DAMPAK KEBIJAKAN EKONOMI TERHADAP KINERJA
EKONOMI TANAMAN PANGAN INDONESIA:
SUATU PENDEKATAN MULTI KOMODITI
DISERTASI
Oleh:
SYAFRIAL DARMANSYAH
SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITlJT PERTANIAN BOGOR
Jika telah selesai dengan suatu urusan maka kerjakan urusan berikutnya
dan berserah diri kepada Robbmu.
(A1 Qur'an surat a1 Insyiirah ayat 7-8)
Cari dan gunakan dengan Rahmat dan Karunia yang Allah telah berikan
kepadamu kebahagiaan negeri akherat dan jangan kamu lupakan nasib
(derajat)mu di dunia dan berbuat baiklah kamu sebagaimana Allah telah
berbuat baik kepadamu dan jangan kamu berbuat kerusakan di bumi.
Sesungguhnya Allah tidak menyukai orang-orang yang berbuat kerusakan.
(A1 Qur'an surat a1 Qoshosh ayat 77)
. . . .
Jika tidak karena Karunia Allah kepadamu dan RahrnatNya dan
sesungguhnya Allah Maha Pemaaf dan Maha Penyayang.
ABSTRAK
SYAFRIAL DARMANSYAH. 2003. Dampak Kebijakan Ekonomi Terhadap Kmerja Ekonomi Tanaman Pangan Indonesia: Suatu Pendekatan Multi Komoditi (BONAR M. SINAGA sebagai Ketua, SRI UTAMI KUNTJORO, SRI HARTOYO dan DELIMA HASRl AZAHARI sebagai Anggota Komisi Pembimbing).
Tujuan umiun penelitian adalah mempelajari dampak berbagai kebijakan ekonomi terhadap kinerja ekonomi tanaman pangan Indonesia dan tujuan khusus adalah: membangun model ekonomi tanaman pangan dengan pendekatan inulti komoditi, menganalisis struktur ekonomi tanaman pangan, mengevaluasi dampak berbagai skenario kebijakan ekonomi pada periode 1985-1998 dan meramalkan dampak berbagai skenario kebijakan ekonoini pada periode 2002-2007 terhadap kesejahteraan (welfare) dan kinerja produksi dan pasar komoditi tanaman pangan.
Penelitian menggunakan data sekunder dari enam komoditi (padi, kedelai, jagung, ubikayu, ubirambat dan tebu) tahun 1981-1998. Model ekonoinetrika yang dibangun terdiri dari blok produksi, pasar domestik dan pasar dunia, dan diduga menggunakan metode two stage least squares (2SLS). Analisis dampak dilakukan dengan simu~lasi historis dan simulasi peramalan.
Hasil penelitian menunjukkan bahwa model ekonomi tanaman pangan yang dibangun mampu dan efektif digunakan untuk analisis struktural dan dampak kebijakan. Analisis struktur ekonomi tanaman pangan menunjukkan: terdapat persaingan antar komoditi terhadap areal, dan produktivitas semila komoditi kecuali padi Luar Jawa tidak respon terhadap penggunaan pupuk. Skenario terpilih adalah skenario kebijakan yang dapat meningkatkan net welfare, sedangkan skenario terbaik adalah skenario terpilih yang meningkatkan penerimaan devisa. Simulasi historis periode tahun 1985-1998 menunjukkan terdapat 16 skenario terpilih dan 3 skenario terbaik yaitu: penurunan harga beras domestik, peningkatan dana R&D dan peningkatan rendemen gabah ke beras. Kebijakan pemerintah pada waktu yang lalu cenderung meningkatkan surplus konsumen, walaupun terdapat alternatif kebijakan yang meningkatkan surplus produsen. Simulasi peramalan periode 2002-2007 inenumjtlkkan terdapat 15 skenario terpilih dan 6 skenario terbaik, dimana lima skenario terbaik akan meningkatkan surplus produsen dan peneritnaan pemerintah, yaitu: penghapusan peran Bulog, penurunan harga beras domestik, penurunan harga terigu, swasembada gula mutlak, liberalisasi perdagangan input (pupuk) dan output (kedelai, jagung, gula) kecuali beras, sedangkan satu skenario terbaik hanya akan meningkatkan siuplus konsiunen, yaitu: harga pasar sama dengan harga dasar beras. Peningkatan penerimaan pemerintah pada skenario terbaik dan terpilih dapat digunakan untuk mengkompensasi penurunan surplus konsurnen atau produsen.
Pada periode 2002-2007, simulasi skenario keb~jakan liberalisasi perdagangan akan meningkatkan net welfare dan peningkatan tersebut akan lebih tinggi bila perdagangan beras tetap diproteksi. Peningkatan ketahanan pangan dapat dilakukan dengan mengembangkan komoditi potensial padi, kedelai dan gula, tnelalui skenario kebijakan: penghapusan peran Bulog dan swasembada gula mutlak. Pilihan kebijakan yang memprioritaskan pengembangan pergulaan domestik adalah: penghapusan peran Bulog, upah tenaga kerja pertmiail saina dengan UMR, penuu-iman harga beras dan peningkatan rendemen gaball ke beras. Pilihan kebijakan menglladapi peningkatan produksi beras dan gula dunia adalah: penghapusan peran Bulog, penunman harga beras, liberalisasi perdagangan pupuk,
ABSTRACT
SYAFRIAL DARMANSYAH 2003. Impact of Economic Policy on The Economic Performance of Food Crops in Indonesia: A Multi-Commodity Approach (BONAR M. SINAGA as Chairman, SRI UTAMI KUNTJORO, SRl HARTOYO and DELIMA HASRl AZAHARI as Members of Advisory Committee).
The general aim of the research is to study the impact of various economic policies on the economic performance of food crops in Indonesia, and the specific objectives are: to construct an economic model of food crops with a multi-commodity approach, to analize the economic structure of food crops, to evaluate the impact of economic policy scenarios in the periode of 1985-1998 and to forecast the impact of economic policy scenarios in the periode of 2002-2007 on welfare and production as well as market performance of food crops commodity.
The study uses secondary data of six commodities (rice, soybean, corn, cassava, sweet potato and sugar) from 1981 to 1998. T11e constructed econometric model consists of three blocks: production, domestic and world markets, and the model is estimated by using the method of two stage least squares (2SLS). The impact analysis uses historical and forecasting simulations.
The results of the research show that the economic model of food crops that has been constructed was found to be effective for struct~ual and impact analysis. The analysis of food crops economic structure indicates that there is a competition among food crops in terms of area coverage, and productivity of all cotnrno&ties is not responsive to the use of fertilizers except for rice in outside Java. The selected scenarios are those that can increase the net welfare, whereas the best scenarios are those selected scenarios that can increase foreign earnings. The historical simulation in the periode of 1985-1998 resulted in the 16 selected scenarios and the 3 best scenarios: decreased price of domestic rice, increased investment in R&D, and increased conversion rate from paddy (unl~usked rice) to rice. The government policies in the periode of 1985-1998 tended to increase consumer surplus, although there was an alternative policy to increase producer surplus. The forecasting simulation for the periode of 2002-2007 resulted in the 15 selected scenarios and the 6 best scenarios. Five of the 6 best scenarios will increase producer surplus and government revenue, that is, elimination of BULOG's role, decreased price of domestic rice, decreased price of wheat, self sufficiency in sugar, and trade liberalization of input (fertilizers) and output (soybean, corn, sugar) except for rice; and one of the 6 best scenarios will increase consumer surplus only, that is, the market price being the same as floor price of rice. The Increased government revenue through the best and the selected scenarios can be used to compensate the decreased surpluses of consumers or producers.
SURAT
PERNYATAAN
Saya menyatakan dengan sebenar-benarnya bahwa segala pernyataan dalam disertasi saya
yang berjudul :
DAMPAK KEBIJAKAN EKONOMI TERHADAP KINERJA
EKONOMI TANAMAN PANGAN INDONESIA:
SUATU PENDEKATAN MULTI KOMODITI
merupakan gagasan atau hasil penelitian disertasi saya sendiri, dengan pelnbimbingan
Komisi Pembimbing, kecuali yang dengan jelas ditunjukkan mjukannya. Disertasi ini
belum pernah diajukan untuk memperoleh gelar pada program sejenis di perguruan tinggi
lain. Semua data dan informasi yang digunakan telah dinyatakan secara jelas d m dapat
diperiksa kebenarannya.
Bogor, 3 November 2003
DAMPAK KEBIJAKAN EKONOMI TERHADAP KINERJA
EKONOMI TANAMAN PANGAN INDONESIA:
SUATU PENDEKATAN MULTI KOMODITI
Oleh:
SYAFRIAL DARMANSYAH
Disertasi
sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Doktor
pada
Program Studi Ilmu Ekonomi Pertanian
SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
Judul Disertasi : Dampak Kebijakan Ekonomi Terhadap Kinerja Ekonomi Tanaman Pangan Indonesia: Suatu Pendekatan Multi Komoditi Nama Mahasiswa : Syafrial Darmansyah
Nomor Pokok : 975001
Program Studi : Ilmu Ekonomi Pertanian
Menyetujui,
1. Komisi Pembimbing
Dr.Ir. Bonar M. S i n a ~ a , MA Ketua
Dr. Ir. Sri Hartovo, MS Anggota
2. Ketua Program Studi Ilmu Ekonomi Pertanian
Dr. Ir. Bonar M. Sinaga, MA
Prof. Dr. Ir. Sri Utami Kuntioro, MS Anggota
Dr. Ir. Delima Hasri Azahari, MS Anggota
Mengetahui,
RIWAYAT HIDUP
Penulis dilahirkan di Medan pada tanggal 29 Mei 1958 dari ayah Darmansyah (Letkol
Pur. TNI-AU) dan Ibu Syamsidar. Penulis merupakan putra ke tiga dari tujuh bersaudara.
Tahun 1977 penulis lulus dari SMA Negeri I1 Malang, pada tahun 1978 melanjutkan
kuliah di Fakultas Pertanian Universitas Brawijaya Malang, Jurusan Sosial Ekonomi
Pertanian, dan 1~11~s pada tahun 1982.
Pada tahun 1983 sampai sekarang, penulis bekerja sebagai staf pengajar pada
Fakultas Pertanian Universitas Brawijaya. Pendidikan Program Magster Sains (S-2)
diselesaikan pada tahun 1986, yakni pada program studi Ilmu Ekonomi Pertanian di Institut
Pertanian Bogor atas beasiswa TMPD DEPDIKBUD RI. Pada tahun 1997 memperoleh
kesempatan melanjutkan pendidikan Program Doktor (S-3) di Institut Pertanian Bogor atas
beasiswa BPPS DEPDIKNAS RI.
Penulis menikah dengan Dra. Enny Irawati, MPd pada tahun 1988 dan dikaruniai
empat orang putra, yakni: Rahmat Arif, Rahmat Aziz, Faris Umar Hasbullah dan
Muhammad Alimuddien Rasyid. Istri penulis bekerja sebagai Dosen Fakultas Sastra
Universitas Negeri Malang dan saat ini sedang mengkuti pendidikan Program Doktor di
PRAKATA
Puji dan syukur penulis panjatkan kehadhirat Allah SWT, karena atas segala R a l ~ n a t
dan Karunia-Nya, penulis dapat menyelesaikan karya ilmiah disertasi berjudul Dampak
Kebijakan Ekonomi Terhadap Kinerja Ekonomi Tanaman Pangan Indonesia: Suatu
Pendekatan Multi Komoditi. Penelitian ini dimulai pada bulan Mei 2000, yakni setelah
proposal penelitian disetujui oleh komisi pembimbing dan analisis data dilakukan pada
tahun 2001 sehingga peramalan dampak dilnulai tahun 2002.
Pada kesempatan ini penulis mengucapkan terima kasih kepada komisi pembimbing,
yang telah membimbing penelitian disertasi ini hingga selesai dengan baik. Demikian pula
kepada penguji luar komisi pembimbing, dalam ha1 ini:
1. Dr. Ir. Bonar M. Sinaga, MA sebagai ketua komisi pembimbing yang telah memberikan
bimbingan, perhatian, arahan dan waktunya dalan proses penyelesaian penelitian
disertasi ini. Disamping itu beliau juga banyak memberikan bekal ilmu yang sangat
berharga kepada penulis, baik pada perkuliahan teori dan teknik analisis kuantitatif
maupun selama proses pembimbingan penelitian disertasi ini.
2. Prof. Dr. Ir. Sri Utami Kuntjoro, MS dan Dr. Ir. Sri Hartoyo, MS sebagai anggota komisi
pembimbing dari dalam IPB Bogor, yang telah memberikan bitnbingan, dorongan dan
arahan, serta bekal ilmu kepada penulis, sehingga memperlancar terselesaikannya
penelitian dm penulisan disertasi ini. Beliau juga lnelnberikan kuliah teori-teori
ekonomi produksi yang menjadi bekal untuk melakukan dan penyelesaian penelitian ini.
3. Dr. Ir. Delima Hasri Azahari, MS sebagai anggota komisi pembimbing dari luar IPB
Bogor, yang dengan kesibukannya di Departemen Pertanian RI masih dapat
menyisihkan waktunya dalam pembimbingan dan pengarahan maupun memotivasi
4. Prof.Dr.Ir. Rudolf M. Sinaga dan Dr. M. Husein Sawit, SE, MADE sebagai penguji luar
kornisi pembimbing, yang telah menysihkan waktinya dan memberikan masukan serta
kntik berharga dalam memperkaya wawasan dan pembahasan penelitian disertasi ini.
5. Selinlh Dosen Program Studi Ilmu Ekonomi Pertanian IPB yang telah membekali ilmu
kepada penulis.
Disamping itu ucapan terima kasih juga penulis sampaikan kepada:
1. Departemen Pendidikan Nasional yang telah lnemberikan beasiswa dan ijin kepada
penulis dalam menempuh Program Doktor di IPB Bogor.
2. Pimpinan Universitas, Pimpinan Fakultas Pertanian dan Pimpinan Jimmsan Sosial
Ekonomi Universitas Brawijaya Malang yang telah mengijinkan serta memberikan
dukungan moril maupun materiil selalna penulis menempuh Program Doktor di IPB
Bogor, khususnya kepada atasan langsung: Prof.Dr. Ir. M. Iksan Semaoen, MSc,
Prof.Dr. Ir. M. Muslich Mustadjab, MSc dan Dr.Ir. Kliwon Hidayat, MS.
3. Kawan-kawan seperjuangan selama studi di Sekolah Pascasarjana IPB Bogor yang telah memberikan nasehat, pengalaman dan sumbangan pikiran dalam proses penyelesaian
penelitian ini, dalam ha1 ini ucapan terima kasih atas atas budi baik dari: Dr. Nuhfil
Hanani, Dr. Suatmodjo, Dr. Ztdkifli, Dr. Zainal Abidin, Dr. Soepanto dan lain-lain yang
tak dapat disebutkan satu per satu, disamping itu juga kepada kawan-kawan satu kost,
yaitu: Dr. Sahri Muhamnad, Dr. Jabal Tarik Ibrahim, Ir. Agus Sucahyo, Ir. Rudi
Sulistiono, MS dan Ir. Sujanvo.
4. Bp. Ir. H. Sadikin sekeluarga yang telah memberi tempat tinggal dengan tulus ikhlas dan
sangat kondusif b a g penyelesaian studi Program Doktor di IPB Bogor.
5. Seluruh guru-gum penulis mulai kecil sampai sekarang, yang ikut memberikan
muliakan K.H.Rd. Achrnad Zailani, Pimpinan Pondok Pesantren h n u l Yaqien di Bekasi
dan Pr0f.Drs.H. Amirudin Anef (almarhum), sebagai ulama yang t i n t merekonstn~ksi
pandangan hidup penulis, sehingga hambatan-hambatan psikhologis selama studi
Program Doktor ini dapat teratasi.
6. Terima kasih dan penghonnatan kepada kedua orang tua yang telah membesarkan,
mendidik dan memberi teladan yang baik kepada penulis, semoga penyelesaian studi
Program Doktor ini juga merupakan b a s a n dari berbakti kepada kedua orang tua.
Demikian pula rasa hormat dan terima kasih kepada mertua yang telah memotivasi dan
memberikan perhatian kepada istri dan anak-anak selama penulis berada di Bogor, serta
keluarga kakak-kakak dan adik-adik, berkat doa restu mereka selnua dan bantuan
materiil dapat mengantar penulis menyelesaikan studi Program Doktor ini.
7. Terakllir dan paling utama, dengan tulus penulis mengrcapkan terima kasih dan
penghargaan sekaligus maaf yang sebesar-besamya kepada: istri (Dra. Enny Irawati,
MPd) dan etnpat orang anak-anak penulis (Rahmat Anf, Rahmat Aziz, Faris Umar
Hasbullah dan Muhammad Alimuddien Rasyid) yang dengan penuh kesabaran dan
ketabahan mengatasi segala kesulitan yang dihadapi selama penulis berada di Bogor
serta berkat doa restu dan dukungan penuh mereka dapat mengantarkan penulis
menyelesaikan Program Doktor di IPB Bogor ini.
Kepada selnuanya selnoga Allah SWT melnbalas segala amalnya dengan balasan
yang sebaik-baiknya, karena hanya Allah SWT yang paling baik dalam membalas segala
amal perbuatan kita. Aamiin ya Robbal 'aalainiin.
Semoga karya ilmiah disertasi ini bermanfaat.
Bogor, 3 November 2003
DAFTAR IS1
Halaman
DAFTAR TABEL
...xv
...
DAFTAR GAMBAR
xvii
...
DAFTAR LAMPIRAN
xix
1
.PENDAHULUAN
... 1...
1.1. Latar Belakang 1
1.2. Permasalahan ... 3 1.3. Tujuan dan Kegmaan Penelitian ... 9
. .
1 .3. 1. Tujuan Penelltian ... 9 1.3.2. Kegunaan Penelitian ... 10 1.4. Ruang Lingkup dan Keterbatasan Penelitian ... 1 1
...
I1
. TTNJAUAN PUSTAKA
142.1. Kontribusi Tanaman Pangan dalam Perekonomian Indonesia ... 14 2.2. Tinjauan Umtun Kebijakan Ekonomi Pangan Indonesia ... 20 2.3. Beberapa Hasil Penelitian Ekonomi Pangan Terdahulu dan Posisi
...
Penelitian Ini 27
...
111. KERANGKA TEORITIS
353.1. Keterkaitan Variabel-Variabel Ekonomi Tanaman Pangan ... 35 3.2. Dampak Kebijakan terhadap Kinerja Ekonomi Tanaman
Pangan ... 38 3.3. Penurunan Fungsi Penawaran Output dan Permintaan Input ... 41 3.4. Penunman Fungsi Pennintaan Komoditi ... 45 3.5. Penurunan Fungsi Ekspor, Impor, Stok dan Harga Dunia ... 49 3.6. Elastisitas Jangka Pendek dan Jangka Panjang ... 52 3.7. Dampak Kebijakan terhadap Kesejahteraan ... 54
... 4.2.1. Blok Produksi
...
4.2.2. Blok Pasar Domestik
...
4.2.3. Blok Pasar Dunia
... 4.3. Prosedur Analisis
... 4.3.1 . Identifikasi Model
... 4.3.2. Metode Pendugaan Model
... 4.3.3. Validasi Model
. .
...
4.3.4. Simulasi Kebijakan
... 4.3.5. Penghitungan Perubahan Kesejahteraan
...
4.3.6. Knteria Seleksi Skenario Kebijakan
... 4.4. Sumber dan Jenis Data
...
V
.KEADAAN UMUM EKONOMI TANAMAN PANGAN
5.1. Perkembangan Areal Panen Komoditi ...
...
5.2. Perkembangan Produktivitas Komoditi
5.3. Perkembangan Produksi, Konsumsi, Ekspor dan Impor
...
Koinodi ti
5.4. Perkembangan Harga Komodi ti ...
VI .
MODEL DAN STRUKTUR EKONOMI TANAMAN
...
PANGAN
6.1. Hasil Pendugaan Model Ekonomi Tanaman Pangan ... 6.2. Persamaan Blok Produksi ...
...
6.2.1. Areal Panen Komoditi
6.2.2. Produktivitas Komoditi ...
... 6.2.3. Penggunaan Pupuk Komoditi
6.2.4. Penggmaan Tenaga Kerja Komoditi ... ... 6.3. Persamaan Blok Pasar Domestik
... 6.3.1 . Permintaan Koinoditi
6.3.2. Harga Komoditi di Pasar Domestik ... ... 6.3.3. Stok Tak-Tercatat Beras dan Gula
... 6.4. Persamaan Blok Pasar Dunia
...
6.4.1. Ekspor dan Impor Komoditi
... 6.4.2. Harga Beras dan Gula di Pasar Dunia
VII
.DAMPAK KEBIJAKAN EKONOMI TERHADAP
...
KINERJA EKONOMI TANAMAN PANGAN
...
7.1. Hasil Validasi Model Ekonomi Tanaman Pangan
7.2. Evaluasi Dampak Kebijakan terhadap TOnerja Ekonomi Tanaman ... Pangan Periode Tahun 1 985-1 998
7.2.1. Dampak Kebijakan terhadap Kesejahteraan ... ... 7.2.2. Hasil Seleksi Skenario Kebijakan
...
7.2.3. Dampak Kebijakan terhadap Produksi dan Pasar Komoditi 7.3. Ramalan Dampak Kebijakan terhadap Kinerja Ekonomi Tanaman
...
Pangan Periode Tahun 2002-2007
7.3.1. Dampak Kebijakan terhadap Kesejahteraan ...
...
7.3.2. Hasil Seleksi Skenario Kebijakan
7.3.3. Dampak Kebijakan terhadap Produksi dan Pasar Komoditi ...
VIII
. LIBERALIS AS1 PERDAGANGAN DAN KEBIJAKAN
PENGEMBANGAN EKONOMI TANAMAN PANGAN ...
8.1. Tanaman Pangan Menghadapi Liberalisasi Perdagangan ... 8.2. Pnoritas Kebijakan Peningkatan Ketahanan Pangan ... 8.3. Prioritas Kebijakan Pengembangan Perberasan dan
... Pergulaan Nasional
8.3.1. Pnoritas Kebijakan Pengembangan Pergulaan Nasional ...
8.3.2. Pnoritas Kebijakan Pergulaan dan Perberasan Nasional
Menghadapi Peningkatan Produksi Gula dan Beras Dunia ...
...
IX .
KESIMPULAN DAN IMPLIKASI KEBIJAKAN
...
9.1. Kesimpulan
. .
9.2. Implikasi Kebijakan ... 9.3. Saran untuk Penelitian Lebih Lanjut ...
...
DAFTAR PUSTAKA
DAFTAR TABEL
Nomor Halaman
1 . Komposisi PDB Sektor Pertanian. Tahun 1970-1 999 ... 16
2 . Komposisi PDB Sektor Pertanian dalam Perekonomian Indonesia
pada Harga Konstan 1993 ... 17
3 . Nilai Ekspor Beberapa Komoditi Pangan dan Hortikultura.
Tahun 1 9 9 6 1 999 ... 18
4 . Nilai Impor Beberapa Komoditi Pangan dan Hortikultura.
Tahun 1996- 1 999 ... 19
5 . Komponen Model Ekonomi Tanaman Pangan ... 62 6 . Luas Areal Padi Indonesia. Tahun 1981 -1998 ... 100
...
7 . Produktivitas per Hektar Padi Indonesia. Tahm 1981-1998 100
8 . Luas Areal dan Produktivitas per Hektar Kedelai Indonesia.
Tahun 1 98 1 . 1998 ... 100
9 . Luas Areal dan Produhvitas per Hektar Jagung Indonesia.
...
Tahun 198 1 . 1998 101
10 . Luas Areal dan Produktivitas per Hehqar Ubikayu Indonesia.
Tah~m 1981-1998 ... 101
1 1 . Luas Areal dan Produktivitas per Hektar Ubijalar Indonesia.
...
Tahun 198 1 . 1998 101
12 . Luas Areal dan Produktivitas per Hektar Tebu Indonesia.
...
Tahun 1981 .I998 102
13 . Produksi Padi Produksi. Permintaan dan Impor Beras Indonesia.
Tahun 1 98 1 . 1 998 ... 106
14 . Produksi. Permintaan dan Impor Kedelai Indonesia. Tahun 198 1-1 998 ... 106
15 . Produksi. Permintaan. lmpor dan Ekspor Jagung Indonesia.
T a h ~ 1981-1998 ... 106
16 . Produksi Ubikayu. Permintaan dan Ekspor Gaplek Indonesia.
Tahim 1 98 1 . 1 998 ... 107
18 . Produksi Tebu. Produksi. Permintaan dan Impor Gula Indonesia.
Tdlun 198 1 . 1998 ... 108
Perkembangan Harga Komoditi Tanaman Pangan. Tahun 198 1-1 998 ... ... Hasil Pendugaan Parameter dan Elastisitas Areal Padi
Hasil Pendugaan Parameter dan Elastisitas Areal Kedelai. Jagung dan ... Ubikayu
Hasil Pendugaan Parameter dm Elastisitas Areal Ubirambat dan Tebu ...
Hasil Pendugaan Parameter dan Elastisitas Produktivitas Padi ...
Hasil Pendugaan Parameter dan Elastisitas Produktivitas Kedelai dan Jagung
Hasil Pendugaan Parameter dan Elastisitas Produktivitas Ubikayu dan
... Ubirambat
Hasil Pendugaan Parameter dan Elastisitas Penggunaan Pupuk ...
Hasil Pendugaan Parameter dan Elastisitas Penggunaan Tenaga Kerja ...
Hasil Pendugaan Parameter Permintaan Komoditi di Pasar Domestik ...
Hasil Pendugaan Parameter Harga Komoditi di Pasar Domestik ...
Hasil Pendugaan Parameter Stok Tak-Tercatat Beras dan Gula ...
Hasil Pendugaan Parameter dan Elastisitas Ekspor dan lmpor Komodi ti ...
Hasil Pendugaan Parameter dan Elastisitas Harga Komohti di Pasar Dunia ..
Berbagai Skenario Kebijakan Periode Tahun 1985- 1998 ...
Hasil Perhitungan Perubahan Surplus Produsen dan Konsumen. Penerimaan Pemerintah dan Penerilnaan Devisa dari Berbagai Skenario Kebjjakan Periode Tahun 1985- 1998 (SimH1 sampai dengan SimH7) ...
Hasil Perhihmgan Penlballan Surpli~s Produsen dan Konsumen. Penerimaan Pemerintah dan Penerimaan Devisa dari Berbagai Skenario Kebijakan
... Periode Tahun 1985-1 998 (SimH8 sampai dengan SiinH14)
37. Hasil Perhitungan Perubahan Surplus Produsen dan Konsumen, Penerimaan Pemerintah dan Penerimaan Devisa dari Berbagai Skenario Kebijakan Periode Tahun 1985-1 998 (SimH22 sampai dengan SimH27) ...
38. Karakteristik 16 Skenario Kebijakan Terpilih Berdasarkan Komponen ... Welfare dan Penerimaan Devisa Periode Tahun 1985-1998
39. Karakteristik 11 Skenario Kebijakan Tidak Terpilih Berdasarkan Komponen Welfare dan Penerimaan Devisa Periode Tahun 1985-1998. ...
40. Dampak Dua Skenario Terbaik dan Dua Skenario Terpilih terhadap Kinerja Ekonomi Tanaman Pangan Periode Tahun 1985- 1998 ...
... 41 . Berbagai Skenario Kebijakan Periode Tahun 2002-2007
42. Hasil Perhitungan Perubahan Surplus Produsen dan Konsumen, Penerimaan Pemerintah dan Penerimaan Devisa dari Berbagai Skenario Kebijakan Periode Tahun 2002-2007 (SimFI sampai dengan SimF6) ...
43. Hasil Perhitungan Perubahan Surplus Produsen dan Konsumen, Penerilnaan Pemerintah dan Penerimaan Devisa dari Berbagai Skenario Kebijakan Periode Tahun 2002-2007 (SimF7 sampai dengan SimF12) ...
44. Hasil Perhitungan Perubahan Surplus Produsen dan Konsumen, Penerimaan Pemerintah dan Penerimaan Devisa dari Berbagai Skenario Kebijakan Periode Tahun 2002-2007 (SimF13 sampai dengan SimF18) ...
45. Hasil Perhitungan Perubahan Surplus Produsen dan Konsumen, Penerimaan Pemerintah dan Penerimaan Devisa dari Berbagai Skenario Kebijakan Periode Tall~ln 2002-2007 (SimF19 sampai dengan SimF23) ...
46. Karakteristik 15 Skenario Kebijakan Terpilih Berdasarkan Komponen Welfare dan Penerimaan Devisa Periode Tahun 2002-2007 ...
47. Dampak Skenario Kebijakan Terbaik terhadap Kinerja Ekonomi Tanaman
...
Pangan Periode Tahun 2002-2007
48. Kriteria Penilaian terhadap Setiap Skenario Kebijakan Terbaik
dan Terpilih unhik Mengevaluasi Komoditi Potensial dan Tidak Potensial ... dalam Memperkuat Ketahanan Pangan Periode Tahun 2002-2007
49. Komoditi yang Berpotensi unhik Dikembangkan dari Enam Skenario
.. Kebijakan Terbaik terhadap Ketahanan Pangan Periode Tahun 2002-2007..
DAFTAR GAMBAR
Noinor Halainan
1 . Pendekatan untuk Perumusan Masalah Penelitian ... 7
2 . Kerangka Keterkaitan antar Variabel Ekonomi Tanaman Pangan ... 36
3 . Dampak Kebijakan pada Pasar Domestik ... 39
4 . Penunman Permintaan Individu Konsumen terhadap Komoditi A
dan Komoditi B ... 48
5 . Dampak Kebijakan Berdasarkan Elastisitas Penawaran yang Berbeda dan
Elastisitas Permintaan Tertentu ... 55
6 . Dampak Kebijakan Berdasarkan Elastisitas Permintaan yang Berbeda dan
Elastisitas Penawaran Tertentu ... 55
7 . Dampak Kebijakan Terhadap Kesejahteraan Secara Umum ... 56
8 . Diagram Keterkaitan antar Variabel Model Ekonomi Tanaman Pangan ... 58
9 . Perkembangan Luas Areal Komoditi Tanaman Pangan Indonesia. Tahun
1981-1998 ... 98
10 . Perkernbangan Produktivitas per Hektar Koinoditi
Tanaman Pangan Indonesia. Tahun 1981 -1 998 ... 104
1 1 . Perkembangan Produksi Komoditi Tanaman Pangan
Indonesia. Tahun 1 98 1 . 1998 ... 105
12 . Perkernbangan Produksi. Konsuinsi. Impor dan Ekspor
Komoditi Tanaman Pangan Indonesia. Tahun 1 98 1 . 1998 ... 109
13 . Perkernbangan Harga Pedagang Besar Komoditi Tananan Pangan
Indonesia. Tahun 198 1 . 1 998 ... 110
14 . Total Pen~bahan Surplus Produsen. Surplus Konsumen dan Penerimaan
Pemerintah pada Blok Produksi Periode Tahun 1985- 1 998 ... 151
15 . Total Perubahan Surplus Produsen. Surplus Konsumen dan Penerimaan
Pemerintah pada Blok Pasar Domestik Periode Tahun 1985-1 998 ... 152
16 . Total Perubahan Surplus Produsen. Surplus Konsumen dan Peneriinaan
17. Total Perubahan Surplus Produsen, Surplus Konstunen dan Penerimaan Pemerintah pada Blok Produksi dan Blok Pasar Domestik Periode
Tahun 2002-2007 .... ... 177
18. Total Perubahan Surplus Produsen, Surplus Kons~unen dan Peneri~naan
DAFTAR LAMPIRAN
Nomor halaman
...
1 . Data dan Program Pendugaan Model Ekonomi Tanaman Pangan 218
2 . Program Validasi Model Ekonomi Tanaman Pangan dan
Simulasi Historis Periode Tahun 1985- 1998 ... 245
3 . Program Peramalan Variabel Eksogen. Simulasi Dasar dan Simulasi
Peramalan Periode Tahun 2002-2007 ... 251
4 . Hasil Validasi Model Ekonomi Tanaman Pangan dan Simulasi Dasar
...
Periode Tahun 1985- 1998 259
5 . Hasil Simulasi Dasar Periode Tahun 2002-2007 ... 266
6 . Hasil Simulasi Historis Periode Tahun 1985-1998 ... 269
...
7 . Hasil Simulasi Peramalan Periode Tallun 2002-2007 277
8 . Hasil Dampak Simulasi Historis Periode Tahun 1985-1 998 ... 289
9 . Hasil Dampak Simulasi Peramalan Periode Tahun 2002-2007 ... 305
10 . Dampak Skenario Kebijakan Terpilih terhadap
...
Kinerja Ekonomi Tanaman Pangan Periode Tahun 1985- 1998 317
1 1 . Dampak Skenario Kebijakan Terpilih terhadap
...
Kinerja Ekono~ni Tana~nan Pangan Periode Tahun 2002-2007 326
12 . Dampak Skenario Kebijakan Terpilih terhadap Ketahanan Pangan
pada Ko~noditi Padi Periode Tahun 2002-2007 ... 332
13 . Dampak Skenario Kebijakan Terpilih terhadap Ketahanan Pangan
...
pada Komoditi Kedelai Periode Tahun 2002-2007 333
14 . Dampak Skenario Kebijakan Terpilih terhadap Ketahanan Pangan
...
pada Komoditi Jagung Periode Tahun 2002-2007 334
15 . Dampak Skenario Kebijakan Terpilih terlladap Ketahanan Pangan
...
pada Komoditi Ubikayu Periode Tahun 2002-2007 335
16 . Dampak Skenario Kebijakan Terpilih terhadap Ketahanan Pangan
...
pada Komoditi Ubirambat Periode Tahun 2002-2007 336
17 . Da~npak Skenario Kebijakan Terpilih terhadap Ketahanan Pangan
...
1.
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Pembangunan perekonomian Indonesia mulai Pelita I (April 1968-1974) sampai
dengan Pelita I11 (April 1979-1984) memprioritaskan sektor pertanian khususnya pertanian
tanaman pangan sedangkan mulai Pelita IV prioritas utama dialihkan kepada sektor non
pertanian terutarna sektor industri dan jasa. Pembangunan sektor pertanian dan jasa pada
Pelita IV dan selanjutnya diharapkan memanfaatkan landasan yang telah dibangun selama
Pelita I sampai Pelita 111, yakni pembangunan sektor industri dan jasa yang mendukung
perturnbuhan sektor pertanian, khususnya pembangunan industri hulu dan industri hilir
yang terkait dengan sektor pertanian. Banyak ahli ekonorni menilai bahwa pembangunan
industri yang dikembangkan di Indonesia sejak Pelita IV tersebut adalah industi-industri
yang bersifat foot lose industry, yakni industri padat modal yang tidak berdasarkan pada sumberdaya yang tersedia didalam negeri dan industri tersebut diimpor dari negara lain
yang relatif sudah usang dan tidak efisien sehingga potensi sumberdaya pertanian belurn
dikelola secara optimal.
Keberhasilan pembangunan pertanian sampai dengan Pelita 111, khususnya pertanian
tanaman pangan dalam berswasembada beras nasional tahun 1984, ditunjang oleh banyak faktor. Soepardi (1 996) mengemukakan keberhasilan tersebut terutama disebabkan oleh
pemanfaatan teknologi baru seperti benil1 varietas unggul, pupuk buatan, pengendalian
hama penyakit tanaman, pembangunan jaringan irigasi dan penyuluhan pertanian yang memungkmkan produksi padi meningkat dari 2 tonha menjadi 6 tonha. Mulyana (1998)
mengemukakan bahwa keberhasilan tersebut juga karena kebijakan pemerintah berupa
karena beras merupakan bahan pangan pokok sehingga dengan keberhasilan tersebut
menjarnin ketersediaannya bagi rakyat.
Perkembangan mulai Pelita IV sampai sekarang menunjukkan keberhasilan
swasembada beras yang pernah dicapai tidak marnpu dipertahankan. Abbas (1997)
mengemukakan berdasarkan data tahun 1984-1996, ha1 ini disebabkan oleh laju
peningkatan produksi berm (2,38 persen per tahun) lebih rendah dibandingkan laju
pertumbuhan penduduk (3,25 persen per tahun) dirnana produktivitas padi secara nasional
telah mengalami levelling-off (pelandaian) disebabkan inefisiensi penggunaan pupuk TSP
dan SP36 di Jawa. Sawit (1998) mengemukakan keadaan tersebut karena diabaikannya
saran kebijakan untuk meningkatkan penyediaan dana atau investasi berbagai aktivitas
penting seperti: kredit pertanian, riset, penyuluhan, pemeliharaan dan pembangunan
infiastruktur yang dapat mendorong peningkatan produksi pangan.
Kendala lain swasembada baas gaga1 dipertahankan adalah bertambahnya alih fbngsi
atau konversi lahan menjadi kawasan industti, pefumahan dan lahan non pertanian yang
sebagian terbesar di Jawa. Suprapto (1994) mengemukakan bahwa lahan sawah di Jawa
mengalami pengurangan luas dari 2.946 ribu hektar tahun 1983 menjadi 2.508 ribu hektar tahun 1993 atau turun 14,87 persen. Secara nasional konversi lahan pertanian (sawah dan
bukan sawah) terkonsentrasi di Jawa, yang mencapai 92 persen dari total konversi lahan
pertanian Indonesia.
Mulai Pelita VI (awal PJP 11), pada tahun 1996 telah dilakukan pengkajian suatu
paket teknologi SUTPA (Sistem Usahatani berbasis Padi) dan uji cobanya dilakukan pada
tahun 1997. Karena Indonesia dilanda krisis ekonomi dan politik maka Program SUTPA
yang belurn mantap menjadi paket program sektor pertanian tanaman pangan tidak
3
(Gerakan Mandiri Padi Kedelai dan Jagung), yakni program pencapaian swasembada padi
kedelai dan jagung yang diharapkan dapat dicapai pada tahun 2001.
Program Gema Palagung dalam pelaksanaannya menghadapi banyak tantangan dan
hambatan sehingga dalam rangka memperkuat ketahanan pangan dan konsisten dengan
program jangka panjang, sesuai dengan kesepakatan-kesepakatan dengan IMF
(International Monetary Fund), sesarna negara ASEAN (AFTA), negara-negara dikawasan
Asia Pasifik (APEC) serta negara-negara di dunia (WTO) menuju liberalisasi perdagangan dunia, maka sejak tahun 2002 pemerintah telah menetapkan rencana strategis sektor pertanian untuk peningkatan laju pertumbuhan sektor pertanian melalui dua program
utama, yakni: Program Ketahanan Pangan dan Program Pengembangan Agribisnis. Dalam
ha1 ini Delima (1995) mengemukakan pentingnya strategi diversifikasi yang tepat dalam
rangka menjamin tercapainya tujuan-tujuan masa yang akan datang melalui pengembangan
komoditi yang potensial, sedangkan Nasution (1995) mengemukakan bahwa: "Selama
keadaan damai-damai saja tanpa ada perang dan keadaan darurat lainnya, mungkm lebih
baik kita mengadakan analisis pasar dan meneliti komoditi apa yang lebih baik kita impor
dari luar negeri, dan sebagai gantinya komoditi apalagi yang sebaiknya kita kembangkan di
dalam negeri untuk dijadikan komoditi ekspor kita yang penting ".
Berdasarkan hal-ha1 diatas dan dalam rangka perumusan alternatif kebijakan ekonomi
yang sesuai dengan arah pembangunan sektor pertanian maka perlu dilakukan penelitian
tentang kebijakan ekonomi tanaman pangan Indonesia untuk meningkatkan pertumbuhan
sektor pertanian, khususnya penyediaan pangan nasional, peningkatan kesejahteraan petani
dan konsumen serta peningkatan penerimaan pemerintah dan penerimaan devisa.
1.2. Permasalahan
Kasryno (1996) mengemukakan berdasarkan hasil sensus pertanian bahwa sektor
pendapatan masyarakat, dalam hal ini pada tahun 1993 terdapat sekitar 45.88 persen dari 77.8 juta total tenaga kerja bekerja di sektor pertanian, dimana dari jumlah itu sekitar 18,3
juta diserap oleh subsektor tanaman padi dan palawija (BPS, 1994: Sensus Pertanian).
Suryana dan Purwoto (1998) menambahkan bahwa sektor pertanian mempunyai peranan
penting dalam menghasilkan bahan pangan, sebagai sumber bahan baku bagi agroindustri
dan sebagai penghasil devisa tetapi sumbangan sektor pertanian terhadap pendapatan
nasional menurun tajam dari 34 persen pada tahun 197 1 menjadi 17 persen pada tahun
1996 sehingga permasalahan perekonomian secara nasional adalah: (1) merninimumkan
ketergantungan perekonomian pada industri perminyakan, (2) mendorong peningkatan
ekspor non minyak dan gas, clan (3) meminimwnkan subsidi atau pengeluaran devisa.
Simatupang et.al. (1995) dan Arifin (1997) mengemukakan bahwa kebijakan
pemerintah setelah Pelita 111 mengandung kontradiksi antara kebijakan jangka pendek yang
berupaya menyediakan pangan melalui harga beras yang dapat terjangkau oleh masyarakat
dengan kebijakan jangka panjang yang bertujuan meningkatkan diversifbsi pangan. Arnin
(1997) dan Erwidodo et.al. (1997) mengemukakan bahwa diversifikasi konsumsi pangan
dari baas ke bahan pangan lain masih kurang mendapat perhatian secara luas dari
masyarakat kecuali di daerah perkotaan yang mulai menunjukkan kecendemgan kearah
diversifikasi konsumsi.
Kontroversi tentang pengurangan peran pemerintah dalam intervensi ekonomi pangan
juga masih berlanjut, padahal pembangunan pertanian tanaman pangan Indonesia selama
ini sangat ditunjang oleh berbagai proteksi dan kebijakan pemerintah, ba& secara langsung maupun tidak langsung. Secara langsung yakni subsidi harga input dan output,
pengendalian stok oleh pemerintah, dan program pertanian: Bimas, Inmas, Insus, Supra
Insus dan Upsus (upaya khusus dalarn menunjang keberhasilan Gema Palagung). Secara
5
gandum dan terigu, proyek pengembangan jaringan irigasi dan pembangunan jalan atau
jembatan.
Saragh (1998) mengemukakan bahwa kebijakan pemerintah untuk meningkatkan
ketahanan pangan yang efisien dan lestari dapat diwujudkan melalui mekanisme pasar
sepanjang syarat-syarat beke rjanya mekanisme pasar dapat diwujudkan. Jika syarat-syarat
bekerjanya mekanisme pasar tidak t e m j u d maka pasar gaga1 mewujudkan sistem
ketahanan pangan yang efisien dan lestari sehingga timbul pembenaran ekonomi dari
kebijakan pemerintah, yakni menciptakan iklim yang kondusif bagi bekerjanya mekanisme
pasar yang efisien, bukan menggantikan atau merusak mekanisme pasar.
Kebijakan ekonomi dalam rangka peningkatan kinerja ekonomi sub-sektor pertanian
tanaman pangan, sebagai bagian dari sektor pertanian dan perekonomian nasional
merupakan pennasalahan utama penelitian ini, dalam ha1 ini kebijakan ekonomi yang
berhasil adalah yang dapat meningkatkan kesejahteman produsen dan konsumen rnaupun
penerimaan pemerintah dan devisa. Berdasarkan perkembangan kinerja ekonomi tanaman
pangan dua dekade terakhir (tahun 198 1- 1998), sebagai resultante kinerja produksi, kinerja pasar komoditi dan berbagai kebijakan ekonomi yang telah ditempuh pemerintah
menunjukkan bahwa: (1) terdapat peningkatan produksi padi, kedelai dan jagung,
sedangkan ubikayu, ubi rambat dan tebu relatif konstan, (2) terdapat peningkatan konsumsi
beras, kedelai, jagung dan gula, dimana peningkatannya lebih tinggi dibandingkan
peningkatan produksi sehingga impor semakin meningkat, sebaliknya ekspor ubikayu
semakin menurun dan ekspor ubirambat meskipun kecil terjadi peningkatan, dan (3) harga
kornoditi secara nominal semakin meningkat namun secara riel semakin menurun.
Berbagai kebijakan ekonomi yang terkait dengan tanaman pangan telah ditempuh
pemerintah namun masalah kesejahteraan petani dan konsumen serta penerimaan
merupakan permasalahan yang perlu dievaluasi dan dianalisis sebagai bahan pertimbangan
perumusan altematif kebijakan masa akan datang. Pengkajian berbagai alternatif kebijakan
ekonomi yang telah maupun belurn ditempuh pemerintah semakin penting untuk
peningkatan kinerja ekonomi tanaman pangan masa akan datang, terutama: peningkatan
kinerja produksi untuk peningkatan ketersediaan pangan, peningkatan kinerja pasar
komoditi pangan domestik untuk mengurangi impor komoditi yang membebani penerimaan
pemerintah maupun penerimaan devisa serta permasalahan dengan negara-negara lain
menghadapi liberalisasi perdagangan.
Pada era liberalisasi perdagangan yang akan datang, petani rakyat yang umurnnya
petani tanaman pangan akan semakin mempunyai kebebasan dalam memilih komoditi yang
ditanamnya, maka perumusan berbagai kebijakan hams dilihat dalam kerangka keterkaitan
berbagai komoditi yang ditanam oleh petani sehingga penelitian tentang kebijakan ekonorni
tanaman pangan perlu dilakukan dengan pendekatan multi komoditi. Dalam ha1 ini
perumusan kebijakan dengan pendekatan multi komoditi mampu melihat efek balik dari
produsen komoditi dengan komoditi lain maupun dengan konsumen berdasarkan harga
pasar serta keterkaitannya dengan pasar input. Dengan demikian setiap alternatif kebijakan
yang ditempuh oleh pemerintah akan berdampak terhadap output akhir yakni kinerja ekonomi tanaman pangan, yang terdiri dari: (1) kesejahteraan produsen dan konsumen
maupun penerimaan pemerintah dan devisa, dan (2) kinerja produksi dan pasar komoditi,
terutama: produksi, konsurnsi, impor atau ekspor dan harga komoditi.
Berdasarkan Gambar 1 dapat dijelaskan pendekatan yang digunakan untuk
-
PENDEKATAN PENELlTlAN
Kebijakan
-
Single komoditiSingle
4
Welfare Petani
Komohti (single komoditi)
Multi Komoditi
Padi, Kedelai, Jagung, Ubikayu
Ubirambat dan Tebu
a. Mempunyai keterkaitan antara kornoditi
b. Petani mempunyai Welfare Petani
kebebasan memilih macam (mdti komoditi) tanamkomoditi
c. Pendapatan petani tidak single komoditi
Instrumen Kebijakan
!
I
I
ProtehiI
a Subsidi Input b. Harga Dasar
c. Harga Maksimum d. Pajak imporlekspor
e. Monopoli Bdog makroekonomi Indonesia
KINERJA EKONOMI TANAMAN PANGAN
Kinerja Produksi dan Pasar Komoditi
a Produksi b. Konsurnsi
c. Irnporlekspor d. Harea.
Welfare I
Kesej ahteraan a. Produsen
b. Konsumen
c. Devisa
[image:37.520.28.456.23.709.2]8
1. Komoditi tanaman pangan utama Indonesia (padi, kedelai, jagung, ubikayu, ubirambat,
dan tebu) umumnya dihasilkan oleh petani rakyat, dimana terdapat keterkaitan antar
komoditi dalam menggunakan sumberdaya terutama lahan yang tersedia. Berdasarkan
kecenderungan bahwa petani semakin bebas dalarn menghasilkan produksi komoditi
maka berbagai analisis maupun kebijakan yang didasarkan pada pendekatan single
komoditi tentu kurang mendekati fenomena yang ada karena penetapan kebijakan
ekonomi untuk suatu komoditi berimplikasi kepada faktor-faktor produksi dan pasar komoditi lainnya. Penelitian dengan pendekatan multi komoditi tanaman pangan mulai
sisi produksi sampai pasar domestik dan dunia belum banyak dilakukan di Indonesia,
padahal untuk mengevaluasi kebijakan yang telah ditempuh maupun yang akan
ditempuh perlu dilakukan secara multi komoditi. Dengan demikian permasalahan
pertama adalah bagaimanakah model ekonomi tanaman pangan Indonesia berdasarkan
pendekatan multi komoditi dan meliputi sisi produksi sampai pasar komoditi.
2. Berdasarkan model ekonomi tanaman pangan dengan pendekatan multi komoditi
tersebut permasalahan kedua adalah bagaimanakah dampak berbagai kebijakan ekonomi
terhadap kinerja ekonorni tanaman pangan Indonesia, yakni: (1) berdasarkan berbagai
kebijakan ekonomi yang telah maupun belum diternpuh pemerintah pada masa lalu,
bagaimanakah hasil evaluasi berbagai alternatif kebijakan ekonomi masa laly dan (2) alternatif kebijakan manakah yang dapat dipertimbangkan sebagai kebijakan masa akan
datang agar kesejahteraan, kinerja produksi dan pasar komoditi tanaman pangan dapat
ditingkatkan.
3. Pennasalahan ketiga adalah kebijakan ekonomi manakah yang dapat dipertimbangkan untuk perurnusan kebijakan pada masa akan datang, karena: (1) kontroversi kebijakan
belurn final diantara negara-negara di dunia. Komoditi pangan utama rakyat masing-
masing negara ~nerupakan salah satu komoditi green box yang masih diijinkan untuk diproteksi oleh WTO sarnpai tahun 2020, sehingga penelitian yang terkait dengan
kesiapan ekonomi tanaman pangan Indonesia menghadapi liberalisasi perdagangan
sangat diperlukan, dan (2) kebijakan ekonomi inanakah yang dapat meningkatkan
ketahanan pangan Indonesia, khususnya komoditi-komoditi manakah yang berpotensi
untuk dikembangkan dan komoditi-komoditi lain manakah yang tidak berpotensi untuk dikembangkan agar secara total komoditi dapat meningkatkan welfare atau
kesejahteraan produsen dan konsuunen, penerimaan pemerintah dan penerirnaan devisa
serta peningkatan kinerja produksi dan pasar komoditi tanaman pangan.
1.3. Tujuan dan Kegunaan Penelitian
1.3.1. Tujuan Penelitian
Secara umum penelitian ini bertujuan untuk mempelajari dampak berbagai kebijakan
ekonomi terhadap kineqja ekonomi tanatnan pangan Indonesia, yakni: kesejahteraan
produsen dan kons~unen, penerimaan pemerintah dan devisa serta kinerja produksi dan
pasar komoditi, dengan menggunakan model ekonometrika. Secara spesifik penelitian ini
bertujuan untuk:
1. Metnbangun model ekonomi tanaman pangan Indonesia yang mencakup sisi produksi
dan pasar komoditi tanaman pangan dengan pendekatan multi komoditi.
2. Menganalisis struktur ekonomi tanaman pangan Indonesia.
3 Mengevaluasi dampak berbagai skenario kebijakan ekonomi terhadap kesejahteraan
dan kinerja produksi dan pasar komoditi tanaman pangan periode tahun 1985-1998.
4. Merarnalkan darnpak berbagai skenario kebijakan ekonorni terhadap terhadap
1.3.2. Kegunaan Penelitian
Berdasarkan hasil penelitian ini diharapkan berguna untuk: (1) mengidentifikasi
secara empiris struktur ekonomi tanaman pangan Indonesia, (2) sebagai evaluasi dampak
berbagai kebijakan ekonomi tanaman pangan pada masa lalu dan pertimbangan untuk
peramalan masa akan datang, dan (3) sebagai pertimbangan perumusan kebijakan ekonomi
tanaman pangan masa akan datang. Dengan dernikian secara terperinci hasil penelitian ini
drharapkan berguna untuk mengidentifikasi dan pertimbangan perumusan kebijakan-
kebijakan berikut:
1. Perumusan kebijakan yang berkaitan dengan pro-kontra proteksi, kebijakan subsidi input produksi (modal, pupuk dan tenaga kerja), kebijakan harga komoditi, dan
peningkatan atau penghapusan peran Bulog dalam pengendalian pangan (beras dan
gula). Dengan demikian dapat diketahui kesiapan ekonomi tanaman pangan Indonesia
memasuki liberalisasi perdagangan.
2. Perumusan kebijakan dalarn kaitannya dengan peningkatan ketahanan pangan, dalam
ha1 ini berguna untuk penentuan pilihan komoditi yang berpotensi untuk dikembangkan
dan komoditi yang tidak berpotensi untuk dikembangkan atau sebaiknya diimpor.
3. Perurnusan kebijakan-kebijakan ekonomi pangan berdasarkan prioritas yang mendesak, diantaranya prioritas pengembangan perberasan dan pergulaan nasional.
4. Perumusan kebijakan-kebijakan lainnya: peran investasi penelitian pengembangan dan penyuluhan (LRD) dan investasi pembangunan untuk sektor pertanian: pengairan,
infi-astruktur jalan dan pasar (PPP).
5. Identifikasi terhadap fenomena negatif yang diduga sering terjadi di pasar domestik, yakni penyelundupan dan penimbunan pangan, khususnya beras atau stok tak tercatat
1.4. Ruang Lingkup dan Keterbatasan Penelitian
Ruang lingkup dan keterbatasan-keterbatasan penelitian ini dapat dikemukakan
sebagai berikut:
1. Kebijakan ekonomi yang dimaksudkan adalah kebijakan yang telah atau belum
ditetapkan oleh pemerintah yang terkait dengan ekonomi tanaman pangan mulai sisi
produksi sampai pasar komoditi, meliputi kebijakan jangka pendek maupun jangka panjang. Kebijakan jangka pendek: (1) kebijakan harga input, yaitu modal (tingkat suku
bungalkredit), subsidi harga pupuk dan kebijakan upah tenaga kerja, (2) kebijakan
harga dasar dan harga atap komoditi di pasar domestik, terutama komoditi padi,
kedelai, jagung, gula dan terigu, dan (3) kebijakan monopoli Bulog dalam pengendalian
stok pangan (ditingkatkan atau diktuangi peranannya). Kebijakan jangka panjang: (1)
pengeluaran pemerintah untuk sektor pertanian, baik investasi irigasi dan infiastruktur jalan dan pasar (PPP), dan (2) dana atau investasi pemerintah untuk penelitian
pengembangan penyuluhan dan statistik (LRD).
2. Shock internal dimaksudkan adalah perubahan variabel domestik yang dapat
mempengaruhi kinerja ekonomi tanaman pangan: musirn (curah hujan).
3. Shock eksternal dimaksudkan adalah perubahan variabel yang ditentukan oleh faktor
luar negeri yang dapat berpengaruh terhadap kinerja ekonomi tanaman pangan, diantaranya: perubahan harga komoditi di pasar dunia dan perubahan jumlah ekspor
atau impor komoditi di pasar dunia.
4. Indikator ekonomi makro dalam penelitian ini adalah: nilai tukar mata uang rupiah terhadap dollar Amarika (exchange rate) dan tingkat inflasi yang digambarkan oleh indeks harga.
12
pertaniannya, disamping itu komoditi-komoditi tersebut merupakan sasaran berbagai kebijakan yang ditetapkan pemerintah dan sangat dirasakan oleh sebagian besar petani
Indonesia. Komoditi tanaman pangan yang diteliti meliputi enam komoditi: padi,
kedelai, jagung, ubikayu, ubirambat dan tebu. Dalam ha1 ini terdapat lima komoditi
yang termasuk dalam pembinaan Dinas Pertanian Tanaman Pangan (padi, kedelai,
jagung, ubikayu dan ubirambat) dan satu komoditi dibawah pembinaan Dinas
Perkebunan (tebu). Tebu dalam penelitian ini dimasukkan sebagai komoditi tanaman
pangan karena tanaman tebu merupakan alternatif pilihan atau berkompetisi dengan
tanaman pangan yang banyak ditanam oleh petani.
6. Penelitian ini difokuskan atau lebih berorientasi pada aspek ekonomi domestrk, yakni mulai sisi produksi sampai pasar komoditi domestik, namun tidak dapat dihindari
beberapa faktor atau variabel pasar dunia yang masuk kedalam model, yakni beras dan gula sedangkan variabel-variabel pasar komoditi selain beras dan gula ditetapkan
sebagai variabel eksogen.
7. Aspek-aspek yang dikaji pada masing-masing komoditi meliputi: areal panen komoditi,
produktivitas komoditi per hektar, penggunaan input per hektar (pupuk dan tenaga
kerja), pasar komoditi domestik (harga, permintaan, penawaran dan stok komoditi),
ekspor atau impor komoditi dan harga dunia (beras dan gula).
8. Berdasarkan keterbatasan waktu, tenaga dan biaya maka dalam penelitian hi: ( I ) aspek pemasaran dan kelembagaan ekonomi masing-masing komoditi direpresentasikan
dengan pendekatan analisis harga, yakni integrasi pasar horizontal, vertikal dan
kecepatan penyesuaian harga pasar komoditi (variabel lag), dan (2) teknologi agroindustri (prosesing) masing-masing komoditi didekati dengan tingkat rendemen
13
domestik (produk sekunder), yakni: tingkat rendemen gabah ke beras, rendemen tebu
ke gula dan ubikayu ke gaplek.
9. Keterbatasan lainnya adalah permintaan komoditi tanaman pangan dalam penelitian ini
adalah permintaan atau konsumsi tingkat nasional dan belum didisagregasi berdasarkan
wilayah (Jawa dan Luar Jawa) maupun kelompok konsumennya (permintaan oleh
rumah tangga atau oleh industri).
Berdasarkan mang lingkup diatas, beberapa variabel endogen atau eksogen yang
diteliti menggunakan pewakil atau proksi dari variabel dimaksud, diantaranya:
1. Pengaruh gejala El Nino dan La Nina, yakni kondisi m u s h kering berkepanjangan
disertai tempertur udara yang relatif panas untuk El Nino dan kondisi sebaliknya untuk
La Nina, dalam ha1 ini di representasikan oleh curah hujan.
2. Fluktuasi moneter, dalam ha1 ini direpresentasikan dengan tingkat suku bunga dan tingkat indeks harga.
3. Disagregasi wilayah dibagi menjadi dua, yaitu Jawa dan Luar Jawa, ha1 ini diasumsikan
komoditi pangan banyak terkonsentrasi di Jawa dengan tingkat homogenitas yang
tinggi dibandingkan dengan di Luar Jawa, khususnya dalam ha1 kondisi lahan, iklim
dan perilaku masyarakat dalam berusahatani.
4. Tingkat harga input dan output komoditi yang diteliti adalah harga riel rerata komoditi dalam setahun (dideflate dengan indeks harga).
5. Upah tenaga kerja yang digunakan adalah sebesar upah tenaga kerja sektor pertanian di
11.
TINJAUAN PUSTAKA
Pada Bab I1 ini dikemukakan secara ringkas kontribusi tanaman pangan dalam
perekonomian Indonesia, tinjauan urnum kebijakan ekonomi pangan Indonesia dan
beberapa studi atau hasil penelitian terdahulu. Uraian ketiga sub-bab tersebut berguna
sebagai masukan bagi pengembangan kerangka teoritis dan fomulasi model, yakni perkembangan beberapa variabel utama ekonomi tanaman pangan, kebijakan ekonomi
tanaman pangan yang telah ditempuh pemerintah dan beberapa hasil penelitian yang telah
dilakukan oleh peneliti terdahulu.
2.1. Kontribusi Tanaman Pangan dalam Perekonomian Indonesia
Sub-sektor ekonomi tanaman pangan akhir-akhir ini termasuk sub-sektor yang
terkena imbas krisis ekonomi dan politik di Indonesia yang te rjadi sejak pertengahan tahun
1997. Gambaran irnbas tersebut terlihat pada penurunan penggunaan faktor-faktor
produksi, terutama penggunaan pupuk dan pestisida, sedangkan dalam hal tenaga kerja
terjadi mobilitas tenaga kerja dari luar sektor pertanian ke sektor pertanian sehingga
produksi komoditi menurun. Dampak lebih lanjut dati penurunan produksi tersebut adalah
terjadi penurunan ekspor, peningkatan impor dan perubahan konsurnsi pangan oleh masyarakat, dalam ha1 ini perubahan konsurnsi pangan masyarakat karena daya beli
masyarakat yang menurun maka konsumsi berkurang disamping itu juga terjadi pergeseran
konsumsi pangan dari komoditi satu ke komoditi lainnya.
Soetrisno (1998) memperkirakan mulai tahun 1999 diharapkan stok beras kembali ke
trend normal dan harapan jangka panjang konsumsi beras stabil. Kestabilan tersebut didasarkan dua ha1 pokok, yakni: ( I ) penwunan laju pertumbuhan penduduk (di bawah satu
persen), dan (2) peningkatan pendapatan masyarakat. Kedua faktor tersebut mendorong
Lebih lanjut Soetrisno mengemukakan terdapat kecenderungan peningkatan konsumsi
jagung sebagai bahan pangan segar atau dikonsumsi dalam bentuk olahan seperti tepung jagung dan lainnya, demikian pula dengan ubikayu yang telah memasuki dunia industri
sebagai bahan pangan, pakan ternak dan bahan baku gula cair, ha1 tersebut mendorong
peningkatan permintaan bahan pangan alternatif di masa mendatang.
Berdasarkan perkembangan keadaan ekonomi pangan dan terjadinya krisis ekonomi
diperkirakan akan terjadi peningkatan peranan dan kontribusi sektor pertanian, khususnya sub sektor tanaman pangan pada masa yang akan datang, dalam ha1 ini kontribusi sub
sektor tanaman pangan dan pertanian umumnya terhadap: (1) pendapatan nasional, (2)
penyerapan tenaga ketja, dan (3) ekspor dan impor komoditi atau neraca perdagangan
komoditi pangan dan hortikultura.
Pembahasan tentang perkembangan kontribusi sub sektor tanaman pangan terhadap pendapatan nasional dan penyerapan tenaga kerja dijelaskan berdasarkan Tabel 1 dan Tabel
2. Berdasarkan Tabel 1 dapat dijelaskan bahwa kontribusi tanaman pangan terhadap PDB
sektor pertanian sejak tahun 1970 sampai 1999 terlihat semakin menurun. Disisi lain laju
pertumbuhan PDB tanaman pangan menunjukkan peningkatan sebesar 2.54 persen pada
tahun 1970 dan 2.36 persen pada tahun 1996 sedangkan pada tahun 1998 terjadi p e n m a n yakni sebesar -0.68 persen per tahun kemudian pada tahun 1999 meningkat lagi sebesar
1.75 persen dibanding tahun sebelumnya.
Keadaan penurunan laju pertumbuhan PDB tanaman pangan pada tahun 1998 ini
diduga sebagai akibat krisis ekonomi sejak pertengahan tahun 1997, namun demikian mulai
tahun 1998 dan selanjutnya (lihat Tabel 2), tanaman pangan mampu menjadi sub sektor
ekonomi dengan laju perhunbuhan terhadap pendapatan nasional yang positif atau meningkat. Berdasarkan kenyataan tersebut menunjukkan bahwa tanaman pangan pada saat
Tabel 1. Komposisi PDB Sektor Pertanian, Tahun 1970-1 999
Sumber: Kasryno, 2000. Prosiding Widyakarya Nasional Pangan dan Gizi VII, LIPI, 2000. hal. 302
Keadaan laju pertumbuhan penyerapan tenaga kerja sektor pertanian berdasarkan
Tabel 1 menunjukkan bahwa pada tahun 1980 dan 1990 terjadi pertumbuhan yang positif,
yakni masing-masing sebesar 1.2 1 dan 3.56 persen per tahun sedangkan tahun 1996 dan 1997 menurun masing-masing sebesar -2.29 dan 4 . 9 6 persen. Pada tallun 1998 laju
pertumbuhannya positif (4.17 persen) dan lebih besar dibandingkan pada tahun 1970 dan
1980. Keadaan ini seiring dengan kemampuan tanaman pangan pada saat krisis ekonomi yang memberi kontribusi positif terhadap pendapatan nasional yang juga mampu sebagai
sub sektor penyedia lapangan kerja.
" Antara tahun 1996-1997, penyerapan tenaga kerjn pertanian menurun dengan (-4,96 %) sedclngknn pndn
[image:46.520.40.453.30.737.2]Tabel 2. Komposisi PDB Sektor Pertanian dalam Perekonomian Indonesia
Sumber : Kasryno, 2000. Prosiding Widyakarya Nasional Pangan dan Gizi VII, LIPI. hal. 303.
pada-~arga Konstan 1993
Rp. Milyar
Kontribusi sub sektor tanaman pangan dan hortikultura terhadap ekspor dan impor dijelaskan berdasarkan Tabel 3 dan Tabel 4 sedangkan neraca perdagangan selama tahun
1996 sampai 1999 berdasarkan laporan BPS, dalam Buletin Ringkas BPS (2000) Sektor Perekonomian
1. Pertanian
Tanaman Pangan
Perkebunan
menunjukkan perkembangan yang bemilai negatif, dalam ha1 ini b e r t m t - t m t neraca
perdagangan komoditi pangan dan hortikultura Indonesia mulai tahun 1996 sampai tahun 1999: -1,950,786.12 US$, -1,450,632.26 US$, -1,770,647.00 US$ dan-2,362,165.84 US$.
1993 58,963.40 32,093.40 9,014.80 1996 63,827.80 33,647.0 10,354.9 Tahun
1997
/
19981
19997,133.30 6,248.50 6,444.10 37,739.40 102,259.70 4,876.80 32,923.70 69,375.00 29,701.10 19,903.00 11,265.60 42,841.90 413,797.90 7,483.30 (4.90%) 6,610.10 (5.799h) 7,189.80 (8.01%) 38,538.20 ( 1 . 7 1 ) 107,629.70 (6.42%) 5,479.90 (12.75%) 35,346.40 (6.43%) 73,523.80 (5.80%) 31,782.50 (8.31%) 19,866.00 (1.21%) 11,825.60 (4.97%) 44,695.90 (3.66%) 433,245.90 (4.91%)
1
Petemakan Perikanan Kehutanan2. Pertarnbangan & Galian
3. Industri Pengolahan
4. Utility, Listrik, Air & Gas
5. BangundKonstruksi
6. Perdagangan, Hotel & Restoran
7. Transportasi dan Komunikasi
8. Perbankan dan Lemb. Keuangan
9. SewaBangunan
10. Jasa Kemasyarakatan
Produksi Domestik Bruto (PDB)
65,361.40 (2.0876) 33,768.80 (1.75%) 11,464.00 (2.04%) 64,468.00 64,029.30
(0.7206)
1
(-0.6876) 32,688.40 1 33,186.506,202.70 5,384.90 6,267.80 31,497.30 75,556.30 3,290.20 22,512.90 55,296.60 23,248.90 14,005.30 9,695.1 37,708.90 329,775.90
(-2.66%)
1
10,496.6 (1.24%)6,595.90
1
(-7.03%) 6,516.90 ( I . I 4 0 ) [image:47.524.40.474.66.775.2]Tabel 3. Nilai Ekspor Beberapa Komoditi Pangan dan Hortikultura, Tahun 1996- 1999
1
1 . Bunga dan tanaman hias1
1 1,752.081
314.711
5.401
4,822.761Rp. Milyar Komoditi
Sumber: Diolah dari Statist& Indonesia. BPS.
Tahun
1996 1997 1998 1999
1
2. saytiran
a. Kentang segar b. Kubis
c. Jamur
d. Lain-lain
3. Olahan sayuran a. Jamur b. Lain-lain
4. Buah-buahan
a Pisang segar b. Manggis
c. Nanas d. Lainlain
5. Olahan buah buahan
a Nanas dalarn sirup
b. Lain - lain
6. Gabah,beras dan olahannya a. Beras l/z giling
b. Lain-lain
7. Palawija a. Gaplek b. Jaguni2
C. Lain-lain
8. Olahan palawija a. Dedak gandum b. Lain - lain TOTAL
Kontribusi tanaman pangan terhadap ekspor dan impor berdasarkan Tabel 3
34,5%.91 15,017.65 8,392.88 2,326.55 8,859.83 40,544.37 36,319.81 4,224.56 32,019,49 19,287.20 1,523.77 6,905.00 4,303.52 114,377.25 109,196.65 5,180.60 709.64 183.75 525.89 425,057.49 338,590.67 21,818.67 14,647.93 525,975.37 485,096.80 40,878.57 1,175,032.60
menunjukkan perkernbangan nilai ekspor komoditi pangan dan hortikultura sedangkan
Tabel 4 menunjukkan perkembangan nilai impor komoditi pangan d m hortikultura mulai
tahun 1996 sampai dengan tahun 1999.
Berdasarkan perbandingan antara nilai ekspor (Tabel 3) dengan nilai impor (Tabel 4)
terlihat kecenderungan te rjadinya defisit nilai perdagangan komoditi tanaman pangan dan hortikultura. Hal ini menunjukkan bahwa krisis ekonomi mengakibatkan daya saing
[image:48.520.41.440.34.500.2] [image:48.520.41.455.36.778.2]Tabel 4. Nilai Impor Beberapa Komoditi Pangan dan Hortikultura, Tahun 1996- 1999
Komoditi
2. Sayuran
e. Kentang segar
f. Kubis g. Jamur
h. Lain-lain 3. Olahan sayuran
a Jamur b. Lain-lain 4. Buah - buahan
a Pisang segar b. Manggis c. Nanas d. Lain lain
5. Olahan buah buahan e. Nanas dalam sirup
f Lain-lain
6. Gabah,beras dan olahannya
a. Beras '/z giling b. Tepung beras c. Lain - lain 7. Palawija
d. Gaplek e. Tepung tapioka f. Jagung g. Tepungjagung
h. Lain-lain 8. Olahan palawija
a. Dedak gandum
b. Lain - lain
Tahun
Surnber: Diolah dari Statistik Indonesia. BPS.
I I I I
Berdasarkan keadaan yang telah dikemukakan diatas bahwa sektor pertanian,
khususnya sub sektor tanaman pangan pada saat krisis mampunyai kemampuan lebih tinggi
dibandingkan dengan sub sektor lainnya dalam peningkatan GNP dan penyerapan tenaga
kerja sedangkan dalam ha1 neraca perdagangan terjadi defisit, keadaan ini rnenunjukkan bahwa krisis ekonomi yang dialami Indonesia menyebabkan tekanan yang kuat terhadap
perekonomian Indonesia dan sektor pertanian relatif dapat menjadi sektor penyelamat.
Dengan demikian perhatian dan kesungguhan pemerintah dalarn peningkatan sektor pertanian dalam masa krisis sangat penting untuk penyelamatan perekonomian Indonesia
dalam peningkatan GNP dan penyerapan tenaga kerja maupun sektor pertanian sebagai
penghasil devisa.
2.2. Tinjauan Umum Kebijakan Ekonomi Pangan Indonesia
Pada zaman penjajahan Belanda ekspor beras Indonesia disebabkan severe drought
atau musim sangat kering (El Nino) yang menyebabkan naiknya harga beras dunia hingga
300 persen (de Vries, 1937, dalam Sastrohoetomo, 1984), disamping itu ekspor dan impor
beras terdistorsi oleh proteksi masing-masing negara, dimana kebijakan harga beras pada
zaman Belanda berorientasi keuntungan peinerintah Belanda. Pada masa kemerdekaan
kebijakan harga ditetapkan pemerintah pada level harga yang menjamin produsen
meningkatkan produksinya dan pada saat yang sama konsurnen miskin diproteksi.
Pada periode akhir tahun 1950-an pemerintah Indonesia telah mulai melaksanakan program Panca Usaha dan dilanjutkan dengan program Bimas yang dimulai oleh IPB,
yakni uction research di Karawang pada awal tahun 1960-an dan disusul oleh perguruan tinggi lain di daerah lain dalam merintis bimbingan kepada petani (demonstrasi massal
dalam kegiatan Bimas). Kesemua itu ditunjang oleh operasi pasar, yakni injeksi beras dan
subsidi harga beras pada pertengahan tahun 1950-an yang dikenal dengan nama
resicobonds untuk menstabilkan harga beras.
Pada periode selanjutnya kebijakan-kebijakan pertanian sebagaimana tertuang dalam
Repelita I sampai I11 memungkinkan pertumbuhan perberasan yang pesat dan mencapai
puncaknya pada akhir pelita 111, yakni Indonesia mencapai swasembada beras pada tahun 198411985. Keberhasilan yang pernah dicapai pada waktu itu diawali oleh keberhasilan
dalam mengendalikan hiper-inflasi (tahun 196511966 mencapai 650%/tahun) sehingga
pertaniannya (khususnya perberasan sampai dengan akhir pelita 111). Konsep dan operasional program Bimas ditunjang ole11 Price Policy (kebijakan harga) yang terintegrasi
dengan bentuk-bentuk intervensi lainnya, dimana komponen utama price policy adalah
rendahnya harga pupuk (karena disubsidi), kebijakan harga dasar dan harga tertingg beras
yang ditunjang oleh peran Bulog dalam mengendalikan stok pangan.
Sejak Pelita IV (setelah tahun 198411985) perturnbuhan perberasan nasional tidak
sebaik sebelumnya, terutama disebabkan oleh faktor eksternal (luar negeri) dan internal (domestik). Faktor ekstemal terutama adanya resesi ekonomi dunia sejak awal tahun 1980-
an karena kemunduran pasar minyak dunia. Faktor internal terutama: (1) semakin besar
kapasitas peran pemerintah dalam pengendalian beras dan terkena "The Law deminishing
return", (2) pengeluaran pemerintah untuk subsidi semakin besar, dan (3) masyarakat
miskin semakin mengkonsumsi beras karena harganya murah (Rice oriented), dimana
harga beras domestik lebih rendah dibandingkan harga beras dunia. Berdasarkan keadaan
tersebut pemerintah Indonesia berusaha keras meningkatkan penerimaan ekspor non migas
dan di sisi lain mempertahankan secara rasional pengeluaran pemerintah untuk pangan.
Sejak berdirinya Bulog pada tahun 1967, Bulog telah bertugas mengimpor beras
untuk kepentingan nasional. Dalam hal ini impor beras sebelum tahun 1984 dianggap
sebagai sumber kedua penawaran beras domestik dan pengendalian stok sedangkan setelah
melewati masa swasembada beras ( 1 984), impor beras sebagai penunjang bagi penawaran
domestik jika penawaran domestik mengalami gangguan iklim, bencana dam dan hama
penyakit. Keputusan impor dilakukan setelah dilakukan observasi secara hati-hati,
disamping itu ukuran besaran impor disesuaikan dengan target stabilisasi harga oleh
pembuat kebijakan karena Indonesia menerapkan konsep swasembada on trend untuk beras. Kebijakan ini didasarkan pada petunjuk target produksi domestik paling sedikit
22
trend, ekspor beras diharapkan sebagai jalan keluar ketika pemerintah menguasai stok beras
untuk pembiayaan. Setelah tahun 199311994 sampai 1995 Indonesia masih menjaga
keseimbangan tersebut, dalam ha1 ini untuk merealisasi kesepakatan GATT-Urugay Round,
Indonesia membuat jadwal kesepakatan dalam rangka mengganti kebijakan pembatasan
atau quota impor dan bea impor sebesar 180% yang dimulai dengan membuka pasar beras
melalui impor 70.000 ton dan tarif sebesar 90 persen (Soetrisno, 1995; Jaya, 1998;
Suryana, 1998).
Kebijakan pembangunan pertanian Indonesia dalam jangka menengah selanjutnya
menurut Delima (1995), sektor pertanian harus turnbuh cepat melalui efisiensi untuk
memenuhl konsumsi domestrk dan penyerapan tenaga kerja. Dalam ha1 ini peningkatan
efisiensi di sektor pertanian menuntut derajat yang lebih besar dari peranan pasar dan
makin kurang diintervensi pemerintah. Hal ini karena pada masa lalu pengeluaran sektor pertanian banyak terfokus pada subsidi input untuk mendukung adopsi varietas modem,
varietas modem sekarang telah menyebar luas sedangkan biaya subsidi untuk sektor
pertanian sekarang dinilai terlalu mahal. Berdasarkan menurunnya peran beras dalam GNP
pertanian maka startegi diversifikasi yang tepat merupakan kebutuhan untuk dikembangkan
dalam menjamin tujuan yang akan datang terhadap sektor-sektor yang layak. Kebijakan
peningkatan R&D (penelitian peng
