ABSTRACT
THE EVALUATION OF MIGRANT WORKER PROTECTION POLICY
By
SELLI MUTIARA SARI
The migrant worker problem continues to rise annually and it made government concern that the government enacted Act number 39 in 2004 about Placement and Protection of Indonesian Oversea Workers, so that President Susilo Bambang Yodhoyono issued President Regulation No 81 about Establishment of National Agency for Placement and Protection of Indonesian Oversea Worker (or BNP2TKI) and Service Agency For Placement and Protection of Indonesian Oversea Worker (or BP3TKI) as technical operation unit in regions under BNP2TKI to conduct Act No 39 in 2004.
The objectives of this research were to find out description from implementation of migrant worker protection in West Java province, and to find out factors that might cause failures in implementing migrant worker protection policy. The results showed that the implementation of Act No 39 in 2004 about Placement and Protection of Indonesian Oversea Workers was conducted improperly, because migrant worker always got problems. The some factors leading to implementation failures were that no particular budgets allocated by BP3TKI in Bandung for migrant worker protection, and both of coordination and bilateral cooperation conducted by government and BP3TKI was incapable to overcome migrant worker problems. This was a result of policies that were supposed to regulate migrant worker protection were formed with foreign interventions with an objective to benefit only particular parties.
is to be charged from migrant worker protection funds; and (4) revising Act No 39 in 2004.
ABSTRAK
EVALUASI KEBIJAKAN PERLINDUNGAN BURUH MIGRAN
Oleh
SELLI MUTIARA SARI
Masalah buruh migran yang tidak kunjung usai setiap tahunnya menimbulkan perhatian dari pemerintah dengan menuangkannya dalam sebuah Undang-Undang No 39 Tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri (PPTKILN), sehingga pada tahun 2006 Presiden Susilo Bambang Yudhoyono mengeluarkan peraturan presiden No 81 tentang Pembentukan Badan Nasional Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia (BNP2TKI)dan Balai Pelayanan Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia (BP3TKI) sebagai unit pelaksana teknis di daerah di bawah BNP2TKIsebagai pelaksana UU No 39 Tahun 2004.
Penelitian ini bertujuan untuk memperoleh gambaran dari implementasi kebijakan perlindungan buruh migran di Provinsi Jawa Barat, serta mengetahui faktor-faktor penyebab kegagalan dari implementasi kebijakan perlindungan buruh migran tersebut. Penelitian ini menggunakaan pendekatan Kualitatif. Dari hasil penelitian dan pembahasan mengenai kebijakan perlindungan buruh migrant ditemukan dalam implementasi kebijakan UU No 39 Tahun 2004 tentang PPTKILN ini ternyata tidak dapat dijalankan dengan baik mulai dari pra penempatan sampai pada purna penempatan, karena dalam setiap prosesnya buruh migran tidak pernah luput dari berbagai masalah. Faktor-faktor yang menyebabkan kegagalan ini dapat dilihat dari anggaran yang dilakukan oleh BP3TKI Bandung yang belum memberikan anggaran khusus untuk perlindungan buruh migran, selain itu, koordinasi dan kerja sama bilateral yang dilakukan oleh pemerintah maupun BP3TKI belum mampu menyelesaikan masalah buruh migran. Karena, kebijakan yang mengatur tentang perlindungannya pun ternyata dibentuk atas hasil intervensi pihak asing dengan tujuan membuka ruang bisnis yang menguntungkan pihak-pihak tertentu saja.
akses pelayanan yang diberikan BP3TKI untuk mengawasi para buruh migran di negara penempatan dengan membentuk layanan pengaduan melalui komunikasi. (3) melimpahkan tanggungjawab pengelolaan asuransi pada pemerintah sehingga buruh migran tidak harus membayar penuh karena separuh dari yang dibebankan menjadi dana perlindungan, (4) merevisi UU No 39 Tahun 2004
EVALUASI KEBIJAKAN PERLINDUNGAN BURUH MIGRAN
PEREMPUAN
(Studi Pada Balai Pelayanan Penempatan Dan Perlindungan
Tenaga Kerja Indonesia (BP3TKI) Bandung)
(Skripsi)
Oleh
SELLI MUTIARA SARI
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK UNIVERSITAS LAMPUNG
DAFTAR GAMBAR
Gambar 1 Bagan Kerangka Pemikiran………...…..42
Gambar 2 Strukt Organisasi……….…... 66
Gambar 3 Surat Pernyataan………..…………...……... 72
Gambar 4 Kondisi Tangan Ibu Hana Paska Tindak Kekerasan Pengguna……….. 82
DAFTAR ISI
Halaman
ABSTRAK PERNYATAAN HALAMAN JUDUL RIWAYAT HIDUP MOTTO
PERSEMBAHAN KATA PENGANTAR SANWACANA DAFTAR ISI DAFTAR TABEL DAFTAR GAMBAR
I. PENDAHULUAN
A. Latar Belakang dan Masalah……….. 1
B. Rumusan Masalah………...………... 9
C. Tujuan Masalah………...………... 9
D. Manfaat Penelitian ………..……... 9
II. TINJAUAN PUATAKA A. Persepektif Politik Kebijakan Publik ………...……10
B. Tinjauan Tentang Evaluasi Kebijakan………. 14
1. Pengertian Evaluasi Kebijakan Publik……….….. 14
3. Sifat Evaluasi Kebijakan ………17
4. Fungsi-Fungsi Evaluasi ………..18
5. Tipe-Tipe Evaluasi……….20
6. Parameter Evaluasi ………. 26
C. Tinjauan Tentang Buruh Migran Secara Umum……….. 36
D. Kebijkan Perlindungan Buruh Migran ………..……… 37 E. Kerangka Pemikiran ………. 40
III. METODE PENELITIAN A. Pendekatan dan Tipe Penelitian ……….……... 43 B. Fokus Penelitian……….……... 44 C. Lokasi Penelitian ……….……….. 45 D. Jenis dan SumberData ……….……. 46 1. Jenis Data……… 46 2. Sumber Data……….... 47 E. Teknik Pengumpulan Data ……… 49 F. Teknik Analisis Data ………. 51 G. Teknik Keabsahan Data ……… 53 IV. GAMBARAN UMUM A. Gambaran Umum BP3TKI Bandung……….……... 57
1. Latar Belakang……….………... 57
2. Tujuan dan Sasaran………..….. 59
3. Ruang Lingkup………..…….…. 60 A. Hasil Implementasi kebijakan perlindungan buruh migran mulai dari Pra Penempatan, Penempatan, sampai pada purna penempatan …………..….……... 67
1. Tahap Pra Penempatan……….... 67 2. Tahap Penempatan..………..….. 78
3. Tahap Purna Penempatan………..…….…. 91 B. Faktor-faktor Penyebab Kegagalan atau Keberhasilan Kebijakan Perlindungan Buruh Migran di Provinsi Jawa Barat………...……… 101
3. Konteks Kebijakan………. 112
VI. KESIMPULAN DAN SARAN
A. Kesimpulan……….……….…….... 128
B. Saran ………..………..….. 129
DAFTAR PUSTAKA
DAFTAR TABEL
Tabel 1 Penempatan Per Tahun Per Negara (6 Negara Besar Penempatan)……….. 2
Tabel 2 Data Kekerasan terhadap Buruh Migran Indonesia di Berbagai Negara Penempatan dari Tahun 2004-2010………... 4
Tabel 3 Jumlah Tenaga Kerja Indonesia Menurut Daerah Asal Tahun 2012………..……... 7
Tabel 4 Laporan Penanganan Kasus Menurut Jenis Kasus Januari s/d Desember Tahun 2012………..…………... 8
Tabel 5 Proses Kebijakan………...……...……11
Tabel 6 Anggaran Bernasis Pendekatan NPM……….…….31
Tabel 7 Daftar Nama Informan Wawancara………...…..47
Tabel 8 Data Dokumentasi Tabel 9 Jumlah Berdasarkan Tingkat Pendidikan Formal………..……….….63
Tabel 10 Jumlah Personil Berdasarkan Golongan………..………..……64
Tabel 11 Jenis Pelanggaran Pada Proses Rekrutmen…………..……….. 68 Tabel 12 Data Buruh Migran Indonesia Tahun 2009-2012……….…. 79
Tabel 13 Pelanggaran Hak-Hak Buruh Migran Tahun 20013……….……. 87
Tabel 14 Buruh Migrant Meninggal Tahun 2013………...……….. 88
Tabel 15 Data Kasus TKI Jawa Barat Tahun 2013………..……….…… 89 Tabel 16 Kebijakan Kepulangan TKI Tahun 1986-2012………. 93
Tabel 17 Beberapa Korban Mahalnya Pengiriman Lewat Cargo………..……... 96
Tabel 19 Dukungan Anggaran dan Peralatan………..……….. 103
Tabel 20 Biaya Penempatan TKI dari Tahun 1990-2012………..…. 113
Tabel 21 Keuntungan PJTKI dengan Negara Tujuan Malaysia 2006-2010…………...……… 117
Tabel 22 Keuntungan PJTKI dengan Tujuan Hongkong Tahun 2006-2010………..….... 117
Tabel 23 Keuntungan PJTKI dengan Tujuan Arab Saudi………..………… 117
Tabel 24 keuntungan PJTKI dengan Tujuan Singapura………. 118
Tabel 25 Matriks Evaluasi Kebijakan Buruh Migran Perempuan………..……… 123
KATA PENGANTAR
Alhamdulillahirabbil‘alamiin, tercurah segala puji dan syukur bagi Allah SWT yang telah melimpahkan rahmat, hidayah, serta karunianya kepada penulis. Tak lupa shalawat serta salam penulis ucapkan kepada Nabi Besar Muhammad SAW. Atas segala keridhoan dan kekuasaan dari Allah, akhirnya penulis dapat menyelesaikan skripsi dengan judul “EVALUASI KEBIJAKAN PERLINDUNGAN BURUH MIGRAN PEREMPUAN (Studi Pada Balai
Pelayanan Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di
Bandung)sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Sarjana Administrasi Negara (S.A.N) pada jurusan Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik (FISIP) Universitas Lampung.
Penulis menyadari bahwa skripsi ini memiliki keterbatasan, kekurangan, dan ketidaksempurnaan, karena kesempurnaan hanyalah milik Allah Azza wa Zalla
dan setiap kesalahan ada pada diri penulis yang merupakan proses pembelajaran penulis untuk menjadi lebih baik lagi dikemudian hari. Akhir kata saran dan kritik yang membangun sangat penulis harapkan untuk memperbaiki skripsi ini. Semoga skripsi ini bermanfaat bagi siapa saja yang membacanya. Amin.
Bandar Lampung, Oktober 2014 Penulis,
Selli Mutiara Sari
MOTO
Maka tidak seorangpun mengetahui apa yang disembunyikan untuk mereka yaitu (bermacam-macam nikmat) yang menyenagkan hati sebagai balasan
atas apa yang mereka kerjakan (QS. As-Sajdah Ayat 17)
Orang-orang menjadi begitu luar biasa ketika mereka mulai berfikir bahwa mereka bisa melakukannya
(Vince Peale)
Hidup itu pilihan dan kita harus bertanggungjawab atas pilihan tersebut (Selli Mutiara Sari)
Saat tuhan masih memberikan mu waktu, maka saat itulah waktu akan mengubahmu
(Selli Mutiara Sari)
ERSEMBAHAN
Dengan menyucapakan banyak syukur kehadirat Allah SWT
Kupersembahkan karya kecilku ini untuk yang menyayangiku:
Mamahku Tersayang Ai Wahda Fitriyati, S.Pd Papahku tersayang Jufri Salim
Terimakasih untuk segala dukungan, doa, dan semangat yang diberikan kepada ku Terimakasih sudah menjadi penerang dan memberikan petunjuk di setiap perjalanan hidupku Terimakasih atas semua kasih sayang, kebahagian, dan pengorbanan yang diberikan, sehingga aku
tidak pernah merasa kurang
Semoga dengan gelar ini, aku dapat memberikan sedikit senyum untuk kalian, dan semoga kalian selalu diberikan kerukunan dan kebahagian di dunia dan akhirat. AMIIN ..
Bapakku Tersayang Ujang Saripudin, S.Pd, M.M, wa Asep, dan Nenek dan Kakek (Alm)
Doa, dukungan, semangat dan kasih sayang kalian telah menyempurnakan perjalanan hidupku
Memberikan kebahagian yang tak ternilai untuk ku
Karya ini hanya hal kecil yang mampu aku berikan sebagai sedikit tanda terimasihku Semoga kebahagiaan dan kesehatan selalu Allah berikan kepada kalian
Amiin ..
Yoga Sudrajat, dan Keluarga besarku
Terimakasih telah memberikan doa, dukungan, dan semangat kepada ku
RIWAYAT HIDUP
penulis dilahirkan di Kabupaten Subang pada 1 September 1992,
sebagai putri pertama dari pasangan Jufri Salim dan Ai Wahda
Fitriyati. Penulis merasa sanggat bangga karena telah terlahir dari
keluarga yang bahagia, yang dikelilingi oleh keluarga besar yang
rukun dan bersahaja.
Selama masa pendidikan formalnya, penulis telah menempuh pendidikan di TK Darussalam
(1995-1996), SD Negeri 5 Ciasem Subang (1998-2004), lalu penulis melanjutkan pendidikan di
SLTP Negeri 1 Ciasem Subang (2004-2007), SMA Negeri 1 Ciasem Subang (2007-2010)
penulis dan keluarga sangat bangga karena selama melaksanakan pendidikan penulis selalu
meraih prestasi dalam bidang akademik, dan pada tahun 2010 penulis diterima di Universitas
Lampung, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Jurusan Ilmu Administrasi Negara melaui jalur
Mandiri, karena pada saat itu penulis dinyatakan gagal dalam tahap seleksi IPDN (Institut
Pemerintahan Dalam Negeri).
Pengalaman organisasi penulis dimulai ketika duduk di bangku SLTP dengan mengikuti
organisasi PMR (Palang Merah Remaja). Di SMA penulis mengikuti organisasi Paskibra dan
dipercaya sebagai Bendahara Umum. Pada jenjang kuliah penulis pernah mengikuti organisasi
PMI (Palang Merah Indonesia) namun penulis tidak aktif dalam organisasi.
Pada semester 6, penulis dan rekan-rekan angkatan 2010 melaksanakan KKN (Kuliah Kerja
Nyata) Periode ke 2. Saat KKN penulis ditempatkan di Desa Gedung Wani Kecamatan
lain tinggal dirumah keluarga Bapak Johan yang kebetulan beliau adalah orang Lampung asli
dan sekaligus sebagai mantan Lurah. Selama kebersaam tersebut penulis merasa telah memiliki
keluarga baru, dan telah memperoleh banyak pengalaman dan pengetahuan khususnya untuk
sedikit mengenal budaya Lampung.
Persyaratan yang harus dipenuhi oleh penulis jika ingin menyelesaikan studi di Universitas
Lampung ialah dengan menyelesaikan skripsinya yang berjudul Evaluasi Kebijakan
Perlindungan Buruh Migran Perempuan (studi pada Balai Pelayanan Penempatan dan
Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Bandung). Berkat semangat, kerja keras dan doa yang
tulus penulis panjatkan kepada Allah AWT yang telah memberikan keridhoannya sehingga
penulis memperoleh banyak kekuatan, kemudahan, dan semangat untuk menyelesaikan studi di
SANWACANA
Assalamu alaikum Warahmatullahi Wabarakatuh
Alhamdulillahirobil’alamin segala puji dan syukur penulis panjatkan kehadirat
Allah SWT pencipta alam semesta yang telah memberikan kebesarannya kepada
penulis melalui kemudahan dan pertolongan yang tidak pernah terduga
sebelumnya, serta karena berkat Rahmat dan Ridho-Nya sehingga penulis dapat
menyelesaikan skripsi yang berjudul “EVALUASI KEBIJAKAN PERLINDUNGAN BURUH MIGRAN PEREMPUAN”. Dalam penulisan skripsi ini penulis tidak dapat menyelesaikan sendiri, namun banyak pihak yang
memberikan bimbingan, motivasi, inspirasi, serta dukungan agar penulis dapat
menyelesaikan skripsi ini. Atas segala bantuan yang diterima, penulis
mengucapkan terima kasih kepada:
1. Kedua orang tua ku tersayang mamah ku Ai Wahda Fitriyati & papah ku
Jufri Salim, mamah dan papah adalah sosok yang luar biasa, karena
kalianlah aku bisa menyelesaikan karya kecilku ini. Terima kasih buat
Mamah & Papah atas kasih sayang yang telah kau berikan selama ini.
Semoga ini awal yang indah bagiku agar dapat memberikan kebahagian
mendapatkan kebahagian dari allah dalam hidupnya, selalu jadi keluarga
kecil bahagia. I LOVE YOU
2. Bapak ku tercinta Ujang Saripudin, S.pd, MM terimakasih untuk semua
cinta dan kasih yang tercurah buat aku dari aku kecil sampai aku sebesar ini.
Terimakasih untuk segala masukannya, nasihatnya, makasih pokonya buat
semuanya. Tetap jadi bapak yang baik buat aku yah. I LOVE YOU
3. Dr. Novita Tresiana, S.Sos, M.SIselaku pembimbing utama yang begitu baik, sangat mengerti apa yang aku mau untuk menulis skripsi ini, ibu yang enak
diajak bertukar fikiran dan pendapat, sosok yang sangat keibuan, kalau
melihat ibu seperti melihat mamah saya, yang masih cantik dan sangat
energic di usianya. Makasih buat semuanya ibu, makasih untuk
bimbingannya selama ini, untuk semangat dan dorongannya. Semoga allah
selalu memberikan kesehatan, keselamatan dan kebahagiaan. Amiin. . .
4. Devi Yulianti, S.A.N, M.P.A selaku dosen pembimbing yang begitu baik, sangat mengarahkan aku untuk menulis skripsi ini, maaf jika aku punya salah selama bimbingan dengan ibu, terimakasih untuk semua masukannya, nasihatnya, dukungan dan semangatnya. Semoga ibu lancar dalam persalinnanya, semoga allah selalu berikan keselamatan, dan kebahagiaan untuk ibu. Amiin. . .
5. Dr. Noverman Duadji, M.SI selaku Dosen Pembahas yang begitu baik dan
senantiasa memberikan semangat dan masukan yang begitu besar hingga
terselesaikannya skripsi ini.
6. Simon Sumonjoyo Hutagalung, S.A.N., M.PA. selaku dosen Pembimbing
Akademik menggantikan Ibu Indri yang sedang sekolah, yang selalu
dukungan atas segala kegiatan yang penulis ikuti, terima kasih bu atas
segalanya yang diberikan selama ini.
7. Susana Indriyanti C. S.IP selaku dosen Pembimbing Akademik, yang selalu
memberikan bimbingan selama di bangku kuliah dan selalu memberikan
dukungan atas segala kegiatan yang penulis ikuti, terima kasih bu atas
segalanya yang diberikan selama ini.
8. Bapak Dr. Dedy Hermawan, S.Sos., M.Si. dan Bapak Simon Sumonjoyo
Hutagalung, S.A.N., M.PA. selaku Ketua dan Sekretaris Jurusan Ilmu
Administrasi Negara, dan Ibu Nur selaku staf Administrasi Jurusan
terimakasih untuk semua yang sudah diberikan.
9. Dosen-dosen Jurusan Ilmu Administrasi Negara yang tidak dapat penulis
sebutkan satu persatu, dimana dengan ikhlasnya memberikan ilmu yang
bermanfaat dan memberikan pengalaman yang luar biasa bagi penulis.
Semoga Allah SWT melimpahkan rahmat dan karunianya kepada beliau
sekalian.
10. Nenek dan Kakek (Alm) ku, ade ku tersayang Aditya Fajar Nugraha dan
Farhan Maulana Yusuf, dan Keluarga Besar ku. Terimakasih buat dukungan
dan semangatnya selama ini. Makasih udah selalu jadi yang terbaik buat
aku, makasih udah selalu ada disamping aku. makasih banyak. I LOVE
YOU
11. Buat Wa Asep, Wa Ayu, makasih udah sayang sama tia dan izinin tia
tinggal di rumah kalian selama tia kuliah, maaf untuk segala salah dan hilaf
yang tia perbuat. Makasih banyak untuk semua yang kalian beri selama ini.
12. Yoga sudrajat tercinta dan terkasih. makasih buat dukungannya, doanya,
semangatnya, makasih selalu ada disamping aku, nganter-nganter aku
kerumah Mantan TKI, ke Migrant CARE, dan terimakasih buat semuanya. I
LOVE YOU
13. Buat aa ku yang ganteng-ganteng Aditya Ibnu cepet kelarin skripsinya yah
a, semangat terus, jangan nonton korea mulu, hehehe dan buat a Dion Putra
makasih udah bantuin aku terjemahin abstrak, dan makasih udah jadi kaka
ku yang baik.
14. Ibu Dra. Lismia Elita MM selaku Kasi perlindungan dan Agus Gustapul S
selaku Staf CC Center BP3TKI yang membantu penulis dalam melakukan
penelitian, sekaligus menjadi informan peneliti.
15. Terimaksih kepada ibu Anis Hidayah selaku Dirut Migrant CARE, yang
membantu penulis dalam melakukan penelitian, sekaligus menjadi informan
peneliti.
16. Kepada para mantan TKI yang membantu penulis dalam melakukan
penelitian, sekaligus menjadi informan peneliti.
17. Dora Sonia Purba, S.A.N yang selalu jadi teman terbaik buat ku, selalu
membukakan pintu kosannya buat aku maen dan istirahat. Buan Sriani, Sari
Putri DMT, S.A.N dan Jenni S Depari, S.A.N makasih udah jadi teman
terbaik selama 4 Tahun ini. Makasih udah selalu nemin aku selama aku
kuliah. Pokoknya I LOVE YOU ALL and I MISS U, Next Time I hope we
18. Pandu Pamungkas, S.A.N. Padri Ari Sandi, S.A.N, Jodi Prayuda, Aris,
Anjas, Yogis, Ade. Makasih udah jadi temen aku, kasih semangat ke aku,
maksih buat jalan-jalannya, udah ngenalin aku sama Lampung. Hehehe
Next jadi yah ke kiluan. hehehe
19. Buat Izal, Wayan, Hadi, Gideon, Eeng (semoga sukses kedepan). Geri,
Daus, Beg, Bogel, Tian, Efrido, Lica, Maya Utami, Putri, maya utami, nurul,
rahma, rana, Rofi’i ayooo semangat ngerjain skripsinya. semangat jadi
S.A.N yah….
20. Tio Sandi Y, S.A.N dan Erisa Tri Anggraini S.A.N, dan Desmon E Candra,
S.A.N, makasih buat bantuanya seminar kemaren, makasih juga untuk
semangatnya.
21. Teman-teman ANE 010 Enggi, Nuzul, Karina, Nona, Sari Sukma, Dita,
Sahara, Buat Indah Putri Sari Cory, Mery, Lusy, Aden, Julian, Hany, Tamy,
Nurul, Maritha, Cahya, Gengnya Bunga Janati, si Maya, Indah Kiting,
abdurahman (Selamat atas gelar S.A.N. nya) semoga sukses kedepan.
Satria semangat kejar November yah. . .
22. Kakak tingkat dan Adik Tingkat ANE, kalian sosok yang luar biasa dan
bersahabat. Hehhehe,,,
23. Buat Temen-Temen KKN makasih udah jadi keluarga baru aku, buat devi,
waskito, doni tetep kompak yah temen. Hehehehe LOVE U
24. Seluruh pihak yang telah membantu dalam menyelesaikan penulisan skripsi
ini yang tidak bisa penulis sebutkan satu persatu. Terimakasih atas motivasi
Akhir kata semoga kita semua mendapatkan limpahan rahmat serta hidayah dari
Allah SWT dan mudah-mudahan semua yang turut membantu dalam
menyelesaikan skripsi ini mendapat balasan dari Allah SWT. AMINN,,,
Harapan penulis semoga skripsi ini bisa bermanfaat bagi seluruh umat manusia
yang mendambakan sebuah kedamaian dalam konflik yang tak ujung padam.
AMINN..
Bandar Lampung, Oktober 2014
Penulis,
I. PENDAHULUAN
A. Latar Belakang dan Masalah
Indonesia adalah negara dengan jumlah penduduk terbesar ke empat di dunia
setelah China, India, dan USA. Kondisi ini menyebabkan jumlah pencari kerja
atau angkatan kerja di Indonesia semakin bertambah setiap tahunnya. Akan tetapi,
lapangan pekerjaan di Indonesia tidak mampu menampung jumlah pencari kerja,
sehingga masyarakat Indonesia memutuskan untuk mencari pekerjaan di luar
negeri dengan harapan dapat memperbaiki kehidupan perekonomian mereka.
Hal tersebut sesuai dengan pendapat Azmi (2011:1), yang menyatakan bahwa
kondisi yang memperihatinkan atas kehidupan sosial masyarakat Indonesia dapat
dilihat dari besarnya angka pengangguran di Indonesia. Pusat Data Informasi
(Pusdatin) Kementrian Tenaga Kerja dan Transmigrasi (Kemenakertrans) RI
mencatat ada 22.753.520 angka pengangguran terbuka ditahun 2005. Pada tahun
2006 menjadi 22.036.693 orang dan 20.559.059 di tahun 2007. Tahun 2008
jumlah ini menjadi 18.822.105 orang dan 9.258.964 orang berstatus sebagai
penganggur terbuka hingga bulan Februari 2009. Jumlah angka tersebut memberi
gambaran nyata bahwa pencari kerja di Indonesia masih sangat besar dan belum
diimbangi dengan lapangan kerja yang luas. Faktor lapangan kerja yang sempit
2
besar masyarakat Indonesia untuk melakukan migrasi dan bekerja di luar negeri
sebagai buruh mingran Indonesia.
Kebanyakan buruh migran Indonesia yang bekerja di luar negeri direkrut untuk
bekerja di sektor informal yang tersebar di negara-negara seperti Saudi Arabia dan
Malaysia. Badan Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia
(BNP2TKI) mencatat bahwa penempatan buruh migran di Saudi Arabia dan
Malaysia menduduki peringkat paling besar sebagai negara tujuan para Tenaga
Kerja Indonesia (TKI) untuk bekerja. Hal ini dapat di tunjukan dari tabel di bawah
ini :
Tabel 1 Penempatan Per Tahun Per Negara (6 Negara Besar Penempatan)
No Negara Penempatan
Tahun
Jumlah 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
1 Saudi Arabia 281,087 257,217 234,644 276,633 228,890 137,643 11,814 1,427,928 2 Malaysia 219,658 222,198 187,123 123,886 116,056 134,108 46,296 1,049,325 3 Taiwan 45,706 50,810 59,522 59,335 62,048 73,498 30,669 381,588 Sumber : Pusat Penelitian Pengembangan dan Sistem Informasi BNP2TKI, 2012.
Data di atas hanya mewakili jumlah negara tujuan terbesar para Tenaga Kerja
Indonesia (TKI). Sebenarnya masih banyak negara-negara lain sekitar 45 negara
lagi yang manjadi negara tujuan bagi TKI.
Banyaknya jumlah negara yang menjadi tujuan para TKI memperlihatkan betapa
3
tahunnya. Akan tetapi, kenyataan ini tidak diimbangi dengan perlindungan yang
baik untuk para TKI. Sebuah berita online harian terbit (tuntas,tegas,cerdas).com
menyatakan bahwa, negara telah menerima devisa sebesar Rp 1,5 juta per bulan
dari setiap individu, dikali dengan banyaknya jumlah TKI. Maka selama setahun
TKI telah menyumbang devisa kurang lebih sekitar Rp 108 triliun.
Banyaknya sumbangan devisa yang diberikan oleh para TKI ke negara ternyata
tidak sesuai dengan perlindungan yang diberikan negara kepada para TKI. Hal ini
sesuai dengan pendapat Azmi (2012:7), bahwa ada beberapa kasus kekerasan
yang terjadi pada buruh migran Indonesia pada sektor informal yang dapat dilihat
sejak tahun 2004 sampai dengan sekarang. Pada tahun 2004 media massa gencar
memberitakan tentang penganiayaan yang di alami oleh Nirmala Bonat, seorang
Pegawai Rumah Tangga (PRT) migran yang bekerja di Malaysia. Nirmala Bonat
mengalami penyiksaan dari majikannya berupa penyiraman air panas, bekas strika
pada tubuhnya, pemukulan kepala dengan gantungan baju, dan pemukulan cawan
pada kepala Nirmala. Meski demikian, bukan berarti bahwa kejadian
penganiayaan terhadap buruh migran Indonesia baru terjadi di tahun 2004. Tentu
sudah banyak terjadi penganiayaan, namun tidak diketahui oleh masyarakat
Indonesia. Di bawah ini data mengenai jumlah kekerasan yang terjadi pada TKI di
4
Tabel 2 Data Kekerasan terhadap Buruh Migran Indonesia di Berbagai Negara Penempatan dari Tahun 2004-2010
Negara 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Sumber: di kelola dari Database Migrant CARE tahun 2004-2010
Data di atas menunjukan adanya kenaikan jumlah kekerasan terhadap buruh
migran setiap tahunnya. Akan tetapi kekerasan tersebut tidak berhenti hanya pada
masalah penyiksaan dan serupanya. Baru-baru inikasus perdagangan TKI telah
terjadi di Malaysia Indonesia Maids Now on SALE di situ dijelaskan, TKI dilabeli
dengan harga 7.500 Ringgit Malaysia (RM) atau diskon 40 persen dari tarif
semula. Jika ingin menggunakan jasa TKI, calon pengguna bisa menyetor deposit
3500 RM. Iklan tersebut juga memuat nomor telepon yang bisa dihubungi.
Menurut sumber Okezonenews.com, bahwa tidak hanya kasus Indonesia Maids
Now on SALE yang menimpa para TKI di Malaysia. Kasus perdagangan orang
atau trafficking juga menimpa Abdul Kadir, dan Mad Noon yang organ tubuhnya
di perdagangkan. Faktanya ada lebih dari 1.6 juta pekerja ilegal asal Indonesia
yang bekerja di luar negeri, dan sebanyak 69 persen adalah wanita bahkan masih
banyak anak-anak, yang sebagian di antara mereka menjadi korban trafficking
2005-5
2011, International Organization of Migration (IOM) Indonesia, telah menangani
3,942 kasus trafficking, dengan 87.94 % dari kasus trafficking tersebut terjadi di
Malaysia. Mayoritas kasus trafficking dialami oleh perempuan, yaitu sebesar
88%. Masih berdasarkan catatan IOM, mayoritas korban trafficking dipekerjakan
sebagai PRT sebanyak 53,33% sedangkan 16,52% dipekerjakan sebagai pekerja
seks.
Maraknya kasus yang terjadi pada buruh migran indonesia pada umumnya
menimpa buruh migran yang bekerja di sektor informal sebagai PRT, yang selama
ini banyak mengalami tindakan kekerasan dari tahap pra penempatan, penempatan
hingga purna penempatan. Oleh karena itu, pemerintah menuangkan perhatiannya
terhadap perlindungan buruh migran dalam Undang-Undang No. 39 Tahun 2004
tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri
(PPTKILN).
Undang-Undang No. 39 Tahun 2004 berisi tentang penjelasan mengenai
Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia, yang secara garis besar
berisi tentang kewajiban negara untuk menjamin dan melindungi hak asasi warga
negaranya dari objek perdagangan manusia, termasuk perbudakan dan kerja
paksa, korban kekerasan kesewenang-wenangan, kejahatan atas harkat dan
martabat manusia, serta perlakuan lain yang melanggar hak asasi manusia.Serta
negara wajib menjamin dan melindungi hak asasi warga negaranya yang bekerja
baik di dalam maupun di luar negeri bedasarkan prinsip persamaan hak,
demokrasi, keadilan sosial, kesetaraan dan keadilan gender, anti diskriminasi dan
6
Sehingga Pada tahun 2006 presiden Susilo Bambang Yudhoyono mengeluarkan
peraturan presiden No. 81 Tahun 2006 tentang pembentukan Badan Nasional
Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia(BNP2TKI). BNP2TKI
sendiri adalah sebuah badan yang berdiri atas dasar peraturan presiden yang
diamanatkan untuk mengimplementasikan Undang-Undang No. 39 Tahun 2004
tentang PPTKILN. Sekarang ini program penempatan dan perlindungan tenaga
kerja Indonesia di luar negeri semakin mendapatkan sambutan positif khususnya
bagi masyarakat Jawa Barat yang merupakan salah satu daerah sumber rekrut
terbesar Calon TKI untuk ditempatkan di luar negeri sebagai pilihan alternatif
untuk mendapatkan pekerjaan dan penghasilan guna meningkatkan kesejahteraan
TKI dan keluarganya.
BP3TKI (Balai Pelayanan Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja
Indonesia) adalah unit pelaksana teknis di daerah di bawah BNP2TKI yang
memiliki tugas memberikan kemudahan pelayanan pemprosesan seluruh dokumen
penempatan, perlindungan dan penyelesaian masalah tenaga kerja Indonesia
secara terkoordinasi dan terintegrasi di wilayah Propinsi Jawa Barat. BP3TKI
Bandung memiliki wilayah kerja yang cukup luas mencakup 26 kabupaten/kota di
Provinsi Jawa Barat. Dari 26 kabupaten/kota di Jawa Barat Kabupaten Indramayu
adalah kabupaten yang paling banyak mengirimkan tenaga kerjanya. Kenyataan
ini bisa lihat pada tabel jumlah TKI Perempuan disetiap daerah Kabupaten/Kota di
7
Tabel 3 Jumlah Tenaga Kerja Indonesia Menurut Daerah Asal Tahun 2012 Nama Kabupaten/Kota Jumlah TKI
Perempuan
Kabupaten Bandung Barat 571
Kota Bogor 22
Sumber: Laporan BP3TKI Bandung Tahun 2013
Kebijakan PPTKILN telah memberikan dampak dengan banyaknya jumlah TKI
ke Luar Negeri. Namun kebijakan tersebut tidak memberikan perlindungan yang
baik dalam implementasinya. Kebijakan PPTKILN dinilai tidak memenuhi
kebutuhan TKI sehingga kebijakan tersebut tidak bisa memecahkan masalah TKI
yang ada selama ini. Hal ini bisa kita lihat pada data tabel di bawah, yang
8
Tabel 4 Laporan Penanganan Kasus Menurut Jenis Kasus Januari s/d Desember Tahun 2012
No Jenis Kasus Jumlah TKI
1. Sakit 26
2. Meninggal Dunia 69
3. Kontrak Kerja Habis Belum Pulang 52
4. Perlakuan Tidak Manusiawi 11
5. Gaji Tidak Dibayar 37
6. Berkaitan dengan Hukum 11
7. Klaim Asuransi 18
8. Pengiriman Uang DIAT 2
9. Putus Komunikasi 25
10 Tidak Sesuai Dengan Kontrak Kerja 9
11 Minta Dipulangkan 8
Sumber: Laporan BP3TKI Bandung Tahun 2013
Dari banyaknya jumlah tenaga kerja Jawa Barat yang bermasalah memperlihatkan
bahwa kebijakan penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri belum berjalan
sesuai dengan tujuannya. Dari masalah ini maka penulis akan mencoba menelaah
bagaimana kebijakan PPTKILN di rumuskan (apakah sudah memenuhi kebutuhan
TKI) dan diimplementasikan di Provinsi Jawa Barat dengan mengevaluasi
kebijakan tersebut. Evaluasi kebijakan dapat dikatakan sebagai kegiatan yang
mencakup substansi, implementasi dan dampak kebijakan yang ditimbulkan dari
sebuah kegiatan implementasi, apakah dampak yang dihasilkan sudah sesuai
dengan tujuan yang dikehendaki ataukah tidak sesuai (gagal), dan faktor apasaja
9
B. Rumusan Masalah
Dari latar belakang di atas maka penulis menentukan masalah pokok yang akan
diteliti ialah :
1. Bagaimanakah hasil Implementasi kebijakan perlindungan buruh migran
perempuan di Provinsi Jawa Barat?
2. Faktor-faktor apa yang menyebabkan kegagalan atau keberhasilan kebijakan
perlindungan buruh migran perempuan di Provinsi Jawa Barat?
C. Tujuan Penelitian
1. Untuk mendapatkan gambaran mengenai kebijakan perlindungan buruh
migran perempuan khususnya untuk buruh migran dari Provinsi Jawa Barat.
2. Untuk menemukan faktor-faktor penyebab kegagalan atau keberhasilan kebijakan perlindungan buruh migran perempuan.
D. Manfaat atau Kegunaan
1. Penelitian ini mampu memberikan masukan-masukan dan saran, bagi para
pembuat dan pelaksana kebijakan perlindungan TKI, khususnya bagi BP3TKI
(Balai Pelatihan Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia)
selaku badan operasional daerah dibawah BNP2TKI.
2. Penelitian ini mampu memberikan sumbangsih bagi penelitian-penelitian
lainnya dalam Administrasi Negara, khususnya berkaitan dengan Evaluasi
10
II. TINJAUAN PUSTAKA
A. Persepektif Politik Kebijakan Publik
Secara harfiah kebijakan publik itu tidak terlepas dari pengaruh pemerintah dan
politik, karena sebuah kebijakan dibentuk oleh sekelompok orang yang memiliki
kedudukan atau kekuasaan (pemerintah) dengan berlandaskan hukum dan
tujuannya untuk menyelesaikan sebuah masalah yang berkembang di masyarakat,
dan sifatnya mengikat seluruh warga negara termasuk pemerintah. Hal ini pun di
dukung oleh Azmi (2012:21-23), Dalam kehidupan masyarakat, kebijakan publik
sudah tentu akan mempengaruhi sebuah kehidupan, baik secara langsung maupun
tidak langsung. Secara politik, Anderson memaparkan bahwa banyak orang ingin
terlibat dalam advokasi kebijakan, menggunakan pengetahuan dari kebijakan
publik yang baik yang akan mempunyai tujuan yang benar, yang akan memenuhi
kebutuhan mereka. Sebuah kebijakan publik diawali dengan proses kebijakan.
11
Sumber: Buku Hasil Penelitian Azmy (2012:22) yang diadopsi dari James E Anderson, David W.
Brady and Charles Bullock III, Public Policy and Politic in The United State, 1984.
Anderson dalam Azmy (2012:22-23) mengatakan bahwa proses kebijakan publik
itu mulai dari tahap agenda kebijakan sampai pada tahap evaluasi kebijakan. Dari
pendapat tersebut maka penulis meberikan kesimpulan bahwasanya suatu
kebijakan itu berangkat dari sebuah masalah publik yang mendapatkan perhatian
dari pemerintah sehingga pemerintah menuangkannya dalam sebuah kebijakan
baik berupa Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, atau Peraturan Presiden
12
Anderson juga menyebutkan bahwa dalam kebijakan publik, memang ada
beberapa kelompok yang mempunyai akses lebih dari pada yang lain. Kebijakan
publik dalam waktu kapan pun akan merefleksikan kepentingan orang yang
dominan. Dalam pembuatan kebijakan, baik secara ekonomi atau politik, individu
atau siapa pun akan didorong oleh pilihan-pilihan, dan kemudian mencari untuk
memaksimalisasikan keuntungan yang mereka dapatkan.
Hal ini juga didukung oleh pendapat Easton dalam Azmy (2012:22-23), yang
mengatakan bahwa karakteristik kebijakan publik diawali dari kebijakan itu
diformulasikan oleh para penguasa dalam suatu sistem politik, yaitu para sesepuh
tertinggi suku, anggota-anggota eksekutif, legislatife, yudikatif, administrator,
penasihat, para raja, dan semacamnya. Orang-orang ini oleh Easton disebut sebagai “orang yang terlibat dalam urusan keseharian dari sistem politik”, dan
dikenal sebgai anggota yang paling banyak dari sistem sebagai yang mempunya
tanggung jawab terhadap sebuah kebijakan.
Brikland dalam Azmy (2012:23) menjelaskan bahwa ada dua kategori partisipan
dalam pembuatan kebijakan publik, yaitu:
1. Official actor (aktor resmi), yaitu mereka yang terlibat dalam kebijakan
publik karena tanggung jawab mereka, dank arena itulah mereka
mempunyai kekeuasaan untuk membuat dan menegakan kebijakan
tersebut. Pihak ini biasanya dikenal dengan badan legislatif, eksekutif, dan
yudikatif.
2. Unofficial actor (aktor tidak resmi), yaitu aktor yang terlibat dan berperan
13
berpartisipasi. Sebutan aktor tidak resmi bukan berarti bahwa mereka
kurang penting dari aktor resmi, atau peran mereka harus dibatasi.
Sesungguhnya, kelompok ini dilibatkan karena mempunyai hak untuk
terlibat, karena mereka mempunyai kepentingan yang penting untuk
melindungi dan memajukan haknya untuk memperoleh kebutuhan mereka,
karena dalam banyak hal sistem pemerintahan tidak akan berjalan baik
tanpa mereka. Pihak ini biasa disebut sebagai LSM, atau masyarakat
umum.
Brikland dalam Azmy (2012:23) juga memaparkan bahwa partisipasi politik yang
luas adalah kunci dari demokrasi yang sehat. Namun, partisipasi politik jangan
hanya dilihat dari kacamata voting, ada skala yang lebih luas untuk komunitas
yang berbeda, strata ekonomi yang berbeda, umur dan kategori lain untuk
berpartisipasi. Pembuat kebijakan biasanya sensitif pada hal opini publik dan pada
akhirnya, kita dapat mengatakan bahwa publik umum sering tidak dapat
berpartisipasi dalam pembuatan kebijakan. Kelompok kepentingan ini dikatakan
penting, dan mungkin merupakan pusat pada proses kebijakan, karena kekuatan
individu adalah keajaiban yang hebat ketika dibentuk secara kelompok. Hal
tersebut juga di dukung oleh pendapat Lister dalam Azmy (2012:132) menyatakan
bahwa kewarganegaraan politik harus menjadi bagian dari masyarakat secara
penuh, karena ketika masyarakat menjalankan politik yang berbeda dengan
lainnya, maka ia akan beresiko dimarginalisasikan sebagai politik yang tidak
setara.
Pemaparan dari para ahli diatas dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik itu
14
aktor-aktor yang memiliki kedudukan di politik, dan biasanya sesuatu yang dekat
dengan politik itu lebih pro terhadap kelompok orang yang dominan. Oleh karena
itu kebijakan publik terkesan hanya memenuhi kebutuhan pihak-pihak dominan
saja, tidak memenuhi kebutuhan publik/masyarakat umum. Sebab itu, dibutuhkan
evaluasi kebijakan untuk menelaah seberapa efektifkah sebuah kebijakan publik
itu diimplementasikan.
B. Tinjauan Tentang Evaluasi Kebijakan 1. Pengertian Evalusi Kebijakan
Evaluasi kebijakan adalah salah satu bagian dari proses kebijakan yang tidak
kalah pentingnya dengan proses kebijakan yang lain. Secara umum evaluasi
kebijakan adalah sebuah penilaian yang dilakukan terhadap sebuah kebijakan
apakah kebikajan tersebut efektif atau tidak efektif. Evaluasi kebijakan sendiri
tidak hanya dilakukan di akhir proses kebijakan, tetapi evaluasi kebijakan
dilakukan di awal (formulasi) atau pada saat mengimplementasikan kebijakan
tersebut. Pernyataan ini diperkuat oleh Dunn (2000:608), ia menyatakan bahwa
istilah evaluasi itu mempunyai arti yang saling berhubungan, masing-masing
menunjuk pada aplikasi beberapa skala nilai, tahap hasil kebijakan dan program.
Secara umum istilah evaluasi dapat disamakan dengan penaksiran (appraisal),
pemberian angka (rating) dan penilaian (assessment), kata-kata yang menyatakan
usaha untuk menganalisis hasil kebijakan dalam arti satuan nilainya. Dalam arti
yang lebih spesifik, evaluasi berkenaan dengan produksi informasi mengenai nilai
atau manfaat hasil kebijakan. Dunn juga mengemukakan bahwa evaluasi
15
atau untuk mengetahui apakah kebijakan publik yang telah dijalankan meraih
dampak yang diinginkan.
Selain itu, evaluasi kebijakan dapat dikatakan sebagai kegiatan yang mencakup
substansi, implementasi dan dampak. Dalam hal ini, evaluasi kebijakan dipandang
sebagi suatu kegiatan fungsional. Artinya, evaluasi kebijakan tidak hanya
dilakukan pada tahap akhir saja, melainkan dilakukan dalam seluruh proses
kebijakan. Dengan demikian, evaluasi kebijakan dapat meliputi tahap perumusan
masalah-masalah kebijakan, program-program yang diusulkan untuk
menyelesaikan masalah kebijakan, implementasi, maupun tahap dampak
kebijakan.
Pendapat lain menurut Nugroho (2009:669), evaluasi kebijakan biasanya ditunjuk
untuk menilai sejauh mana keefektifan kebijakan publik guna
dipertanggungjawabkan kepada konstituennya. Sejauh mana tujuan dicapai.
Evaluasi diperlukan untuk melihat kesenjangan antara harapan dan kenyataan.
Pernyataan mengenai definisi lainnya diutarakan oleh Henry (1995:223) bahwa,
evaluasi dan analisis mencakup suatu jangkauan aktivitas yang luas dibuat untuk
mendukung proses pembuatan keputusan yang sedang berjalan. Aktivitas-aktivitas
ini meliputi tinjauan-tinjauan yang telah dikenal seperti perencanaan program,
pengujian anggaran, analisis manajemen, perencanaan, penelitian kelembagaan,
penganggaran program, analisis program, perekayasaan, analisis ekonomi,
evaluasi program, analisis kebijaksanaan, analisis kelayakan ongkos dan
16
Berdasarkan pendapat-pendapat diatas, maka penulis menyimpulkan bahwa
evaluasi kebijakan merupakan sebuah penilaian terhadap suatu kebijakan atau
program dengan mengukur tingkat keberhasilan atau kegagalan kebijakan
tersebut. Selain itu, Evaluasi bertujuan untuk memberikan arahan atau acuan
untuk program selanjutnya, atau sebagai masukan bagi suatu kebijakan yang
sudah ada.
2. Tujuan Evaluasi Kebijakan
Proses evaluasi kebijakan tidak hanya menilai efektifitas dari kebijakan publik
saja tanpa memberikan kontribusi untuk kebijakan itu sendiri. Pada dasarnya
sebuah kebijakan dievaluasi untuk memperoleh sebuah masukan dengan kata lain
ada tujuan yang ingin dicapai dari sebuah proses evaluasi kebijakan yaitu untuk
memberikan masukan atau arahan untuk program selanjutnya atau masukan bagai
kebijakan yang sudah ada. Adapun Tujuan dari evaluasi kebijkan Menurut Henry
(1995:225), penelitian evaluasi dapat diarahkan untuk berbagai macam tujuan,
tidak hanya sebagai alat untuk memperbaiki program-program. Kadang-kadang
evaluasi dilakukan untuk membenarkan atau mendukung suatu program yang
sedang berjalan dan kadang-kadang untuk meneliti atau memeriksa program
tersebut supaya terhindar dari kegagalan, mengakhirinya, mengganti
kepemimpinannya, atau untuk mengurangi kegiatan-kegiatannya.
Suharto (2006:119), mengemukakan bahwa evaluasi bertujuan untuk:
a. Mengidentifikasi tingkat pencapaian tujuan
17
c. Mengetahui dan menganalisis konsekuensi-konsekuensi lain yang
mungkin terjadi di luar rencana.
Berdasarkan pendapat-pendapat di atas maka penulis menyimpulkan bahwa tujuan
evaluasi adalah sebagai alat ukur untuk mengetahui kegagalan atau keberhasilan
suatu kebijakan atau program kebijakan dengan mengidentifikasi faktor-faktor apa
saja yang menyebabkan kebijakan tersebut gagal atau berhasil. Maka hasil dari
evaluasi akan memberikan masukan atau rekomendasi berupa dukungan atau
penolakan untuk mengakhiri kebijakan tersebut.
3. Sifat Evaluasi
Dunn (2000: 608), menyatakan bahwa evaluasi mempunyai sejumlah karakteristik
yang membedakannya dari metode-metode analisis kebijakan lainnya, antara lain:
a. Fokus nilai. Evaluasi berbeda dengan pemantauan, dipusatkan pada
penilaian menyangkut keperluan atau nilai dari sesuatu kebijakan dan
program.
b. Interdependensi fakta nilai. Tuntutan evaluasi tergantung baik fakta
maupun nilai. Untuk menyatakan bahwa kebijakan atau program tertentu
telah mencapai tingkat kinerja yang tertinggi (atau rendah) diperlukan
tidak hanya bahwa hasil-hasil kebijakan berharga bagi sejumlah individu,
kelompok atau seluruh masyarakat.
c. Orientasi masa kini dan masa lampau. Tuntutan evaluatife, berbeda dengan
tuntutan-tuntutan advokatif, diarahkan pada hasil sekarang dan masa lalu,
18
d. Dualitas nilai. Nilai-nilai yang mendasari tuntutan evaluasi mempunyai
kualitas ganda, karena mereka dipandang sebagai tujuan dan sekaligus
cara.
Kesimpulannya bahwa sifat dari evaluasi yaitu sebuah penilaian terhadap suatu
kebijakan yang diperoleh dari fakta nilai untuk mengatakan bahwa kebijakan
tersebut gagal atau berhasil, sesuai atau tidak sesuai dengan tujuan kebijakan
dengancara membandingkanya pada masa sekarang (setelah kebijakan tersebut
ada dan diimplementasikan) dan masa yang lampau (sebelum kebijakan itu ada
atau lahir).
4. Fungsi-Fungsi Evaluasi Kebijakan
Menurut Dunn (2000:609) evaluasi memainkan sejumlah fungsi utama dalam
analisis kebijakan, sebagai berikut:
a. Evaluasi memberi informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai
kinerja kebijakan, yaitu, seberapa jauh kebutuhan, nilai dan kesempatan
telah dapat dicapai melalui tindakan publik. Dalam hal ini, evaluasi
mengungkapkan seberapa jauh tujuan-tujuan tertentu dan target tertentu
yang telah dicapai.
b. Evaluasi memberi sumbangan pada klarifikasi dan kritik terhadap
nilai-nilai yang mendasari pemilihan tujuan dan target. Nilai diperjelas dengan
mendefinisikan dan mengoprasikan tujuan dan target. Nilai juga dikritik
dengan menanyakan secara sistematis kepantasan tujuan dan target dalam
19
c. Evaluasi memberi sumbangan pada aplikasi metode-metode analisis
kebijakan lainnya, termasuk perumusan masalah dan rekomendasi.
Informasi tentang memadainya kinerja kebijakan dapat memberi
sumbangan pada perumusan ulang masalah kebijakan, sebagai contoh,
dengan menunjukan bahwa tujuan dan target perlu didefinisikan ulang.
Menurut Wibawa dalam Nugroho (2009:675), evaluasi kebijakan publik memiliki
empat fungsi , yaitu:
a. Eksplanasi. Melalui evaluasi dapat dipotret realitas pelaksanaan program
dan dapat dibuat suatu generalisasi tentang pola-pola hubungan antar
berbagai dimensi realitas yang diamatinya. Dari evaluasi ini evaluator
dapat mengidentifikasi masalah, kondisi, dan actor yang mendukung
keberhasilan atau kegagalan kebijakan.
b. Kepatuhan. Melalui evaluasi dapat diketahui apakah tindakan yang
dilakukan oleh para pelaku, baik birokrasi maupun pelaku lainnya, sesuai
dengan standar dan prosedur yang ditetapkan oleh kebijakan.
c. Audit. Melalui evaluasi dapat diketahui, apakah output benar-benar sampai
ketangan kelompok sasaran kebijakan, atau justru ada kebocoran atau
penyimpangan.
d. Akunting. Dengan evaluasi dapat diketahui apa akibat sosial-ekonomi dari
kebijakan tersebut.
Berdasarkan pendapat diatas maka dapat disimpulkan bahwa fungsi dari evaluasi
adalah sebagai penafsiran, penilaian dan sebagai masukan terhadap suatu
20
tingkat kegagalan dari kebijakan atau program kebijkan tersebut dengan
memberikan rekomendasi-rekomendasi untuk menjadikan sebuah kebijakan yang
baik.
5. Tipe-Tipe Evaluasi Kebijakan
Selain fungsi-fungsi evaluasi kebijakan terdapat pula tipe-tipe evaluasi kebijakan,
tipe evaluasi kebijakan adalah sebuah pemisah antara evaluasi kebijakan tahap
awal (evaluasi formulasi), tahap pelaksanaan (evaluasi implementasi) dan evaluasi
pada tahap akhir (evaluasi dampak). Berikut ini penjelasan mengenai tipe-tipe
evaluasi kebijakan.
Tipe evaluasi kebjakan terdiri dari beberapa tipe diantaranya tipe evaluasi
formulasi, evaluasi implementasi, dan evaluasi dampak atau output dari sebuah
kebijakan, yang pertama yaitu evaluasi formulasi, evaluasi formulasi biasanya
berkenaan dengan seberapa efektifkah sebuah kebijakan itu dirumuskan, yang
kaitannya dengan apakah kebijakan yang dirumuskan itu dapat memenuhi
kebutuhan publik atau tidak memenuhi. Nugroho (2009:679-682) menjelaskan
mengenai evaluasi formulasi. Secara umum, evaluasi formulasi kebijakan publik
berkenaan dengan apakah formulasi kebijakan publik telah dilaksanakan:
a. Menggunakan pendekatan yang sesuai dengan masalah yang hendak
diselesaikan, karena setiap masalah publik memerlukan model formulasi
kebijakan publik yang berlainan.
b. Mengarah pada permasalahan inti, karena setiap pemecahan masalah harus
21
c. Mengikuti prosedur yang diterima secara bersama, baik dalam rangka
keabsahan maupun dalam rangka kesamaan dan keterpaduan langkah
perumusan.
d. Mendayagunakan sumberdaya yang ada secara optimal, baik dalam bentuk
sumber daya waktu, dana, manusia, maupun kondisi lingkungan strategis.
Evaluasi formulasi dapat dilakasanakan dengan menggunakan beberapa teknik
evaluasi yang dapat mengacu pada model formulasi kebijakan publik apa yang
dipergunakan. Model formulasi yang dipilih merupakan ukuran standar yang
dapat dipergunakan untuk menilai proses formulasi apakah proses tersebut telah
sesuai dengan model formulasi yang dipergunakan ataukah tidak. Berikut ini
beberpa model evaluasi formulasi menurut Nugroho (2009:680):
a. Model kelembagaan
Sederhanannya, pemikiran Nugroho mengenai model di atas ialah bahwa suatu
evaluasi formulasi kebijakan itu bisa dilakukan dengan berpatokan pada ukuran
atau parameter evaluasi formulasi yaitu dengan menggunakan model formulasi.
Jadi jika suatu formulasi kebijakan menentukan untuk menggunakan model
kelompok karena masalah yang dihadapi akan dapat diselesaikan dengan model
22
secara model kelompok. Namun apabila model formulasi yang digunakannya
model kelompok tetapi dalam praktiknya menggunakan model elite maka dapat
dikatakan bahwa formulasi kebijakan publik yang dilakukan tidak dapat
dipertanggungjawabkan secara proses.
Selain evaluasi formulasi ada evaluasi implementasi, yaitu berkaitan dengan
penilaian sejauh mana keefektifan praktik dari sebuah kebijakan yang sudah
dirumuskan, apakah kebijakan tersebut dapat menyelesaikan masalah publik
ataukah tidak berjalan efektif. Berikut ini pemaparan mengenai evaluasi
implementasi yang dikemukakan oleh Anderson dalam Winarno (2012: 230),
Anderson membagi evaluasi implementasi kebijakan ke dalam tiga tipe, yaitu:
a. Evaluasi kebijakan dipahami sebagai kegiatan fungsional.
Bila evaluasi kebijakan dipahami kegiatan fungsional, maka evaluasi
kebijakan dipandang sebagai kegiatan yang sama pentingnya dengan
kebijakan itu sendiri. Para pembentuk kebijakan dan administrator selalu
membuat pertimbangan-pertimbangan mengenai manfaat atau dampak dari
kebijakan-kebijakan, program-program dan proyek-proyek,
pertimbangan ini banyak memberi kesan bahwa
pertimbangan-pertimbangan tersebut didasarkan pada bukti yang terpisah-pisah dan
dipengaruhi oleh ideologi, kepentingan para pendukungnya dan
kriteria-kriteria lainnya.
b. Merupakan tipe evaluasi yang memfokuskan diri pada bekerjanya
23
Tipe evaluasi seperti ini berangkat dari pertanyaan-pertanyaan dasar yang
menyangkut: apakah program dilaksanakan dengan semestinya? Berapa
biayanya? Siapa yang menerima manfaat (pembayaran atau pelayanan),
dan berapa jumlahnya? Apakah terdapat duplikasi atau kejenuhan dengan
program-program lain? Apakah ukuran-ukuran dasar dan
prosedur-prosedur diikuti? Dengan menggunakan pertanyaan-pertanyaan seperti ini
dalam melakukan evaluasi dan memfokuskan diri pada bekerjanya
kebijakan atau program-program, maka evaluasi dengan tipe seperti ini
akan lebih membicaran sesuatu akan kejujuran atau efisiensi dalam
melaksanakan program.
c. Tipe evaluasi kebijakan sistematis
Evaluasi sistematis melihat secara objektif program-program kebijakan
yang dijalankan untuk mengukur dampaknya bagi masyarakat dan melihat
sejauh mana tujuan-tujuan yang telah dinyatakan tersebut tercapai.Lebih
lanjut, evaluasi sistematis diarahkan untuk melihat dampak yang ada dari
suatu kebijakan dengan berpijak pada sejauh mana kebijakan tersebut
menjawab kebutuhan atau masalah masyarakat.
Bukan hanya Anderson yang mengemukakan mengenai evaluasi implementasi,
Dunn dalam Nugroho (2009:671) mengungkapkan penjelasannya mengenai
evaluasi implementasi, dunn mengembangkan tiga pendekatan mengenai evaluasi
implementasi kebijakan, yaitu:
a. Evaluasi Semu (Pseudo Evaluation) adalah pendekatan yang
menggunakan metode-metode deskriptif untuk menghasilkan informasi
24
untuk menanyakan manfaat atau nilai dari hasil-hasil tersebut terhadap
individu, kelompok, atau masyarakat secara keseluruhan. Asumsi utama
dari evaluasi semu adalah bahwa ukuran tentang manfaat atau nilai
merupakan sesuatu yang dapat terbukti sendiri (self evident) atau tidak
kontroversi.
b. Evaluasi formal merupakan pendekatan yang menggunakan metode
deskriptif untuk menghasilkan informasi yang valid dan cepet dipercaya
mengenai hasil-hasil kebijakan tetapi mengevaluasi hasil tersebut atas
dasar tujuan program kebijakan yang telah diumumkan secara formal oleh
pembuat kebijakan dan administrator program. Asumsi utama dari evaluasi
formal adalah bahwa tujuan dan target diumumkan secara formal adalah
merupakan ukuran yang tepat untuk manfaat atau nilai kebijakan program.
Dalam evaluasi formal analis menggunakan berbagai macam metode yang
sama seperti yang dipakai dalam evaluasi semu dan tujuannya adalah
identik: untuk menghasilkan informasi yang valid dan dapat dipercaya
mengenai variasi-variasi hasil kebijakan dan dampak yang dapat dilacak
dari masukan dan proses kebijakan. Meskipun demikian perbedaannya
adalah bahwa evaluasi formal menggunanakan undang-undang,
dokumen-dokumen program, dan wawancara dengan pembuat kebijakan dan
administrator untuk mengidentifikasikan, mendefinisikan dan
menspesifikasikan tujuan dan target kebijakan. Kelayakan dari tujuan dan
target yang diumumkan secara formal tersebut tidak ditanyakan. Dalam
evaluasi formal tipe-tipe kriteria evaluatif yang paling sering digunakan
25
c. Evaluasi keputusan teoritis (Decision-Theoretic Evaluation) adalah
pendekatan yang menggunakan metode-metode deskriptif untuk
menghasilkan informasi yang dapat dipertanggungjawabkan dan valid
mengenai hasil-hasil kebijakan yang secara eksplisit dinilai oelh berbagai
macam pelaku kebijakan. Perbedaan pokok antara evaluasi teoritis
keputusan disatu sisi, dan evaluasi semu dan evaluasi formal disisi lainnya,
adalah evaluasi keputusan teoritis. Berusaha untuk memunculkan dan
membuat eksplisit tujuan dan target dari pelakukebijakan baik yang
tersembunyi atau dinyatakan. Ini berarti ada tujuan dan target dari para
pembuat kebijakan dan administrator mempunyai andil dalam
memformulasikan dan mengimplementasikan kebijakan (sebagai contoh,
staf tingkat menengah dan bawah, pegawai pada badan-badan lainnya,
kelompok klien) dilibatkan dalam merumuskan tujuan dan target di mana
kinerja nantinya akan diukur.
Pendapat lainpun datang dari Lester dan Steward dalam Nugroho (2009:674),
mereka mengelompokkan evaluasi implementasi kebijakan menjadi evaluasi
proses, yaitu evaluasi yang berkenaan dengan proses implementasi; evaluasi
impak, yaitu evaluasi yang berkenaan dengan hasil dan/atau pengaruh dari
implementasi kebijakan; evaluasi kebijakan, apakah benar hasil yang dicapai
mencerminkan tujuan yang dikehendaki; dan evaluasi meta-evaluasi yang
berkenaan dengan evaluasi berbagai implementasi kebijakan yang ada untuk
menemukan kesama-kesaman tertentu.
Berdasarkan tipe-tipe evaluasi diatas, maka penulis dapat menarik kesimpulan
26
memilih tipe evaluasiLester dan Steward, karena penulis akan mengevaluasi
dengan melihat atau mengamati secara objektif proses implementasi Kebijakan
Perlindungan Buruh Migran perempuan serta mengevaluasi impactdari
implementasi kebijakan tersebut dengan melihat faktor-faktor penyebab kegagalan
atau keberhasilan kebijakan.
6. Parameter Evaluasi Kebijakan
Parameter evaluasi adalah suatu alat ukur untuk melihat sejauh mana keefektifan
sebuah kebijakan dilaksanakan.Apakah kebijakan itu sudah sesuai dengan tujuan
atau dapat menyelesaikan masalah atau kah kebijakan itu keluar dari tujuan yang
telah ditentukan.Dalam hal ini ada beberapa pendapat dari berbagai pakar atau
ahli yang mengemumakan mengenai parameter evaluasi kebijakan. Ada Van
Meter dan Van Horn dalam Agustin (2012:141-144), mereka mengemukakan
bahwa proses implementasi kebbijakan itu berjalan secara linier dari kebijakan
public, implementor, dan kinerja kebijakan publik. Ada beberapa variabel yang
dimasukan sebagai variabel yang mempengaruhi kebijakan publik ialah sebagai
berikut:
(a) Ukuran dan Tujuan Kebijakan
Kinerja implementasi kebiajakan dapat diukur tingkat keberhasilannya jika
dan hanya jika ukuran dan tujuan dari kebijakan memang realistis di level
27
(b) Sumber Daya
Keberahasilan proses implementasi kebijakan sangat tergantung dari
kemampuan memanfaatkan sumber daya yang tersedia. Tetapi diluar
sumberdaya manusia, ada sumberdaya-sumberdaya lain yang harus
diperhitungkan ialah: sumberdaya finansial dan sumber daya waktu.
(c) Karakteristik Agen Pelaksana
Agen pelaksana dalam hal ini ialah meliputi organisasi formal dan
organisasi informal yang akan terlibat dalam mengimplementasikan
kebijakan publik. Hal ini dianggap penting oleh Van Meter dan Van Horn
karena kinerja implementasi kebijakan akan sangat banyak dipengaruhi
oleh ciri-ciri yang tepat serta cocok dengan para agen pelaksanaannya.
Selai itu, cakupan atau luas wilayah implementasi kebiijakan perlu juga
diperhitungkan manakala hendak menentukan agen pelaksana. Semakin
luas cakupan implementasi kebijakan, maka seharusnya semakin besar
pula agen yang dilibatkan.
(d) Sikap/Kecenderungan Para Pelaksana
Sikap penerimaan atau penolakan dari (agen) pelaksana akan sangat
banyak mempengaruhi keberhasilan atau tidaknya kinerja implementasi
kebijakan publik. Hal ini sangat mungkin terjadi karena sebuah kebijakan
itu biasanya bukan hasil dari formulasi warga melainkan kebijakan yang
akan dilaksanakan oleh implementator adalah kebijakan dari atas (top
28
mengetahui kebutuhan, keinginan, atau permasalahan yang warga ingin
selesaikan.
(e) Komunikasi Antar Organisasi dan Aktivitas Pelaksana
Koordinaasi adalah sebuah mekanisme yang baik dalam implementasi
sebuah kebijakan.
(f) Lingkungan Ekonomi, Sosial, Politik
Yaitu berkaitan dengan sejauh mana lingkungan eksternal turut
mendorong keberhasilan kebijakan publik yang telah ditetapkan, baik
dukungan dari lingkungan ekonomi, social maupun politik.
Selain Van Meter dan Van Horn parameter evaluasi implementasi juga di
kemukakan oleh Riant Nugroh dalam penelitiannya mengenai Kebijakan
Pendidikan yang Unggul di Daerah Jembrana, berikut ini parameter evaluasi
implementasi yang dipergunakan Riant dalam penelitiannya:
(a) Strategi Kelembagaan
Strategi kelembagaan yang dimaksud disini lebih kepada Prinsip Organisasi
dalam mencapai sebuah tujuan yang dikehendaki.
(b) Strategi Anggaran
Startegi anggaran yang diamati oleh Riant dalam penelitiannya yaitu lebih
kepada jenis anggaran yang dipakai oleh organisasi terkait, karena faktor yang
paling penting dalam melaksanakan sebuah kebijakan yaitu ketersediaan
29
(c) Manajemen Sekolah
Pada tingkat manajemen sekolah dilakukan dengan beberapa strategi. Pertama
riant menggunakan indikator efisiensi. Indikator Kedua, melihat pada
manajemen khusus yang dilaksanakan di sekolah seperti, menggunakan waktu
yang lebih panjang dalam melaksanakan proses belajar mengajar disekolah
dibandingkan dengan sekolah-sekolah negeri biasa. Ketiga, memberikan
insentif khusus pada guru.Keempat, peneingkatan kapasitas guru pengajar dan
manajemen sekolah. Kelima, mengsuplay anggaran untuk meningkatkan
kualitas tenaga pendidik. Keenam, berkenaan dengan peningkatan manajemen
sekolah.
(d) Komite Sekolah
Komite sekolah yang dimaksud disini ialah aktor yang berperan diluar
lingkungan sekolah atau dengan kata lain aktor yang berperan sebagai forum
lintas pelaku yang berkenaan dengan penyelenggaran pendidikan di tingkat
sekolah. Salah satu bentuk yang paling menonjol dari komite sekolah adalah
perbaikan sekolah atau pembangunan sekolah.
(e) Dewan Pendidikan
Dewan pendidikan yang dimaksud adalah aktor dari luar sekolah, biasanya
dewan sekolah diberikan pada seseorang yang berperan dalam organisasi
kemasyarakatan seperti LSM, dan jabatan lainnya.
Dari berbagai parameter yang dikemukakan oleh kedua pakar diatas maka penulis
30
mengevaluasi kebijakan Undang-Undang No. 39 Tahun 2004 mengenai
Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri yang di
implementasikan oleh BP3TKI sebagai badan teknis di daerah. Parameter yang
digunakan tersebut adalah sebagai berikut:
a. Strategi Anggaran
Strategi Anggaran biasanya berkaitan dengan anggaran (jumlah) yang
dialokasikan untuk pelaksanaan kebijakan atau program, dalam hal ini
berkaitan dengan jenis anggaran sepeti apa yang digunakan oleh BP3TKI
selaku organisasi publik. Dibawah ini dijelaskan jenis-jenis anggaran sektor
publik menurut Mardiasmo dalam bukunya Akuntansi Sektor Publik
(2009:75-89):
(a) Anggaran Tradisional
Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak dilakukan
dinegara berkembang. Ciri-ciri dari anggaran ini ialah: incrementalism
yaitu pengurangan dan penambahan jumlah rupiah pada tiap-tiap item
anggaran dengan menggunakan data anggaran di tahun sebelumnya
sebagai dasar untuk menyesuaikan besarnya penambahan atau penguranga
anggaran tanpa dilakukan kajian yang mendalam. Line item, yaitu
anggaran disusun atas dasar sifat penerimaan dan pengeluaran. Cenderung
sentralisasi, spesifikasi, tahunan dan anggaran bruto.
Tujuan utama pendekatan tradisonal adalah pada pengawasan dan
pertanggungjawaban yang terpusat. Masalah utama anggaran tradisional
31
tradisional lebih cenderung menggunakan konsep historiccost of service
yaitu suatu item, program, atau kegiatan yang akan muncul kembali
sdalam anggaran tahun berikutnya meskipun sebenarnya item tersebut
sudah tidak dibuthkan.
(b) Anggaran Publik dengan Pendekatan New Public Management
Anggaran dengan pendekatan NPM berfokus pada kinerja organisasi,
bukan pada kebijakan. Dalam pendekatan ini kompetisi adalah
satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas
pelayanan. Berikut ini tabel penjelasan mengenai pendekatan NPM.
Tabel 6 Anggaran Bernasis Pendekatan NPM NEW PUBLIC MANAGEMENT
Desentralisasi &devolved management
Berorientasi pada input, output, dan outcome (value for money) Utuh dan komperhensif dengan perencanaan jangka panjang
Berdasarkan sasaran kinerja Lintas departemen (cross department)
Zero Base Budgeting, planing programming budgeting system
Sistemik dan rasional Buttom up budgeting
Sumber: Mardiasmo,2009. Akuntansi Sektor Publik. C.V ANDI OFFSET. Yogyakarta.
(c) Anggaran Kinerja
Pendektan anggaran kinerja menekankan pada konsep value for money dan
pengawasan atas kinerja output.Anggaran kinerja didasarkan pada tujuan
dan sasaran kinerja.Oleh karena itu anggaran dijadikan alat untuk
mencapai tujuan. Pendekatan ini cenderung menolak pandangan anggaran
32
dan campur tangan pemerintah maka anggaran tidak akan boros (over
spending).
(d) Zero Based Budgeting (ZBB)
Pendekatan ini tidak berpatokan pada anggaran tahun lalu untuk menyusun
anggaran tahun ini, penentuan anggaran didasarkan pada kebutuhan saat
ini, jadi dapat diansumsikan bahwa pendekatan ZBB memulai anggaran
dari nol (zero based). Item anggaran yang sudah tidak relevan dan tidak
mendukung pencapaian organisasi dapat hilang dari struktur anggaran,
atau juga muncul item baru.
Adapun yang menjadi keunggulan ZBB ialah sebagai berikut:
1) Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi
sumber daya secara lebih efisisensi.
2) ZBB berfokus pada value for money.
3) Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi dan ketidak
efektivan biaya.
4) Meningkatkan pengetahun dan motifasi manajer
5) Meningkatkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses
penyusunan anggaran
6) Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan
mendorong organisasi untuk selau menguji alternatif aktivitas dan pola
