BAB I PENDAHULUAN 1.1.Latar Belakang
Pembangunan mengarah kepada sektor ekonomi, namun pembangunan
juga tidak terlepas dari adanya sistem politik. Pembangunan dikenal dan
menyebar keseluruh dunia sejak adanya revolusi dan perubahan secara cepat yang
terjadi di Eropa pada abad ke-17. Peristiwa ini ditandai dengan lahirnya revolusi
Industri dan revolusi Prancis. Melalui peristiwa ini, pembangunan menyebar
keseluruh dunia terutama melalui proses kolonialisasi. Pembangunan sering juga
dikaitkan dengan budaya dan agama. Seperti yang dibahas oleh Weber bahwa
Eropa yang memiliki budaya kerja keras dan agama turut mempengaruhi proses
pembangunan.1 Dari sinilah konsep pembangunan menyebar keseluruh dunia termasuk ke negara dunia ketiga.
Dewasa ini, pembangunan baik itu fisik maupun non fisik sangat
dibutuhkan oleh semua masyarakat dan semua negara. Terlebih hubungan antara
negara dan masyarakat sering berfokus kepada pembangunan demi mewujudkan
negara kesejahteraan rakyat. Proses kolonialisasi telah masuk ke negara Indonesia
dengan datangnya bangsa-bangsa Eropa ke Indonesia untuk menjajah dan mencari
sumber-sumber daya dan memberi dampak pembangunan. Tentunya peristiwa ini
memberikan dampak negatif dan dampak positif bagi bangsa Indonesia. Dampak
positif yang paling dirasakan oleh Indonesia ialah sektor pembangunan yang
meningkat baik itu infrastruktur, ekonomi dan sebagainya.
Pada masa awal kemerdekaan Indonesia ditahun 1945, pembangunan
mulai mengalami peningkatan dan perbaikan diberbagai bidang. Pembangunan
1
bukan hanya berpusat pada sektor ekonomi, banyak bidang yang mendasari dan
mempengaruhi pembangunan disebuah negara maupun daerah, termasuk kondisi
sistem politik yang berperan penting dalam sektor pengaturan ekonomi dan
pembangunan. Negara Indonesia telah mengalami beberapa kali pergantian rejim
kepemimpinan. Kondisi dan periode setiap kepemimpinan kepala negara berperan
dalam pembangunan. Pembangunan di era kepemimpinan presiden Soekarno,
sedikit banyak pembangunan ditujukan untuk mempersatukan bangsa dan negara
Indonesia (integrasi). Di periode kepemimpinan Presiden Soeharto, pembangunan
sangat berkembang pesat di Indonesia. Soeharto mencanangkan pembangunan
setiap lima tahun sekali yang dikenal dengan repelita, sampai akhirnya dibawah
kepemimpinan Soeharto Indonesia dikenal sebagai salah satu macan Asia. Periode
selanjutnya sejak Indonesia terkena dampak krisis ekonomi 1998, kondisi politik
dan pembangunan menjadi tidak stabil dan mengarah kepada kehancuran.
Pembangunan digalakkan kembali sejak masa reformasi. Krisis tersebut membuat
berbagai sektor pembangunan cenderung menurun. Sejak pemerintahan Habibie,
Abdurahman Wahid, Megawati dan Soesilo Bambang Yudhoyono, pembangunan
menjadi fokus utama kepemimpinan mereka demi kesejahteraan rakyat.
Sejak runtuhnya rejim Soeharto akibat krisis ekonomi dan krisis legitimasi,
maka pembangunan berada ditangan sistem demokrasi. Kedaulatan rakyat
mengharuskan pemerintah mengutamakan pembangunan demi kesejahteraan
rakyat. Sistem demokrasi yang sebelumnya terkonsenterasi dipusat sejak awal
reformasi mulai mengalami pergeseran. Maka muncul sistem otonomi daerah
yaitu azas desentralisasi yang membenarkan daerah untuk mengurus
masing-masing wilayahnya. Kondisi ini menjadikan pembangunan disetiap daerah
diharapkan akan merata.
Pembangunan juga membutuhkan suatu perencanaan yang matang.
Dengan adanya manajemen perencanaan pembangunan yang matang dan tepat
diminimalisir sehingga tidak mempengaruhi kualitas dan kuantitas pembangunan
yang dilaksanakan dan direncanakan oleh pemerintah. Selain dengan perencanaan
yang matang dan tepat sasaran, pembangunan membutuhkan lembaga yang dapat
merealisasikannya dan dilaksanakan secara bertahap. Lembaga tersebut ialah
pemerintah dan instansinya. Indonesia yang memakai azas dekonsentrasi dan
otonomi daerah telah menciptakan sistem baru yang memberikan hak dan kuasa
kepada setiap daerah untuk dapat mengatur dan membangun masing-masing
daerahnya. Pelaksanaan pembangunan di Indonesia mengarah dari atas kebawah
(top-down) namun untuk perumusan pembangunan di Indonesia pada umumnya
berjalan dari bawah keatas (bottom-up). Dengan demikian pelaksanaan
pembangunan akan mengarah dari pemerintah pusat kepada pemerintah provinsi
sampai terakhir kepada pemerintah kabupaten dan kota. Begitu halnya dengan
pembangunan di Kabupaten Pakpak Bharat yang menjadi lokasi penelitian
penulis.
Hal yang turut mempengaruhi pembangunan ialah konsep perencanaan
yang matang dan terfokus oleh pemerintah pusat maupun pemerintah daerah.
Perencanaan pembangunan baik dipusat maupun di daerah merupakan hasil
kerjasama antara dua komponen penting, yaitu elemen masyarakat dan
pemerintah. Sebuah negara maupun daerah tidak akan mengalami pembangunan
jika tidak ada kontribusi dari masyarakat dan kontribusi pemerintah sebagai
pelaksana dari perencanaan pembangunan yang berada ditingkat pusat maupun
daerah. Perencanaan pembangunan yang baik akan sangat bermanfaat bagi
masyarakat dan menjadi indikator tingkat keberhasilan pemerintah dalam
menjalankan tugas dan fungsinya.
Dalam Undang-Undang Pemerintah Daerah No. 32 tahun 2004pasal 1502
2
I Widarta, Cara mudah Memahami Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah,
Bantul: Pondok Edukasi, 2005, hal 167.
daerah baik itu pemerintahan daerah ditingkat provinsi maupun pemerintahan
daerah ditingkat kabupaten atau kota. Selain tentunya perencanaan pembangunan
yang ditujukan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat serta peningkatan
perekonomian rakyat membutuhkan sebuah lembaga pemerintah daerah yang
bertujuan untuk melaksanakan tugas tersebut. lembaga tersebut ialah badan
perencanaan pembangunan daerah,3 baik yang berada ditingkat provinsi maupun yang berada ditingkat kabupaten dan kota. Sebagai sebuah bagianyang penting
dalam sebuah pemerintahan, perencanaan pembangunan di daerah sangat erat
hubungannya dengan perencanaan pembangunan di pemerintah pusat. Keterkaitan
diantara keduanya sama-sama ditujukan untuk meningkatkan kesejahteraan
rakyat, namun perencanaan pembangunan daerah lebih terfokus kepada daerah itu
sendiri.
Dalam melaksanakan perencanaan pembangunan baik ditingkat nasional
maupun di daerah perlu adanya jangka waktu dalam pelaksanaannya. Secara
umum ada tiga jangka waktu dalam melaksanakan perencanaan pembangunan,
baik oleh pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Periode atau jangka waktu
tersebut ialah:4
1. Rencana Pembangunan Jangka Panjang. Biasanya dilaksanakan dalam kurun
waktu kurang lebih 20 tahun.
2. Rencana Pembangunan Jangka Menengah. Biasanya dilaksanakan dalam
kurun waktu lima tahun.
3. Rencana Kerja Pembangunan Daerah. Biasanya dilaksanakan dalam jangka
waktu satu tahun.
Pelaksana dari perencanaan pembangunan daerah ialah pemerintah.
Pemerintah daerah sebagai pelaksana tugas tersebut harus memiliki lembaga
3
Bappeda atau disebut dengan badan perencanaan pembangunan daerah merupakan sebuah lembaga teknis atau perangkat daerah yang terdapat disetiap daerah. Lihat Undang-undang No 32 tahun 2004 Pasal 3.
4
khusus yakni Bappeda. Badan dan lembaga teknis ini sendiri sangat penting
peranannya dalam sebuah pemerintahan daerah. Badan dan lembaga teknis sudah
disahkan penggunaannya sejak dikeluarkannya Undang-Undang No. 22 tahun
1999.
Undang-Undang No. 22 tahun 1999 Pasal 60 dan 65 menyebutkan bahwa
pada pasal 60, perangkat daerah terdiri atas sekretaris daerah dan lembaga teknis
daerah lainnya sesuai dengan kebutuhan. Selanjutnya pasal 65 menyebutkan
bahwa di daerah dapat dibentuk lembaga teknis sesuai dengan kebutuhan daerah.
Jadi dengan demikian pembentukan lembaga teknis oleh pemerintah daerah
seperti Bappeda merupakan sebuah cara agar pelaksanaan dari perencanaan
pembangunan daerah efektif dan efisien. Pemerintah daerah mencakup kepala
daerah dan wakil kepala daerah. Hal ini tertuang dalam Undang-Undang No. 32
tahun 2004 pasal 24, disebutkan bahwa pemerintah daerah merupakan kepala
daerah baik itu Gubernur, Walikota, Bupati dan para wakil kepala daerah.5
Sebagai sebuah kabupaten hasil pemekaran sembilan tahun yang lalu,
tepatnya ditahun 2003 Pakpak Bharat bercita-cita untuk memakmurkan dan
meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya dengan melaksanakan
program-program pembangunan yang fokus dan sasaranya ialah kesejahteraan rakyat.
Kabupaten ini harus segera bergegas mengejar ketertinggalannya dari
daerah-daerah lainnya di Provinsi Sumatera Utara. Badan Perencanaan pembangunan
Nasional menyebutkan bahwa Kabupaten Pakpak Bharat merupakan salah satu
kabupaten yang tertinggal dan terbelakang di Indonesia. Kabupaten ini merupakan
salah satu kabupaten tertinggal bersama 183 kabupaten lainnya versi Bappenas.
Terutama untuk sebuah kabupaten yang baru melaksanakan pemekaran yang Namun
dalam perkembangannya yang dimaksud dengan pemerintah daerah merupakan
Kepala daerah dan wakil kepala daerah beserta jajarannya yaitu badan dan
lembaga teknis daerah yang telah dijelaskan diatas.
5
sebelumnya diharapkan melalui proses otonomi daerah suatu daerah dapat
berkembang lebih maju lagi dalam sektor pembangunan dan sektor-sektor lainnya.
Fokus dari pelaksanaan Otonomi daerah atau pemekaran daerah
merupakan cara supaya sebuah daerah dapat melaksanakan kemajuan dan
perubahan terarah dan efesien yang dilaksanakan oleh daerah itu sendiri.
Diharapkan melalui adanya otonomi daerah, pemerintahan didaerah bisa lebih
cepat dan tanggap dalam melaksanakan dan mengambil tindakan yang
berhubungan untuk memajukan daerah tersebut. Oleh karena itu pelaksanaan
otonomi daerah disebuah daerah dapat dikatakan berhasil apabila salah satu
indikator yakni pembangunan meningkat dan mengalami perubahan. Begitu
halnya dengan indikator-indikator keberhasilan pemerintahan didaerah dalam
melaksanakan otonomi daerah.
Sejarah pelaksanaan otonomi daerah Kabupaten Pakpak Bharat diawali
dari adanya keinginan masyarakat Pakpak yang ingin memisahkan diri karena
merasa daerahnya tertinggal dibandingkan daerah lainnya. Ketertinggalannya
dengan penduduk lainnya serta adanya aspirasi, keinginan dan tekad bulat dari
masyarakat Pakpak Bharat untuk meningkatkan status daerahnya menjadi suatu
kabupaten dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia, dengan tujuan
agar masyarakat PakpakBharat dapat memperjuangkan dan mengatur
pembangunan masyarakat dan daerah, sesuai dengan aspirasinya untuk
meningkatkan taraf hidup menuju masyarakat yang adil, makmur dan sejahtera
merupakan dasar dari usul dibentuknya Kabupaten Pakpak Bharat.
Kabupaten ini mengambil tiga kecamatan dari Kabupaten Dairi yang
kemudian mengambil nama sub wilayah Suku Pakpak. Sebelum Belanda masuk
ke Pakpak maupun Dairi, suku yang penduduknya tersebar di Kabupaten Pakpak
Bharat, Aceh Selatan, dan Pakpak Bharat ini sudah mempunyai struktur
Bharatberetnis Pakpak.6
Sebelumnya telah disebutkan bahwa kabupaten Pakpak Bharat merupakan
kabupaten hasil otonomi daerahditahun 2003.
Berbeda dengan kabupaten induknya yang dihuni
bermacam-macam suku, seperti Pakpak, Batak Toba, Mandailing, Nias, Karo,
Melayu, Angkola, dan Simalungun serta suku lainnya. Hal inilah yang menjadi
pendorong wilayah Pakpak untuk memekarkan diri. Selain alasan utamanya
adalah untuk mengoptimalkan penggarapan potensi, percepatan pembangunan
fisik, dan pertumbuhan ekonomi wilayah terutama pembangunan sumber daya
manusia.
7
Untuk wilayah Provinsi Sumatera Utara ada beberapa daerah baik
kabupaten dan kota yang menjadi wilayah daerah otonom baru pada saat itu.
Dengan dikeluarkannya Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 9 Tahun
2003 maka ada beberapa daerah di Sumatera Utara yang melaksanakan otonomi
daerah. Beberapa daerah itu antara lain Kabupaten Nias Selatan, Kabupaten
Pakpak Bharat, Kabupaten Humbang Hasundutan, Kabupaten Serdang Bedagai
dan daerah-daerah lainnya. Kabupaten Pakpak Bharat resmi terbentuk menjadi
satu kabupaten otonom dengan 3 kecamatan yaitu:
Sebelumnya kabupaten ini
merupakan kabupaten yang bergabung dengan Kabupaten Dairi. Namun dengan
adanya undang-undang otonomi daerah, kabupaten ini berpisah dari kabupaten
induk dan menjalankan semua tugas, fungsi dan kewajiban sebuah daerah otonom
secara sendiri dan mandiri.Keingingan dan harapan masyarakat Pakpak untuk
berpisah dari kabupaten induk yakni Kabupaten Dairi dikabulkan oleh pemerintah
pusat, dan kabupaten ini membentuk sistem pemerintahannya secara mandiri dan
pengelolaan daerah yang secara mandiri pula. Diharapkan dengan terbentuknya
Kabupaten Pakpak Bharat, persoalah disparitas pembangunan dan sebagainya
dapat diatasi secara mandiri oleh pemerintah daerah Pakpak Bharat.
8
6
Lihat katalog BPS Pakpak Bharat Tahun 2012, hal 7.
Kecamatan Salak, Kecamatan
7
Katalog BPS, Pakpak Bharat Dalam Angka In Figures, PakpakBharat: Badan Pusat Statistik Kabupaten PakpakBharat, 2012, hal 9-10.
8
Kerajaan dan Kecamatan Sitellu Tali Urang Jehe dan pada saat itu yang menjadi
ibukota Kabupaten Pakpak Bharat ialah Kota Salak.
Dalam perkembangan Pakpak Bharat mulai membenahi berbagai bidang.
Bidang birokrasi dan organisasi pemerintah merupakan hal utama pada masa awal
menjadi daerah otonom. Dalam struktur organisasi pemerintah daerah Kabupaten
Pakpak Bharat ada 10 dinas. Sedangkan dalam lembaga teknis pemerintah daerah
kabupaten Pakpak Bharatada 9 lembaga teknis. Hal lainnya setelah pelaksanaan
otonomi daerah ialah pelaksanaan pesta demokrasi untuk menentukan kepala
daerah dan legislatif tingkat daerah. Sejak menjadi sebuah daerah otonom,
kabupaten ini telah melaksanakan dua kali pemilihan umum, baik itu pemilihan
kepala daerah dan wakil kepala daerah maupun pemilihan anggota legislatif.
Periode pertama dilaksanakan ditahun 2005 sedangkan tahun 2010 merupakan
tahun yang kedua bagi kabupaten ini untuk melaksanakan pemilukada secara
langsung. Diperiode kedua, tepatnya untuk periode 2010-2015 kabupaten Pakpak
Bharat dipimpin oleh Bupati Reminggo Yolando Berutu dan Wakil Bupati H
Maju Ilyas Padang yang dilantik pada bulan Agustus tahun 2010. Periode pertama
tahun 2005-2010 merupakan masa pembenahan birokrasi pemerintah dan
pembangunan primer dikarenakan Pakpak Bharat. Perode kedua tahun 2010-2015,
atau sampai sekarang merupakan masa perkembangan dan pembangunan
Kabupaten Pakpak Bharat untuk dapat berdaya saing dengan kabupaten lainnya
khusunya di sumatera utara dan diseluruh Indonesia. Dibawah kepemimpian
bupati Reminggo Yolando Berutudicanangkan beberapa program perencanaan
pembangunan daerah yang fokus dan terarah. Pelaksanaan perencanaan
pembangunan diserahkan oleh pemerintah daerah kepada lembaga teknis daerah
yaitu Badan Perencanaan pembangunan Daerah Kabupaten Pakpak Bharat.
Melalui pemaparan singkat tersebut menarik untuk diteliti dan
mendeskripsikan bagaimana perencanaan pembangunan Kabupaten Pakpak
Bharat tahun 2010-2012. Penulis berfokus meneliti dan mendeskripsikan
dilaksanakan oleh lembaga teknis daerah yaitu Badan Perencanaan Pembangunan
Daerah. Perencanaan pembangunan yang matang, terarah dan tepat waktu dengan
segera akan meningkatkan kesejahteraan rakyat dan pertumbuhan ekonomi yang
sangat dibutuhkan oleh masyarakat Pakpak Bharat.
1.2.Perumusan Masalah
Perencanaan pembangunan daerah merupakan dasar bagi suatu daerah
untuk berbenah dan memperbaiki serta membangun daerahnya agar lebih maju
lagi. Sebagai sebuah kabupaten yang baru melaksanakan otonomi daerah,
kabupaten Pakpak Bharat diberikan kewenangan untuk melakasanakan
pemerintahan dan pembangunan di berbagai bidang secara mandiri. Pakpak
Bharat berhak untuk mengurus pemerintahan dan bidang lainnya tanpa ada
intervensi daerah lain maupun kabupaten induk. Maka diharapkan pembangunan
pasca pelaksanaan otonomi daerah lebih efektif dan efisien dan mampu
memberikan bukti nyata kepada masyarakat Pakpak. Begitu pula pada skema
pengambilan keputusan dan kebijakan, sebuah daerah otonom berhak mengambil
keputusan tanpa ada campur tangan dari daerah lain.
Berbagai hal dapat melatarbelakangi sebuah daerah untuk berpisah dari
daerah induk dan menjadi sebuah daerah otonom. Hal tersebut bisa dikarenakan
berbagai faktor seperti perbedaan dalam berbagai sektor, seperti sektor
pembangunan, sarana dan prasarana, pelayanan publik, birokrasi dan lain
sebagainya. Penulis merasa perlu meneliti bagaimana perencanaan pembangunan
di daerah yang baru saja memisahkan diri dari kabupaten induk atau dengan kata
lain bagaimana perencanaan pembangunan Kabupaten Pakpak Bharat pasca
otonomi daerah. Apakah kabupaten ini berhasil melaksanakan tujuan dari otonomi
daerah atau malah sebaliknya belum berhasil. Penilaian utama terhadap sebuah
daerah ialah apakah kabupaten tersebut mampu membangun daerahnya secara
Berdasarkan penjelasan diatas yang menjadi perumusan masalah dalam
penelitian ini ialah bagaimana perencanaan pembangunan daerah Kabupaten
Pakpak Bharat ditahun 2010-2012 dan apa kendala yang dihadapi dalam
melaksanakan pembangunan daerah di Kabupaten Pakpak Bharat ditahun
2010-2012?
1.3.Pembatasan Masalah
Pembatasan masalah dalam sebuah penelitian diperlukan dengan tujuan
memperjelas dan membatasi ruang lingkup penelitian.9
1.4.Tujuan Penelitian
Selain itu pembatasan
didalam sebuah penelitian akan menghasilkan uraian yang sistematis dan hasil
penelitian yang tidak menyimpang dari tujuan yang ingin dicapai. Adapun yang
menjadi pembatasan masalah pada penelitian ini ialah penelitian difokuskan pada
deskripsi perencanaan pembangunan daerah Kabupaten Pakpak Bharat tahun
2010-2012. Selain itu pada penelitian ini peneliti ingin mendeskripsikan
bagaimana perencanaan pembangunan Kabupaten Pakpak Bharat di tahun
2010-2012 yang dilaksanakan oleh Bappeda Pakpak Bharat sebagai lembaga teknis
dari pemerintah Kabupaten Pakpak Bharat.
Adapun yang menjadi tujuan penelitian ini adalah:
1. Untuk mendeskripsikan perencanaan pembangunan daerah Kabupaten
Pakpak Bharat pada tahun 2010-2012.
2. Untuk mendeskripsikan kendala yang dihadapi dalam melaksanakan
pembangunan daerah Kabupaten Pakpak Bharat pada tahun 2010-2012.
9
1.5.Signifikansi Penelitian
1. Hasil penelitian ini dapat menjadi sumbangan pemikiran bagi semua
kalangan dalam membuat penelitian mengenai perencanaan pembangunan
daerah khususnya perencanaan pembangunan Kabupaten Pakpak Bharat.
2. Secara akademis penelitian ini diharapkan berfungsi sebagai referensi
tambahan khususnya bagi mahasiswa Departemen Ilmu Politik dan juga
bagi mahasiswa Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas
Sumatera Utara pada umumnya.
3. Bagi Penulis penelitian ini sangat bermanfaat dalam mengembangkan
kemampuan berpikir dan kemampuan menulis karya ilmiah di bidang
Pemerintahan dan Politik Lokal.
1.6.Kerangka Teori
Dalam melakukan suatu penelitian, seorang peneliti perlu mengungkapkan
dan memakai teori atapun penjelasan lainnya dalam memecahkan permasalahan
yang ditelitinya. Penjelasan tersebut yang merupakan teori-teori dari peneliti lain
dipakai sebagai landasan berpikir untuk memecahkan dan memperdalam analisis
mengenai permasalahan dalam penelitian. Untuk itulah perlu disusun kerangka
teori yang membuat pokok-pokok pemikiran yang menggambarkan bagaimana
masalah penelitian yang akan diperdalam.
Kerangka teori merupakan dasar untuk melakukan suatu penelitian dan
teori yang dipergunakan untuk menjelaskan fenomena sosial-politik yang akan
dianalisa oleh peneliti.10
10
Muhammad Idrus, Metode Penelitian Ilmu Sosial, Pendekatan Kualitatif dan Kuantitatif, Yogyakarta: Erlangga, 2009, hal 190.
Dalam hal ini peneliti ingin mempergunakan beberapa
teori dan konsep yang sangat berhubungan dengan proposal penelitian yang akan
dilakukannya. Beberapa teori dan konsep yang dipergunakan penulis sebagai
Kebijakan Publik, Birokrasi dan Pemerintah Daerah serta Kinerja Pemerintah
Daerah.
1.6.1. Teori Pembangunan.
Pembangunan merupakan suatu cara untuk memperbaiki kondisi dari yang
buruk menjadi lebih baik. Dinamika dan realisasi pembangunan juga
membutuhkan perencanaan matang dan perencana yang menguasai teori dan
praktek. Dalam menganalisis mengenai pembangunan baik disuatu negara
maupun disebuah daerah, perlu menggunakan teori-teori yang mendukung. Maka
untuk menganalisis perencanaan pembangunan teori yang dianggap dapat
menjelaskan mengenai proses dan tahapan pembangunan ialah teori pembangunan
yang dikemukakan oleh berbagai ahli.
Salah seorang ahli pembangunan yang memaparkan mengenai teori
pembangunan di Indonesia ialah Arief Budiman. Teori pembangunan yang
dikemukakan oleh Arief berdasarkan kepada beberapa defenisi dan konsep dari
teori lain seperti teori Moderniasi, teori keterbelakangan dan teori ketergantungan
(Dependency Theory). Teori modernisasi adalah teori yang menjelaskan bahwa
kemiskinan yang terjadi dalam suatu negara disebabkan oleh faktor-faktor internal
atau faktor-faktor yang terdapat di dalam negeri yang bersangkutan.
Teori modernisasi merupakan salah satu pelengkap dalam teori
pembangunan dunia ketiga. Teori ini menjelaskan bahwa pertumbuhan dan
perkembangan pembangunan disuatu negara disebabkan oleh tingginya tabungan
dan investasi. Pandangan serupa juga diungkapkan oleh Roy Harrod11
11
Arief Budiman, Teori Pembangunan Dunia Ketiga, Jakarta, Gramedia Pustaka utama, 1995, hal 18-20.
bahwa
pembangunan pada dasarnya merupakan masalah penambahan investasi dan
modal baik oleh swasta maupun pemerintah. Jika ada modal yang kuat maka
pembangunan disebuah negara akan meningkat. Modal ini baik berasal dari
pendapatan asli negara maupun pinjaman negara lain dan tabungan negara itu
Pandangan serupa mengenai teori pembangunan dan perkembangannua
juga dikemukakan oleh W.W Rostow. Dia berpandanngan bahwa perkembangan
dan pembangunan disebuah negara sangat berkaitan erat dengan masalah ekonomi
negara tersebut. pandangannya mengenai pembangunan tertulis dalam bukunya
yang terkenal yakni the Stage of Economic Growth, A Non-Communist Manifesto.
Karya Rostow membahas pembangunan dalam masyarakat sebuah negara
berdasarkan tahapan-tahapan perkembangan. Dia kemudian membagi kedalam 5
tahap sebagai berikut.12
Pertama ialah masa Masyarakat Tradisional yang didefenisikan bahwa
ilmu di dalam masyarakat ini ilmu pengetahuan belum dikuasai, mereka masih
menganut kepercayaan-kepercayaan tentang kekuatan-kekuatan di luar
kemampuan manusia, manusia kemudian tunduk kepada alam. Akibatnya ialah
produksi masih sangat terbatas dan kemajuan untuk berkembang sangat lambat.
Kedua ialah masa Prakondisi Untuk Lepas Landas merupakan masa setelah
masyarakat tradisional kemudian bekerja mereka mencapai suatu prakondisi untuk
lepas landas yang di mana ini terjadi karena adanya campur tangan dari luar, dari
masyarakat yang sudah lebih dulu maju. Ketiga ialah masa Lepas Landas
merupakan masa ketika adanya suatu perubahan untuk maju menciptakan hal-hal
barui dalam bidang produksi dan tidak lagi menemui hambatan-hambatan berarti
yang mengalami proses pertumbuhan ekonomi. Keempat ialah masa Bergerak
Menuju Kedewasaan merupakan masa yang ditandai dengan proses kemajuan
yang sangat maju yang ditandai dengan pertumbuhan ekonomi yang tinggi,
barang-barang yang tadinya diimpor sudah dapat diproduksi sendiri. Kelima ialah
Jaman Konsumsi Massal yang Tinggi. Pada masa ini pembangunan merupakan
sebuah proses yang berkesinambungan yang bisa menopang kemajuan secara
terus menerus. Konsumsi tidak lagi terbatas pada kebutuhan pokok untuk hidup
tetapi meningkat ke kebutuhan yang lebih tinggi.
12
Selanjutnya dalam mendefenisikan teori pembangunan dalam
perkembangannya muncul teori keterbelakangan.13
Pandangan mengenai keterbelakangan juga dikemukakan oleh Andre
Gunder Frank. Menurut pandangannya proses pembangunan dan perubahan sosial
hanya akan dapat dipahami apabila ditinjau secara historis dengan memusatkan
perhatian kepada proses interaksi di dalam sistem politk dan perkonomian global.
Seperti juga Baran, Frank berpendapat bahwa ketimpangan ekonomi dunia
merupakan hasil dari dominasi ekonomi oleh negara-negara kapitalis maupun
industri. Pembangunan dan keterbelakangan bagaikan dua sisi dari sebuah mata
uang. Negara-negara berekonomi kuat akan tetap semakin kuat dengan melakukan
pemerasan terhadap negara-negara miskin. Dengan demikian, usaha-usaha
pembangunan di Dunia Ketiga tidak akan dapat mengejar ketertinggalan mereka
dari dunia pertama. Ketergantungan adalah sebuah situasi dimana ekonomi sebuah
atau beberapa negara dikondisikan oleh perkembangan dan ekspansi ekonomi
negara lain. Situasi ini akan menempatkan negara-negara yang tergantung dalam
posisi yang tetap terbelakang sebagai akibat dari eksploitasi oleh negara-negara
berekonomi kuat.
Teori Keterbelakangan
muncul sebagai reaksi terhadap fenomena kegagalan penerapan teori Modernisasi
di Amerika Latin. Teori ini cenderung melihat pembangunan dan keterbelakangan
di banyak negara melalui pendekatan yang lebih condong kepada aspek politik
dan pemerintahan disebuah negara. Keterbelakangan dan kemiskinan di banyak
negera khususnya dinegara dunia ketiga sebagai akibat dari adanya
ketergantungan terhadap kekuatan ekonomi global dan konflik internasional.
Kemiskinan yang dialami oleh bangsa-bangsa di negara yang sedang berkembang
merupakan akibat dari sistem ekonomi dunia yang tidak seimbang, dimana
sekelompok negara kuat mengeksploitasi negara-negara yang lebih lemah.
13
Dan terakhir teori yang mendasari terbentuknya teori pembangunan ialah
keberadaan teori ketergantungan (Dependent Development Theory).14
Berangkat dari teori pembangunan yang dikemukakan oleh berbagai ahli
dapat disimpulkan bahwa pembangunan disuatu daerah atau negara terutama di
negara berkembang dipengaruhi oleh berbagai faktor mulai dari faktor
ketergantungan dari luar negeri, kondisi kehidupan sosial-politik, kapasitas dan
kemampuan pemerintah suatu negara sampai kepada faktor ilmu pengetahuan dan
teknologi. Pembangunan merupakan kerjasama semua komponen dan
pembangunan membutuhkan konsep dan rencana yang jelas agar pelaksanaanya
efektif dan efisien. Keterkaitan antara perencanaan dan pembangunan disuatu
negara sangatlah diperlukan, bahkan negara maju sekalipun memiliki konsep dan
manajemen perencanaan pembangunan agar pelaksanaanya bermanfaat dan
memiliki kualitas dan kuantitas yang bagus.
Teori ini
menyatakan bahwa ketergantungan terhadap ekonomi internasional tidak selalu
menghasilkan keterbelakangan di dunia ketiga. Sistem ekonomi dunia menurut
pandangan ini bisa menjadi pendukung atau penghambat terhadap kemajuan
ekonomi di negara-negara yang sedang membangun. Teori ini menganggap bahwa
kemajuan ekonomi sebuah negara, lebih tergantung kepada faktor-faktor domestik
dari pada global. Faktor-faktor tersebut antara lain kemampuan dan kapasitas
pemerintah, pemilik modal, masyarakat dan hubungan antar kelas yang dapat
menjadi faktor pendukung ke arah pertumbuhan ekonomi dan proses modernisasi.
Sejalan dengan teori pembangunan di negara dunia ketiga, Diana
Conyers,15
14
Ibid; hal 48-50.
mendefenisikan perencanaan sebagaiproses bersinambungan yang
mencakup keputusan-keputusan atau pilihan-pilihan berbagai alternatif
penggunaan sumber daya untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu pada masa yang
15
akan datang.16
Kaitannya dengan pembangunan daerah, bahwa perencanaan itu
merupakan alat pengalokasian sumber daya untuk proses pembangunan. Selain itu
perencanaanmerupakan sebuah konsep yang terencana dan disusun secara
sistematis oleh suatu badan tertentu demi tercapainya suatu tujuan. Perencanaan
adalah pemilihan dan penetapan kegiatan, selanjutnya apa yang harus dilakukan,
kapan, bagaimana dan oleh siapa. Perencanaan adalah suatu proses untuk
menentukan tindakan masa depan yang tepat melalui urutan pilihan dengan
memperhitungkan sumber daya yang tersedia. Perencanaan adalah suatu proses
yang tidak berakhir bila rencana tersebut telah ditetapkan rencana haruslah
diimplementasikan. Begitu halnya dengan P Siagian yang mendefenisikan
pembangunan sebagai suatu rangkaian usaha pertumbuhan dan perubahan yang
berencana dilakukan secara sadar oleh suatu bangsa, negara dan pemerintah
menuju modernitas dalam rangka pembinaan bangsa.
Dengan begituperencanaan merupakan proses memilih diantara
berbagai kegiatan yang diinginkan, karena tidak semua yang diinginkan itu dapat
dilakukan dan dicapai dalam waktu yang bersamaan.
17
Perencanaan pembangunan dapat dilihat dan dinilai dari berbagai sudut
pandang, seperti sosial-politik dan ekonomi. Dari sudut pandang ekonomi
pembangunan merupakan suatu proses yang berkesinambungan dari peningkatan
pendapatan perkapita masyarakat melalui peningkatan jumlah dan produktifitas
sumber daya. Pembangunan adalah perubahan kearah kondisi yang lebih baik
melalui upaya yang dilakukan secara terencana. Pembangunan adalah
pembaharuan, yang juga merupakan suatu bentuk perubahan ke arah yang
dikehendaki tetapi lebih terkait dengan nilai-nilai atau sistem nilai. Pembangunan
daerah adalah pemanfaatan sumber daya yang dimiliki untuk peningkatan
kesejahteraan masyarakat yang nyata, baik dalam aspek pendapatan, kesempatan
16
Robinson Tarigan, PerencanaanPembangunan Wilayah, Edisi Revisi, Jakarta: Bumi Aksara, 2005, hal 22.
17
kerja, lapangan berusaha, akses terhadap pengambilan kebijakan, berdaya saing,
maupun peningkatan indeks pembangunan manusia.
Dari penjelasan diatas maka hipotesis sementara yang dapat diperoleh
ialah perencanaan pembangunan daerah merupakan sebuah proses penyusunan
tahapan-tahapan kegiatan yang melibatkan berbagai unsur pemangku kepentingan
didalamnya seperti instansi pemerintah dan lembaga-lembaga pemerintah yang
ditujukan untuk pemanfaatan dan pengalokasian sumber daya yang ada dalam
rangka meningkatkan kesejahteraan sosial dalam suatu lingkungan wilayah atau
daerah dalam jangka waktu tertentu. Proses penyusunan tersebut merupakan usaha
pemerintah untuk dapat mengkoordinator dan mengakomodasi
keputusan-keputusan ekonomi dan politik yang akan berpengaruh secara langsung terhadap
banyak variabel seperti kesejahteraan rakyat, pertumbuhan ekonomi, pendidikan,
lapangan kerja dan lain sebagainya. Untuk mengakomodir semua keputusan
dalam perencanaan pembangunan dibutuhkan periode waktu dalam implementasi
keputusan tersebut sehingga dapat dinilai apakah terjadi peningkatan atau
penurunan di berbagai variabel tersebut. Oleh karena memiliki jangka waktu maka
perencanaan pembangunan daerah disusun secara berjangka atau memiliki periode
waktu yang meliputi18
1. Rencana pembangunan jangka panjang daerah untuk jangka waktu 20 tahun
yang memuat visi, misi dan arah pembangunan daerah yang mengacu kepada
rencana pembangunan jangka panjang nasional. :
2. Rencana pembangunan jangka menengah daerah untuk jangka waktu lima
tahun merupakan penjabaran dari visi, misi dan program kepala daerah yang
penyusunannya berpedoman kepada rencana pembangunan jangka panjang
daerah dan nasional. Pada rencana pembangunan jangka menengah terdapat
strategi pembangunan daerah, arah kebijakan keuangan daerah, program kerja
perangkat daerah dan lainnya.
18
3. Rencana kerja pembangunan daerah atau sering dikenal dengan rencana kerja
pemerintah daerah merupakan penjabaran dari rencana pembangunana jangka
menengah daerah untuk jangka waktu satu tahun yang memuat rancangan
prioritas pembangunan daerah, arah kebijakan keuangan daerah, program
kerja perangkat daerah dan lainnya.
4. Satuan kerja perangkat daerah menyusun rencana strategis yang berpedoman
pada rencana pembangunan jangka menengah daerah yang memuat visi, misi,
strategi, kebijakan dan lainnya.
5. Rencana kerja perangkat daerah merupakan program dan kegiatan
pembangunan yang dilaksanakan langsung oleh pemerintah daerah maupun
yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat.
Peranan pemerintah daerah juga sangat penting dalam kegiatan
perencanaan pembangunan daerah. Peranan yang diberikan selain dalam bentuk
sarana dan prasarana baik itu yang berupa sarana fisik maupun subsidi langsung,
yang juga tidak kalah pentingnya adalah pemerintah daerah juga harus
memberikan bimbingan teknis dan non teknis secara terus menerus kepada
masyarakat yang sifatnya mendorong dan memberdayakan masyarakat agar
mereka dapat merencanakan, membangun, dan mengelola sendiri prasarana dan
sarana untuk mendukung upaya percepatan pembangunan di daerah tertinggal
serta melaksanakan secara mandiri kegiatan pendukung lainnya. Dalam
perencanaan pembangunan daerah terdapat faktor-faktor yang mempengaruhi
strategi perencanaan pembangunan sebuah daerah. Namun hal ini tidak tertutup
kemungkinan variabel-variabel ini berubah sesuai kondisi dari daerah yang
bersangkutan. Variabel ataupun faktor-faktor tersebut seperti sumber daya alam,
sumber daya manusia, modal atau keuangan daerah dan sikap atau budaya
masyarakat.
Didalam sebuah penelitian yang mengkaji mengenai tingkat keberhasilan
yang dapat dijadikan penilaian terhadap sebuah kinerja. Begitu pula dalam kinerja
pemerintah dalam perencanaan pembangunan daerah, maka dibutuhkan
indikator-indikator ataupun instrumen dan alat yang dapat menjadi ukuran keberhasilan atau
kesuksesan sebuah daerah dalam bidang pembangunan. Formulasi perumusan
suatu kebijakan berasal dari tiga instrumen penting yaitu:19
Dalam sebuah pelaksanaan perencanaan pembangunan daerah terdapat
beberapa indikator-indikator penilaian yang dapat dipakai untuk menilai
keberhasilan pembangunansebuah daerah baik secara kuantitatif dan kualitatif.
Beberapa indikator dibawah ini merupakan indikator yang umum dijumpai untuk
menilai tingkat keberhasilan pembangunan disebuah daerah, tidak tertutup
kemungkinan bertambahnya indikator penilaian sesuai dengan kondisi dan
keadaan dari daerah tersebut.
Input yang berupa
masukan dari masyarakat berupa keluhan-keluhan dan informasi lainnya dari
masyarakat kepada pemerintah. Kemudian diproses, yakni informasi yang
diterima oleh pemerintah daerah kemudian diolah ataupun di proses bersama
dengan legislatif dan lembaga-lembaga pemerintah yang terkait. Sehingga
menghasilkan output ataupun keluaran (outcome). Bagian ini merupakan keluaran
dari proses berupa keputusan-keputusan dan kebijakan-kebijakan dari pemerintah
daerah yang kemudian di aplikasikan kepada masyarakat.
20
1. Pendapatan Perkapita.
Pendapatan perkapita masyarakat dapat dijadikan acuan maupun instrumen
pengukuran apakah pembangunan disebuah daerah berjalan dengan baik.
Indikator pendapatan perkapita dapat pula menunjukkan bagaimana tingkat
kesejahteraan kemakmuran masyarakat disebuah daerah. Jika tingkat pendapatan
perkapita disebuah daerah besar maka tingkat kesejahteraan dan kemakmuran
masyarakatnya secara otomatis akan lebih baik pula.
19
Irwan Taufiq Ritonga, Perencanaan dan Penganggaran Keuangan Daerah di Indonesia, Yogyakarta: Sekolah Pascasarjana UGM, 2009, hal 27-28.
20
2. Pendidikan.
Pendidikan juga merupakan salah satu indikator dalam keberhasilan
sebuah program perencanaanpembangunan sebuah daerah. Indikator pendidikan
dibentuk dari komponen rata-rata lama sekolah dan angka melek huruf. Angka
melek huruf menggambarkan proporsi penduduk usia 15 tahun keatas yang dapat
membaca dan menulis.
3. Urbanisasi.
Urbanisasi dapat diartikan sebagai meningkatnya proporsi penduduk yang
bermukim di wilayah perkotaan dibandingkan dengan di pedesaan. Di
negara-negara industri, sebagain besar penduduk tinggal di wilayah perkotaan, sedangkan
di negara yang sedang berkembang proporsi terbesar tinggal di wilayah pedesaan.
4. Indeks Kualitas Hidup.
Indeks kualitas hidup digunakan untuk mengukur kesejahteraan dan
kemakmuran masyarakat. Misalnya, pendapatan nasional sebuah bangsa dapat
tumbuh terus, tetapi tanpa diikuti oleh peningkatan kesejahteraan sosial. Indeks ini
dihitung berdasarkan kepadaangka rata-rata harapan hidup pada umur satu tahun,
angka kematian bayi, dan angka melek huruf.
5. Indeks Pembangunan Manusia.
Pembangunan hendaknya ditujukan kepada pengembangan sumberdaya
manusia. Hal ini didasari oleh asumsi bahwa peningkatan kualitas sumberdaya
manusia akan diikuti oleh terbukanya berbagai pilihan dan peluang menentukan
jalan hidup manusia secara bebas. Dalam hubungan ini, ada tiga komponen yang
dianggap paling menentukan dalam pembangunan, umur panjang dan sehat,
perolehan dan pengembangan pengetahuan, dan peningkatan terhadap akses untuk
kehidupan yang lebih baik.
6. Tingkat Pertumbuhan Ekonomi.
Tingkat pertumbuhan ekonomi dapat dijadikan indikator dalam
pembangunan dikarenakan pembangunan erat hubungannya dengan peningkatan
7. Jumlah Pengangguran.
Jumlah pengangguran dapat dijadikan indikator apakah sebuah daerah
berhasil dalam melaksanakan perencanaan pembangunan di daerahnya. Dengan
diciptakannya lapangan pekerjaan baru, baik oleh sektor swasta maupun oleh
pemerintah diharapkan akan mengurangi pengangguran.
1.6.2.Teori Kebijakan Publik.
Konsep kebijakan publik erat berkaitan dengan negara.
Aristotelesmenyebutkan bahwa kebijakan publik ada dalam kehidupan polis atau
negara. Dari pandangan ini kita dapat menjabarkan lagi bahwa kebijakan publik
erat dengan negara dan negara itu sendiri merupakan tiga lembaga politik yang
sangat penting yaitu eksekutif, legislatif dan yudikatif. Dengan demikian maka
kebijakan publik dilaksanakan oleh eksekutif dan hal ini sama dengan pemerintah
baik itu pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Secara umum defenisi
kebijakan publik ialah aturan yang dibuat dan harus ditaati suatu aturan yang
mengatur kehidupan bersama. Aturan ini berlaku mengikat seluruh warga negara.
Setiap pelanggaran akan diberi sanksi sesuai dengan bobot pelanggarannya yang
dilakukan dan sanksi dijatuhkan didepan masyarakat oleh lembaga yang
mempunyai tugas menjatuhkan sanksi.
Ada banyak definisi mengenai apa itu kebijakan publik. Pandangan dan
defenisi setiap ahli mengenai apa itu kebijakan publik berbeda-beda. Definisi
mengenai apa itukebijakan publik mempunyai makna yang berbeda-beda,
sehingga pengertian-pengertian tersebut dapat diklasifikasikan menurut sudut
pandang masing-masing ahli. Mengambil pandangan seorang ahli yaitu David
Easton,21
21
P Anthonius Sitepu, Ibid; hal 7 dan 40.
bahwa menurutnya kebijakan publik itu hampir sama dengan kondisi
biologis manusia atau kondisi lingkungan manusia. Pada dasarnya sistem biologi
merupakan proses interaksi antar mahluk hidup dengan lingkungannya, yang
terminologi ini, Easton menganalogikannya dengan kehidupan sistem politik.
Kebijakan publik dengan sistem mengandaikan bahwa kebijakan merupakan hasil
atau output dari sistem politik. Seperti dipelajari dalam ilmu politik, sistem politik
terdiri atas input, process dan output. Antara kebijakan publik dan politik
memiliki hubungan yang sangat erat terutama didalam pengambilan keputusan
dan kebijakan oleh elit pemerintah.
Proses formulasi kebijakan publik berada dalam sistem politik dengan
mengandalkan pada masukan (input) yang terdiri atas dua hal, yaitu tuntutan dan
dukungan dari rakyat, kemudian di tuntutan tersebut diolah dan pada akhirnya
menghasilkan output berupa kebijakan-kebijakan dan peraturan pemerintah yang
kemudian dikembalikan lagi kepada masyarakat dan dinilai kembali apakah
kebijakan publik dan peraturan-peraturan tersebut telah berhasil untuk rakyat.
Begitu halnya dengan pandangan Thomas R. Dye mengenai defenisi kebijakan
publik yang didefenisikannya sebagai “segala sesuatu yang dilakukan oleh
pemerintah untuk masyarakat.” Pokok kajian dari hal ini adalah negara.22
Selain Dye, hal senada mengenai kebijakan publik juga dikemukakan
seorang ahli yakni menurut Benedict Anderson.
Definisi
kebijakan publik menurut Thomas R. Dye kemudian dapat diklasifikasikan
sebagai keputusan (decision making) dimana pemerintah mempunyai wewenang
untuk menggunakan keputusan otoritatif, termasuk keputusan untuk membiarkan
sesuatu terjadi, demi teratasinya suatu persoalan publik.
23
22
A.G. Subarsono, Analisis Kebijakan Publik, Konsep, Teori, dan Aplikasi, Yogyakarta, Pustaka Pelajar, 2005, hal 4-6.
Anderson mengatakan bahwa
kebijakan publik adalah sebagai kebijakan-kebijakan yang dibangun oleh
badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah.” Implikasi dari kebijakan tersebut adalah
kebijakan publik yang selalu mempunyai tujuan tertentu atau mempunyai
tindakan-tindakan yang berorientasi pada tujuan, ataupun kebijakan publik berisi
tindakan-tindakan pemerintah, maupun kebijakan publik merupakan apa yang
23
benar-benar dilakukan oleh pemerintah. Definisi kebijakan publik menurut
Anderson dapat diklasifikasikan sebagai proses managemen, dimana didalamnya
terdapat fase serangkaian kerja pejabat publik.
1.6.3.Birokrasi dan Pemerintah Daerah.
Birokrasi sering dikaitkan dengan konsep kekuasaan dan politik. Hal ini
dikarenakan birokrasi merupakan pelaksana dari sebuah kekuatan politik.
Birokrasi dalam kacamata ilmu politik merupakan sebuah badan pemerintah yang
merupakan bagian penting dari sistem politik atau kepanjangan tangan dari pihak
partai politik yang berkuasa dan cenderung memihak kepada kepentingan
penguasa dan rakyat, memiliki kewenangan, terlibat dalam perencanaan kebijakan
dan keputusan politik, dan dapat menjadi organisasi mobilitas massa. Keterkaitan
lainnya antara birokrasi dan politik terlihat dari pengambilan keputusan dan
kebijakan yang dilaksanakan oleh badan pemerintah melalui skema keputusan
politik.
Birokrasi yang erat dengan politik itu memiliki fungsi dan peran dalam
pemerintahan pula. Fungsi dan peran birokrasi meliputi hal-hal sebagai berikut,
melaksanakan pelayanan publik, pelaksana perencanaan pembangunan yang
professional, perencana, pelaksana dan pengawas kebijakan atau dikenal dengan
manajemen pemerintahan, alat pemerintah untuk melayani kepentingan
masyarakat dan negara yang netral dan bukan merupakan bagian dari kekuatan
atau mesin politik.
Berkaitan dengan pemerintah daerah dan pembangunan daerah, birokrasi
memiliki peranan yang sangat penting dalam setiap pengambilan keputusan dan
kebijakan. Birokrasi yang baik memiliki fungsi sebagai pelaksana dan pengawas
jalannya kebijakan yang dibuat oleh pemerintah selain itu birokrasi yang baik
ialah apabila mereka melaksanakan tugasnya untuk kepentingan rakyat dan bukan
singkat mengenai birokrasi diatas pandanganMax Weber tentang birokrasiialah
sebagai berikut:
“Birokrasi merupakan sebuah sistem kekuasaan dimana pemimpin
mempraktekkan kontrol atas bawahannya, sehingga tercipta kondisi disiplin
dalam pendelegasian tugas dan wewenang.”24
Birokrasi menurutnya dapat dibagi kedalam dua bagian, yakni birokrasi
patrimonial dan birokrasi modern.
1. Birokrasi patrimonial yang berfungsi berdasarkan nilai-nilai
tradisional yang tidak memisahkan antara tugas, wewenang, dan
tanggung jawab dinas dengan urusan pribadi pejabat atau penguasa.
2. Birokrasi modern dicirikan dengan adanya spesialisasi tugas, adanya
hukum, pemisahan tugas dinas dan urusan pribadi.
Hal senada mengenai defenisi birokrasi juga dikatakan oleh Friedirch
Hegel. Menurutnya birokrasi itu merupakan hubungan antara negara dan
masyarakat melalui sebuah lembaga dan instansi. Untuk lebih jelas, defenisi
birokrasi menurutnya
“Birokrasi merupakan sebuah institusi yang menjembatani kepentingan
antara negara (State) yang kemudian merefleksikan dan memanifestasikan
untuk kepentingan umum masyarakat. Birokrasi tambahnya juga sebagai penjelmaan kepentingan umum masyarakat dari sebuah negara.”25
Birokrasi merupakan sebuah proses pengorganisiran secara teratur suatu
pekerjaan yang harus dilakukan oleh banyak orang. Dengan demikian sebenarnya
tujuan dari adanya birokrasi adalah agar pekerjaan dapat diselesaikan dengan
cepat dan terorganisir. Bagaimana suatu pekerjaan yang banyak jumlahnya harus
24
P. Anthonius Sitepu, Studi Ilmu Politik, Yogyakarta, Graha Ilmu, 2012, hal 229.
25
diselesaikan oleh banyak orang sehingga tidak terjadi tumpang tindih di dalam
penyelesaiannya, itulah yang sebenarnya menjadi tugas dari birokrasi. Birokrasi
juga memiliki semacam pembagian ataupun spesialisasi pelaksanaan berbagai
tugas-tugas oleh aparatur pemerintahan.
Birokrasi merupakan suatu lembaga yang sangat kuat dengan kemampuan
untuk meningkatkan kapasitas-kapasitas potensial terhadap hal-hal yang baik
maupun buruk dalam keberadaannya sebagai instrumen administrasi dan lembaga
politik. Selanjutnya dikatakannya bahwa didalam masyarakat modern terdapat
begitu banyak urusan-urusan dan hanya organisasi birokrasi yang mampu
menyelesaikannya.
Berangkat dari pandangan Hegel dan Weber, maka birokrasi merupakan
suatu keterhubungan antara negara dan masyarakat melalui sebuah lembaga yang
dikenal dengan pemerintah. Pemerintah dalam ruang lingkup negara Indonesia
terdiri atas pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Secara umum defenisi
pemerintah daerah ialahunsur penyelenggara pemerintah daerah yang terdiri dari
gubernur, bupati, atau walikota, dan perangkat daerah.26
Menurut Undang-undang Republik Indonesia No. 32 Tahun 2004 pasal 1
menyebutkan dalam menjalankan roda kegiatan pemerintah daerah dipimpin oleh Sedangkan pengertian
pemerintah daerah menurut Undang-undang Republik Indonesia No. 32 tahun
2004 pasal satu menyebutkan Pemerintah daerah adalah penyelenggara unsur
pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas
pembantuan dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai
dimaksud dalam Undang-undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945.
Kemudian pemerintah pusat merupakan unsur penyelenggara pemerintahan secara
nasional atau menyeluruh dalam negara kesatuan republik Indonesia yang
membawahi pemerintah daerah.
26
gubernur, bupati, walikota dan para wakilnya serta perangkat daerah27
Sebagai lembaga yang sangat penting dalam menjalankan sebuah daerah
pemerintah daerah memiliki fungsi dan perannya masing-masing. Sebelumnya
telah dijelaskan bahwa defenisi pemerintah daerah berdasarkan Undang-Undang
No 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah bahwa berbeda antara
Pemerintahan daerah dengan Pemerintah daerah. Adapun yang menjadi fungsi dan
peran pemerintah daerah menurut Undang-Undang Republik Indonesia No. 32
Tahun 2004 adalah:
sebagai
unsur penyelenggara pemerintah daerah. Awalnya sendiri pembentukan
pemerintah daerah sesuai dengan amanat pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia tahun 1945. Berangkat melalui defenisi Undang-Undang
Dasar 1945 ini maka telah dilahirkan berbagai produk undang-undang dan
peraturan perundang-undangan lainnya yang mengatur tentang pemerintahan
daerah, antara lain Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945, Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 1948, Undang-Undang No. 1 Tahun 1957, Undang-Undang
Nomor 18 Tahun 1965, Undang No. 5 Tahun 1974, dan terakhir
Undang-Undang No. 32 Tahun 2004. Setiap daerah memiliki dan dipimpin oleh kepala
pemerintah daerah yang disebut kepala daerah, untuk provinsi disebut gubernur,
untuk kabupaten disebut bupati, dan untuk kota disebut walikota. Kepala daerah
dibantu oleh satu orang wakil kepala daerah, yang masing-masing untuk provinsi
disebut wakil gubernur, untuk kabupaten disebut wakil bupati, dan untuk kota
seperti wakil walikota. Dapat disimpulkan bahwa inilah bentuk tatanan birokrasi
yang terdapat di Indonesia sekaligus di setiap daerah.
28
27
Perangkat daerah yang dimaksud dalam UU RI No, 32 Tahun 2004 bagian kesembilan pasal yang ke 120 dijelaskan bahwa: (1). Perangkat daerah provinsi terdiri atas sekretariat daerah, sekretariat DPRD, dinas daerah, dan lembaga teknis daerah. (2). Perangkat daerah kabupaten/kota terdiri atas sekretariat daerah, sekretariat DPRD, dinas daerah, lembaga teknis daerah, kecamatan dan kelurahan. Dinas daerah merupakan unsur pelaksana otonomi daerah yang terdapat di setiap daerah contohnya ialah dinas Pendapatan daerah, sedangkan lembaga teknis daerah merupakan unsur pendukung tugas kepala daerah dalam penyusunan dan pelaksanaan kebijakan daerah yang bersifat spesifik yang berbentuk badan, kantor, atau rumah sakit umum daerah. Contohnya ialah badan perencanaan pembangunan daerah.
28
1. Pemerintah daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan
menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
2. Menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang
menjadi urusan pemerintahan dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan
masyarakat, pelayanan umum dan daya saing daerah.
3. Pemerintah daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan memiliki
hubungan pemerintahan pusat dengan pemerintahan daerah. Dimana
hubungan tersebut meliputi wewenang, keuangan, pelayanan umum,
pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya.
Pemerintah daerah yang dipilih secara demokrasi melalui pemilihan umum
merupakan suatu cara untuk menjalankan daerahnya sesuai keinginan masyarakat
di daerah itu. Hal yang paling diinginkan dari masyarakat di tingkat lokal ialah
pelayanan pemerintah terhadap masyarakatnya. Pelayanan masyarakat merupakan
fungsi paling mendasar dari keberadaan pemerintah dimanapun termasuk pula
pemerintah daerah. Untuk melaksanakan pelayanan yang baik kepada masyarakat
diperlukan lembaga-lembaga pembantu pemerintah termasuk dalam perencanaan
pembangunan. Fungsi pemerintah itu pada umumnya ialah stabilisasi, distribusi
dan pelayanan publik sekaligus. Jadi dengan demikian fungsi pemerintah daerah
sama dengan ketiga fungsi tersebut, hanya saja yang berbeda ialah cakupan dan
tekanan pada setiap fungsi di daerah yang dimaksud.
Sehingga tujuan utama dibentuknya pemerintahan adalah menjaga
ketertiban dalam kehidupan masyarakat sehingga setiap warga dapat menjalani
kehidupan secara tenang, tentram dan damai. Pemerintahan modern pada
hakekatnya adalah pelayanan kepada masyarakat, pemerintahan tidak diadakan
untuk melayani dirinya sendiri. Pemerintah dituntut mampu memberikan
pelayanan kepada masyarakatnya dan menciptakan kondisi yang memungkinkan
setiap orang dapat mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi
1.6.4. Kinerja Pemerintah Daerah.
Berdasarkan pengertian dari kamus besar bahasa Indonesia dikatakan
bahwa kinerja merupakan sesuatu sasaran ataupun tujuan yang harus dicapai.
Dalam hal ini dapat dikembangkan lagi bahwa kinerja dalam sebuah lembaga
berarti sasaran ataupun tujuan yang harus dicapai oleh lembaga atau instansi
tersebut. Selain itu biasanya kinerja ditentukan oleh sebuah periode waktu
tertentu. Dalam halnya sebuah organisasi, kinerja berarti merupakan sebuah
penentuan secara periodik efektivitas operasional organisasi, bagian organisasi
dan bawahan berdasarkan sasaran, standart dan kriteria yang telah ditetapkan
sebelumnya.
Hal senada juga dikemukakan oleh Anwar Prabu Mangkunegara,
menurutnya kinerja merupakan sebuah hasil kerja secara kualitas dan kuantitas
yang dicapai oleh seseorang pegawai dalam melaksanakan tugasnya sesuai dengan
tanggung jawab yang diberikan kepadanya.29 Kesimpulan yang dapat diambil ialah bahwa kinerja merupakan suatu kondisi yang harus diketahui dan perlu
diberitahukan kepada pihak tertentu untuk mengetahui tingkat pencapaian hasil
atau tingkat keberhasilan suatu instansi dihubungkan dengan visi yang diemban
suatu organisasi baik itu perusahaan, instansi pemerintahan dan lembaga-lembaga
lainnya. Kinerja juga sangat berkaitan dengan kualitas individu-individu yang
melaksanakan tugas dari lembaga tersebut.
Penilaian kinerja adalah suatu sistem yang digunakan untuk menilai dan
mengetahui apakah seseorang telah melaksanakan pekerjaannya dalam suatu
organisasi melalui instrumen penilaian kinerja. Pada hakikatnya, penilaian kinerja
merupakan suatu evaluasi terhadap hasil kerja individu dengan membandingkan
dengan standart yang telah ditetapkan. Dalam sebuah instansi maupun lembaga
pemerintahan maka yang menjadi tolak ukur utama penilaian kinerja lembaga
29
ialah apakah lembaga dan instansi pemerintah ini telah mampu melaksanakan dan
menjalankan tugas pokok dan fungsi sesuai dengan apa yang diharapkan yaitu
mampu memberikan manfaat kepada masyarakat. Lembaga pemerintah sendiri
terkadang sering sulit untuk dilakukan penilaian karena tindakan dari instansi ini
melenceng dari tujuan dan misinya. Selain dikarenakan faktor para pelaksana dari
fungsi dan tujuan instansi itu sendiri yang tidak tepat melaksanakan tugasnya
ataupun gagal dalam mengemban tugas yang diberikan kepadanya.
Harus diakui bahwa penilaian terhadap kinerja sebuah lembaga sangat
diperlukan terlebih penilaian kinerja lembaga pemerintah khususnya pemerintah
daerah. Dalam kenyataanya setelah dilakukannya penilaian terhadap kinerja
pemerintah daerah maka diketahui bahwa kapabilitas, efektivitas maupun
responsivitas pemerintah daerah dan lembaganya cenderung kurang, dan
terkadang terlalu lemah. Perlu diingat bahwa penilaian kinerja bukan hanya
terpaut pada dokumen hasil kerja pemerintah daerah melainkan perlu memahami
keinginan dan kebutuhan masyarakat. Pengukuran dan penilaian kinerja terhadap
lembaga pemerintah daerah masih terpaut kepada tiga komponen penting yakni
input, output dan outcome setelah melalui beberapa proses dan tahapan.
Perlu beberapa indikator untuk melalukan penilaian terhadap kinerja
pemerintah daerah. Jika penilaian dan pengukuran kinerja pemerintah daerah
dikaikan dengan tingkat pertumbuhan, kenaikan kesejahteraan masyarakat maka
penilaian kinerja dapat dilihat melalui indeks pembangunan manusia (human
development index). Dari uraian teoritis mengenai kinerja dan defenisi kinerja
pemerintah daerah maka dapat disimpulkan, untuk pengukuran dan penilaian
kinerja pemerintah daerah ialah melalui seberapa jauh masalah sosial-ekonomi
masyarakat yang mencakup berbagai bidang mampu diatasi oleh pemerintah
daerah melalui instansi dan lembaga-lembaga teknis daerah. Berbagai bidang
yang menjadi ukuran penilaian kinerja ialah seperti bidang perekonomian,
Untuk menilai komponen kinerja pemerintah daerah terlebih dahulu perlu
ditetapkan beberapa indikator yang akan menjadi poin penilaian.30 Indikator pertama ialah efektivitas yaitu penilaian terhadap tingkat ketercapaian tujuan atau
tingkat pemenuhan kebutuhan masyarakat dan masalah sosial ekonomi yang
dihadapi oleh masyarakat, baik secara ketepatan output maupun pencapaian
outcome. Indikator kedua ialah efisiensi yaitu bagaimana rasio antara output dan
outcome dengan biaya yang dikeluarkan oleh pemerintah daerah. Indikator yang
ketiga ialah relevansi yaitu apakah program dan kebijakan yang telah
diimplementasikan benar-benar sesuai dengan tujuan, kebutuhan, dan masalah
sosial-ekonomi yang dihadapi oleh masyarakat. Inikator keempat ialah tingkat
ekonomi dan anggaran yaitu apakah program yang telah dilaksanakan oleh
pemerintah daerah telah sesuai dengan kualitas dan kuantitas yang memadai. Dan
indikator kelima ialah indikator keberlanjutan yakni apakah hasil yang telah
dicapai oleh pemerintah daerah dalam bidang sosial-ekonomi dicapai secara
keberlanjutan. Dalam melakukan penilaian kinerja terhadap pemerintah daerah
banyak indikator yang bisa dipergunakan. Namun kelima indikator ini merupakan
komponen penilaian kinerja pemerintah daerah yang paling utama dan mudah
untuk dilaksanakan oleh seorang peneliti.
1.7.Metodologi Penelitian
1.7.1. Jenis Penelitian
Dalam penelitian ini penulis menggunakan jenis penelitian
deskriptif. Penelitian deskriptif ialah penelitian yang ingin mendekripsikan
objek penelitian berdasarkan fakta dan data yang ada dilapangan. Penelitian
deskriptif ini ingin mengungkapkan fenomena objek penelitian yang sedikit
banyak telah diketahui oleh peneliti.
30
1.7.2. Lokasi Penelitian
Lokasi penelitian ini dilakukan di Kabupaten Pakpak Bharat. Alasan
dipilihnya lokasi penelitian ini adalah karena kabupaten ini termasuk sebagai
salah satu kabupaten yang baru melaksanakan otonomi daerah di provinsi
Sumatera Utara. Selain itu penulis merasa tertarik dengan lokasi penelitian
ini, karena kabupaten ini seperti yang disebutkan oleh Bappenas merupakan
salah satu kabupaten yang tertinggal baik dalam pelaksanaan perencanaan
pembangunan daerah maupun dalam bidang lainnya. Selain itu data dalam
penelitian ini sedikit banyak diperoleh dari instansi pemerintah daerah
Kabupaten Pakpak Bharat. Salah satu instansi pemerintah daerah tersebut
ialah Badan Perencanaan pembangunan Daerah (Bappeda) Kabupaten
Pakpak Bharat.
1.7.3. Metode dan Teknik Pengumpulan Data
Dalam mengumpulkan data dan informasi yang dibutuhkan maka
penulis melakukan teknik pengumpulan data dengan menggunakan teknik
pengumpulan data primer dan data sekunder.31 Teknik pengumpulan data tersebut yakni sebagai berikut.
1. Data primer
Pengumpulan data primer dalam penelitian ini yakni melalui
sumber data yang diperoleh melalui buku-buku, data, artikel dan
dokumen pemerintah daerah Kabupaten Pakpak Bharat. Selain itu data
primer juga diperoleh melalui data-data dan dokumentasi dari lembaga
dan instansi pemerintah daerah yang berkaitan dengan penelitian ini.
Selain itu penulis juga mencari informasi dan referensi tambahan
melalui dokumen peraturan pemerintah daerah, kebijakan pemerintah
daerah, peraturan perundang-undangan, artikel, majalah, koran dan
31
sebagainya. Nantinya referensi dari sumber-sumber data tersebut dapat
dijadikan panduan dalam melakukan penelitian ini.
2. Data Sekunder
Pengumpulan data sekunder dalam penelitian ini ialah melalui
metode wawancara (Interview). Teknik pengumpulan data pada
penelitian ini ialah melalui metode Purpossive Sampling atau dikenal
dengan teknik pengumpulan data melalui wawancara dengan
narasumber yang menguasai informasi. Teknik pengumpulan data
melalui wawancara ialah dengan bertanya langsung kepada informan
ataupun narasumber yang dianggap sesuai dengan objek penelitian serta
melakukan tanya jawab secara langsung kepada informan yang terkait
dengan penelitian ini. Informasi tambahan juga diperoleh peneliti
dengan mengambil beberapa narasumber dari masyarakat setempat
mengenai kondisi pembangunan di Kabupaten Pakpak Bharat.
1.7.4. Teknik Analisa Data
Dalam penelitian ini penulis menggunakan jenis penelitian
deskriptif. Penelitian ini ingin mendeskripsikan ataupun menggambarkan
objek yang diamati berdasarkan fakta dan data yang ada dilapangan setelah
dilakukannya penelitian. Peneliti menggunakan penelitian deskriptif
kualitatif sehingga peneliti menggunakan metode wawancara, dokumentasi
dan data-data yang mendukung teori, yang kemudian diuraikan dan
dijelaskan sehingga pada akhirnya akan mendapatkan penyelesaian terhadap
permasalahan yang diteliti. Adapun yang menjadi teknik analisa data dalam
penelitian ini dimulai dari proses pengumpulan data melalui teknik
pengumpulan data kemudian dianalisis dengan variabel-variabel pada
kerangka teori. Permasalahan dalam penelitian ini akan terjawab setelah data
dan informasi telah terkumpul dari narasumber dan sumber-sumber yang
1.8.Sistematika Penelitian.
Untuk mendapatkan suatu gambaran yang jelas dan terperinci, serta
untuk mempermudah isi dari penelitian ini, maka penulis membagi penulisan
penelitian ini ke dalam empat bab. Susunan sistematika penulisan penelitian
ini adalah sebagai berikut:
BAB I : Pendahuluan
Bab ini terdiri dari latar belakang penelitian, perumusan masalah,
pembatasan masalah, tujuan dan signifikansi penelitian, kerangka teori,
metodologi penelitian, dan sistematika penulisan.
BAB II : Perencanaan Pembangunan Kabupaten Pakpak Bharat Tahun 2010-2012
Bab ini ditujukan untuk mengambarkan segala sesuatu mengenai
deskripsi perencanaan pembangunan Kabupaten Pakpak Bharat tahun
2010-2012. Kemudian profil kabupaten dan struktur pemerintah Kabupaten Pakpak
Bharat, serta jenis perencanaan pembangunan di Kabupaten Pakpak Bharat
ditahun 2010-2012.
BAB III : Kendala Pembangunan di Kabupaten Pakpak Bharat tahun 2010-2012
Bab ini berisi analisis penyajian data dan fakta melalui metode
wawancara dan fakta yang diperoleh di lapangan. Selain itu pada bab ini akan
menampilkan dan mendeskripsikan perencanaan pembangunan serta kendala
yang dihadapi oleh pemerintah daerah Kabupaten Pakpak dalam
melaksanakan pembangunan daerah melalui Bappeda.
BAB IV : Penutup
Bab ini merupakan bab terakhir dalam skripsi ini yang berisi
mengenai kesimpulan dan saran. Bab ini memuat kesimpulan dan saran dari
