1 ISSN 2407-6228 Jurnal Manajemen Pembangunan Institute Pemerintahan Dalam Negeri
Vol. 3, No. 1/Juni 2016 KERJASAMA ANTAR DAERAH
MEKANISME DAN ALTERNATIF MODEL KELEMBAGAAN Frans Dione1
ABSTRAK
Kerjasama antar daerah merupakan suatu tuntutan empirik pengelolaan pemerintahan dan pembangunan di daerah, dimana antar daerah saling mempengaruhi. Kondisi tersebut harus disiasati dengan kerjasama antar daerah, terutama antara daerah yang saling berdekatan.
Analisis yuridis formal atas Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 ternyata cukup memberikan ruang bagi daerah untuk melanjutkan dan menginisiasi kerjasama antar daerah dengan mempedomani beberapa aturan pelaksana yang diterbitkan sebelum ditetapkannya Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014, sepanjang tidak bertentangan dengan Undang-Undang tersebut.
Inisiatif kerjasama kerjasama dapat datang dari salah satu pihak atau kedua belah pihak, yang penting terjadi proses komunikasi antar keduanya. Kesepakatan antara kedua belah pihak dituangkan ke dalam MOU atau Memorandum of Understanding. Setelah MOU ditanda-tangani maka proses selanjutnya adalah Rancangan perjanjian kerjasama, pada tahap ini Kepala Daerah akan melibatkan SKPD (Satuan Kerja Perangkat Daerah) terkait dengan bidang yang akan dikerjasamakan. Setelah Rancangan Perjanjian Kerjasama Daerah dipandang lengkap, maka dalam hal kerjasama yang membebani anggaran dan masyarakat daerah maka, perjanjian kesepakatan kerjasama harus disetujui oleh DPRD. Apabila DPRD menyetujui maka kerjasama tersebut dapat dilaksanakan.
Berdasarkan hasil evaluasi selama ini, maka ada tiga bentuk kelembagaan kerjasama daerah yakni: forum, sekretariat bersama dan Badan. Kelembagaan kerjasama yang paling umum antar daerah di Indonesia adalah diwadahi dalam bentuk badan. Kelemahan mendasar dari kelembagaan kerjasama dalam bentuk badan adalah peran unsur-unsur dalam kelembagaannya diduduki oleh para pejabat daerah secara ex officio, sementara masing-masing pejabat tersebut mempunyai tugas pokok sesuai kewenangan dan fungsi masing-masing. Oleh karenanya model yang ada selama ini perlu dimodifikasi secara signifikan yakni dengan mengangkat pejabat eksekutif, tenaga ahli dan staf profesional. Model kelembagaan yang ditawarkan diharapkan dapat mengakomodasi kerjasama daerah antar daerah secara optimal, sehingga tujuan kerjasama pun dapat tercapai secara effektif.
Kata Kunci : Kerjasama, daerah, model kelembagaan, mekanisme.
2 PENDAHULUAN
Setiap pemerintahan pada dasarnya selalu berkembang menurut fase-fase tertentu. Setiap fase memiliki paradigma dasar yang sebenarnya merupakan suatu bentuk adaptasi terhadap perkembangan zaman. Hal yang sama terjadi dalam penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia. Oleh karena tuntutan kebutuhan masyarakat, perkembangan teknologi informasi dan kemajuan ekonomi, penyelenggaraan pemerintahan telah bergeser dari paradigma traditional government ke collaborative governance (Booher, 2004 : 32-46). Merupakan keniscayaan bahwa apabila sebuah entitas pemerintahan termasuk pemerintah daerah ingin tetap eksis, maka cara-cara lama harus ditinggalkan, cara kerja pemerintahan harus dirubah ke cara-cara baru yang lekat dengan prinsip-prinsip collaborative. Salah satu bentuk collaborative tersebut adalah dengan mewujudkan kerjasama antar daerah.
Kerjasama antar daerah merupakan suatu tuntutan, yang berangkat dari kondisi empirik pengelolaan negara dan pemerintahan daerah di Indonesia. Indonesia merupakan sebuah negara kesatuan (united nation) yang terdiri dari propinsi, kabupaten dan kota. Saat ini berdasarkan data Kemendagri, Indonesia terdiri dari 34 daerah propinsi dan 517 daerah kabupaten dan kota. Setiap daerah memiliki batas wilayah administrasi tertentu. Dari aspek pembangunan ekonomi persoalan mendasar terkait dengan dengan pembagian wilayah administrasi ini adalah bahwa wilayah administrasi tersebut seringkali secara ekonomi dan ekologis bukan merupakan satu kesatuan ekonomi dan bukan merupakan satu kesatuan ekologis, sehingga timbul persoalan pada saat perencanaan dan pelaksanaaan pembangunan.
Setiap daerah memiliki batas wilayah administratif yang ditentukan secara formal melalui peraturan perundang-undangan, akan tetapi dalam kenyataannya berbagai masalah dan kepentingan sering muncul sebagai akibat dari hubungan fungsional di bidang sosial ekonomi yang melewati batas-batas wilayah administratif tersebut. Dalam konteks ini, alasan utama diperlukan kerjasama antara pemerintah daerah adalah agar berbagai masalah lintas wilayah administratif dapat diselesaikan bersama-sama dan sebaliknya agar banyak potensi yang mereka miliki dapat dimanfaatkan untuk kepentingan bersama. Konsekuensinya adalah harus dilakukan pembenahan microorganizationnal abilities of governments di tingkat daerah – suatu bentuk reformasi manajemen publik yang harus diperhatikan pemerintah saat ini, dan tidak semata membenahi macroorganizational capacities di tingkat pusat (lihat Pollit & Bouckaert, 2000: 10). Untuk meningkatkan kemampuan (abilities) secara strategik daerah perlu didorong untuk melakukan kerjasama dengan daerah lainnya, sebab collaborative akan
3 mendorong kemampuan daerah untuk menyelenggarakan pelayanan publik di wilayahnya masing-masing.
Disamping alasan sebagaimana tersebut di atas, perlu dipahami bahwa effisiensi dan efektifitas pembangunan dapat tercapai apabila dilakukan dalam skala ekonomi tertentu. Untuk mencapai tingkat efisiensi (skala) ekonomi, efisiensi biaya, kinerja pembangunan, dan tingkat pemerataan yang optimal dalam kerangka kebijakan desentralisasi, dibutuhkan suatu ukuran yang optimal dari pemda untuk pembangunan dan pelayanan publik. Ekonomics of scale inilah yang menjadi alasan mengapa dua daerah yang karena kedekatan wilayah atau
karena hubungan fungsional tertentu idealnya bekerjasama satu sama lain.
Dari sudut padang daerah sudah sangat jelas bahwa mereka akan bekerjasama apabila memang saling membutuhkan dan saling mengutungkan. Sederhananya daerah akan berpikir dua kali jika tidak ada keuntungan yang dapat diperoleh dari suatu bentuk kerjasama. Dengan kata lain bahwa kerjasama antar daerah akan terwujud jika ada sebuah kebutuhan, dan kebutuhan itu dapat dipenuhi oleh mitra kerjasamanya. Atas dasar prinsip ini, dengan kata lain daerah akan melakukan kerjasama untuk memperoleh manfaat atau benefits tertentu dari hasil kerjasama yang dilakukan. Dengan melakukan kerjasama antar daerah, maka ada banyak manfaat yang bisa diperoleh. Menurut Pratikno (2004) beberapa manfaat dari kerjasama antar daerah diantaranya adalah sebagai berikut:
1. Manajemen konflik antar daerah, dimana kerjasama antar daerah dapat menjadi forum komunikasi dan dialog antar aktor utama daerah. Dengan adanya forum seperti ini, maka dapat meningkatkan pemahaman dan toleransi sehingga konflik antar daerah dapat diantisipasi.
2. Efisiensi dan Standarisasi Pelayanan, dimana kerjasama antar daerah dapat dimanfaatkan daerah-daerah untuk membangun aksi bersama. Dalam konteks pelayanan publik, kerjasama antar daerah sangat mendukung daerah menerapkan efisiensi dan standarisasi pelayanan antar daerah.
3. Pengembangan Ekonomi, dimana kerjasama antar daerah akan mendorong terjadinya pengembangan ekonomi di suatu wilayah yang akan meningkatkan daya saing kawasan. Seringkali terjadi, pengembangan ekonomi suatu wilayah terhambat karena keterbatasan cakupan wilayah.
4. Pengelolaan Lingkungan, dimana kerjasama antar daerah akan mendorong pengelolaan lingkungan yang menjadi masalah bersama. Tanpa adanya kerjasama tersebut, penanganan lingkungan tidak akan berjalan sinergis sehingga sangat berpotensi
4 menimbulkan permasalahan lingkungan, tidak hanya bagi daerah tersebut, tetapi juga bagi daerah lain yang secara geografis berdekatan, seperti kebakaran hutan, banjir, dan tanah longsor.
Bertitik-tolak dari uraian tersebut di atas tampak jelas bahwa kerjasama antar daerah bukan hanya bermanfaat secara ekonomi tetapi secara sosial dan budaya juga bermanfaat karena dapat digunakan sebagai forum untuk menyelesaikan konflik antar daerah. Konflik antar daerah harus dilihat sebagai dinamika dalam rangka memanfaatkan sumber daya, lahan dan ruang daerah, yang sebenarnya tidak harus terjadi apabila antar daerah dapat bekerjasama dengan baik dalam mengelola sumber daya yang mereka miliki. Melalui kerjasama antar daerah merupakan strategi yang tepat untuk menyelesaikan konflik antar daerah.
Kerjasama antar daerah sebenarnya merupakan penyatuan kekuatan sehingga menjadi kekuatan yang lebih besar. Dengan kekuatan tersebut dapat saling menutupi kelemahan masing-masing. Hal ini sejalan dengan apa yang telah dikemukakan oleh Keban (2010) yang menyatakan bahwa alasan dilakukannya kerjasama antar daerah, antara lain adalah sebagai berikut:
1. Pihak-pihak yang bekerjasama dapat membentuk kekuatan yang lebih besar. Dengan kerjasama antar pemerintah daerah, kekuatan dari masing-masing daerah yang bekerjasama dapat disinergikan untuk menghadapi ancaman lingkungan atau permasalahan yang rumit sifatnya daripada kalau ditangani sendiri-sendiri. Mereka bisa bekerjasama untuk mengatasi hambatan lingkungan atau mencapai tingkat produktivitas yang lebih tinggi.
2. Pihak-pihak yang bekerjasama dapat mencapai kemajuan yang lebih tinggi. Dengan kerjasama, masing-masing daerah akan mentransfer kepandaian, ketrampilan, dan informasi, misalnya daerah yang satu belajar kelebihan atau kepandaian dari daerah lain. Setiap daerah akan berusaha memajukan atau mengembangkan dirinya dari hasil belajar bersama.
3. Pihak-pihak yang bekerjasama dapat lebih berdaya. Dengan kerjasama, masing-masing daerah yang terlibat lebih memiliki posisi tawar yang lebih baik, atau lebih mampu memperjuangkan kepentingannya kepada struktur pemerintahan yang lebih tinggi. Bila suatu daerah secara sendiri memperjuangkan kepentingannya, ia mungkin kurang diperhatikan, tetapi bila ia masuk menjadi anggota suatu forum kerjasama daerah, maka suaranya akan lebih diperhatikan.
5 4. Pihak-pihak yang bekerjasama dapat memperkecil atau mencegah konflik. Dengan kerjasama, daerah-daerah yang semula bersaing ketat atau sudah terlibat konflik, dapat bersikap lebih toleran dan berusaha mengambil manfaat atau belajar dari konflik tersebut.
5. Masing-masing pihak lebih merasakan keadilan. Masing-masing daerah akan merasa dirinya tidak dirugikan karena ada transparansi dalam melakukan hubungan kerjasama. Masing-masing daerah yang terlibat kerjasama memiliki akses yang sama terhadap informasi yang dibuat atau digunakan.
6. Masing-masing pihak yang bekerjasama akan memelihara keberlanjutan penanganan bidang-bidang yang dikerjasamakan. Dengan kerjasama tersebut masing-masing daerah memiliki komitmen untuk tidak mengkhianati partnernya tetapi memelihara hubungan yang saling menguntungkan secara berkelanjutan.
7. Kerjasama ini dapat menghilangkan ego daerah. Melalui kerjasama tersebut, kecendrungan “ego daerah” dapat dihindari, dan visi tentang kebersamaan sebagai suatu bangsa dan negara dapat tumbuh.
Dari uraian tersebut di atas pada angka 1 sampai dengan angka 3 merepresentasikan bahwa arti penting dan maksud kerjasama adalah untuk meningkatkan kemampuan (abilities) dan kapasitas (capabilities). Peningkatan kemampuan dan kapasitas daerah akan meningkatkan kinerja dalam penyelenggaraan pelayanan publik, yang pada waktunya akan bermuara pada peningkatan kesejahteraan masyarakat.
MEKANISME KERJASAMA ANTAR DAERAH
Kerjasama antar daerah sangat dianjurkan, namun bagaimanapun di dalam implementasinya memerlukan payung hukum yang jelas. Kerjasama antar daerah diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Pada paragraf tentang “Kerjasama Daerah dan Perselisihan” terdapat beberapa pedoman sebagai aturan dasar kerjasama antar daerah. Pada Pasal 363 ayat (1) dinyatakan bahwa “Dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat, Daerah dapat mengadakan kerja sama yang didasarkan pada pertimbangan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik serta saling menguntungkan.” Dengan sangat terang dan jelas disebutkan bahwa dasar pertimbangan dalam melakukan kerjasama antar daerah adalah efisiensi dan efektifitas pelayanan publik. Pelayanan Publik merupakan esensi fungsi atau tugas pokok dari pemerintah daerah. Secara filosofis hadirnya sebuah pemerintah dapat dilihat dari hadirnya pelayanan publik yang dilakukan. Bahkan
6 eksistensi sebuah pemerintahan dapat dilihat dari eksisnya pelayanan publik. Selanjutnya disebutkan pula bahwa kerjasama dilakukan atas dasar prinsip yang saling menguntungkan.
Kerjasama merupakan kesepakatan yang dituangkan dalam perjanjian para pihak. Dalam hal ini perlu diperjelas siapa saja yang dimaksud dengan para pihak? Pada ayat (2) dinyatakan bahwa kerjasama antar daerah dapat dilakukan dengan:
a) daerah lain;
b) pihak ketiga; dan/atau
c) lembaga atau pemerintah daerah di luar negeri sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Sebuah daerah otonom dapat membuat kerjasama dengan daerah otonom yang lain, yang dimaksudkan dengan daerah lain adalah daerah propinsi maupun kabupaten dan atau kota yang lain. Artinya sebuah kabupaten dapat saja melaksanakan kerjasama dengan propinsi lain yang bukan merupakan wilayah administrasi dimana kabupaten itu berada. Kemudian kerjasama dapat dilakukan suatu daerah dengan pihak ketiga. Di dalam penjelasan Undang-Undang ini yang dimaksud dengan pihak ketiga adalah pihak swasta, organisasi kemasyarakatan (ormas), dan lembaga non pemerintah lainnya. Daerah dapat juga melaksanakan kerjasama dengan lembaga atau pemerintah daerah yang ada di luar negeri, namun ditegaskan disini bahwa kerjasama tersebut harus memperhatikan ketentuan perundang-undangan. Hal ini terkait dengan kewenangan pemerintahan dimana hubungan dengan pihak luar negeri merupakan urusan absolu pemerintah pusat atau masih merupakan kewenangan pemerintah pusat. Sehingga daerah tidak dapat melaksanakan kerjasama secara langsung tanpa diketahui oleh pemerintah pusat.
Salah satu perubahan yang cukup mendasar dalam Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 bahwa kerjasama daerah dikategorikan dalam dua hal yakni kerja sama wajib dan kerja sama sukarela. Pasal 364 menyatakan bahwa kerjasama wajib merupakan kerjasama antar daerah yang berbatasan untuk penyelenggaraan urusan pemerintahan :
a. yang memiliki eksternalitas lintas Daerah; dan
b. penyediaan layanan publik yang lebih efisien jika dikelola bersama.
Ekternalitas dilihat dari siapa yang kena dampak dari suatu urusan pemerintahan. Apabila dampak dari suatu urusan meliputi dua wilayah administrasi pemerintahan yang berbeda maka, kedua daerah tersebut sebenarnya wajib melakukan kerjasama dalam penanganan urusan tersebut. Kondisi lain yang menyebabkan kerjasama antar daerah itu
7 menjadi wajib adalah alasan efisiensi, apabila suatu urusan pemerintahan dalam bentuk layanan publik lebih efisien jika dikelola bersama maka kedua daerah tersebut menjadi wajib bekerjasama.
Uraian tersebut di atas menguraikan beberapa dasar legalitas kerjasama antar daerah berdasarkan Undang-Undang nomor 23 tahun 2014 yang baru saja ditetapkan pada 2 Oktober 2014. Dengan kata lain Undang-undang ini baru seumur jagung. Undang-undang ini mengamanatkan 29 peraturan pelaksana dalam bentuk Peraturan Pemerintah (PP) namun, sampai dengan saat ini baru ada satu Peraturan Pemerintah yang diterbitkan atas dasar UU ini yakni PP 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah sedangkan PP tentang Kerjasama Antar Daerah belum terbit. Sehingga secara yuridis formal belum ada aturan pelaksana yang dapat dijadikan pedoman, termasuk hal yang mengatur tentang kerjasama antar daerah. Oleh karenanya timbul pertanyaan mendasar yakni : Apakah peraturan perundang-undangan yang mengatur dan terkait dengan kerjasama antar daerah yang diterbitkan sebelum Undang-undang Nomor 23 tahun 2014 masih berlaku? Pasal 408 Undang-Undang ini menegaskan bahwa “Pada saat Undang-Undang ini mulai berlaku, semua peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dinyatakan masih tetap berlaku sepanjang belum diganti dan tidak bertentangan dengan ketentuan dalam Undang-Undang ini.” Menjadi jelas bahwa aturan sebelumnya terkait dengan kerjasama antar daerah masih berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan Undang-undang nomor 23 tahun 2014 dan belum diganti dengan aturan yang baru.
Bertitik-tolak dari uraian di atas perlu dicermati dasar hukum lain terkait dengan kerjasama antar daerah. Salah satu perundang-undangan yang terkait dengan kerjasama antar daerah adalah Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang. Sejauh ini artinya terdapat dua Undang-Undang yang mengatur dan terkait dengan kerjasama antar daerah yakni Undang-undang Nomor 23 tahun 2014 dan Undang-Undang nomor 26 tahun 2007.
8 Gambar 1 : Dasar Hukum Kerjasama Antar Daerah
Pada pasal 8 ayat (1) Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 mengenai wewenang Pemerintah dalam penyelenggaraan penataan ruang antara lain pada huruf d menyatakan “kerja sama penataan ruang antarnegara dan pemfasilitasan kerja sama penataan ruang antarprovinsi.” Terkait dengan pasal ini peran yang diambil oleh Direktorat Jenderal Penataan Ruang Kementerian Tata Ruang dan Pertanahan dalam rangka memfasilitasi kerjasama antar daerah dalam penataan ruang sudah tepat. Pada penjelasan Undang-Undang ini ditegaskan bahwa pemberian wewenang kepada Pemerintah dalam memfasilitasi kerja sama penataan ruang antar provinsi dimaksudkan agar kerja sama penataan ruang memberikan manfaat yang optimal bagi seluruh provinsi yang bekerja sama. Jelas sekali bahwa orientasi pada benefit merupakan alasan utama pelaksanaan kerjasama penataan ruang antar propinsi. Kemudian pada pasal 10 ayat (1) ditegaskan bahwa wewenang pemerintah daerah provinsi dalam penyelenggaraan penataan ruang meliputi kerja sama penataan ruang antarprovinsi dan pemfasilitasan kerja sama penataan ruang antarkabupaten/kota.
Pada paragraf tentang Kerja Sama Penataan Ruang Kawasan Perkotaan Pasal 47 ayat (1) Penataan ruang kawasan perkotaan yang mencakup 2 (dua) atau lebih wilayah kabupaten/kota dilaksanakan melalui kerja sama antar daerah. Hal yang sama juga diatur untuk Kerja Sama Penataan Ruang Kawasan Perdesaan yakni pada Pasal 54 ayat (1) yang menegaskan Penataan ruang kawasan perdesaan yang mencakup 2 (dua) atau lebih wilayah kabupaten dilaksanakan melalui kerja sama antar daerah. Dari dua pasal ini saja sudah sangat
9 jelas spirit dari Undang-undang Penataan Ruang mengadvokaskasi kerjasama antar daerah dalam penataan ruang.
Pada level aturan pelaksana terdapat beberapa aturan yang mengatur dan terkait dengan kerjasama antar daerah. Salah satunya adalah Peraturan Pemerintah Nomor 50 tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Pedoman Antar Daerah. Beberapa pokok-pokok penting Peraturan Pemerintah ini yang masih relevan antara lain adalah yang mengatur tentang prinsip atau landasan kerjasama antar daerah. Secara normatif prinsip ini masih relevan dengan Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Peraturan Pemerintah ini pada pasal menyebutkan beberapa prinsip kerjasama antar daerah, antara lain a) efisiensi; b) efektivitas; c) sinergi; d) saling menguntungkan; e) kesepakatan bersama; f) itikad baik;
g) mengutamakan kepentingan nasional dan keutuhan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia;
h) persamaan kedudukan; i) transparansi;
j) keadilan; dan k) kepastian hukum.
Prinsip-prinsip yang disebutkan di atas hendaknya menjiwai kerjasama yang dilakukan antar daerah. Perjanjian kerjasama yang dibuart harus memperhatikan prinsip-prinsip kerjasama tersebut. Bertitik-tolak dari prinsip-prinsip-prinsip-prinsip tersebut selanjutnya Peraturan Pemerintah ini mengatur mengenai mekanisme tata cara kerja sama daerah. Pada pasal 7 menyatakan bahwa Kepala daerah atau salah satu pihak dapat memprakarsai atau menawarkan rencana kerja sama kepada kepala daerah yang lain dan pihak ketiga mengenai objek tertentu. Objek tertentu ini adalah objek yang akan dikerjasamakan.
Inisiatif kerjasama kerjasama dapat datang dari salah satu pihak atau kedua belah pihak, yang penting terjadi proses komunikasi antar keduanya. Apalagi bila didorong oleh inisiasi oleh pihak lain yang berkepentingan maka proses membangun kesepakatan kerjasama
10 akan semakin mulus. Kesepakatan antara kedua belah pihak dapat dituangkan ke dalam MOU atau Memorandum of Understanding. Setelah MOU ditanda-tangani maka proses selanjutnya adalah Rancangan perjanjian kerjasama, pada tahap ini Kepala Daerah akan melibatkan SKPD (Satuan Kerja Perangkat Daerah) terkait dengan bidang yang akan dikerjasamakan. Di dalam Permendagri Nomor 22 Tahun 2009 tentang petunjuk teknis kerjasama daerah, SKPD difasilitasi dalam Tim yang disebut TKKSD (Tim Koordinasi Kerja Sama Daerah). Disamping melibatkan SKPD, Kepala Daerah juga dapat meminta saran kepada Kementerian atau Lembaga pusat sesuai dengan bidang yang akan dikerjasamakan. Adapun substansi dari Rancangan Perjanjian Kerjasama Daerah, meliputi :
a. Subjek Kerjasama; b. Objek Kerjasama; c. Hak dan Kewajiban; d. Ruang Lingkup; e. Jangka waktu; f. Pengakhiran; g. Keadaan Memaksa; h. Penyelesaian Perselisihan.
Setelah Rancangan Perjanjian Kerjasama Daerah dipandang lengkap dan memadai maka dalam hal kerjasama yang membebani anggaran dan masyarakat daerah maka, perjanjian kesepkatan kerjasama harus disetujui oleh DPRD. Apabila DPRD menyetujui maka kerjasama tersebut dapat dilaksanakan. Uraian mekanisme kesepakatan kerjasama ini dapat digambarkan dalam skema berikut ini.
11 Gambar 2 : Mekanisme Kerjasama Antar Daerah
Tidak semua kerjasama daerah memerlukan persetujuan DPRD. Pada pasal 10 Peraturan Pemerintah nomor 50 tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Antar Daerah disebutkan bahwa “Kerja sama daerah yang dilakukan dalam rangka pelaksanaan tugas dan fungsi dari satuan kerja perangkat daerah dan biayanya sudah teranggarkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah tahun anggaran berjalan tidak perlu mendapat persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.”
Selanjutnya pada pasal 24 Peraturan Pemerintah Nomor 50 tahun 2007, menyatakan sebagai berikut :
1) Dalam rangka membantu kepala daerah melakukan kerja sama dengan daerah lain yang dilakukan secara terus menerus atau diperlukan waktu paling singkat 5 (lima) tahun, kepala daerah dapat membentuk badan kerja sama.
2) Badan kerja sama bukan perangkat daerah.
3) Pembentukan dan susunan organisasi badan kerja sama ditetapkan dengan keputusan bersama kepala daerah.
12 Pasal berikutnya yakni pasal 25 masih mengatur tentang Badan Kerja Sama, yakni menguraikan secara terperinci tugas Badan kerjasama daerah, yaitu sebagai berikut :
1) membantu melakukan pengelolaan, monitoring dan evaluasi atas pelaksanaan kerja sama;
2) memberikan masukan dan saran kepada kepala daerah masing-masing mengenai langkah-langkah yang harus dilakukan apabila ada permasalahan; dan
3) melaporkan pelaksanaan tugas kepada kepala daerah masing-masing.
Produk perundang-undangan sebagai peraturan pelaksana dari Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 sebenarnya cukup lengkap, disamping Peraturan Pemerintah Nomor 50 tahun 2007, juga ada Permendagri nomor 22 tahun 2099 tentang Petunjuk Teknis Tata cara Kerjasama Daerah dan Permendagri Nomor 23 tahun 2009 tentang Tata Cara Pembinaan dan Pengawasan Kerjasama Antar Daerah. Namun apabila dikaji dan dicermati secara filosofi hukum dan kontruksi hukum terdapat pasal-pasal yang tidak sesuai lagi dengan Undang-Undang nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sehingga perlu dirubah dan direvisi terlebih dahulu.
MODEL KERJASAMA ANTAR DAERAH
Secara konsepsional bentuk dan model kerjasama antar Pemerintah Daerah meliputi (1) intergovernmental service contract; (2) joint service agreement, dan (3) intergovernmental service transfer (lihat Henry, 1995). Jenis kerjasama yang pertama dilakukan bila suatu daerah membayar daerah yang lain untuk melaksanakan jenis pelayanan tertentu seperti penjara, pembuangan sampah, kontrol hewan atau ternak, penaksiran pajak. Contoh yang nyata untuk model ini adalah kerjasama antara Pemda DKI dengan Pemda Bekasi dalam hal pembuangan sampah di Bantar Gebang. Jenis kerjasama yang kedua diatas biasanya dilakukan untuk menjalankan fungsi perencanaan, anggaran dan pemberian pelayanan tertentu kepada masyarakat daerah yang terlibat, misalnya dalam pengaturan perpustakaan wilayah, komunikasi antar polisi dan pemadam kebakaran, kontrol kebakaran, pembuangan sampah. Jenis kerjasama kedua ini merupakan bentuk kerjasam yang paling banyak ditemukan di Indonesia. Dan jenis kerjasama ketiga merupakan transfer permanen suatu tanggung jawab dari satu dearah ke daerah lain seperti bidang pekerjaan umum, prasarana dan sarana, kesehatan dan kesejahteraan, pemerintahan dan keuangan publik.
13 kerjasama antara daerah di Indonesia dapat dikelompok ke dalam kategori joint service agrement. Apabila kata service dihilangkan maka pelaksanaannya menjadi lebih luas yakni joint agreement. Dengan kata lain disamping untuk melaksanakan pelayanan publik dibidang tertentu juga untuk melaksanakan fungsi lain mulai perencanaan sampai dengan pelaksanaan dari bidang-bidang yang dikerjasamakan.
Ditinjau dari aspek pihak-pihak yang melaksanakan kerjasama, dimana kerjasama dapat dilaksanakan antar daerah, daerah dengan pihak ketiga, daerah dengan lembaga dan atau pemerintah daerah diluar negeri, maka kerjasama yang paling banyak terjadi atau terbentuk di Indonesia adalah kerjasama antar daerah. Secara kelembagaan berdasarkan hasil evaluasi selama ini, maka ada tiga bentuk kelembagaan kerjasama daerah yakni:
1) Forum;
2) Sekretariat Bersama dan 3) Badan.
Kerjasama antar daerah dalam bentuk forum biasanya ikatan kerjasamanya relatif longgar. Forum digunakan sebagai wadah koordinasi menyangkut kepentingan bersama. Namun kelemahan forum adalah karena hubungan atau relasi yang bersifat longgar biasanya lemah dalam implementasi atau eksekusi bidang-bidang yang dikerjasamakan. Masing-masing daerah setelah membuat kesepakatan dalam forum, kemudian dalam pelaksanaannya cenderung jalan sendiri-sendiri. Model forum ini berakibat anggota-anggota forum tidak fokus pada substansi kerjasama. Forum seolah-olah hanya menjadi ajang pertemuan para pejabat tinggi tapi lemah dalam eksekusi. Contoh forum kerjasama antar daerah adalah Forum kerjasama Gubernur Se-Sumatera.
Kelembagaan kerjasama dalam bentuk Sekretariat Bersama – bedakan dengan Sekber yang ada dalam suatu Badan - juga memiliki kelemahan yang cukup mendasar. Dikarenakan sejatinya yang dimaksudkan sekretariat adalah bagian dari unsur kelembagaan yang ditujukan untuk memberikan dukungan (supporting) dalam hal teknis administratif dan teknis operasional, maka Sekber lemah dalam hal penyusunan kebijakan dan program, apalagi yang bernilai strategis. Sekretariat Bersama artinya unsur yang dimaksudkan secara bersama-sama untuk memberikan dukungan teknis dan administratif dalam melaksanakan suatu bidang atau kegiatan yang dikerjasamakan. Dalam prakteknya kelembagaan ini lemah dalam hal pengambilan kebijakan yang bersifat strategis dan kurang dapat diandalkan untuk mengoperasikan bidang inti atau “core” bidang yang dikerjasamakan. Contoh model
14 kerjasama sekber ini adalah Sekber Kertamantul, yakni kerjasama antara Yogyakarta, Sleman, Bantul.
Disamping sebagaimana yang telah diuraikan di atas, kelemahan model forum dan sekretariat bersama selama ini antara lain adalah keterbatasan fungsi, karena kelembagaan tidak mewadahi secara jelas agency yang kan mengatur dan mengelola substansi atau bidang yang dikerjsamakan. Belum lagi apabila ditinjau dari aspek sumber daya manusia yang menjalankan kerjasama, disisi lain kerjasama yang ada dijalankan oleh pejabat-pejabat secara ex-officionya sesuai tugasnya masing-masing.
Persoalan lain yang perlu mendapat pehatian dalam kerjasama daerah adalah keberlanjutan program. Format politik lokal yang ada selama ini kurang mendukung efektivitas kerjasama daerah, pergantian atau suksesi kepemimpinan daerah dalam masa lima tahunan selalu berakibat pada pergantian rezim yang berkuasa di daerah yang belum tentu memiliki perhatian dan komitmen yang sama dalam kerjasama daerah. Sementara komitmen sangat diperlukan apabila dua pihak melakukan kerjasama. Apabila komitmen tidak dimiliki maka keberlanjutan program kerjasama daerah akan kena imbasnya.
Berangkat dari evaluasi singkat atas dua model atau bentuk kelembagaan, sebagaimana disebut di atas dan tampaknya secara nomenklatur sesuai dengan PP Nomor 50 tahun 2007, kelembagaan kerjasama yang paling umum adalah diwadahi dalam bentuk badan. Model kelembagaannya dapat ditampilkan dalam grafis di bawah ini.
15 Gambar 3 : Model Umum Kelembagaan Kerjasama Antar Daerah
Dari model kelembagaan di atas dapat dilihat bahwa kepala peran strategis dipegang oleh Kepala Daerah dalam hal ini Gubernur, atau Bupati atau bisa juga Walikota dari daerah yang bekerjasama. Para kepala Daerah ini diperankan sebagai dewan atau board yang memiliki kewenangan yang strategis (strategic apex) dalam pengambilan keputusan. Dalam pelaksanaannya board ini tetap berkonsultasi dengan DPRD, dengan catatan DPRD dalam hal ini tidak memiliki hubungan lini dalam hubungan fungsional kerjasama. Di bawah board biasanya dibentuk sekretariat bersama yang secara ex officio diduduki oleh Sekretaris Daerah masing-masing. Sekretariat bersama dimaksudkan untuk memberikan dukungan teknis administratif dan operasional dalam pelaksanaan kerjasama. Selanjutnya dalam hal pelaksanaan kerjasama ditunjuklah kepala-kepala dinas lagi-lagi ex officio untuk menjalankan dan melaksanakan apa yang menjadi kesepakatan kerjasama.
Dari model tersebut di atas tampaknya secara konsep sudah berusaha untuk mengadopsi model organisasi menurut Mintzberg (1983:11) walaupun tidak secara utuh. Unsur organisasi yang berperan strategis (strategic apex) dalam mengambil kebijakan dalam organisasi diperankan oleh Board atau Dewan yang keanggotaannya terdiri dari kepala daerah yang bekerjasama. Unsur supporting staff diperankan oleh sekretariat bersama, sementara unsur operating core diperankan oleh Kepala SKPD atau Kepala Dinas. Dengan catatan bahwa semua peran dijalankan secara ex-officio. Namun konsep Mintzberg ini tidak diadopsi secara penuh karena tidak jelas siapa yang menjalankan peran techno structure dan
16 middle line. Gambaran Model Mintzberg ini dapat dilihat pada skema di bawah ini.
Gambar 4 : Model Organisasi Mintzberg
Kelemahan mendasar dari kelembagaan kerjasama yang ada selama ini adalah peran unsur-unsur dalam kelembagaannya diduduki oleh para pejabat daerah secara ex officio. Sementara masing-masing pejabat tersebut mempunyai tugas pokok sesuai kewenangan dan fungsi masing-masing. Di level Dinas saja disamping tugas pokok bidangnya, Kepala Dinas harus juga mengoordinasikan tupoksinya dengan dinas-dinas lain. Adalah wajar masing-masing pejabat ini memprioritaskan pelaksanaan tugas bidangnya masing-masing-masing-masing, akibatnya tugas-tugas kerjasama dengan daerah lain kurang mendapat prioritas. Apalagi dalam birokrasi pemerintahan kita kerja-kerja collaborative belum menjadi kultur atau kebiasaan. Ringkasnya, oleh karena peran dijalankan oleh para pejabat secara ex officio, tugas-tugas kerjasama tidak mendapat prioritas, sehingga lemah dalam hal implementasi dan eksekusinya. Itulah sebabnya mengapa banyak kerjasama daerah yang ada selama ini belum berjalan efektif.
PENUTUP: ALTERNATIF MODEL KELEMBAGAAN KERJASAMA ANTAR DAERAH
Di negara sedang berkembang, kerjasama antar Pemerintah Daerah sering tampak dalam kegiatan perencanaan pembangunan, seperti “Integrated Area Planning”. Bentuk ini merupakan terobosan untuk mengisi kekosongan atau kompleksitas dari masalah-masalah
17 yang dihadapi karena tidak dapat ditangani dengan perencanaan pembangunan berdasarkan batas-batas wilayah administratif. Memang harus diakui bahwa selama ini kerjasama antar daerah belum tampak sebagai suatu kebutuhan. Padahal, berbagai permasalahan atau keputusan Pemerintah Daerah sering berkaitan dengan permasalahan atau keputusan di luar batas wilayahnya. Pengalaman menunjukan bahwa banyak permasalahan pada suatu daerah justru muncul ke permukaan karena adanya kebijakan yang berasal dari daerah lain seperti sampah, kriminalitas, kependudukan, pendidikan, kesehatan, dsb. Pendek kata, suatu perencanaan atau kebijakan yang dibuat oleh suatu daerah, sering kurang memperhitungkan dampaknya bagi daerah lain.
Persoalannya adalah bagaimana memulai kerjasama antar daerah? Serta bagaimana pula model kelembagaan yang sesuai? Langkah pertama; paling awal kedua daerah harus melakukan inventarisasi dan pemetaan bidang/potensi daerah yang akan dikerjasamakan termasuk dalam hal ini menyusun prioritas objek yang akan dikerjasamakan. Hasil inventarisasi dan penyusunan prioritas ini kemudian disusun dalam sebuah dokumen Kerangka Acuan Kerjasama (KAK) atau Patnership Term of Reference. Dengan adanya dokumen KAK maka terdapat gambaran umum tentang kerjasama yang akan dilakukan. Langkah kedua; adalah menyiapkan materi kesepakatan bersama. Materi kesepakatan berisi pokok-pokok atau pointer penting dan substansi mengenai kerjasama yang akan dilakukan. Materi kesepakatan kemudian dituangkan dalam Dokumen Nota Kesepakatan atau Memorandum Of Understanding (MOU). Langkah ketiga adalah menyiapkan Rancangan Perjanjian Kerjasama. Rancangan Perjanjian Kerjasama meliputi substansi-substansi sebagai berikut : subjek kerjasama, objek kerjasama, hak dan kewajiban, ruang lingkup, jangka waktu, pengakhiran, keadaan memaksa, penyelesaian perselisihan, dan lain-lain hal yang dianggap relevan. Keseluruhan substansi tersebut dihimpun dalam sebuah dokumen Rancangan Perjanjian Kerjasama. Dokumen ini semacam Memorandum of Action dari MOU yang pernah dibuat. Tahapan-tahapan sebagaimana tersebut di atas apabila dibuat skemanya adalah seperti gambar dibawah ini.
18 Gambar 5 : Tahapan Penyiapan Kerjasama
Berdasarkan uraian pada bagian sebelumnya yakni menyangkut evaluasi model kelembagaan kerjasama daerah dan sesuai ketentuan pasal 24 Peraturan Pemerintah Nomor 50 Tahun 2007 diatur bahwa dalam penyelenggaraan pembangunan di daerahnya, kepala daerah dapat saling bekerja sama dengan daerah lain dengan membentuk Badan Kerja Sama Daerah (BKAD). Badan kerjasama sebagaimana dimaksud tidak termasuk dalam struktur perangkat daerah. Dalam model kelembagaan BKAD, masing- masing pengelola melaksanakan tugas dan tanggungjawab yang telah disepakati bersama, sehingga masing-masing daerah anggota memiliki peran dan tanggungjawab yang berbeda. Sumber pendanaan BKAD berasal dari APBD daerah anggota. Fokus kerja sama BKAD umumnya terkait dengan penyediaan pelayanan publik. Sebagaimana yang telah diuraikan di atas, model kelembagaan BKAD yang pengelolanya berasal dari unsur pemerintah (ex officio) kurang optimal. Sebagai birokrat, masing-masing anggota umumnya sudah disibukkan dengan tugas dan tanggungjawab utama sebagai staf pemerintahan sehingga tidak fokus dalam menangani tugas tambahan lain di luar tugas pokok. Oleh karenanya model sebagaimana ditampilkan pada gambar 3 perlu dimodifikasi secara signifikan sehingga kelemahan-kelemahannya dalam fungsi dan penganggaran dapat diatasi. Model ini juga ditawarkan, karena harus memperhatikan ketentuan perundang-undangan yang berlaku yang mengatur kerjasama daerah. Modifikasi signifikan terhadap model umum kelembagaan kerjasama daerah dapat ditampilkan pada gambar di bawah ini.
19 Gambar 5 : Model Alternatif Kelembagaan Kerjasama Antar Daerah
Peran strategis yang dipegang oleh Kepala Daerah dalam hal ini Gubernur akan tetap ada. Para kepala Daerah ini diperankan sebagai dewan atau board yang memiliki kewenangan yang strategis (strategic apex) dalam pengambilan keputusan, khususnya menetapkan kebijakan dan program. Dalam pelaksanaannya board ini tetap berkonsultasi dengan DPRD, dengan catatan DPRD dalam hal ini tidak memiliki hubungan lini dalam kerjasama. Titik lemah yang ada pada sekretariat bersama dimana antar Sekda sulit berkoordinasi dan lemah dalam eksekusi diatasi dengan mengangkat seorang Sekretaris Eksekutif. Sekretaris Eksekutif juga berperan sebagai sekretaris harian, sehingga day to day dapat berkomunikasi langsung dengan masing-masing Sekretaris Daerah. Sekretaris Eksekutif dapat juga dibantu oleh beberapa staf profefisonal. Untuk mengatasi kelemahan pada implementasi dan eksekusi bidang yang dikerjasamakan, peran Kepala SKPD dan atau Kepala Dinas tetap dipertahankan namun pelaksanaan tugasnya sehari-hari dijalankan oleh seorang pelaksana dari SKPD atau Dinas, dan pelaksana ini tidak memiliki tugas lain atau tidak rangkap jabatan. Peran dari Pelaksana ini lebih sebagai liaison atau penghubung antar daerah yang bekerjasama. Selanjutnya dalam posisi yang sejajar secara matrik tetapi berbeda
20 fungsi setiap liaison memiliki mitra yaitu seorang Tenaga Ahli pada masing-masing bidang yang dikerjasamakan.
Timbul pertanyaan bagaimana mengatasi kelemahan dalam hal anggaran dan biaya operasional pasal 364 ayat (5) Undang-Undang Nomor 23 tahun 2004 menyatakan bahwa “biaya pelaksanaan kerja sama diperhitungkan dari APBD masing-masing Daerah”. Dengan kata lain bahwa penganggaran diatur secara proporsional oleh masing-masing Daerah yang diambil alih pelaksanaan kerja samanya, yang besaran bantuan dari masing-masing Daerah mempertimbangkan antara lain jumlah penduduk, luas wilayah, dan cakupan pelayanan yang dikerjasamakan. Hal ini dapat diatur dengan sebaik-baiknya di dalam substansi perjanjian kerjasama. Sementara biaya menyangkut lembaga kerjasama terkait implikasi dari model kelembagaan tersebut di atas dapat dianggarkan secara proporsional oleh masing-masing daerah sesuai kesepakatan. Sebagai contoh biaya untuk sekretaris eksekutif, staff profesional dan tenaga ahli dapat diproses secara kontraktual dalam bentuk konsultan perorangan atau bahkan tim konsultan (badan usaha), sehingga dengan demikian konsep ini juga sejalan dengan peraturan perundang-undangan bidang pengadaan barang dan jasa.
Bertitik-tolak dari uraian di atas, terutama kelemahan-kelemahan mendasar dalam hal kelembagaan kerjasama daerah selama ini. Model kelembagaan yang ditawarkan diharapkan dapat mengakomodasi kerjasama daerah antar daerah secara optimal, sehingga kerjasama dalam hal penataan ruang dan bidang-bidang unggulan lainnya dapat menjadi lebih efektif. Melalui semangat kolaborasi dan kerjasama tersebut akan mendorong berkembangnya aktifitas ekonomi regional, yang pada akhirnya akan bermuara pada peningkatan kualitas pelayanan publik dan kesejahteraan masyarakat.
21 DAFTAR RUJUKAN
Booher, D. 2004. “Collaborative governance practices and democracy”, dalam National Civic Review (93). Sacramento: California State University.
Henry, N. 1995. Public Administration and Public Affairs. Sixth Edition. Englewood Cliffs, N.J. : Prentice –Hall.
Mintzberg, Henry. 1983. Structure In Fives Designing Effective Organizations. New Jersey: Prentice Hall-Inc. A Simon & Schuster Company.
Pollit, C. & G.Bouckaert. 2000. Public Management Reform: A Comparative Analysis. New York: Oxford University Press.
Pratikno. 2004. Mengelola Dinamika Politik dan Sumberdaya Daerah, Yogyakarta : Program S2 UGM dan PLOD Departemen Dalam Negeri.
Yeremias T. Keban, 2009, Kerjasama Antar Pemerintah Daerah dalam Era Otonomi: Isu, Strategis, Bentuk dan Prinsip. Yogyakarta: FISIPOL Universitas Gadjah Mada.
Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang.
Peraturan Pemerintah Nomor 50 tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Antar Daerah.
