Paikallinen alkoholipolitiikka
moraalihallinnan käytäntönä
KATARIINA WARPENIUSTausta: hajautunut alkoholipolitiikka
Suomessa on pitkä perinne kansallisen tason ra-joittavasta alkoholipolitiikasta. Alkoholinkulutuk-sen sääntelyä väestötasolla ja alkoholimarkkinoi-den toiminnan keskitettyä rajoittamista on pidet-ty terveys- ja hyvinvointiperustaisen alkoholipoli-tiikan tukijalkana (Karlsson 2014). Sen sijaan pai-kallisen tason alkoholipolitiikka ja sen tutkimus ovat Suomessa suhteellisen tuoreita ilmiöitä.
1990-luvun alkoholipoliittisten murrosten myötä asiantuntija- ja tutkijapiireissä virisi uuden-lainen kiinnostus paikalliseen tai yhteisötasoiseen alkoholisääntelyyn ja sen vaikuttavuuden arvioin-tiin. Kansallisen alkoholipolitiikan toimintamah-dollisuuksien kaventuminen sekä alkoholinkulu-tuksen ja haittojen lisääntyminen loivat tarpeen alkoholihaittojen tehokkaammalle ennaltaeh-käisylle myös paikallisella tasolla. (Holmila 2001.) Paikallisia alkoholihaittojen ehkäisytoimia ke-hitettiin ja niiden vaikutuksia arvioitiin kattavissa hankkeissa vuosituhannen vaihteessa. Tutkimus-professori Marja Holmilan johtama Paikallinen alkoholipolitiikka eli Pakka-tutkimus- ja kehit-tämishanke jatkoi aikaisempien yhteisötutkimus-hankkeiden suuntausta Suomessa. (Holmila ym. 2009.) Sosiaali- ja terveysalan tutkimus ja kehittä-miskeskus (Stakes) toteutti Pakka-hankkeen vuo-sina 2004–2007 kahdella paikkakunnalla. Hanke oli osa kansallista alkoholiohjelmaa. Tavoitteena
Teksti perustuu kirjoittajan Helsingin yliopistossa 10.5.2019 tarkastetun väitöstutkimuksen ”Paikallinen alkoholipoli-tiikka moraalihallinnan käytäntönä. Kvasikokeellisen vai-kuttavuustutkimuksen metodisia ja eettisiä kysymyksiä” lektioon.
oli kehittää tieteellisesti tehokkaaksi osoitettu pai-kallinen alkoholihaittojen ehkäisyn toimintamal-li, joka olisi siirrettävissä myös muille paikkakun-nille tieto- ja ohjelmaohjauksen keinoin.
Hanke voidaan nähdä tieteelliseen tutkimus-näyttöön tukeutuvaksi yritykseksi ratkaista kan-sallisen alkoholipolitiikan haasteita Suomessa. Pai-kallisen alkoholihaittojen ehkäisyn pulmana kui-tenkin oli, että kuntien suosimat valistus-, va-paa-aika- ja viestintätoimet tiedettiin tutkimusten perusteella tehottomiksi keinoiksi vähentää alko-holinkulutusta ja haittoja. Sitä vastoin vaikutta-viksi tiedetyt alkoholin saatavuuden sääntelyn toi-met olivat sekä kuntien että järjestöjen ehkäisevän päihdetyön marginaalialuetta. Vaikuttavuustut-kimuksen tuloksista haettiin siis uutta tukea pai-kallisen ehkäisevän päihdetyön vahvistamiseen. (Warpenius 2019.)
Pakka-hankkeessa alkoholijuomien saatavuuden sääntelyn kysymykset liitettiin osaksi paikallista ehkäisevää päihdetyötä. Tavoitteena oli tehostaa alkoholijuomien vastuullista myyntiä ja anniske-lua ja edelleen vähentää alkoholihaittoja. Hank-keen toimenpiteet perustuivat ajatukseen alkoho-lilain saattamisesta toimivaksi ja eläväksi käytän-nöksi paikallisella tasolla. Tämä tapahtui yhdis-tämällä viranomaisvalvontaa, vastuullisen annis-kelun koulutusta, yhteisökampanjoita, mediavai-kuttamista ja yhteistyörakenteiden kehittämistä. (Holmila ym. 2009.) Tätä monen komponen-tin toimintaa nimitettiin Pakka-toimintamalliksi. Sen erityispiirre verrattuna perinteiseen kansan-terveystyöhön oli se, että paikalliset alkoholimark-kinat otettiin yhteistyökumppaneina mukaan al-koholihaittoja ehkäisevään työhön.
Näkökulma: moraalihallinta
Suomalaisen alkoholipolitiikan lähihistoria on kuvaava esimerkki yhteiskunnallisen vallankäytön desentralisaatiosta eli hajautumisesta. Universaali valtiotasolle keskittynyt alkoholipolitiikka on osit-tain vapautunut ja hajautunut monen toimijan to-teuttamiksi hallintakäytännöiksi samalla, kun al-koholijuomien saatavuus on eri tavoin lisääntynyt. (Tigerstedt 2001.)
Alkoholipolitiikan kriittinen moraalinen kysy-mys modernisaation edetessä onkin, miten yhdis-tää yksilöiden kuluttajavapauden kunnioitus ja al-koholinkäytöstä koituvien haittojen vähentämi-nen yhteiskunnassa (Sulkuvähentämi-nen ym. 2000). Voi-daan ajatella, että Pakka-hanke osaltaan ratkoi li-beraalin kulutusyhteiskunnan luomia eettisiä ris-tiriitoja yksilöiden kulutusvapauden ja kansanter-veyshaittojen rajoittamisvastuun välillä.
Paikallisessa alkoholipolitiikassa markkinoi-den sääntelyn, vapaumarkkinoi-den ja vastuun kysymyk-set hajautetaan paikallisesti ratkaistaviksi kysy-myksiksi. Teoreettisesti paikallinen alkoholipo-litiikka voidaan ymmärtää moraalihallinnan ha-jautuneeksi käytännöksi, jossa valtio delegoi vas-tuuta elintapariskien hallinnasta paikallisille vi-ranomaisille, vapautuville alkoholimarkkinoille ja yhteisöprojekteille (Warpenius 2019). Vaik-ka Suomessa valtion alkoholimonopolin rajoja on purettu, tilalle on muodostunut uudenlaisia hajautetun valvonnan ja vallankäytön asetelmia. Sosiaalivaltion täysmittaisten alkoholikontrolli-tehtävien ja laajan markkinavapauden välimuo-doksi on muotoutunut hallinnallisten käytäntö-jen kudoksia, joilla ohjataan ihmisten kulutusva-lintoja ja rajataan kuluttajavapauden ehtoja. Tätä hallinnan muotoa kutsun moraalihallinnaksi pai-kallisten alkoholimarkkinoiden kautta (ks. hal-linnasta: Miller & Rose 2008; moraalisäätelystä: Yeomans 2014).
Edistyneessä liberaalissa hyvinvointivaltiossa elinkeinonharjoittajilla ja kuluttajilla on laaja toi-mintavapaus, johon moraalihallinnan käytännöt kuitenkin piirtävät vapauden ja vastuun rajat. Al-koholijuomien vastuullisessa myynnissä ja annis-kelussa myyjät subjektivoituvat omien myyntikäy-täntöjensä eettisyyttä valvoviksi toimijoiksi, joil-la on valtaa asettaa rajat asiakkaan kuluttajava-paudelle: päihtyneille ja alaikäisille asiakkaille ei myydä eikä anniskella alkoholijuomia. Viimekäti-nen vastuu alkoholin anniskelun ja myynnin tur-varajojen noudattamisesta ei siis ole kuluttavalla
yksilöllä itsellään vaan lähiympäristöllä: lijuomien myyntiä valvovilla paikallisilla alkoho-likauppiailla ja juomisen normeja vaalivilla lähi-yhteisöillä.
Näin paikallinen alkoholipolitiikka on moni-kehäistä alkoholihaittojen hallintaa paikallisten alkoholimarkkinoiden ja yhteisöjen välityksellä. Valtio ei suoraan valvo kuluttajien alkoholiosto-ja alkoholiosto-ja edelleen kulutuskäyttäytymistä vaan tämä tapahtuu markkinatoimijoiden kautta alkoholin myyntitilanteissa. Alkoholikauppiaiden lakisää-teiset vastuullisuuskäytännöt pyrkivät ohjaamaan yksilöiden kulutuskäyttäytymistä siten, että tämä palvelee valtion intressissä olevia terveyden ja hy-vinvoinnin edistämistavoitteita, kuten alaikäisten päihteettömyyttä tai toisten ihmisten koskemat-tomuutta. Näin varjellaan niiden kuluttajien ter-veyttä ja hyvinvointia, joiden ei katsota täyttävän autonomisen suvereenin kuluttajan kriteerejä.
Vaikuttavuusarvioinnilla ja -tutkimuksella on keskeinen asema hajautuneiden hallintakäytän-töjen muotoilussa. Marketta Rajavaaran (2007) mukaan vaikuttavuuden käsite ilmestyi myös Suo-messa hyvin lyhyessä ajassa hyvinvointivaltion hal-linnointiin ja tiedonmuodostukseen, ja sen ympä-rille muotoutuneet käytännöt muovasivat yhteis-kuntaa, yhteisöjä ja sääntelykäytäntöjä aivan uu-della tavalla. Vaikuttavuustutkimuksella ja tieteel-lisellä tutkimusnäytöllä on oma taktinen tehtävän-sä myös paikallisessa alkoholihaittojen ehkäisys-sä. Paikallisten alkoholipolitiikkatoimien vaikut-tavuusarviointi hahmottuu hallinnan tietomuo-doksi, joka mittaa ja arvioi markkinoiden vastuul-lisuuskäytäntöjen toteutumista ja siten myötävai-kuttaa ihmisten elintapojen ohjaamiseen markki-noiden välityksellä. (Warpenius 2019.)
Asetelma ja tulos: kvasikokeellinen kontrolloitu kenttäkoe
Pakka-hankkeen toimenpiteiden vaikutuksia tut-kittiin kontrolloidussa kvasikokeellisessa ennen ja jälkeen intervention asetelmassa. Anniskelupaik-kojen vastuullista myyntiä arvioitiin ostokokeil-la: päihtynyttä esittänyt näyttelijä testasi, noudat-tavatko anniskelupaikat kieltoa myydä alkoho-lia päihtyneille asiakkaille. Tulokset osoittivat, et-tä Pakka-toimintamalli voi vähenet-tää humalaisil-le anniskelua. Erityisesti nuoret tarjoilijat lisäsi-vät anniskelukontrollia toimintapaikkakunnalla. (Warpenius 2019.)
Pakka-tutkimuksen prosessianalyysin perus-teella alkoholiviranomaisten valvontakäyntien ja sanktioiden tehostumisella näytti olleen ratkaiseva vaikutus tarjoilijoiden käyttäytymismuutokseen. Tämä ei kuitenkaan merkitse, että pelkkä viran-omaisvalvonta olisi riittävä ratkaisu anniskeluelin-keinon vastuullisuuden takaamiseksi. Myös erilai-set kampanjat sekä mediavaikuttaminen olivat oleellinen osa paikallista toimintaa Pakka-hank-keessa.
Yöaikaan päihtyneille kieltäydyttiin kuitenkin anniskelemasta vain harvoin. Pakka-toimenpide-kokonaisuus pystyi siis vaikuttamaan tarjoilijoi-den anniskelukäytäntöihin alkuillasta, mutta ei myöhemmin illalla ja yöllä, jolloin asiakaskunta ylipäätään oli päihtynyttä. Ostokokeen tulosten valossa vaikuttaisi siltä, että yöaikaan tarjoilijoiden toimintaa ohjasi humalatilan hyväksyvä kulttuuri-nen normisto – ei anniskelun päihtyneille kieltä-vä lainsäädäntö.
Suomalaisten alkoholinkäyttö ja erityisesti hu-malajuominen kasaantuvat voimakkaasti viikon-loppujen iltoihin ja öihin, jolloin myös tilanne-kohtaiset humalahaitat ovat yleisiä (Mäkelä 2018). Niinpä ei ole yllättävää, että Pakka- tutkimuksessa ei voitu tieteellisesti osoittaa pahoinpitelytapaus-ten johdonmukaista vähenemistä anniskelupai-koissa. Anniskelukäytäntöjen muuttaminen ja hu-malahaittojen vähentäminen voi ylipäätään osoit-tautua vaikeaksi tehtäväksi, mikäli humalahakui-suus säilyttää asemansa suomalaisessa juhlimis-kulttuurissa.
Vaikuttavuustutkimuksen haasteet ja hyödyntäminen
Pakka-hankkeen vaikuttavuustutkimustulokset olivat lopulta melko vaatimattomia. Myös tuo-reen kansainvälisen tutkimuskatsauksen mukaan yhteisötasoisten toimien vaikuttavuudesta on melko harvoin saatu tutkimusnäyttöä (Midford & Shakeshaft 2017). Tähän on useita syitä (War-penius 2019).
Kenttäkoeasetelmia on vaikeaa kontrolloida ta-valla, joka täyttää kokeellisen vaikuttavuustutki-muksen metodiset kriteerit, ja monet tekijät se-koittavat herkästi kokeellisia tutkimusasetelmia. Lisäksi vertailupaikkakuntien toiminta luo hal-litsemattomuutta koeasetelmiin: myös kontrol-lipaikkakunnat voivat tarttua hyviksi havaittui-hin toimiin, mikä vie pohjan kokeen
vertailuase-telmalta. Näin tapahtui Pakka-hankkeen ikäraja-kontrollia testanneissa ostokokeissa.
Tutkimus- ja kehittämisprojekteissa tutkimus-asetelmat itsessään voivat vaikuttaa tutkimustu-loksiin: tutkijoiden osallistuminen on osa inter-ventiota, ja paikallisten viranomaisten tietoisuus tutkimuksesta vaikuttaa heidän käyttäytymiseen-sä. Myös tutkijoiden antama palaute toimijoille voi vaikuttaa tuloksiin, mikä saattaa heikentää tu-losten yleistettävyyttä ja toimintamallien siirret-tävyyttä.
Pakka-tutkimuksessa tehtyjen ostokokeiden menetelmällisiä haasteita olivat muun muassa tut-kimusavustajien toiminnan vakioiminen ja kent-tätyön salassapitokäytännöt. Tutkimuseettiset ky-symykset ostokokeissa puolestaan liittyivät piilo-havainnointiin eli siihen, että tutkittavat tarjoilijat ja kauppiaat eivät tienneet olevansa mukana tutki-muksessa. Toinen tutkimuseettinen jännite syntyy siitä, että tutkimuksen kohteena oli laiton toimin-ta eli alkoholin myynti päihtyneille toimin-tai alaikäisille.
Ostokokeissa oli kuitenkin myös monia meto-disia vahvuuksia, ja tutkijat saivat välitöntä ja sys-temaattista tietoa alkoholikauppiaiden käyttäy-tymisestä todellisissa myyntitilanteissa. Esimer-kiksi tarjoilijat tuskin olisivat kertoneet öisistä anniskelurikkeistään kyselytutkimuksessa tai haas-tattelussa.
Vaikuttavuustutkimusten tulosten ja menetel-mien yhteiskunnallinen hyödyntäminen voi tuot-taa myös odottamattomia seurauksia, kuten ta-pahtui Pakka-hankkeessa. Projektin päätyttyä vä-hittäismyymälät omaksuivat ikärajavalvontaa tes-taavat ostokokeet alkoholikauppansa vastuullisuu-den mittareiksi. Alkoholimarkkinat ottivat tutki-muksen menetelmät oman toimintansa eettisyy-den osoittamisen välineeksi, jonka tuloksiin vedo-ten yksityiset kauppiaat saattoivat edellyttää entis-tä suurempaa markkinavapautta alkoholipoliitti-sissa intressikamppailuissa.
Ostokokeen mittausmenetelmän leviäminen markkinoiden käyttöön muistuttaa siitä, että yh-teiskunta- ja sosiaalitieteissä tutkimuksen koh-teet eivät suhtaudu välinpitämättömästi kokeel-lisen tutkimuksen tuloksiin ja menetelmiin, vaan he herkästi valjastavat tietomuodot palvelemaan omia tarkoitusperiään.
Lopuksi
Paikallinen alkoholipolitiikka -tutkimus- ja kehit-tämishankkeen merkittävin anti ei siis ollutkaan vahvan tieteellisen tutkimusnäytön tuottaminen vaan pikemminkin paikallisten politiikkatoimien toteutettavuuden osoittaminen: paikallisten viran-omaisten, markkinoiden ja asukkaiden yhteistyö alkoholihaittojen ehkäisemiseksi osoittautui yli-päätään mahdolliseksi ristiriitaisista intresseistä ja paikallisen ehkäisevän päihdetyön rakenteellisis-ta heikkouksisrakenteellisis-ta huolimatrakenteellisis-ta. Hanke onnistui ylit-tämään rajalinjan paikallisen ehkäisevän päihde-työn ja alkoholijuomien saatavuuden sääntelyn välillä ja tuomaan ikärajakontrollin ja päihtyneil-le myynninkontrollin osaksi paikallista ehkäise-vää päihdetyötä.
Vaikka tutkimuksessa ei suoranaisesti saatu vah-vaa tieteellistä vaikuttavuusnäyttöä, Pakka-toi-mintamalli on levinnyt Suomessa nopeasti tutki-mushankkeen päätyttyä. Kunnille osoitetun kyse-lyn perusteella vuoden 2016 lopulla noin 2,7 mil-joonaa suomalaista asui kunnissa, joissa toteutet-tiin Pakka-toimintamallia (Warpenius & Mark-kula 2018). Pakka-mallin leviäminen kertonee sii-tä, että alkoholilain tehokkaalle toimeenpanolle ja saatavuutta säänteleville paikallisille toimille on tarvetta Suomessa ja että toimijat ovat kokeneet toimintakäytännön hyväksi ja mielekkääksi.
Pakka-tutkimuksen menetelmälliset kysymykset herättävät yleisemmän pohdinnan
vaikuttavuus-tutkimuksen asemasta alkoholipoliittisten toi-mien perusteluna. Pitäisikö politiikkatoitoi-mien vai-kutuksia arvioitaessa ylipäätään kiinnittää nykyis-tä vahvemmin huomiota siihen, mikä on hyvää ja oikein, ei ainoastaan siihen, mikä on tutkitus-ti vaikuttavaa ja tehokasta? Alkoholinkäytön hai-tat kuormittavat paitsi juojaa itseään, myös hänen lähipiiriään ja yhteiskuntaa laajemmin (Warpeni-us ym. 2013). Siksi on tärkeää kehittää u(Warpeni-usia, suo-malaiseen sääntelyjärjestelmään soveltuvia paikal-lisen tason keinoja ehkäistä ja vähentää alkoholi-haittoja, vaikka tutkimusnäyttöä toimien vaikut-tavuudesta ei tiukassa kokeellisessa asetelmassa vä-littömästi saataisikaan.
Tarve paikalliseen alkoholipolitiikkaan on Suo-messa lisääntynyt entisestään vuonna 2018 voi-maan astuneen alkoholilain myötä. Tuolloin muun muassa anniskelupaikkojen aukioloaikoja ja annoskokorajoituksia vapautettiin. Pakka-tut-kimuksen tulokset muistuttavat siitä, että yksityis-ten elinkeinotoimijoiden omavalvonta ei yksin ta-kaa yhteiskuntaeettisten periaatteiden noudatta-mista. Yksityinen voitontavoittelu painaa elinkei-noelämän vaakakupissa herkästi enemmän kuin velvollisuus huolehtia hyvinvointieettisten arvo-jen toteutumisesta. Yksityisen markkinatoimin-nan laajentuessa on siis huolehdittava myös riit-tävästä viranomaisvalvonnasta, olipa sitten kyse alkoholikaupasta tai vaikkapa hoivapalveluiden tuottamisesta.
KIRJALLISUUS
Holmila, Marja (2001) The changing field of preven ting alcohol and drug problems in Finland: can com-munity-based work be the solution? Contempora-ry Drug Problems 28 (Summer 2001), 203–220. Holmila, Marja & Warpenius, Katariina & Warsell,
Leena & Kesänen, Minna & Tamminen, Irmeli (2009) Paikallinen alkoholipolitiikka: Pakka-hank-keen loppuraportti. Raportti 5/2009. Helsinki: Ter-veyden ja hyvinvoinnin laitos.
Karlsson, Thomas (2014) Nordic Alcohol Policy in Eu-rope – The Adaptation of Finland’s, Sweden’s and Norway’s Alcohol Policies to a New Policy Frame-work, 1994–2013. Research 137. Helsinki: Tervey-den ja hyvinvoinnin laitos.
Midford, Richard & Shakeshaft, Anthony (2017) Com-munity-Focused Approaches to the Prevention of Alcohol-Related Harms: From Past Experiences to Future Possibilities. In Torsten Kolind, Betsy Thom & Geoffrey Hunt (eds.) The SAGE Handbook of Drug and Alcohol Studies. Social Science Approach-es. Los Angeles: SAGE Publications, 213–237. Miller, Peter & Rose, Nikolas (2008) Governing the
Present: Administering Economic, Social and Per-sonal Life. Cambridge: Polity Press.
Mäkelä, Pia (2018) Milloin Suomalaiset juovat? Teok-sessa Pia Mäkelä, Janne Härkönen, Tomi Linto-nen, Christoffer Tigerstedt & Katariina Warpenius (toim.) Näin Suomi juo – Suomalaisten muuttuvat alkoholinkäyttötavat. Helsinki: Terveyden ja hyvin-voinnin laitos, 134–143.
Rajavaara, Marketta (2007) Vaikuttavuusyhteiskunta: Sosiaalisten olojen arvostelusta vaikutusten toden-tamiseen. Sosiaali- ja terveysturvan tutkimuksia 84. Helsinki: Kelan tutkimusosasto.
Sulkunen, Pekka & Sutton, Caroline & Tigerstedt, Christoffer & Warpenius, Katariina (eds.) (2000) Broken Spirits. Power and Ideas in Nordic Alco-hol Control. NAD publication 39. Helsinki: NAD. Tigerstedt, Christoffer (2001) The Dissolution of the
Alcohol Policy Field. Studies on the Nordic Coun-tries. University of Helsinki. Department of Social Policy. Research Reports 1/2001. Helsinki: Depart-ment of Social Policy.
Warpenius, Katariina (2019) Paikallinen alkoholipoli-tiikka moraalihallinnan käytäntönä. Kvasikokeel-lisen vaikuttavuustutkimuksen metodisia ja eetti-siä kysymykeetti-siä. Valtiotieteellisen tiedekunnan jul-kaisuja 112. Helsinki: Helsingin yliopisto, Valtio-tieteellinen tiedekunta.
Warpenius, Katariina & Holmila, Marja & Tigerstedt, Christoffer (toim.) (2013) Alkoholi- ja päihdehaitat läheisille, muille ihmisille ja yhteiskunnalle. Helsin-ki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.
Warpenius, Katariina & Markkula, Jaana (2018) Eh-käisevän päihdetyön nykytila ja tulevaisuus kun-nissa: Vuoden 2016 kuntakyselyn tuloksia. Raportti 9/2018. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Yeomans, Henry (2014) Alcohol and Moral Regulation:
Public Attitudes, Spirited Measures and Victorian Hangovers. Bristol: Policy Press.
