Qualified Majority Voting (QMV) dan Supranasionalitas Council of Ministers:
Langkah Menuju Integrasi Uni Eropa
Dimas Fauzi (10/299695/SP/24197) Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta
Abstraksi
Integrasi Uni Eropa merupakan sebuah proses yang panjang serta mengalami berbagai dinamika. Dengan membentuk berbagai institusi supranasional –beberapa
masih bersifat intergovernmental— Uni Eropa berusaha untuk mengintegrasikan negara-negara anggotanya. Berdasarkan pandangan dari beberapa akademisi, integrasi dapat diartikan sebagai upaya penyerahan seluruh fungsi negara kepada organisasi supranasional. Adanya penggunaan Qualified Majority Voting (QMV) kemudian dianggap sebagai sebuah upaya untuk membuat Council of Ministers –organ penting dalam legislatif UE yang masih berbentuk intergovernmental— menjadi institusi supranasional. Dengan adanya QMV, negara-negara anggota tidak lagi bisa secara leluasa menolak kebijakan yang tengah dibicarakan, sesuatu yang sangat mungkin dilakukan dalam mekanisme unanimity yang sebelumnya diterapkan. Setelah Treaty of Lisbon 2009 diimplementasikan, pengambilan kebijakan di Council of Ministers akan menggunakan mekanisme double majority yang mulai berlaku pada 1 November 2014 mendatang. Pada dasarnya, double majority merupakan pengembangan dari mekanisme QMV dengan menambahkan kriteria tertentu dalam menentukan mayoritas suara. Melalui mekanisme double majority, terdapat tiga kriteria mayoritas yang harus dipenuhi, yaitu kriteria populasi, kriteria negara anggota yang mendukung, dan kriteria blocking. Sebagai implikasinya, sebuah negara akan sulit untuk menentang secara sepihak kebijakan yang tengah dibahas dalam Council of Ministers. Berkurangnya kekuatan negara dalam proses pembuatan kebijakan ini menunjukkan
bahwa Council of Ministers terus mengalami perkembangan ke arah institusi supranasional. Berdasarkan beberapa fakta tersebut penulis berargumen bahwa
supranasionalitas Council of Ministers yang tengah berkembang melalui penggunaan mekanisme QMV akan memberikan dampak positif pada integrasi Uni Eropa secara keseluruhan.
A. LATAR BELAKANG
Intergrasi Uni Eropa (UE) merupakan sebuah fenomena dalam hubungan internasional yang menunjukkan bagaimana negara-negara (Eropa) secara bertahap menyerahkan sebagian kedaulatannya kepada Uni Eropa. Proses integrasi Uni Eropa yang dicirikan dengan pembentukan institusi-institusi supranasional selalu mengalami perkembangan dan dinamika yang cukup panjang. Sebagai salah satu institusi utama Uni Eropa, Council of the European Union atau yang biasa disebut sebagai Council of Ministers merupakan institusi yang masih berbentuk intergovernmental.1 Konsepsi
intergovernmentalis yang melekat pada Council of Ministers dikarenakan oleh beberapa faktor, seperti keanggotaannya yang berupa perwakilan negara serta mekanisme pengambilan kebijakan penting yang masih menggunakan unanimity (Sieberson 926).
Pada perkembangannya, Council of Ministers menunjukkan kecenderungan yang mengarah pada institusi supranasional, yaitu dengan diterapkannya Qualified Majority Voting (QMV) sebagai basis pengambilan kebijakan, terutama sejak diberlakukannya Single European Act (SEA) tahun 1987. Pada perkembangannya, QMV selalu menjadi bagian penting dalam proses negosiasi UE. Hal ini dapat dilihat dari beberapa perjanjian serta kompromi yang membahas mengenai mekanisme QMV, seperti Maastricht treaty 1992, Amsterdam Treaty 1999, Treaty of Nice 2000, Lisbon Treaty, dan Ioannina Compromise 1994. Penggunaan QMV dalam pengambilan kebijakan di Council of Ministers akan menggeser mekanisme unanimity yang telah digunakan sebelumnya sehingga peran negara juga akan semakin kecil. Terlebih dengan adanya Lisbon Treaty yang berlaku sejak 2009 membuat peran negara dalam proses legislasi semakin kecil. Selain itu, Council of Ministers tidak lagi menjadi aktor dominan dalam proses pembuatan kebijakan karena adanya penerapan codecision sebagai ordinary legislative procedure dan double majority.
Beberapa perkembangan terkait dengan Council of Ministers tersebut kemudian memunculkan pertanyaan mengenai pengaruh penggunaan Qualified
Majority Voting dalam pembuatan kebijakan di Council of Ministers terhadap integrasi Uni Eropa secara keseluruhan. Penulis memandang bahwa Council of Ministers menjadi salah satu institusi Uni Eropa yang mengarah pada institusi supranasional di mana peran dan pengaruh negara dalam pembuatan kebijakan di
dalamnya secara bertahap mengalami penurunan. Penggunaan QMV dan double majority serta codecision sebagai ordinary legislative procedure Uni Eropa diyakini menjadi faktor pendorong integrasi Uni Eropa secara keseluruhan. Dari segi struktur, tulisan ini akan disusun secara sistematis yaitu dengan menempatkan pembahasan mengenai konsepsi integrasi dan supranasional di bagian awal. Setelah itu, penjelasan sekaligus analisis terkait QMV, Council of Ministers, dan perkembangan serta perubahan yang terjadi dalam beberapa perjanjian akan menempati pembahasan selanjutnya.
B. KONSEP INTEGRASI DAN SUPRANASIONALISME
Uni Eropa (UE) merupakan sebuah institusi internasional yang masih dalam proses integrasi. Proses integrasi UE dicirikan dengan pembentukan institusi yang sifatnya supranasional. Dalam hal ini, Sweet dan Sandhlotz (299), yang dipengaruhi oleh pemikiran neofungsionalis, memandang integrasi sebagai sebuah proses di mana European Community (EC) –sekarang Uni Eropa— secara bertahap menggantikan semua peran negara. Hal ini sesuai dengan pandangan Haas yang menjelaskan integrasi sebagai proses di mana aktor politik secara bertahap memberikan ”national loyalties, expectations, and political activities to a new and larger center” (International Integration: the European and the Universal Process 367). Lebih lanjut, dengan melihat beberapa pendapat, dapat dipahami bahwa proses integrasi dimulai dari adanya peningkatan interaksi antarnegara serta antarmasyarakat (social exchange) (K. Deutsch; Deutsch, Sidney dan Kann) yang menciptakan interdependensi atau saling ketergantungan (Haas, International Integration: the European and the Universal Process; Haas, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950-1957) hingga pada akhirnya terbentuk institusi yang tersentralisir (K. Deutsch; Deutsch, Sidney dan Kann; Haas, International Integration:
the European and the Universal Process). Institusi yang tersentralisir ini merupakan institusi supranasional yang memiliki peran di atas negara dan merupakan hasil dari
proses integrasi yang terjadi.2
Dalam kaitannya dengan Uni Eropa, proses integrasi yang terjadi tidaklah dapat dilepaskan dari kerjasama intergovernmental yang lebih dulu diinisiasi, yaitu
2 Sweet&Sandholtz menjelaskan bahwa penggunaan supranasionalisme dalam memahami European
melalui European Coal and Steel Community (ECSC) pada era 1950an. Kerjasama yang sifatnya intergovernmentalis ini kemudian meningkatan interdependensi antarnegara Eropa (Barat), terutama karena adanya politik containment terhadap blok Komunis di Eropa Timur. Secara bertahap, ECSC berkembang menjadi European
Economic Community (EEC), European Community (EC) hingga kemudian berubah menjadi Uni Eropa pada tahun 1993 melalui Maastricth Treaty. Perkembangan integrasi Uni Eropa ini tentunya dibarengi dengan pembentukan institusi-institusi pendukung yang sifatnya supranasional maupun intergovernmental, seperti Council of
Ministers dan European Parliament. Lebih lanjut, Sweet&Sandholtz menambahkan bahwa terdapat tiga dimensi perubahan sebuah institusi (UE) dari intergovernmentalis menjadi supranasional, yaitu 1) EU rules atau peraturan yang membuat aktor politik berperilaku sesuai dengan ketentuan, 2) EU organizations atau organisasi pada level Eropa yang merancang, menjalankan, dan mengawasi pelaksanaan suatu kebijakan, dan 3) transnational society atau aktor transnasional seperti NGO dan masyarakat sipil yang mampu memengaruhi pembuatan kebijakan dalam level Eropa (304).3 Dengan demikian, integrasi Uni Eropa dapat dipahami sebagai proses yang berlangsung secara vertikal (antar aktor politik) dan secara horizontal (pada tataran masyarakat) (Sweet&Sandholtz 304).
Pada era kontemporer, proses integrasi Uni Eropa telah menciptakan bentuk baru institusi internasional yang mampu menggantikan beberapa fungsi negara, yaitu dalam hal pembuatan beberapa kebijakan. Hal ini dapat dilihat dari Pemerintahan Uni Eropa atau biasa disebut sebagai European governance yang menerapkan trias
politica selayakna negara modern, yaitu dengan memisahkan kekuasaan ke dalam tiga cabang: legislatif, eksekutif, dan yudikatif (Tsebelis dan Garrett 357). Pemisahan kekuasaan Uni Eropa tersebut dapat dilihat dari institusi-institusi yang dimilikinya, yaitu 1) Council of the European Union atau Council of Ministers dan European
Parliament sebagai lembaga legislatif, 2) European Commission sebagai eksekutif, dan 3) European Court of Justice sebagai yudikatif. Dari keempat institusi UE
tersebut, tiga diantaranya merupakan institusi yang sifatnya supranasional karena negara tidaklah memiliki akses yang kuat terhadap proses pembuatan kebijakan di
3 Sweet&Sandholtz melihat dimensi perubahan dari intergovernmentalis menjadi supranasional pada
dalamnya. Sedangkan hanya satu dari empat institusi utama UE yang masih bersifat intergovernmental, yaitu Council of Ministers (Tsebelis dan Garrett 357). Hal ini dikarenakan Council of Ministers merupakan tempat di mana negara anggota masih memiliki akses untuk mengontrol pembuatan kebijakan yang menggunakan mekanisme Qualified Majority Voting (QMV). Meskipun demikian, dalam perkembangannya, Council of Ministers mengalami beberapa penyesuaian yang membuatnya semakin mengarah pada supranasionalisme, terutama terkait dengan proses pengambilan keputusan di dalamnya.
C. COUNCIL OF MINISTERS DAN PROSEDUR LEGISLATIF DI UNI
EROPA
Council of the European Union atau Council of Ministers merupakan salah satu organ vital dalam Uni Eropa yang memegang peran sebagai pelaksana fungsi legislatif Uni Eropa. Council of Minisrters memiliki anggota yang terdiri dari perwakilan dari masing-masing negara anggota Uni Eropa, biasanya setingkat menteri. Council of Ministers memiliki sepuluh bidang yang menjadi cakupan kerjanya, seperti ekonomi, lingkungan, kebijakan luar negeri, agrikultur, dll. Setiap bidang kebijakan tersebut diwakili oleh perwakilan negara seperti menteri dari bidang yang sesuai dengan agenda kebijakan. Council of Ministers setidaknya memiliki lima tugas uatama (The European Council and the Council: Two Institutions Acting for Europe 7), yaitu: 1) mengadopsi kebijakan yang kebanyakan menggunakan mekanisme codecision bersama dengan Parlemen Eropa, 2) mengkoordinasikan kebijakan negara-negara anggota, 3) mengembangkan Common Foreign and Security Policy dengan berbasis pada ketentuan dari European Council, 4) menyetujui perjanjian internasional atas nama Uni Eropa, dan 5) mengadopsi anggaran Uni Eropa bersama dengan Parlemen Eropa. Meskipun demikian, pengambilan kebijakan terkait dengan
keamanan dan kebijakan luar negeri (Common Security and Foreign Policy) dilakukan dengan menggunakan mekanisme unanimity atau konsensus (Mix 6).
kepemimpinan atau presidency di Council of Ministers dijalankan secara bergilir di mana setiap negara anggota akan memiliki kesempatan untuk menempati posisi tersebut. Periode kepresidenan di Council of Ministers berlangsung cukup singkat, yaitu hanya enam bulan. Meskipun demikian, untuk menjaga agar kepentingan dan agenda Council of Ministers tetap berjalan sesuai rencana, tiga negara yang menempati posisi kepemimpinan di tiga periode berbeda akan bekerjasama untuk merancang program selama tiga masa kepemimpinan tersebut (The European Council and the Council: Two Institutions Acting for Europe 9). Dengan demikian,
pelaksanaan fungsi legislatif di dalam Council of Ministers akan tetap mampu berjalan dengan baik.
Uni Eropa menerapkan sistem bikameral atau sistem “dua kamar” legislatif. Dalam hal ini, Council of Ministers tidaklah menjadi satu-satunya institusi legislatif Uni Eropa, melainkan terdapat Parlemen Eropa (European Parliament) yang juga menjadi pelaksana fungsi legislatif. Bersama dengan Palemen Eropa (European Parliament), sebuah kebijakan pada skala Uni Eropa akan dibahas dan dilegalkan. Council of Ministers dan Parlemen Eropa memiliki kedudukan yang setara sebagai pelaksana fungsi legislatif Uni Eropa. Wewenang tersebut diatur dalam co-decision procedure yang memungkinkan pembuatan kebijakan untuk dilakukan melalui persetujuan di kedua institusi legislatif tersebut. Codecision procedure mulai diterapkan sejak disetujuinya Maastrict Treaty atau Treaty of the European Union (TEU) pada awal 1990an. Sebelum diberlakuakannya codecision procedure, Uni Eropa menerapkan sistem yang berbeda, yaitu consultation procedure dan cooperation procedure (Hosli 352). Baik consultation maupun cooperation procedures, keduanya menempatkan Parlemen Eropa di posisi yang tidak setara dengan Council of Ministers dalam ranah legislatif. Sebagai implikasinya, Council of Minister memiliki kewenangan lebih tinggi dibanding parlemen yang hanya menjadi
lembaga konsultatif tanpa kewenangan legislatif yang kuat.4 Meskipun demikian, sejak diberlakuakannya codecision procedure, kebijakan yang akan diambil oleh Uni
Eropa haruslah mendapat persetujuan dari kedua kamar legislatif tersebut.5
4 Dalam hal ini, keputusan akhir mengenai apakah sebuah kebijakan akan diimplementasikan oleh Uni
Eropa bergantung pada keputusan dari Council of Ministers yang diambil baik melalui mekanisme unanimity maupun Qualified Majority Voting.
5 Penjelasan lebih lanjut mengenai codecision procedure dapat dilihat pada Artikel 294 Treaty on the
D. PERKEMBANGAN QUALIF IED MAJORITY VOTING (QMV) DALAM
COUNCIL OF MINISTERS
Pada bab ini akan dipaparkan mengenai perkembangan Qualified Majority Voting (QMV) dari awal pembentukannya hingga perubahan yang terjadi pada Lisbon Treaty tahun 2009. Bab ini dibagi ke dalam dua bagian sebagai berikut:
a. Perkembangan Awal Qualified Majority Voting (QMV)
Qualified Majority Voting (QMV) merupakan mekanisme pengambilan kebijakan dalam Council of Ministers melalui pemungutan suara atau voting. Melalui
mekanisme QMV, setiap negara akan memiliki jumlah suara yang berbeda, yaitu berdasarkan jumlah populasi penduduknya (weighted vote). Oleh karena itu, jumlah suara dalam QMV selalu mengalami perubahan setiap ada perluasan anggota (enlargement). Sejak diberlakukannya Treaty of Nice tahun 2000 hingga tahun 2013, jumlah suara yang dibutuhkan untuk mencapai keputusan adalah 255 suara dari total 345 suara. Masuknya Kroasia sebagai anggota ke-28 Uni Eropa pada awal tahun 2014 mengharuskan Council of Ministers untuk menyesuaikan jumlah suara yang dimiliki oleh sebuah negara. Saat ini jumlah suara di Council of Ministers adalah 352 dengan jumlah minimal suara untuk meloloskan kebijakan 260 dan Kroasia memperoleh 7 suara. Selain itu, keputusan yang diambil haruslah mewakili 62% dari total populasi dan mayoritas negara UE (Kurpas, Crum dan Schoutheete 59). Sedanglan blocking minority6 dapat dicapai jika setidaknya terdapat 91 suara yang menolak sebuah rancangan kebijakan. Penggunaan QMV dalam pengambilan kebijakan di Council of Ministers dimulai saat disetujuinya Single European Act (SEA) tahun 1987.7 Penggunaan QMV ini menggantikan mekanisme pengambilan keputusan yang sebelumnya diterapkan, yaitu unanimity atau konsensus. Adapun beberapa isu yang dibahas menggunakan QMV misalnya isu tentang pertanian, perikanan, single market, kebijakan industri, dan isu lingkungan (Novak 10). Sedangkan beberapa isu sensitif
lainnya, seperti kebijakan pertahanan dan competition policy, masih menggunakan mekanisme unanimity.
Setelah Uni Eropa terbentuk tahun 1993, Council of Ministers menjadi diwajibkan untuk melakukan transparansi terhadap kebijakan yang diambil dengan
6 Blocking minority merupakan istilah yang digunakan untuk merujuk pada negara-negara yang
menolak rancangan sebuah kebijakan.
7 QMV pertama kali diperkenalkan dalam Treaty of Rome yang membentuk European Economic
menggunakan QMV. Tercatat sejak 1993, sekitar 80% dari total kebijakan yang disetujui oleh Council of Ministers diambil menggunakan mekanisme QMV (Novak 3-4). Penggunaan QMV dalam pengambilan kebijakan di Council of Ministers menunjukkan bahwa sebuah negara tidak lagi memiliki kekuatan yang besar untuk melakukan penolakan atas rancangan kebijakan yang tengah dinegosiasikan.8 Dengan
kata lain, penggunaan QMV membatasi kemampuan negara untuk menunda proses negosiasi terhadap sebuah kebijakan yang tengah dirundingkan (Nuget 477). Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa melalui penggunaan QMV, Council of Ministers
mulai bergeser menjadi institusi supranasional, meskipun tidak dapat dipungkiri bahwa secara de facto Council of Ministers merupakan institusi intergovernmental.
Meskipun demikian, penggunaan mekanisme QMV dalam pembuatan kebijakan di Council of Ministers masih menuai beberapa kritik, terutama karena adanya alokasi suara yang berbeda. Nuget menyebutkan bahwa pemerintah suatu negara masih dapat mempengaruhi kebijakan yang tengan dirundingkan dalam Council of Ministers sehingga kepentingan nasional masih sangat mewarnai pembuatan kebijakan di dalam Council of Ministers (473). Salah satu kritiknya terkait dengan QMV adalah mengenai jumlah suara yang dibebankan terhadap sebuah negara. Menurutnya, negara-negara besar seperti Jerman, Inggris, Perancis, dan Italia mampu mendominasi pembuatan kebijakan oleh karena jumlah suara yang mereka miliki (Nuget 473). Lebih lanjut, mekanisme QMV juga memungkinkan negara-negra kecil seperti Cyprus dan Malta untuk memiliki jumlah suara yang terlalu banyak atau overrepresented. Adanya kritikan semacam ini membuat UE melakukan beberapa penyesuaian terhadap mekanisme QMV, terutama dengan memperbarui alokasi suara, bukan dengan merombak mekanisme QMV yang ada. Terhitung sejak pertama kali digunakan pada tahun 1987, secara teknis, QMV tidak mengalami perubahan, yang ada hanya penyesuaian alokasi suara seiring dengan perluasan anggota dan juga
perluasan cakupan isu. Terlepas dari adanya kemungkinan dominasi negara besar maupun jumlah suara negara kecil yang terlalu banyak, QMV dirasa mampu untuk
mengurangi pengaruh negara dalam proses pembuatan kebijakan di Council of Ministers.
8 Pada prakteknya, aktifitas politik dalam proses perundingan sebuah kebijakan dalam Council of
b. Lisbon Treaty 2009: Langkah Baru Menuju Supranasionalisme Council of
Ministers
Lisbon Treaty yang telah disetujui oleh seluruh negara anggota UE pada tahun 2009 merupakan sebuah hasil dari proses negosiasi alot yang terjadi sejak tahun 2002. Beberapa pendapat menyatakan bahwa Lisbon Treaty merupakan rancangan konstitusi Uni Eropa yang kemudian akan menyempurnakan proses integrasi yang telah berlangsung sejak lama. Setidaknya terdapat dua ketentuan dalam Lisbon Treaty yang memiliki keterkaitan dengan Council of Ministers, yaitu 1) penerapan mekanisme
ordinary legislative procedure (prosedur ini masih disebut sebagai codecision) dan 2) perubahan mekanisme voting menjadi double majority. Sebelum disepakatinya Lisbon Treaty, penerapan codecision procedure masih menuai kritik, terutama terkait dengan masih lemahnya kewenangn Parlemen Eropa dalam proses legislasi (Nuget 365 – 374). Setelah Lisbon Treaty disepakati, codecision procedure mengalami perkembangan, yaitu dari segi cakupan isu dan diakuinya prosedur ini sebagai ordinary legislative procedure (Dehousse, Costa dan Trakalovà 6). Dengan kata lain, setelah Lisbon Treaty, codecision procedure telah menjadi mekanisme standar bagi proses legislatif di Uni Eropa. Adanya ordinary legislative procedure menjadikan Parlemen Eropa memiliki peran yang lebih besar dalam proses legislatif dibanding sebelumnya (lihat Guide to Codecision and Conciliation under the Treaty of Lisbon). Untuk meloloskan sebuah kebijakan, diperlukan persetujuan dari kedua kamar legislatif, yaitu melalui mekanisme QMV di Council of Minister dan absolute majority di Parlemen Eropa. Sebagai implikasinya, kemampuan negara anggota untuk mempengaruhi proses pembuatan kebijakan melalui Council of Ministers semakin mengecil karena adanya peran Parlemen Eropa yang semakin kuat.
Selain itu, Lisbon Treaty juga membawa peraturan baru terkait dengan pembuatan kebijakan di Council of Ministers, yaitu adanya perluasan isu yang dibahas
dengan menggunakan mekanisme QMV dan penggunaan double majority yang menggantikan QMV (Christiansen 27). 9 Dengan mekanisme double majority,
keputusan yang diambil oleh Council of Ministers harus memenuhi tiga kriteria, yaitu 1) kriteria populasi 65%, 2) kriteria negara anggota yang mendukung 55%, dan 3) kriteria blocking yang terdiri dari minimal 4 negara anggota dan mewakili lebih dari 35% jumlah populasi (Kurpas, Crum dan Schoutheete 63). Aturan mengenai blocking
9 Aturan mengenai double majority pada dasarnya merupakan pengembangan dari mekanisme QMV
minority ini dinilai mampu mengurangi kemungkinan negara-negara dengan jumlah populasi serta jumlah suara yang besar untuk menghambat sebuah rancangan kebijakan yang tidak sesuai dengan preferensi kebijakan nasionalnya (Mayoral 6). Ketentuan double majority ini akan secara bertahap diberlakukan pada 1 November 2014 dan mulai 1 April 2017, double majority akan secara penuh diterapkan. Sejak tahun 2009 hingga 2014 mendatang, mekanisme QMV yang telah berlaku sejak perluasan anggota tahun 2004 tetap diterapkan dan sejak 2014 samapai 2017 disebut sebagai masa transisi (Kurpas, Crum dan Schoutheete 60 – 62). Selain mekanisme
double majority, Lisbon Treaty juga mengatur mengenai perluasan isu yang dibahas menggunakan mekanisme QMV. Oleh karena itu, penggunaan unanimity dalam pengambilan keputusan di Council of Ministers akan semakin jarang dilakukan sehingga sebuah negara akan semakin sulit untuk menghambat negosiasi yang ada.
Dengan melihat beberapa penyesuaian yang ada dalam Lisbon Treaty, dapat dipahami bahwa Council of Ministers semakin diarahkan untuk menjadi sebuah intitusi supranasional seperti institusi UE lainnya. Dalam hal ini, kewenangan individu negara untuk mempertahankan kepentingan nasionalnya semakin lemah. Adanya perluasan isu yang dibahas, sebagai contoh, membuat negara anggota harus mematuhi peraturan yang dibuat dalam skala Uni Eropa. Selain itu, Lisbon Treaty juga memungkinkan kedua kamar legislatif (Council of Ministers dan European Parliament) untuk meningkatkan akuntabilitas. Hal ini dikarenakan oleh adanya peningkatan peran EP dalam proses legislasi yang sejajar dengan Council of Ministers setelah disepakatinya Lisbon Treaty. Dengan demikian, Council of Ministers tidak lagi memiliki kekuatan yang lebih besar dalam proses legislasi setelah diterapkannya codecision procedure sebagai ordinary legislative procedure.
E. SUPRANASIONALITAS COUNCIL OF MINISTERS DAN INTEGRASI
UNI EROPA
Seperti yang telah dipaparkan pada bab sebelumnya, Sweet dan Sandhlotz
konflik kepentingan antarnegara (Sweet dan Sandhlotz 305). Penggunaan QMV sebagai basis pembuatan kebijakan di Council of Ministers kemudian dapat dipahami sebagai salah satu upaya untuk mengurangi konflik kepentingan antarnegara. Ketika pengambilan kebijakan menggunakan mekanisme unanimity, sebuah negara memiliki hak veto mengingat kebijakan hanya bisa diambil atas dasar konsensus atau persetujuan dari semua negara anggota. Penggunaan metode unanimity setidaknya mampu menjadi indikator bahwa sebuah institusi belum menjadi institusi supranasional (Rossi) karena masih besarnya pengaruh kepentingan sebuah negara di
dalam proses pengambilan kebijakan. Hal ini menjadi berbeda ketika QMV dan double majority diterapkan. Melalui mekanisme QMV maupun double majority, sebuah negara tidak mampu untuk secara sepihak menolak sebuah rancangan kebijakan karena adanya kriteria populasi dan juga jumlah negara untuk meloloskan maupun menolak sebuah rancangan kebijakan.
Lebih lanjut, melemahnya pengaruh negara dalam Council of Ministers didukung oleh diberlakukannya mekanisme codecision procedure sebagai ordinary legislative procedure. Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, penggunaan prosedur ini menempatkan Council of Ministers dan Parlemen Eropa pada posisi yang sejajar dalam proses legislatif Uni Eropa. Jika merujuk pada prosedur pengambilan kebijakan yang sebelumnya diterapkan (consultation dan cooperation), Council of Ministers memiliki posisi legislatif yang lebih tinggi dari pada Parlemen Eropa. Hal ini dikarenakan Parlemen Eropa hanya menjadi badan konsultasi kebijakan tanpa memiliki kekuatan legislatif yang jelas. Kondisi tersebut membuat pengaruh negara dalam pembuatan kebijakan dalam ranah Uni Eropa menjadi sangat besar, terutama ketika QMV belum banyak digunakan. Sweet dan Sandhlotz menambahkan bahwa aturan yang dibuat oleh sebuah institusi supranasional mampu untuk menstabilkan posisi tawar tiap negara, menggurangi potensi sebuah negara untuk keluar dari
perjanjian, dan memiliki standar yang mengikat (305). Meskipun demikian, Sweet dan Sandhlotz tidak membatasi aturan sebagai sebuah hukum atau perjanjian formal,
kepentingan negara, terutama setelah diberlakukannya QMV secara efektif dan ketentuan-ketentuan lainnya dalam Lisbon Treaty.
Menariknya, setelah Lisbon Treaty efektif diterapkan sejak tahun 2009, masyarakat sipil memiliki kemungkinan untuk mempengaruhi pembuatan kebijakan di Uni Eropa secara langsung. Hal ini dapat dilakukan melalui penandatanganan petisi oleh minimal satu juta penduduk Uni Eropa. Adanya kemungkinan untuk mengajukan proposal kebijakan oleh masyarakat sipil ini mampu memenuhi kriteria institusi supranasional yang diajukan oleh Sweet dan Sandhlotz, yaitu aktor transnasional.
Oleh karena itu, kewenangan untuk mengajukan kebijakan tidak hanya dimiliki oleh European Commission maupun Council of Ministers, tetapi juga oleh aktor lain seperti masyrakat sipil maupun institusi nonpemerintah selama proposal kebijakan yang berbentuk petisi tersebut didukung oleh minimal satu juta penduduk Uni Eropa.
Berkurangnya pengaruh negara anggota dalam proses pembuatan kebijakan di dalam Council of Ministers tentunya menunjukkan proses pergeseran insitusi Uni Eropa ini dari intergovernmentalist menjadi supranasional. Resistensi dari beberapa negara terkait dengan penggunaan QMV yang terjadi pada awal perkembangan mekanisme tersebut, seperti Luxembourg Compromise tahun 1966 dan Ioannina Compromis tahun 1994, telah mampu untuk diatasi. Pada konteks tersebut, negara-negara Uni Eropa secara bertahap memberikan beberapa kewenangan atau kedaulatannya kepada Council of Ministers seiring dengan kesanggupan negara-negara anggota untuk menyetujui QMV sebagai basis pengambilan kebijakan. Dengan kata lain, penggunaan QMV dinilai sebagai bentuk melemahnya pengaruh negara dalam proses pembuatan kebijakan di level Uni Eropa (Miller 8). Kondisi ini sejalan dengan pandangan Haas yang memandang bahwa pemberian sebagian kedaulatan negara kepada sebuah institusi pusat menjadi salah satu karakter integrasi (The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950-1957). Council of
Ministers kemudian dapat dinilai sebagai institusi pusat yang dimaksud tersebut. Hal ini didasarkan pada posisi Council of Ministers yang mampu mengurangi
merepresentasikan kepentingan suatu negara, tetapi kepentingan Uni Eropa secara keseluruhan sebagai sebuah institusi regional.
Sebagai tambahan, ketika ketentuan dalam Lisbon Treaty secara penuh telah terlaksana, terutama yang berkaitan dengan proses legislatif, maka pemerintahan Uni Eropa akan mampu berjalan dengan baik. Konsep mengenai trias politica yang menjadi basis bagi pelaksanaan sistem demokrasi nampaknya akan mampu diterapkan oleh Uni Eropa. Dengan menggunakan mekanisme QMV –yang kemudian disempurnakan oleh mekanisme double majority— dan juga codecision procedure –
yang telah menjadi ordinary legislative procedure—, pelaksanaan fungsi legislatif bikameral akan berjalan dengan baik. Permasalahan akuntabilitas yang selama ini menjadi kritikan terhadap cabang legislatif pemerintahan Uni Eropa akan mampu diselesaikan, terutama dengan adanya mekanisme check and balances antara Council of Ministers dan Parlemen Eropa melalui codecision procedure atau ordinary legislative procedure.
F. KESIMPULAN
Berdasarkan penjelasan pada beberapa bab sebelumnya, dapat dilihat bahwa Uni Eropa merupakan sebuah institusi yang tengah berada dalam proses integrasi. Adanya pembentukan institusi-institusi yang sifatnya supranasional kemudian menjadi salah satu ciri dari proses integrasi tersebut. Dalam hal ini, Uni Eropa membentuk beberapa institusi selayaknya negara modern yang memisahkan kekuasaan pemerintahan ke dalam tiga cabang, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Ketiga cabang pemerintahan Uni Eropa tersebut dikendalikan oleh empat institusi utama, yaitu European Commission (eksekutif), Council of Ministers dan European Parliament (legislatif), serta European Court of Justice (yudikatif). Sebagai institusi yang masih bersifat intergovernmentalis, Council of Ministers secara
bertahap diarahkan untuk menjadi institusi supranasional. Hal ini dapat dilihat dari penggunaan Qualified Majority Voting (QMV) sebagai basis pengambilan keputusan
Parlemen Eropa dalam proses legislasi yang sebelumnya cenderung menempatkan Council of Ministers sebagai kamar legislatif yang lebih kuat. Adanya penguatan peran Parlemen Eropa melalui ordinary legislative procedure ini akan mampu menciptakan kebijakan-kebijakan yang relatif minim akan pengaruh kepentingan negara tertentu karena Council of Ministers tidak lagi memiliki kekuatan legislatif yang lebih kuat dibanding Parlemen Eropa.
Adanya perubahan secara gradual yang dilakukan oleh UE melalui perjanjian-perjanjian yang disepakati menunjukkan bahwa proses integrasi UE masih
DAFTAR PUSTAKA
Christiansen, Thomas. "The EU reform process: from the European Constitution to the Lisbon Treaty." Carbone, Maurizio. National Politics and European
Integration From the Constitution to the Lisbon Treaty. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited, 2010. 16-33.
Dehousse, Renaud, Olivier Costa and Aneta Trakalovà. "Co-decision and 'Early Agreements’: an Improvement or a Subversion of the Legislative Procedure?" Notre Europe, November 2011.
Deutsch, Karl W., Nationalism and Social Communication. Cambridge: MIT Press, 1953.
Deutsch, Karl W., et al. Political Community and the North Atlantic Area. Princeton: Princeton University Press, 1957.
"Guide to Codecision and Conciliation under the Treaty of Lisbon." European Parliament, 2012.
Haas, Ernst. "International Integration: the European and the Universal Process." International Organization (1961): 366-392.
—. The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950-1957. Stanford: Stanford University Press, 1958.
Hosli, Madeleine O. "The Balance between Small and Large: Effects of a Double-Majority System on Voting Power in the European Union." International Studies Quarterly (1995): 351-370.
Kurpas, Sebastian, et al. "The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional
Innovations." Joint Study. 2007.
Mayoral, Juan. Democratic improvements in the European Union under the Lisbon Treaty: Institutional changes regarding democratic government in the EU. San Domenico di Fiesole: European Union Democracy Observatory (EUDO), 2011. Miller, Vaughne. "The Extension of Qualified Majority Voting from the Treaty of
Rome to the European Constitution." Research Paper 04/54. 2004.
Novak, Stephanie. "Qualified Majority Voting from the Single European Act to the Present Day: an unexpected Permanence." Notre Europe, November 2011. Nuget, N. The Government and Politics of the European Union. London: Macmillan
Press, 1999.
Rossi, Lucia Serena. "A New Inter-institutional Balance: Supranational vs. Intergovernmental Method After the Lisbon Treaty." Global Jean Monnet- ECSA WORLD Conference The European Union after the Treaty of LisbonGlobal Jean Monnet- ECSA WORLD Conference The European Union
after the Treaty of Lisbon. Brussels, 2010.
Sieberson, S. C. "Inching Toward EU Supranationalism? Qualified Majority Voting and Unanimity Under the TTreaty of Lisbon." Virginia Journal of International Law (2010): 919-995.
Sweet, A. S. and H. Sandhlotz. "European Integration and Supranational Governance." Journal of European Public Policy (1997): 297-317.
The European Council and the Council: Two Institutions Acting for Europe. Brochure. Brussels: General Secretariat of the Council, 2010.
