuk melindungi (to protect) HAM diperkuat dengan ratifikasi Indonesia atas berbagai perjanjian-perjanjian internasional di bidang HAM.

No Konvensi Tentang HAM Ratifikasi

1 Konvensi tentang Penghapusan Segala Macam Bentuk Diskriminasi terhadap Perempua

UU No.7 Tahun 1984.

2 Konvensi Menentang Penyiksaan dan Perlakuan Atau Penghukuman Lain Yang Kejam, Tidak Manusiawi dan Merendahkan Martabat Manusia

UU No. 5 Tahun 1998.

3 Konvensi tentang Hak-hak Anak Keppres 36 Tahun 1990.

4 Konvensi tentang Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi Rasial UU No. 29 Tahun 1999.

5 Konvensi Hak sipil dan Politik UU No. 12 Tahun 2005

6 Konvensi Hak Ekonomi Sosial dan Budaya UU.No.11 Tahun 2005

7 Konvensi Hak Kaum Disable/ the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD)

UU No. Tahun 2012

8 Konvensi Perlindungan Hak-hak Buruh Migran dan Keluarganya /the International Convention on the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families (ICRMW)

UU No. Tahun 2012

Terlebih lagi keikutsertaan Indonesia dalam berbagai forum atau organisasi Internasional merupakan wujud kesungguh-sungguhan Indonesia menjadi bagian dari

20 Jumlah Anggota PBB saat ini pada tahun 2012 ada 193 negara. Indonesia sudah menjadi anggota PBB sejak Tahun 1953.

21 Namun demikian sampai saat ini pemerintah Indonesia belum meratifikasi Optional Protokol pada Kovenan Hak Sipil dan Politik.

22 Hukum HAM Internasional (atau lebih dikenal dengan The International Bill of Rights) meliputi The Universal Declaration of Human Rights, 1948, The International Covenant on Civil and Political Rights (CCPR) 1966 dan The International Covenant on Economical, Social and Cultural Rights 1966 (CESCR)

23 The International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR 1966) diratifikasi oleh Pemerintah Republik Indonesia melalui UU No. 12 Tahun 2005 sedangkan The International Covenant on Economical, Social and Cultural Rights (ICESCR 1966) diratifikasi oleh Pemerintah Republik Indonesia melalui UU No. 11 tahun 2005.

8 masyarakat yang ingin menghormati hak asasi manusia. Pada 25 November 1981, Perserikatan Bangsa-bangsa (PBB)—di mana Indonesia adalah salah satu anggotanya—

mengeluarkan resolusi Sidang Umum PBB No.36/55/1981 tentang Declaration of the Elimination of All Forms of Intolerance and of Discrimination Based on Religion or Belief.

Deklarasi ini memberi dukungan kebebasan beragama secara luas baik dalam bentuk keyakinan maupun ekspresi keyakinan berupa ibadah, pendirian rumah ibadah, pendirian komunitas, dakwah, dan penyebaran gagasan melalui pelbagai media. Di level regional, Indonesia yang sudah 14 tahun menjadi anggota ASEAN, pada 2011 dipercaya sebagai ketua dari organisasi ASEAN dan Indonesia menunjukan peran yang cukup penting dalam pembentukan Deklarasi HAM ASEAN.

Keempat, perlindungan HAM sebagai wujud pelaksanaan demokrasi konstitusional dan negara hukum yang sesungguhnya. Menurut Jimly Asshidiqie, berdasarkan UUD NRI Tahun 1945 menegaskan kembali mengenai prinsip yang hendak dicapai oleh bangsa Indonesia yaitu (i) prinsip demokrasi yang berdasar atas hukum (constitutional democracy), dan (ii) prinsip negara hukum yang demokratis atau

“democratische rechtsstaat” atau “democratic rule of law”,²⁴. Di satu sisi harus diakui bahwa saat ini sudah banyak kemajuan di bidang HAM yang diraih oleh Indonesia. Namun di sisi lain, masih banyak upaya yang harus dilakukan untuk memperbaiki situasi HAM di Indonesia di masa yang akan datang. Kemajuan yang dimaksud antara lain pertama, pada rezim Orde Reformasi Indonesia mengeluarkam Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 Tentang Hak Asasi Manusia dan Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2000 Tentang Pengadilan Hak Asasi Manusia.²⁵ Pada tahun 2000 juga dilakukan Amandemen II UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang mencantumkan Bab XIA tentang Hak Asasi Manusia khususnya ketentuan Pasal 28A-28J²⁶ dan diluar Bab XIA yaitu Pasal 28, 29, 30, 31, 33, 34 telah

24 Jimly Asshidiqie, ’Lembaga Mahkamah Konstitusi di Negara Demokrasi Baru’, Makalah yang disampaikan dalam

sebuah ceramah di Australia tahun 2002, dapat diakses di

http://www.jimly.com/makalah/namafile/27/Ceramah_Australia_02.doc.

25 UU No.39 Tahun 1999 tentang HAM dan UU No.26 Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM dibentuk atas amanat Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat RI Nomor XVII/MPR/1998 tentang Hak Asasi Manusia.

26 Hak Asasi Manusia secara garis besar dibagi kedalam dua kategori yaitu pertama Hak Sipil dan Politik (Sipol) dan kedua adalah Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya. Hak Sipil dan Politik meliputi hak hidup, hak kebebasan beragama (ps. 28E ayat (2) dan 28I ayat (1), hak atas pengakuan, jaminan, perlindungan hukum yang adil serta pengakuan yang sama dihapadan hukum (28D ayat (41)), hak atas status kewarganegaraan dan berpindah tempat (Pasal 28D ayat (4) dan 28E), hak berkomunikasi dan memperolah informasi (28F), hak untuk tidak diperbudak (28I), dll. Sementara, hak ekonomi sosial budaya meliputi hak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak (27 ayat (2), pemenuhan kebutuhan dasar pendidikan (28C yat (1), hak atas pelayanan kesehatan (28H ayat (1)), hak atas jaminan sosial (28H ayat (3), dll.

9 mengukuhkan bahwa hak asasi manusia merupakan bagian dari hak konstitusional rakyat.²⁷ Substansi dari Amandemen II UUD NRI tahun 1945 ini menjadi landasan yuridis dalam upaya perlindungan dan pengakuan HAM baik di bidang hak sipil dan politik serta hak ekonomi, social dan budaya. Meluasnya jaminan hak-hak asasi manusia melalui pasal-pasal di dalam UUD 1945 khususnya hasil dari Amandemen II, merupakan kemajuan dalam membangun pondasi hukum bernegara untuk memperkuat kontrak penguasa-rakyat dengan semangat konstitusionalisme Indonesia.²⁸

Pasca perubahan Pasal 5 jo Pasal 20 UUD NRI tahun 1945 terjadinya pergeseran kewenangan dibidang legislasi dari Presiden ke DPR.²⁹ Namun demikian hasil penelitian menunjukan bahwa pergeseran kekuasaan di bidang legislasi ini faktanya gagal dimaknai oleh DPR untuk menghasilkan berbagai produk UU yang berkualitas, alih-alih berdimensi HAM. Artinya, masih banyak produk hukum berupa UU yang dibuat cenderung mengabaikan bahkan bertentangan dengan hak konstitusional rakyat. Misalnya, pada tataran UU, tingginya tingkat pengajuan judicial review ke Mahkamah Konstitusi dengan permintaan pembatalan sejumlah UU, merupakan salah satu indikator penting gagalnya Pemegang Kekuasaan Legislatif dalam merumuskan UU yang berkualitas dan konstitusional.³⁰ Bahkan pernyataan Mahfud MD selaku Ketua Mahkamah Konstitusi yang dimuat oleh Harian Kompas tertanggal 20 Februari 2010, menilai bahwa produk legislasi banyak yang tidak beres karena menyimpang dari Program Legislasi Nasional atau Prolegnas. Bukti dari ketidakberesan itu adalah banyaknya undang-undang yang dibatalkan MK yaitu dalam lima tahun terakhir MK telah membatalkan 58 UU dari 108 UU yang diuji. Pada Tahun 2010 terdapat 38 UU yang sedang diperiksa atau menunggu giliran untuk diuji secara materiil oleh

27 Hak-hak asasi manusia karena disebutkan secara tegas dalam konstitusi maka diakui sebagai hak konstitusional rakyat.

Lihat Ashidiqi, Jimly, Hak Konstitusional Perempuan dan Tantangan Penegakannya, makalah disampaikan pada acara Dialog Publik dan Konsultasi Nasional Komnas Perempuan “Perempuan dan Konstitusi di Era Otonomi Daerah: Tantangan dan Penyikapan Bersama”. Jakarta, 27 Nopember 2007. Dapat diakses melalui

http://jimly.com/makalah/namafile/8/HAK_KONSTITUSIONAL_PEREMPUAN.doc

28 Wiratraman, Hak-hak Konstitusional Warga Ngeara Setelah Amandemen UUD 1945: Konsep, Pengaturan dan Dinamika Implementasi, Jurnal Hukum Panta Rei, Vol. 1 No.1 Desember 2007, Jakarta, Konsorsium Reformasi Hukum Nasional.

29 Lihat Sulardi dan Cekli, 2001, ‘Pergeserean Kekuasaan Legislasi Pasca Amandemen UUD 1945’, ISSN: 0854, 6509. Vol.

7 No. 2, Hlm. 90 - 226. Faculty of Law, Muhammadiyah University, Malang. Lihat pula Jimly Asshiddiqie, ‘Sistem Ketatanegaraan Pasca Amandemen’, dapat diakses di

http://jimly.com/makalah/namafile/42/SISTEM_KETATANEGARAAN.doc., Saldi Isra, ‘MPR Perlu Menata Ulang Fungsi Legislasi’, disampaikan dalam Ujian terbuka Promosi Doktor Ilmu Hukum di UGM pada tanggal 7 Februari 2009, dapat diakses di http://www.news.id.finroll.com/news/14-berita-terkini/15898-____mpr-perlu-menata-ulang-fungsi-

legislasi____.pdf

30 Cekli Setya Pratiwi, 2010, WAJAH UU PASCA UJI MATERIIL MK (Menggugat Pemegang Kekuasaan Legislasi , Mendorong Tegaknya Konstitusi dan Terwujudnya The Rule of Law), Jurnal Mahkamah Konstitusi, 2010.

10 MK.³¹ Pada tataran Perda, misalnya, hasil penelitian LHB Surabaya bekerjasama dengan Pusat Studi Kebijakan Publik (PSHK) tentang Kinerja DPRD di Jawa Timur tahun 2004- 2009, bahwa dari tiga kota dan kabupaten yang dijadikan obyek penelitian, yaitu Kota Surabya, Kabupaten Lamongan dan Kabupaten Blitar ternyata minim perda pro rakyat.³². Belum lagi adanya berbagai kebijakan publik dalam bentuk Surat Keputusan Bersama Tiga Menteri (SKB), Peraturan Menteri, Peraturan Walikota, dll yang juga berpotensi mereduksi perlindungan hak asasi manusia. Oleh karena itu, kegagalan dalam melaksanakan kewajiban untuk melindungi (obligation to protect) ini jika dibiarkan akan sangat berbahaya dan akan meningkatkan potensi dan eskalasi berbagai bentuk pelanggaran HAM di lapangan.

Sampai sekarang masih banyak terjadi berbagai bentuk pelanggaran hak asasi manusia di Indonesia baik dibiang hak sipil dan politik atau hak ekonomi, sosial dan budaya.

Di bidang hak sipil misalnya hak kebebasan beragama juga masih banyak hambatan. Dalam catatan KOMNASHAM sedikitnya sepanjang Januari hingga November 2007, dapat dicatat bahwa telah terjadi 135 kasus pelanggaran kebebasan beragama dan berkeyakinan. Dari 135 peristiwa yang terjadi, tercatat 185 tindak pelanggaran dalam 12 kategori.³³ Laporan yang disampaikan oleh ELSAM mencacat bahwa selama tahun 2011 hak kebebasan beragama dan berkeyakinan masih memburuk. ELSAM mencatat setidaknya terdapat 63 kasus pelanggaran hak atas kebebasan beragama atau berkeyakinan yang dilakukan dalam berbagai bentuk antara lain kebijakan diskriminatif, pembakaran rumah ibadah, pembakaran rumah jemaat, penyerangan, tindakan pembiaran oleh aparat, dll. Dari catatan tersebut, pelanggaran terhadap kebebasan beragama atau berkeyakinan, justru paling sering dilakukan oleh pemerintah daerah, sebagai institusi yang seharusnya memberikan perlindungan bagi semua warganya, tanpa kecuali. Hal ini tentunya menimbulkan tanda tanya, Mengapa di saat perlindungan hukum Hak Asasi Manusia di Indonesia mengalami kemajuan, isu mengenai pelanggaran HAM kembali mencuat dan hangat diperbincangkan?.

Kegagalan transformasi norma hukum HAM Internasional ke dalam berbagai produk hukum nasional dan lokal dapat menjadi penanda bahwa Indonesia masih belum menunjukan komitmen yang tinggi dalam melaksanakan tiga kewajiban pokok untuk menghormati, melindungi dan memenuhi HAM warga negara di wilayahnya sebagai bagian dari masyarakat

31 Lihat Kompas edisi Senin, 20 Februari 2010 ’38 UU Menunggu Giliran Ujia Materiil’.

32 Cekli Setya Pratiwi , Penelitian Peraturan Dearah Kabupaten Blitar Tahun 2004-2009, LBH Surabaya dan PSHK, disarikan dari Laporan Hasil Penelitian Kinerja DPRD Di Jawa Timur, Tahun 2005-2009, Maret 2010.

33 Lihat Laporan Tahunan 2007 KOMNASHAM, diakses oleh Penulis pada 11 Januari 2009 di http://komnasham.or.id

11 internasional. Internalisasi norma hukum HAM Internasional ke dalam hukum nasional masih sebatas pada norma hukum tertinggi yaitu konstitusi Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan beberapa Undang-Undang tertentu, namun sebagian besar Undang-Undang yang dibuat oleh lembaga legislatif baik di tingkat pusat maupun daerah belum berdimensi HAM. Hal ini nampak dari jumlah UU yang diajukan yudicial review ke Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia karena dianggap bertentangan dengan konstitusi. Keberadaan UU yang belum berdimensi HAM menjadi sumber bagi lahirnya berbagai peraturan di tingkat bawahnya serta berbagai kebijakan-kebijakan lainnya, sehingga berbagai peraturan dan kebijakan tersebut memiliki kecenderungan bermasalah dan diskriminatif. Konsep otonomi daerah dimaknai secara tidak tepat sehingga ada kecenderungan daerah membuat peraturan daerah di luar kewenangan daerah dan berpotensi melanggar hak asasi manusia khususnya hak kebebasan beragama.³⁴

Problematika Transformasi Norma Hukum HAM

Sebagaimana dipaparkan di atas, sampai saat ini sedikirnya ada 2 (dua) Kovenan HAM yaitu CCPR dan CESCR dan 6 (enam) Konvensi di bidang HAM (CAT, CRC, CERD, CEDAW, CRPD, dan ICRMW) yang telah diratifikasi oleh Pemerintah Indonesia. Apabila Indonesia telah meratifikasi perjanjian internasional maka implikasi yuridisnya adalah Indonesia akan terikat dan tunduk pada perjanjian tersebut dan perjanjian tersebut diakui sebagai bagian dari sistem hukum nasional sebagaimana Doktrin Transformasi yang menyatakan bahwa: “the transformation doctrine stipulates, that rules of international law do not became part of national law until they have been expressly adopted by the state.”³⁵

Pertama, Indonesia masih dinilai belum sepenuhnya memahami makna ratifikasi secara benar. Ratifikasi seharusnya dimaknai sebagai suatu tindakan secara sadar untuk mengesahkan dan menerima sebuah norma hukum yang bersifat internasional untuk kemudian diadobsi kedalam hukum nasional. Konsekuensi yuridis dalam ratifikasi adalah pertama menjadikan isi perjanjian internasional sebagai hukum positif. Dalam hal ini, berbagai perjanjian internasional di bidang HAM yang telah diratifikasi oleh negara Indonesia sebagaimana tersebut di atas harus diterima sebagai hukum positif yang berlaku di Indonesia. Isi perjanjian Internasional tersebut mengikat tidak hanya kepada seluruh warga

34 Ifdal Kasim. Reduksi Perlindungan HAM Dalam Peratutan Daerah. Jurnal HUMANITAS, Volume II, November 2011.

35 Brownlie, I., "Principles of International Law", (5th Edition, Oxford, 1998), Chapter 2

12 negara Indonesia namun juga seluruh aparat penegak hukum (Polisi, Jaksa, Hakim), pejabat negara serta aparatur pemerintahan. Namun ralitas di lapangan, berbagai konvensi HAM yang telah diratifikasi hampir tidak pernah dijadikan bahan pertimbangan bagi aparat penegak hukum (hakim, jaksa, pengacara)³⁶ dan pembuat kebijakan dalam mengambil keputusan.³⁷ Kedua, Indonesia memiliki kewajiban untuk menyelaraskan seluruh peraturan perundang-undangan yang telah ada dan yang akan ada dengan isi perjanjian internasional.

Artinya, masih ada berbagai regulasi yang isinya bertentangan dengan perjanjian ratifikasi, maka harus segera direvisi. Revisi bisa dilakukan dengan cara mengamandemen atau menguji secara materiil melalui Mahkamah Konstitusi untuk ditinjau kembali.³⁸ Ketiga, Indonesia hendaknya segera membuat regulasi yang diperlukan guna menyesuaikan dengan isi dari perjanjian Internasional untuk menghindari kekosongan hukum. Sebagai dampak yuridis dari ratifikasi adalah bahwa berbagai produk hukum yang telah ada namun substansinya belum selaras dengan prinsip-prinsip yang ada dalam kovenan maka produk hukum tersebut harus segera di revisi atau dicabut. Kedua, lembaga pembuat hukum seharusnya mengindahkan prinsip-prinsip yang ada dalam kovenan dalam menyusun atau membuat produk hukum baru.

Norma-norma yang ada dalam instrumen tersebut seharusnya ditaati dan dijadikan barometer dalam membuat peraturan perundang-undangan di Indonesia. Hal ini berangkat dari Undang- Undang Nomor 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional Pasal 13 yang mensyaratkan bahwa setiap perjanjian Internasional yang diratifikasi harus dimuat dalam lembaran negara sehingga mengikat seluruh warga negara Indonesia.³⁹ Paham universalitas HAM menguat setelah dicetuskan oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) ditandai dengan diterimanya Deklarasi Umum Hak-hak Asasi Manusia (Universal Declaration of Human Rights) pada 10 Desember 1948 sebagai instrumen penting dalam melindungi manusia. Kemudian pada tahun 1966 DUHAM ditindaklanjuti dengan dua perjanjian internasional yaitu The International Covenant on Civil and Politicaal Rights (CCPR) dan The International Covenant on Economical and Social and Cultural Rights (CESCR) yang menjadikan ketentuan DUHAM mengikat secara hukum, memberikan penjabaran lebih rinci mengenai

36 Cekli Setya Pratiwi, Perlindungan HAM Bukann Sekedar State Obligation, Tapi Bagian Dari Tujuan Negara, lihat di http://ceklipratiwi.staff.umm.ac.id

37 Cekli, ibid.

38 Ibid.

39 Secara implisit konsep 13 UU Nomor 24 Tahun 2000 dipengaruhi oleh pemikiran Mochtar Kusumaatmadja yang menerima teori monisme dengan primat hukum Internasional artinya menempatkan Hukum Internasional lebih tinggi kedudukannya dibanding hukum nasional”. Meskipun diakui juga bahwa di dalam UU tersebut tidak secara tegas menyatakan demikian. Agusman, Damos Dumali. Status Hukum Perjanjian Internasional Dalam Hukum Nasional RI, Tinjauan Dari Perspektif Praktik Indonesia, Indonesian Journal of International Law, Volume 5 Nomor 3 April 2008.

http://jurnal.pdii.lipi.go.id/admin/jurnal/5308488504.pdf

13 hak-hak asasi yang dilindungi, dan memberikan tatacara pelaksanaan yang harus diikuti negara-negara anggota.⁴⁰ Sebagai negara yang meratifikasi CCPR melalui UU Nomor 12 Tahun 2005, maka berdasarkan Pasal 2 (1) CCPR, disebutkan bahwa: ’Each State Party undertakes to respect and to ensure to all individuals within its territory and subject to its jurisdiction the rights recognized in the Covenant, without discrimination of any kind’.

Artinya, negara Indonesia memiliki kewajiban untuk melindungi hak sipil dan politik warga negaranya sebagaimana hak-hak yang diakui dalam CCPR tanpa diskriminasi.⁴¹

Standar minimal yang seharusnya diwujudkan pasca ratifikasi Indonesia terhadap ICCPR gagal diwujudkan karena masih ada regulasi yang dinilai bermasalah, ⁴² diskriminatif dan tidak berdimensi HAM.⁴³ Di level undang-undang, hasil penelitian mengemukakan bahwa dari 180 UU yang berlaku hanya 34 yang berdimensi HAM sedangkan sisanya masih bermasalah. Mengapa hal ini bisa terjadi? Prinsip universalitas HAM masih mendapatkan banyak pertentangan baik di kalangan pembentuk undang-undang maupun di kalangan masyarakat. Kurangnya pemahaman pembentuk undang-undang terkait konsep “kewajiban negara” dalam melindungi hak setiap warga negara secara equal dan tanpa diskriminatif, menjadi salah satu penyebab kuatnya prinsip partikularitas dengan mengedepankan suara mayoritas dan mengabaikan suara minoritas. Oleh karena itu produk hukum yang dihasilkan masih bersifat diskriminatif. Resistensi beberapa kalangan termasuk di dalamnya pembuat undang-undang dan penegak hukum juga masyarakat luas terhadap paham universalitas HAM telah menempatkan paham relativitas sebagai paham yang lebih tepat dalam upaya perlindungan HAM.⁴⁴ Paham relativitas meyakini bahwa HAM tidak dapat diberlakukan sama di setiap wilayah atau suatu negara. Hal ini akan sangat terantung dari kondisi sosial,

40 Lihat David Weissbrodt, dalam Peter Davies, ‘Hak-Hak Asasi Manusia, Sebuah Bunga Rampai, A. Rahman (ed)., Yayasan Obor Indonesia, Jakarta 1994.

41 Manfred Nowak, The International Covenant On Civil and Political Rights, Raija Hanski and Markku Suksi, An Introduction to the International Protection of Human Rights, A Textbook, second revised edition, Institute for Human Rights, Abo Akademi University, 2004.

42 Dari hasil penelitian dikemukakan bahwa jumlah perkara pengujian UU yang masuk ke Mahkamah Konstitusi antara Tahun 2008-2010 per 24 Februari 2010 secara keseluruhan ada 184 (seratur delapan puluh empat) perkara. Lihat Pratiwi, Cekli Setya, “Wajah UU Pasca Uji Materiil Mahkamah Konstitusi (Menggugat Pemegang Kekuasaan Legislasi, Mendorong Tegaknya Konstitusi dan Terwujudnya The Rule of Law)”, Jurnal Konstitui, Kerjasama Antara Pusat Studi Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Malang dengan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Volume III Nomor 1, Juni 2010.Halaman 96.

43 Dari hasil penelitian dikemukakan bahwa jumlah perkara pengujian UU yang masuk ke Mahkamah Konstitusi antara Tahun 2008-2010 per 24 Februari 2010 secara keseluruhan ada 184 (seratur delapan puluh empat) perkara. Lihat Pratiwi, Cekli Setya, “Wajah UU Pasca Uji Materiil Mahkamah Konstitusi (Menggugat Pemegang Kekuasaan Legislasi, Mendorong Tegaknya Konstitusi dan Terwujudnya The Rule of Law)”, Jurnal Konstitui, Kerjasama Antara Pusat Studi Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Malang dengan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Volume III Nomor 1, Juni 2010.Halaman 96.

44 Said Aqiel Siraj, Islam Kebangsaan, Figh Demokratik Kaum Santri, Pustaka Ciganjur, Jakarta, 1992.

14 ekonomi, politik dan budaya suatu negara.⁴⁵ Paham ini mencoba mempertentangkan Islam dengan HAM, sebagaimana dikemukakan oleh Samuel P. Hantington yang menempatkan HAM sebagai produk Barat sehingga tidak cocok dengan budaya Non Barat.⁴⁶ Sementara, paham universalitas menganggap bahwa HAM berlaku universal artinya HAM berlaku bagi setiap orang dimanapun dia berada tanpa memandang berbedaan.⁴⁷ Artinya HAM berlaku bagi Islam dan Non Islam, minoritas dan mayoritas, laki-laki-laki dan perempuan, tua dan muda, dsb.

Saat ini transformasi norma Hukum HAM Internasional di Indonesia masih setengah hati dan hanya berhenti di level konstitusi. Ratifikasi Indonesia atas berbagai instrumen HAM Internasional masih menjadi norma hukum yang mati dan belum ditransformasikan ke dalam produk hukum di tingkat bawahnya secara optimal. Kegagalan menstransformasikan norma hukum HAM pada produk legislasi berupa Undang-Undang berdasarkan penelusuran data Hukum online, dalam 5 (lima) tahun terakhir jumlah UU di Indonesia adalah antara tahun 2008 sd 2012 terdapat 170 UU.⁴⁸

Tahun Jumlah

2008 56

2009 52

2010 13

2011 24

2012 15

Jumlah 170

Jika kita telaah, tidak semua dari 170 UU dalam 5 (lima) tahun terakhir tersebut berdimensi HAM, kecuali UU yang merupakan ratifikasi dari Konvensi HAM Internasional.

Sebagian besar UU diluar UU ratifikasi Konvensi Internasional belum selaras (compatible) dengan norma-norma HAM Internasional. Secara materiil, bahkan ada kecenderungan isi UU berpotensi melanggar HAM.

45 Lihat pula Boer Mauna, Hukum Internasional, Pengertian, Peranan dan Fungsi Dalam Era Dinamika Global, Alumni bandung, 2000, hal. 60-61.

46 Lihat Ann Elizabeth Mayer, ‘Universal versus Islamic Human Rights’, A Clash of Culture or a Clash with a Construct?’, Michigan Journal of International Law, Vol.15 No.2 Winter 1994.

47 Christian Tomuschat, Human Rights, Between Idealism and Realism, Oxford University Press, 2003.

48

15 Berbagai Undang-undang yang dihasilkan oleh DPR (Pasca Amandemen) alih-alih menjadi instrumen penting untuk mengakselerasi reformasi, justru sering menimbulkan situasi chaos dan ketidakpastian hukum. Tak jarang, berbagai UU terlihat tumpang-tindih, disharmoni, paradoks antara satu dan yang lain, bahkan bertentangan dengan dua prinsip pokok yaitu (i) prinsip demokrasi yang berdasar atas hukum (constitutional democracy), dan (ii) prinsip negara hukum yang demokratis atau “democratische rechtsstaat” atau

“democratic rule of law”,⁴⁹. Padahal prinsip-prinsip tersebut telah diakui, dilindungi serta dijamin oleh Konstitusi Indonesia yaitu UUD NRI Tahun 1945. Fenomena ini akan sangat perpotensi merugikan hak-hak konstitusional rakyat. Oleh karena itu keberadaan MK diharapkan dapat menjaga garda terdepan untuk menjaga hak konstitusional rakyat yang tidak lain sekaligus menjaga konstitusi (“the Guardian of the Constitution”). Meskipun pengakuan dan perlindungan HAM sebagaimana dipaparkan di atas semakin mempertegas tanggungjawab negara dalam menghormati, melindungi dan memenuhi hak asasi manusia warga negaranya, namun hal ini belum sepenuhnya dilaksanakan oleh pemegang kekuasaan.

Kemudian di tingkat pemerintahan lokal, Peraturan daerah (perda) adalah beleids instrument dalam melaksanakan otonomi daerah yang luas dan bertanggungjawab. Perda sebagai sarana hukum adalah alat untuk melaksanakan kebijakan daerah dalam melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan sebagaimana diamanatkan konstitusi dan UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.⁵⁰ Tujuan utamanya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui pembangunan daerah yang berkesinambungan. Perda juga merupakan pelaksana peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Dalam fungsi ini perda tunduk pada azas lex superior derogat legi inferior (peraturan yang lebih tinggi kedudukannya mengalahkan peraturan yang lebih rendah) oleh karenanya perda tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi sebagaimana teori penjenjangan peraturan yang dikemukakan dasar kekuatan mengikat dari hukum itu bertingkat-tingkat seperti piramida sehingga teori Hans Kelsen, atau muridnya yaitu Adolf Merkl, disebut stufentheorie atau stufenbau des Recht.⁵¹ Esensi dari teori penjenjangan peraturan ini menurut Harjono sebagai tolak ukur tentang ada tidaknya unsur negara hukum. Harjono berpendapat, kecenderungan di atas adalah wajar sebab esensi adanya penjenjangan atau tata urutan

49 Jimly Asshidiqie, ’Lembaga Mahkamah Konstitusi di Negara Demokrasi Baru’, Makalah yang disampaikan dalam

sebuah ceramah di Australia tahun 2002, dapat diakses di

http://www.jimly.com/makalah/namafile/27/Ceramah_Australia_02.doc.

51 Lihat Lihat Satjipto Rahardjo, Ibid., hlm. 276; juga Lili Rasjidi, Dasar-Dasar Filsafat Hukum, Bandung, Citra Aditya Bakti, 1996, hlm. 64. Menurut Lili Rasjidi, Stufenbau des Recht berasal dari Adolf Merkl, murid Hans Kelsen

16 perundang-undangan itu adalah sebagai pembatasan dalam pembuatan peraturan hukumadalah adanya pembatasan dalam pembuataan peraturan perundang-undangan. ⁵² Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh UU ini ditentukan menjadi urusan Pemerintah.

Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat, yaitu urusan politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan agama (Psal 10 (3) Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian jelas, bahwa jika memaknai teori penjenjangan hukum, maka seuai dengan Pasal 10 (3) UU otoda, daerah tidak memiliki kewenangan untuk mengatur urusan agama atau yang berkaitan dengan agama dari masyarakatnya. Hal ini merupakan urusan pemerintah pusat dan pengaturannya harus dengan UU sebagaimana dimaksud dalam Pasal 28J (3) UUD NRI Tahun 1945.

Disamping persoalan internalisasi norma hukum HAM internasional yang belum optimal dilakukan sebagai dasar pembentukan hukum nasional, saat ini di Indonesia ada kecenderungan bermunculan produk hukum yang bermasalah dan diskriminatif. Bermasalah artinya produk-rpoduk hukum ini bahkan secara bentuk dan nama tidak dikenal bahkan dibuat oleh lembaga yang sesungguhnya tidak memiliki kewenangan untuk membuat hukum yang mengikat publik. Sayangnya produk-produk hukum yang demikian dijadikan dasar bagi aparatur negara untuk melakukan suatu tindakan hukum di masyarakat. Diskriminatif artinya, bahwa produk hukum yang seharusnya memiliki ciri berlaku umum, ternyata hanya diberlakukan kepada kelompok tertentu. Kelompok tertentu yang sering menjadi sasaran terhadap produk hukum ini adalah kelompok minoritas. Pada 17 Agustus 2012, jumlah kebijakan diskriminatif⁵³ sudah menjadi 282 kebijakan atau bertambah 128 kebijakan sejak pertama Komnas Perempuan menyampaikan persoalan ini secara resmi kepada otoritas negara pada Maret 2009. Sebanyak 126 kebijakan diskriminatif ini diterbitkan oleh pemerintah daerah. Disebut diskriminatif karena kebijakan tersebut membatasi, menghalangi dan mengabaikan jaminan pemenuhan hak asasi yang telah dijamin di dalam Konstitusi.⁵⁴

52 Harjono, Politik Hukum Perjanjian Internasional, Surabaya, PT Bina Ilmu, 1999, hlm. 99.

53 http://www.komnasperempuan.or.id/wp-content/uploads/2009/06/catatan-tahunan-kekerasan-terhadap-perempuan- 2007.pdf

54 http://www.komnasperempuan.or.id/2012/09/jangan-ada-lagi-negara-harus-batalkan-kebijakan-disrkiminatif-atas-nama- agama-dan-moralitas-untuk-pastikan-tidak-ada-lagi-perempuan-menjadi-korban-salah-tangkap/

17 Regulasi Tak Berdimensi HAM Memboroskan Keuangan Negara

Salah satu kerugian dari adanya berbagai produk UU tidak berdimensi HAM adalah terjadinya pemborosan keuangan negara baik di tingkat pusat (Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/APBN) maupun di tingkat daerah (Angaran Pendapatan dan Belanja Daerah/APBD). Sebagaimana dikemukakan oleh Mahfud MD selaku Ketua Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa selama kurun waktu 9 tahun terkahir telah membatalkan 322 pengajuan Undang-Undang dari total 46 yang diajukan ditingkat MPR dan DPR sebagai produk perundang-undangan. Selama berdirinya MK, ada 460 UU yang di-Judicial Review, MK mengabulkan 138 UU atau sekitar 27 persen dari jumlah total penganjuan Undang undang. Undang-undang tersebut karena kesalahan isi dan muatan yang bertentangan dengan konstitusi sehingga sangat mutlak untuk dibatalkan.⁵⁵ Misalnya, Undang-undang Undang- Undang Badan Hukum Pendidikan (BHP) yang dibatalkan oleh MK. Masyarakat ketika itu menolak konsep otonomi badan pendidikan karena dirasakan tidak adil dan merugikan masyarakat. Unsur keadilan dalam UU BHP itu tidak bisa dirasakan masyarakat sehingga publik menentangnya. Contoh lainnnya adalah undang-undang tentang pembebasan lahan untuk pembangunan bagi kepentingan umum. Melalui undang-undang ini, pemerintah bisa menganggap tanah milik rakyat harus dibebaskan jika akan digunakan untuk kepentingan publik. Jika rakyat menolak maka konflik diselesaikan di pengadilan. Hasil pengadilan inilah yang harus dipatuhi oleh rakyat, meskipun rakyat si pemilik tanah itu tidak menginginkan dijual atau dilepaskan kepada pemerintah. UU lain yang paling banyak dibatalkan adalah UU yang melahirkan ketidakadilan bagi rakyat dimana substansi UU tersebut dinilai hanya menguntungkan partai politik dibandingkan untuk memenuhi kepentingan publik, misalnya seperti UU Parpol dan UU Pemilu. Selian itu UU tentang Sumber Daya Alam juga dibatalkan karena dinilai bertentangan dengan jaminan hak-hak atas akses masyarakat terhadap pemanfaatan SDA. Sedangkan di tingkat Perda, pada umumnya pemerintah daerah saat ini dengan kewenangan otonomi yang dimiliki berlomba-lomba membuat perda, namun minim sekali perda yang menyangkut kepentingan publik yang lebih berdimensi HAM. Sebagaian perda yang dibuat adalah perda tentang pajak daerah sebagaimana Penulis paparkan di tas.

Dan yang lebih mengejutkan lagi pada tahun 2012 menurut Mendagri di Jakarta, Kamis, pemerintah pusat sebelumnya tengah mengevaluasi 13.520 perda dan 824 diantaranya telah

55 Ketua MK Prof Dr Mohammad Mahfud MD usai memberikan Kuliah Umum di Pasca Sarjana Universitas Muslim

Indonesia Makassar, Sulawesi Selatan, Kamis

http://nasional.tvonenews.tv/berita/view/58820/2012/07/12/mahfud_md_mk_batalkan_322_uu_dalam_sembilan_tahun.tvOn e

18 dibatalkan, dikembalikan ke daerah untuk diperbaiki. Perda yang dibatalkan, menurut dia, kebanyakan terkait dengan pajak daerah dan retribusi serta perda non retribusi.⁵⁶

Lalu, dengan tingginya jumlah UU yang dibatalkan oleh MK, apakah implikasinya terhadap keuangan negara. Menurut Badan Legislasi Nasional, anggaran untuk membuat 1 UU adalah Pada 2011, anggaran membuat UU sebesar Rp5,8 miliar, kini menjadi Rp7,2 miliar. Dana dipakai mulai dari awal pembahasan sampai UU disahkan.⁵⁷ Dengan demikian, jika pada akhirnya UU yang tidak berkualitas karena tidak berdimensi HAM digugat oleh warga negara yang merasa hak konstitusionalnya dirugikan dan kemudian permohonannya dikabulkan oleh MK dalam arti UU tersebut dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat, maka bisa dibayangkan berapa besar dana rakyat yang terbuang percuma. Begitu pula pada penyusunan Perda, dimana secara umum rata-rata anggaran yang dibutuhkan untuk membuat 1 perda adalah antara 300 juta⁵⁸ sd 500 juta per perda. Jika akhirnya perda yang dihasilkan tidak memperhatikan nilia-nilai penghormatan HAM dan akhirnya ditolak oleh rakyat atau dibatalkan oleh Kementerian dalam Negeri, maka pemborosan anggaran juga akan terjadi di daerah-daerah di seluruh Indonesia.

Situasi HAM Indonesia Dalam Sorotan Dunia Internasional

Instrumen Hukum Hak Asasi Manusia Internasional yang telah diratifikasi oleh Pemerintah Indonesia bukan sekedar aksesoris untuk mendapat pujian bahwa Indonesia adalah negara yang menghormati Hak Asasi Manusia, namun lebih dari itu ini adalah bagian dari cita-cita luhur bangsa dan tujuan negara sebagaimana telah diuraiakan secara jelas di atas. Selian itu penghormatan HAM adalah wujud komitmen Indonesia sebagai bagian dari masyarakat Internasional yang bersama-sama dan mengikatkan diri terhadap kewajiban ratifikasi. Dengan demikian, untuk mengevaluasi sejauh mana kewajiban tersebut telah sungguh-sungguh dilakukan oleh negara peserta, maka terdapat mekanisme pengawasan berdasarkan perjanjian internasional hak asasi manusia (international treaty-based control mechanisms) terdiri dari 2 (dua) mekanisme, yakni prosedur pelaporan (reporting procedure) dan ajudikasi individual (adjudication of individual) atau pengaduan antar negara (inter-State complaints).

56 http://www.depdagri.go.id/news/2012/08/24/mendagri-pemerintah-pusat-targetkan-evaluasi-1500-perda

57 http://metrotvnews.com/read/news/2011/04/14/48609/Baleg-Anggaran-Pembuatan-UU-Rp7-2-Miliar/

58 Di Kabupaten Serang, banten untuk membuat 15 perda menelan Anggaran 5 Milyar berarti anggaran untuk satu perda adalah sebesar Rp. 300 juta. Lihat di http://www.radarbanten.com/beta/daerah/6943-anggaran-membuat-raperda-telan-rp-5- m-

19 Sampai saat ini terdapat 8 (de;apan) perjanjian internasional mengenai hak asasi manusia yang dimonitor oleh badan perjanjian (treaty bodies) yang menciptakan kewajiban bagi negara untuk memajukan dan melindungi hak asasi manusia. Ketika suatu negara menerima suatu perjanjian melalui ratifikasi atau aksesi, maka negara memiliki kewajiban hukum untuk mengimplementasikan seperangkat hak yang dijamin dalam perjanjian tersebut.

Mekanisme monitoring implementasi ketentuan dalam setiap instrumen tersebut dilakukan oleh sebuah komite yang dibentuk berdasarkan perjanjian tersebut. Mandat utama bagi semua Komite adalah memonitor implementasi perjanjian yang relevan melalui tinjuan laporan yang diserahkan secara periodik oleh setiap negara peserta. Dalam konteks memonitor implementasi KHA oleh negara-negara pihak, KHA membentuk Komite Hak Anak. Komite ini akan menerima laporan pelaksanaan KHA oleh setiap negara peserta. Artinya setiap negara peserta KHA memiliki kewajiban hukum untuk melaporkan langkah-langkah, kebijakan, dan tindakan yang dijalankan kepada Komite. Dalam kerangka kerja di atas, pelapor khusus anti penyiksaan (special rapporteur on torture)melaporkan pelaksanaan peradilan pidana anak di Indonesia dalam konteks isu penyiksaan. Hal-hal yang mendapatkan perhatian serius sehubungan dengan isu anti penyiksaan antara lain :

a. Batas usia tanggung jawab pidana (criminal responsibility) terlalu rendah yakni 8 (delapan) tahun;

b. Bercampurnya tahanan anak dengan tahanan dewasa;

c. Banyaknya anak yang dipenjara karena melakukan tindak pidana ringan;

d. Penghukuman badan untuk pendisiplinan (corporal punishment) masih dilakukan di tempat-tempat penahanan anak.

Selain itu pada tahun 2008 dalam rangka Promosi dan Perlindungan Seluruh Hak Asai Manusia, Hak Sipil Politik, Ekonomi, Sosial dan Budaya Termasuk Hak Atas Pembangunan, Hasil Laporan Manfred Nowak⁵⁹ menyatakan bahwa:

Indonesia has not outlawed torture under its criminal legislation. Indonesian law does not contain an explicit prohibition of torture. This, combined with the absence of procedural safeguards against torture, the lack of independent monitoring mechanisms and of effective complaints mechanisms results in a system of quasi-total impunity. In light of the above, the Special Rapporteur recommends that the Government of Indonesia fully implement its obligations under international human rights law. In particular, he urges the Government to criminalize torture, publicly

59 Lihat A/HRC/7/3/Add.7 10 March 2008 Majelis Umum PBB, dapat diakses di http://daccess-dds- ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G08/114/90/PDF/G0811490.pdf?OpenElement

20 condemn it and fight impunity; to prevent the use of excessive violence during police and military actions; and to ensure that the criminal justice system is non- discriminatory, inter alia through combating corruption.⁶⁰

Dari laporan di atas nampak bahwa peraturan khususnya Hukum Pidana Indonesia masih dalam soroton karena dinilai belum melarang penyiksaan di bawah undang-undang pidananya secara eksplisit. Hal ini, dikombinasikan dengan tidak adanya perlindungan prosedural terhadap penyiksaan, kurangnya mekanisme pemantauan independen dan mekanisme pengaduan yang efektif menghasilkan sistem impunitas. Oleh karena itu Pelapor Khusus merekomendasikan bahwa Pemerintah Indonesia sepenuhnya melaksanakan kewajibannya berdasarkan hukum hak asasi manusia internasional. Secara khusus, ia mendesak pemerintah untuk mengkriminalisasi penyiksaan, secara terbuka mengecam dan melawan impunitas, untuk mencegah penggunaan kekerasan yang berlebihan selama polisi dan aksi militer, dan untuk memastikan bahwa sistem peradilan pidana adalah non- diskriminatif, antara lain melalui pemberantasan korupsi.

Rekomendasi Pelapor Khusus soal pemenuhan hak sipil dan politik hendaknya segera dilaksanakan dan ditindaklanjuti oleh pemerintah Indonesia karena pemenuhan hak sipil dan politik mewajibkan negara untuk bertindak segera dan tidak boleh ditunda-tunda, penundaan terhadap pemenuhan hak sipil dan politik akan membuka ruang bagi warga negara untuk menuntut negara di muka pengadilan. Hal ini sedikit berbeda dengan sifat pemenuhan hak ekonomi, sosial dan budaya dimana pemenuhannya bisa dilakukan secara bertahap, namun masih harus dipastikan bahwa harus ada usaha yang sungguh-sungguh dari pemerintah Indonesia serta kemaun untuk memenuhinya. Dengan demikian, ketika Pelapor Khusus pada tahun 2012-2013 ini meninjau pemenuhan hak atas kesehatan, hak atas perumahan memberikan gambaran tentang Indonesia yang lebih baik. Oleh karena itu apa yang sudah direncanakan dalam Rencana Aksi Nasional Tahun 2011-2014 harus ditindaklanjuti dan dilaksanakan oleh pemerintah Indonesia secara sungguh-sungguh.

Peningkatan Kesadaran HAM dan Penguatan Civil Society

Munculnya berbagai regulasi yang tidak berdimensi HAM antaralain disebebkan oleh kurangnya kesadaran pentingnya perlindungan HAM dari pembuat peraturan baik di tingkat lokal maupun nasional. Hal ini bisa dilihat dari tingginy angka penolakan masyarakat

60 A/HRC/7/3/Add.7 10 March 2008 Majelis Umum PBB, Ibid. Halaman 2.

21 terhadap berbagai regulasi yang dibuat baik melalui demonstrasi, diskusi publik, kajian ilmiah lainnya maupun melalui gugatan judicial review ke pengadilan. Oleh karena itu, Peningkatan pemahaman HAM bagi para pembentuk UU baik di tingkat pusat maupun daerah adalah sebuah keniscayaan, sehingga dapat mencegah lahirrnya berbagai produk kebijakan yang melanggar HAM. Di sisi lain, perlu juga sebuah gerakan penguatan civil society, dimana masyarakat tidak cukup hanya menunggu DPR RI membuat UU baru untuk mengganti UU yang sudah lama atau menunggu MPR RI melakukan amandemen terhadap pasal-pasal konstitusi, atau menunggu Kementerian Dalam Negeri untuk membatalka keberadaan perda yang berpotensi melanggar hak konstitusional rakyat. Disamping proses pembentukan UU dan amandemen UUD membutuhkan waktu yang cukup lama, diperlukan juga sensitifitas yang tinggi dari wakil rakyat. Oleh karena itu, diperlukan berbagai program yang mendorong terbentuknya civil society dimana tokoh-tokoh dan pemuka agama, tokoh- tokoh masyarakat serta kelompok terdidik lainnya secara terus menerus dan terencana diberikan berbagai pemahaman dan sosialisasi tentang pentingnya menghormati, menghargai dan melindungi hak asasi manusia khususnya hak kebebasan beragama. Dengan demikian, jika kesadaran masyarakat telah terbentuk dengan baik, maka hukum seburuk apapun akan tidak mempengaruhi prilaku masyarakat untuk senantiasa menghormati dan menghargai hak orang lain sehingga tidak mudah terprovokasi dan mengurangi dampak dari munculnya konflik horizontal. Disamping itu, penting juga memberikan bekal dalam bentuk pelatihan- pelatihan bagi kelompok masyarakat tentang metode advokasi yang dapat ditempuh manakala berbagai produk hukum yang bermasalah tersebut menyerangnya. Misalnya pelatihan mengenai metode dan penyusunan permohonan judicial review ke Mahkamah Konstitusi maupun ke Mahkamah Agung. Setiap warga negara atau kelompok masyarakat dapat menuntut pembatalan sebuah UU manakala UU tersebut dinilai merugikan hak konstitusional mereka ke Mahkamah Konstitusi. Terhadap peraturan lainnya dibawah UU juga bisa ditempuh melalui mekanisme judicial review ke Mahkamah Agung. Selain itu juga perlu didesakan secara terus menerus mekanisme constitutional complaint ke Mahkamah Konstitusi. Manakala putusan terkahir yang dikeluarkan oleh Peradilan Umum dalam menyelesaikan perkara terkait hak kebebasan beragama dinilai tidak memenuhi rasa keadilan masyarakat, sebagaimana kasus-kasus kebebasan beragama yang menimpa kelompok minoritas, maka masyarakat dapat mengajukan permohonan melalui mekanisme constitutional complaint kepada Mahkamah Konstitusi. Sekalipun mekanisme ini belum secara eksplisit menjadi kewenangan bagi Mahkamah Konstitusi, namun karena menurut UU

22 Kekuasaan Kehakiman, hakim dilarang menolak perkara yang diajukan kepadanya dengan alasan tidak ada hukumnya, maka Majelis Hakim Mahkamah Konstitusi wajib memutus perkara tersebut dengan putusan yang seadil-adilnya. Belajar dari praktek ketatanegaraan di Jerman, constitutional complaint memiliki fungsi ganda: Pertama, fungsi suatu pemulihan di luar kebiasaan (extraordinary remedy), yang memberikan hak bagi warga negara untuk mempertahankan hak-hak konstitusionalnya; Kedua, fungsi untuk menegakkan tujuan hukum dasar, dan menjalankan penafsiran dan pembangunannya (Alexy 2002: 254). Yang perlu dipertimbangkan dalam mengusulkan mekanisme ini adalah hukum acara yang berlaku haruslah rinci dan jelas, agar tidak berbeturan dengan mekanisme hukum lainnya. Dalam pengalaman Mahkamah Konstitusi Federal Jerman, hukum acara diatur secara khusus dan rinci, seperti salah satu pasalnya menegaskan: “Any person who claims that one of his basic rights or one of his rights under Articles 20 (4), 33, 38, 101, 103 and 104 of the Basic Law has been violated by public authority may lodge a constitutional complaint with the Federal Constitutional Court.” (Article 90 (1), Federal Constitutional Court Act/BverfGG).⁶¹ Terakhir, peningkatan pemahaman HAM bagi para penegak hukum (polisi, jaksa, hakim) mendesak dilakukan dalam skala yang lebih besar. Dengan demikian, para penegak hukum yang memiliki kesadaran HAM yang baik akan menjadi penegak keadilan baik bagi minoritas maupun bagi mayoritas. Dengan mengoptimalkan fungsi para penegak hukum terutama hakim ketika memutus perkara senantiasa mempertimbangkan aspek penghormatan dan perlindungan hak asasi manusia dalam menyusun dan menjatuhkan putusannya, sehingga tidak menjadikan korban kekerasan sebagai pelaku tindak pidana atau sebaliknya menjadikan pelaku sebagai korban.

Penutup

Urgensi menstransformasi norma hukum HAM Internasional ke dalam berbagai produk hukum baik di tingkat pusat maupun daerah tidak saja membuktikan soal derajat komitmen Indonesia sebagai negara beradab yang mimiliki kemampuan dan kemauan (willingness) untuk melaksanakan tiga kewajiban pokok dalam menghormati, melindungi dan memenuhi hak setiap orang di wilayahnya, namun lebih dari itu sebagai wujud kesungguh-

61 Secara lebih detil, prosedur beracara dalam mengajukan constitutional complaints di Mahkamah Konstitusi Federal Jerman bisa dilihat pada pasal 90-95 (Fifteenth Section Procedure in cases pursuant to Article 13 (8a) above), Federal Constitutional Court Act/Bundesverfassungsgerichts-Gesetz/BVerfGG, Published on 12 March 1951 (Federal Law Gazette I p. 243), as published on 11 August 1993 (Federal Law Gazette I p. 1473), as last amended by the Act of 16 July 1998 (Federal Law Gazette I p. 1823). Dalam Herlambang Perdana W, Hak-Hak Konstitusional Warga Negara Setelah Amandemen UUD 1945: Konsep, Pengaturan dan Dinamika Implementasim, Jurnal Hukum Panta Rei, Vol. 1, No. 1 Desember 2007, Jakarta: Konsorsium Reformasi Hukum Nasional