KATA PENGANTAR. Bandung, 2020 TIM PENYUSUN

(1)

NASKAH AKADEMIK

RANCANGAN

PERATURAN DAERAH

PROVINSI JAWA BARAT

TENTANG

PERUBAHAN ATAS

PERATURAN DAERAH PROVINSI

JAWA BARAT NOMOR 8 TAHUN 2019

TENTANG RENCANA PEMBANGUNAN

JANGKA MENENGAH DAERAH PROVINSI

JAWA BARAT TAHUN 2018-2023

K e r j a s a m a A n t a r a :

B a d a n P e r e n c a n a a n P e m b a n g u n a n

D a e r a h P r o v i n s i J a w a B a r a t

d e n g a n

F a k u l t a s H u k u m U n i v e r s i t a s K a t o l ik

P a r a h y a n g a n B a n d u n g

B A N D U N G

2 0 2 0

(2)

K

Puji syukur ke Hadirat Tuhan Yang Maha Esa atas terselesaikannya penyusunan Naskah Akademik Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) Provinsi Jawa Barat tentang Perubahan atas Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 8 Tahun 2019 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023. Sesuai ketentuan Pasal 56 ayat (2) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Pasal 22 ayat (1) serta Pasal 24 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah, Raperda disertai dengan penjelasan atau keterangan dan/atau Naskah Akademik. Oleh karena itu, dalam rangka penyusunan Raperda Provinsi Jawa Barat tentang Perubahan atas Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 8 Tahun 2019 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023, perlu disusun Naskah Akademik.

Naskah Akademik ini terdiri dari Bab I Pendahuluan, yang memuat latar belakang, identifikasi masalah dan kegunaan serta metode penelitian; Bab II Kajian Teoritis dan Praktik Empiris; Bab III Evaluasi dan Analisis Peraturan Perundang-undangan Terkait; Bab IV Landasan Filosofis, Sosiologis dan Yuridis; Bab V Jangkauan, Arah Pengaturan dan Ruang Lingkup Materi Muatan Peraturan Daerah; dan Bab VI Penutup yang memuat Kesimpulan dan Saran, serta pada Lampiran dimuat Rancangan Peraturan Daerah tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023. Naskah Akademik ini merupakan acuan dan pedoman dalam penyusunan dan pembahasan Raperda.

Bandung, 2020

TIM PENYUSUN

(3)

D

KATA PENGANTAR ... i DAFTAR ISI ... ii BAB I PENDAHULUAN ... 1 A. Latar Belakang ... 1 B. Identifikasi Masalah ... 7

C. Maksud, Tujuan dan Sasaran... 7

D. Metode Penelitian ... 8

BAB II KAJIAN TEORETIK DAN PRAKTIK EMPIRIK ... 10

A. Tinjauan Teoretis ... 10

B. A. Teori Peraturan Perundang-undangan... 32

C. Asas-asas yang Digunakan dalam Raperda………... 44

D. Praktik Empiris ………... 46

BAB III EVALUASI DAN ANALISIS PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN TERKAIT... 51 A. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 51 B. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional... 52

C. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan……….. ...

56

D. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah………...

59

E. Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Tata Cara Penyusunan, Pengendalian, dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah...

ii

(4)

Tata Cara Perencanaan, Pengendalian Dan Evaluasi Pembangunan Daerah, Tata Cara Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah Tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah Dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah, Serta Tata Cara Perubahan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah, dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah...

BAB IV LANDASAN FILOSOFIS, SOSIOLOGIS, DAN YURIDIS ... 72

A. Landasan Filosofis ... 72

B. Landasan Sosiologis ... 73

C. Landasan Yuridis ... 74

BAB V JANGKAUAN, ARAH PENGATURAN, DAN RUANG LINGKUP MATERI MUATAN RANCANGAN PERATURAN DAERAH... 75 A. Dasar Pertimbangan dan Dasar Hukum Pembentukan Raperda………... 75 B. Ketentuan Umum ... 80 BAB VI PENUTUP... 82 A. Kesimpulan ... 82 B. Saran ... 83 DAFTAR PUSTAKA ... 84 Lampiran Rancangan Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat tentang Rencana

Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023

(5)

B

P

ENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Dalam penjelasan umum Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, disebutkan bahwa perencanaan pembangunan terdiri atas empat tahapan, yaitu: 1) penyusunan rencana; 2) penetapan rencana; 3) pengendalian pelaksanaan rencana; dan 4) evaluasi pelaksanaan rencana. Keempat tahapan tersebut diselenggarakan secara berkelanjutan, sehingga secara keseluruhan membentuk satu siklus perencanaan yang utuh.

Tahap penyusunan rencana dilaksanakan untuk menghasilkan rancangan lengkap suatu rencana yang siap untuk ditetapkan yang terdiri atas 4 (empat) langkah. Langkah pertama adalah penyiapan rancangan rencana pembangunan yang bersifat teknokratik, menyeluruh, dan terukur. Langkah

kedua, masing-masing instansi pemerintah menyiapkan rancangan rencana

kerja dengan berpedoman pada rancangan rencana pembangunan yang telah disiapkan. Langkah ketiga adalah melibatkan masyarakat (stakeholders) dan menyelaraskan rencana pembangunan yang dihasilkan masing-masing jenjang pemerintahan melalui musyawarah perencanaan pembangunan. Sedangkan langkah keempat adalah penyusunan rancangan akhir rencana pembangunan.

Tahap berikutnya adalah penetapan rencana menjadi produk hukum sehingga mengikat semua pihak untuk melaksanakannya. Dalam hal ini dokumen perencanaan pembangunan daerah ditetapkan dengan Peraturan Daerah.

(6)

NASKAH AKADEMIK RAPERDA TENTANG PERUBAHAN ATAS PERDA PROVINSI JAWA BARAT NOMOR 8 TAHUN 2019 TENTANG RENCANA PEMBANGUNAN JANGKA MENENGAH DAERAH PROVINSI JAWA BARAT TAHUN 2018-2023

Sementara itu tahap pengendalian pelaksanaan rencana pembangunan dimaksudkan untuk menjamin tercapainya tujuan dan sasaran pembangunan yang tertuang dalam rencana melalui kegiatan-kegiatan koreksi dan penyesuaian selama pelaksanaan rencana tersebut oleh Kepala Perangkat Daerah. Kemudian Kepala Badan Perencanan Pembangunan Daerah (Bappeda) Provinsi menghimpun dan menganalisis hasil pemantauan pelaksanaan rencana pembangunan dari masing-masing Kepala Perangkat Daerah sesuai dengan tugas dan kewenangannya.

Adapun evaluasi pelaksanaan rencana adalah bagian dari kegiatan perencanaan pembangunan yang secara sistematis mengumpulkan dan menganalisis data dan informasi untuk menilai pencapaian sasaran, tujuan dan kinerja pembangunan. Evaluasi ini dilaksanakan berdasarkan indikator dan sasaran kinerja yang tercantum dalam dokumen rencana pembangunan. Indikator dan sasaran kinerja mencakup masukan (input), keluaran (output), hasil (result), manfaat (benefit) dan dampak (impact).

Terkait dengan evaluasi pelaksanaan rencana tersebut di atas, Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) sebagai bagian dari dokumen perencanaan pembangunan daerah, juga memerlukan evaluasi yang antara lain berkaitan dengan dinamika perkembangan daerah maupun nasional dan/atau adanya perubahan peraturan perundang-undangan di tingkat pusat yang akan mempengaruhi konsistensi perencanaan dan kualitas perencanaan yang sudah tercantum dalam RPJMD.

Disamping itu, dalam rangka perencanaan pembangunan, setiap Kementerian/Lembaga baik Pusat maupun Daerah berkewajiban untuk melaksanakan evaluasi kinerja pembangunan yang terkait dengan fungsi dan tanggungjawabnya. Dalam melaksanakan evaluasi kinerja proyek pembangunan, Kementrian/Lembaga baik Pusat maupun Daerah mengikuti pedoman dan petunjuk pelaksanaan evaluasi kinerja untuk menjamin keseragaman metode, materi, dan ukuran yang sesuai untuk masing-masing jangka waktu rencana.

(7)

Selanjutnya ketentuan Pasal 276 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, mengamanatkan kepada Kepala Daerah untuk melakukan pengendalian dan evaluasi terhadap pembangunan daerahnya. Dalam hal ini Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat melakukan pengendalian dan evaluasi terhadap pembangunan daerah Kabupaten/Kota. Selain itu, Gubernur juga melakukan pengendalian dan evaluasi pembangunan daerah Provinsi.

Pengendalian dan evaluasi pembangunan daerah adalah suatu proses pemantauan dan supervisi dalam penyusunan dan pelaksanaan kebijakan pembangunan serta menilai hasil realisasi kinerja dan keuangan untuk memastikan tercapainya target secara ekonomis, efisien, dan efektif.

Berdasarkan ketentuan Pasal 183 Peraturan Menteri Dalam Negeri 86 Tahun 2017 tentang Tata Cara Perencanaan, Pengendalian dan Evaluasi Pembangunan Daerah, Tata Cara Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah Tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah, serta Tata Cara Perubahan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah, Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah, dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah, diatur bahwa pengendalian dan evaluasi perencanaan pembangunan daerah meliputi:

a. Pengendalian dan evaluasi terhadap perumusan kebijakan perencanaan pembangunan daerah;

b. Pengendalian dan evaluasi terhadap pelaksanaan rencana pembangunan daerah; dan

c. Evaluasi terhadap hasil rencana pembangunan daerah.

Dalam konteks perencanaan pembangunan daerah, Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 8 Tahun 2019 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023, yang diundangkan pada tanggal 4 Maret 2019, merupakan implementasi dari ketentuan Pasal 258 ayat (1) dan ayat (2), Pasal 260, serta Pasal 264 ayat (4) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

(8)

sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014.

RPJMD Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023 memuat tujuan, sasaran, kebijakan, dan strategi pembangunan daerah untuk jangka waktu 5 (lima) tahun sebagai visi dan misi kepala daerah terpilih dalam masa pemerintahannya dengan berpedoman pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah, Rencana Tata Ruang Wilayah, dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional.

Selain itu, RPJMD Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023 merupakan penjabaran visi, misi dan program Gubernur Jawa Barat ke dalam strategi pembangunan daerah, kebijakan umum, program prioritas Gubernur Jawa Barat, dan arah kebijakan keuangan daerah dengan mempertimbangkan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) Provinsi Jawa Barat Tahun 2005-2025 dan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Provinsi Jawa Barat Tahun 2009-2029. Selain itu RPJMD Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023 merupakan dokumen perencanaan daerah yang memberikan arah sekaligus acuan bagi seluruh komponen pelaku pembangunan daerah dalam mewujudkan pembangunan daerah yang berkesinambungan.

Berdasarkan ketentuan Pasal 7 Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 8 Tahun 2019, diatur bahwa perubahan RPJMD hanya dapat dilakukan apabila:

a. hasil pengendalian dan evaluasi menunjukkan bahwa proses perumusan tidak sesuai dengan tahapan dan tata cara penyusunan rencana pembangunan Daerah yang diatur dalam Peraturan Daerah;

b. hasil pengendalian dan evaluasi menunjukkan bahwa substansi yang dirumuskan, tidak sesuai dengan peraturan perundang-undangan; dan

(9)

Dalam rangka efektivitas, perubahan RPJMD sebagaimana dimaksud pada ketentuan Pasal 7 huruf a dan huruf b Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 8 Tahun 2019 tersebut di atas, tidak dapat dilakukan apabila sisa masa berlaku RPJMD kurang dari 3 (tiga) tahun.

Adapun yang dimaksud dengan perubahan yang mendasar sebagaimana dimaksud pada ketentuan Pasal 7 huruf c Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 8 Tahun 2019 mencakup terjadinya bencana alam, goncangan politik, krisis ekonomi, konflik sosial budaya, gangguan keamanan, pemekaran Daerah, atau perubahan kebijakan nasional. Perubahan RPJMD ditetapkan dengan Peraturan Daerah dan menjadi pedoman bagi penyusunan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) dan Perubahan Rencana Strategis Perangkat Daerah Provinsi Jawa Barat.

Berkenaan dengan hal tersebut di atas, setelah lebih dari satu tahun berlakunya Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 8 Tahun 2019, terdapat dinamika perkembangan daerah maupun nasional yang mempengaruhi konsistensi perencanaan dan kualitas perencanaan yang sudah tercantum dalam RPJMD Tahun 2018-2023 tersebut. Perkembangan dimaksud antara lain adanya bencana non alam Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) yang telah dinyatakan oleh World Health Organization (WHO) sebagai pandemic yang wajib dilakukan upaya penanggulangan agar tidak terjadi peningkatan kasus. Penyebaran Covid-19 ini telah membawa risiko bagi kesehatan masyarakat dan telah merenggut banyak korban jiwa bagi sebagian orang yang terinfeksi di Jawa Barat. Selain itu, penyebaran Covid-19 juga telah mengganggu aktivitas penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan, dan kemasyarakatan serta membawa implikasi besar bagi perekonomian masyarakat Jawa Barat.

Oleh karena itu, daam RKPD Provinsi Jawa Barat Tahun 2021, rehabilitasi dan rekonstruksi dampak Covid-19 merupakan tambahan prioritas pembangunan Jawa Barat dari 9 (sembilan) prioritas lainnya yang sudah ditetapkan dalam RPJMD. Penambahan prioritas ini ditegaskan kembali dalam acara Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang)

(10)

Provinsi Jawa Barat Tahun 2020 yang merupakan momentum penting dalam perencanaan pembangunan Tahun 2021 di tengah pandemi Covid-19. Terdapat 2 (dua) agenda penting, yaitu pemulihan ekonomi pasca pandemi Covid-19 dan mendukung tahapan tahun ketiga pencapaian visi misi dalam RPJMD Tahun 2018-2023.

Selain adanya pandemi Covid-19 tersebut, juga terdapat peraturan perundang-undangan yang sangat berpengaruh terhadap perencanaan pembangunan dan pengelolaan keuangan daerah serta penyelenggaraan pemerintahan daerah yang terbit setelah RPJMD Tahun 2018-2023 ditetapkan. Peraturan dimaksud antara lain Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, Peraturan Presiden Nomor 18 Tahun 2020 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional Tahun 2020-2024, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 70 Tahun 2019 tentang Sistem lnformasi Pemerintahan Daerah, dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 90 Tahun 2019 tentang Klasifikasi, Kodefikasi, dan Nomenklatur Perencanaan Pembangunan dan Keuangan Daerah.

Dengan terdapatnya berbagai perkembangan di atas, maka Pemerintah Provinsi Jawa Barat harus melakukan evaluasi terhadap hasil RPJMD Tahun 2018-2023 untuk memastikan bahwa visi, misi, tujuan dan sasaran RPJMD Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023 dapat dicapai, dengan tetap menjaga keselarasan dan sinergi pembangunan pusat dan daerah, serta dapat menjalankan amanat dalam beberapa peraturan perundang-undangan yang telah ditetapkan pada saat RPJMD Tahun 2018-2023 sedang diimplementasikan.

Berkenaan dengan hal-hal yang telah diuraikan di atas, maka perlu dilakukan perubahan atas Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 8 Tahun 2019 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023.

(11)

Berdasarkan ketentuan Pasal 56 ayat (2) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, serta Pasal 22 ayat (1) dan Pasal 24 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah, Rancangan Peraturan Daerah disertai dengan penjelasan atau keterangan dan/atau Naskah Akademik. Untuk itu, dalam rangka penyusunan Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) Provinsi Jawa Barat tentang Perubahan atas Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 8 Tahun 2019 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023, perlu disusun Naskah Akademik.

B. Identifikasi Masalah

Berdasarkan pemaparan latar belakang masalah tersebut di atas, maka dirumuskan 2 (dua) pokok masalah sebagai berikut :

a. Hal-hal apakah yang menjadi dasar pertimbangan perlu diaturnya perubahan atas Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 8 Tahun 2019 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023, dalam Peraturan Daerah?

b. Hal-hal apakah yang menjadi sasaran, jangkauan, dan arah pengaturan Raperda Provinsi Jawa Barat tentang Perubahan atas Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 8 Tahun 2019 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023?

C. Maksud, Tujuan dan Sasaran

Maksud dari penyusunan Naskah Akademik ini adalah untuk melakukan penelaahan dan kajian akademis, yang dapat menjadi dasar dan landasan bagi penyusunan Raperda tentang Perubahan atas Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 8 Tahun 2019 tentang Rencana

(12)

Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023.

Adapun tujuan penyusunan Naskah Akademik ini adalah untuk merumuskan pokok-pokok pikiran yang akan menjadi bahan dan dasar bagi penyusunan Raperda tentang Perubahan atas Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 8 Tahun 2019 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun 2018-2023.

Sasaran yang ingin dicapai dalam penyusunan Naskah Akademik ini adalah terbentuknya Raperda yang mengacu pada kajian dan analisis yang secara akademis dapat dipertanggungjawabkan.

D. Metode Penelitian

Berdasarkan latar belakang dan tujuan penelitian yang telah diuraikan, maka penelitian difokuskan pada pengkajian atas konsepsi dan bahan-bahan hukum primer dalam bentuk peraturan perundang-undangan, yang berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintahan, terutama mengenai kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi Jawa Barat di bidang perencanaan pembangunan Daerah.

Untuk itu, metode pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode penelitian yuridis normatif, yaitu meneliti hukum sebagai norma positif dengan menggunakan cara berpikir deduktif dan berdasarkan pada kebenaran koheren dimana kebenaran dalam penelitian sudah dinyatakan kredibel tanpa harus melalui proses pengujian atau verifikasi. Disamping itu, dilakukan pula penelitian sosiologis dan historis agar penelitian bernilai komprehensif, karena penelitian yang dilakukan memerlukan dukungan data, sehingga harus dilakukan pendekatan kemasyarakatan.

Dipilihnya metode penelitian hukum normatif berdasarkan pertimbangan bahwa tujuan penelitian adalah menggambarkan objek yang diteliti. Disamping itu, penelitian ini tidak bisa terlepas dari sudut pandang analisis hukum, artinya dielaborasi apa yang seharusnya diatur dalam

(13)

Raperda serta ruang lingkup kebebasan bertindak secara mandiri oleh Pemerintah Daerah Provinsi Jawa Barat.

Dengan dilakukannya analisis hukum, diperoleh kepastian terkandungnya elemen positivitas, koherensi dan keadilan dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, sehingga tetap berada dalam koridor kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi Jawa Barat.

Data dikumpulkan melalui studi kepustakaan, kemudian dianalisis sehingga dapat ditemukan alasan yang rasional mengenai implikasi hukum dari tidak optimalnya dokumen perencanaan pembangunan daerah. Sumber data yang digunakan dalam penelitian ini adalah data sekunder, berupa: 1. Sumber hukum formal, yaitu peraturan perundang-undangan dan doktrin. 2. Sumber hukum materiil, yaitu sumber hukum sosiologis dan sumber

hukum filosofis.

Data yang terkumpul, selanjutnya diolah melalui tahap pemeriksaan (editing), penandaan (coding), penyusunan (reconstructing) dan sistematisasi berdasarkan pokok bahasan dan sub pokok bahasan yang diidentifikasi dari rumusan masalah. Dari hasil pengolahan data tersebut, dianalisis secara kualitatif dan kemudian dilakukan pembahasan. Berdasarkan hasil pembahasan, kemudian diambil kesimpulan sebagai jawaban terhadap permasalahan yang diteliti.

(14)

B

AB II

K

AJIAN TEORETIK DAN

PRAKTIK EMPIRIK

A. Tinjauan Teoretis

1. Teori Perencanaan

Menurut Seukarna (2011:3), George Terry mendefinisikan manajemen dalam bukunya Principles of Management yaitu "Suatu proses yang membedakan atas perencanaan, pengorganisasian, penggerakan dan pengawasan dengan memanfaatkan baik ilmu maupun seni demmi mencapai tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya". Dari definisi Terry itulah kita bisa melihat fungsi manajemen menurutnya, yang antara lain adalah perencanaan (planning), yaitu sebagai dasar pemikiran dari tujuan dan penyusunan langkah-langkah yang akan dipakai untuk mencapai tujuan. Merencanakan berarti mempersiapkan segala kebutuhan, memperhitungkan matang-matang apa saja yang menjadi kendala, dan merumuskan bentuk pelaksanaan kegiatan yang bermaksuud untuk mencapai tujuan.

Adapun menurut Tjokroamidjojo (1992), perencanaan didefinisikan sebagai suatu proses persiapan secara sistematis kegiatan-kegiatan yang akan dilakukan untuk mencapai tujuan tertentu, kemudian Conyersdan Hills (1994) mendefinisikan perencanaan sebagai suatu proses berkesinambungan yang mencakup keputusan-keputusan atau pilihan-pilihan berbagai alternatif penggunaan sumberdaya untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu pada masa yang akan datang.

Menurut Robbins, perencanaan adalah suatu cara untuk mengantisipasi dan menyeimbangkan perubahan (Robbins dalam Uno, 2009: 1). Perencanaan yakni suatu cara yang memuaskan untuk membuat kegiatan dapat berjalan dengan baik, disertai dengan berbagai langkah yang antisipatif

(15)

guna memperkecil kesenjangan yang terjadi sehingga kegiatan tersebut mencapai tujuan yang telah ditetapkan (Uno, 2009: 2). Melalui beberapa pengertian perencanaan tersebut, mengacu pada kesimpulan yang disampaikan oleh Uno (2009: 2), maka perencanaan adalah suatu cara yang memuaskan untuk membuat kegiatan dapat berjalan dengan baik, disertai dengan berbagai langkah yang antisipatif guna memperkecil kesenjangan yang terjadi sehingga kegiatan tersebut mencapai tujuan yang telah ditetapkan.

Berikutnya Cunningham menjelaskan bahwa perencanaan adalah menyeleksi dan menghubungkan pengetahuan, fakta, imajinasi, dan asumsi untuk masa yang akan datang dengan tujuan memvisualisasi dan memformulasi hasil yang diinginkan, urutan kegiatan yang diperlukan, dan perilaku dalam batas-batas yang dapat diterima yang akan digunakan dalam penyelesaian (Cunningham dalam Uno, 2009: 1). Perencanaan adalah suatu cara untuk mengantisipasi dan menyeimbangkan perubahan (Robbins dalam Uno, 2009: 1). Perencanaan yakni suatu cara yang memuaskan untuk membuat kegiatan dapat berjalan dengan baik, disertai dengan berbagai langkah yang antisipatif guna memperkecil kesenjangan yang terjadi sehingga kegiatan tersebut mencapai tujuan yang telah ditetapkan (Uno, 2009: 2). Melalui beberapa pengertian perencanaan tersebut, penulis mengacu pada kesimpulan yang disampaikan oleh Uno (2009: 2) perencanaan yakni suatu cara yang memuaskan untuk membuat kegiatan dapat berjalan dengan baik, disertai dengan berbagai langkah yang antisipatif guna memperkecil kesenjangan yang terjadi sehingga kegiatan tersebut mencapai tujuan yang telah ditetapkan.

Perencanaan ialah menyeleksi dan menghubungkan pengetahuan, fakta, imajinasi, dan asumsi untuk masa yang akan datang dengan tujuan memvisualisasi dan memformulasi hasil yang diinginkan, urutan kegiatan yang diperlukan, dan perilaku dalam batas-batas yang dapat diterima yang akan digunakan dalam penyelesaian (Cunningham dalam Uno, 2009: 1).

(16)

2. Perencanaan Pembangunan Daerah

Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, definisi rencana adalah rancangan; konsep. Adapun perencanaan adalah proses, cara, perbuatan merencanakan (merancangkan).

Menurut Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, yang dimaksud dengan perencanaan adalah suatu proses untuk menentukan tindakan masa depan yang tepat, melalui urutan pilihan, dengan memperhitungkan sumberdaya yang tersedia.

Selain itu terdapat beberapa pengertian perencanaan menurut para Ahli, antara lain, yaitu:

a. Menurut Erly Suandy (2001:2), pengertian perencanaan adalah suatu proses penentuan tujuan organisasi dan kemudian menyajikan dengan jelas strategi-strategi, taktik-taktik, dan operasi yang diperlukan untuk mencapai tujuan organisasi secara menyeluruh.

b. Menurut Becker (dalam Rustiadi 2008:339), pengertian perencanaan adalah suatu cara rasional untuk mempersiapkan masa depan.

c. Menurut Alder (dalam Rustiadi 2008:339), pengertian perencanaan adalah suatu proses menentukan apa yang ingin dicapai di masa yang akan datang serta menetapkan tahapan-tahapan yang dibutuhkan untuk mencapainya.

d. Menurut Douglas, definisi perencanaan adalah suatu proses kontinu dari pengkajian, membuat tujuan dan sasaran, dan mengimplementasikan serta mengevaluasi atau mengontrolnya.

e. Menurut Steiner, pengertian perencanaan adalah suatu proses memulai dengan sasaran-sasaran, batasan strategi, kebijakan, dan rencana terperinci untuk mencapainya, mencapai organisasi untuk menerapkan keputusan, dan termasuk tinjauan kinerja dan umpan balik terhadap pengenalan siklus perencanaan baru.

Adapun pembangunan sering diartikan sebagai suatu proses perubahan dan merupakan sesuatu yang semestinya terjadi dalam suatu masyarakat maju maupun yang sedang berkembang. Dalam perkembangannya ada

(17)

beberapa pendapat yang mendefinisikan istilah pembangunan. Sondang P. Siagian (1983), berpendapat bahwa pembangunan adalah merupakan suatu proses kegiatan yang dilakukan secara terus menerus melalui berbagai pentahapan.

Sementara itu, Michael P. Todaro (1986), mengemukakan bahwa pembangunan adalah proses menuju perbaikan taraf hidup masyarakat secara menyeluruh dan bersifat dinamis.

Dari beberapa pengertian pembangunan tersebut di atas, menurut Munir B. (2002), dapat ditarik beberapa hal pokok, yaitu: (1) Pembangunan merupakan suatu upaya pembangunan; (2) ada rangkaian kegiatan/aktifitas yang dilakukan; (3) didasarkan kepada suatu rencana; dan (3) bermuara pada suatu tujuan.

Dengan demikian perencanaan pembangunan pada dasarnya adalah suatu tahapan dalam proses pembangunan. Perencanaan akan menghasilkan rencana yang selanjutnya diimplementasikan dalam pelaksanaan pembangunan. Perencanaan yang baik akan sangat mempengaruhi terhadap keberhasilan sesuatu pembangunan, oleh karenanya dalam menyusun perencanaan pembangunan hendaknya memperhatikan berbagai faktor yang kemungkinan akan memiliki pengaruh bagi berhasil tidaknya pelaksanaan pembangunan.

Perencanaan pembangunan daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari sistem perencanaan pembangunan nasional, namun bukan merupakan duplikasi atau bentuk miniatur dari perencanaan nasional.

Esensi pokok pembangunan daerah adalah mengubah kondisi masyarakat ke kondisi masyarakat yang lebih baik. Usaha untuk mengubah kondisi masyarakat tersebut harus dilakukan secara terencana. Dengan adanya perencanaan, maka pengerahan sumber daya akan ditujukan untuk merealisir perencanaan tersebut. Dengan perencanaan yang baik dan pengerahan sumber daya yang tepat sesuai dengan rencana, maka kondisi masa depan yang hendak dituju dapat diwujudkan (Baldric Siregar, 2015:8).

(18)

Perencanaan pembangunan daerah adalah suatu proses penyusunan tahapan-tahapan kegiatan yang melibatkan berbagai unsur pemangku kepentingan didalamnya guna pemanfaatan dan pengalokasian sumberdaya yang ada dalam rangka meningkatkan kesejahteraan sosial dalam suatu lingkungan daerah dalam jangka waktu tertentu. Penyusunan rencana pembangunan daerah harus mampu mengintegrasikan rencana tata ruang dengan rencana pembangunan daerah yang dilaksanakan berdasarkan kondisi dan potensi yang dimiliki oleh masing-masing daerah serta sesuai dengan dinamika perkembangan daerah dan nasional. Perencanaan pembangunan daerah dirumuskan dengan prinsip transparan, responsif, efisien, efektif, akuntabel, partisipatif, terukur, berkeadilan, dan berkelanjutan. Perencanaan pembangunan terdiri dari 4 (empat) tahapan, antara lain:

a. Penyusunan Rencana

Penyusunan rencana dilaksanakan untuk menghasilkan rancangan lengkap suatu rencana yang siap untuk ditetapkan, yang terdiri dari 4 (empat) langkah. Langkah pertama adalah penyiapan rancangan rencana pembangunan yang bersifat teknokratik, menyeluruh dan terukur. Langkah kedua, masing-masing instansi pemerintah menyiapkan rancangan rencana kerja dengan berpedoman pada rancangan rencana pembangunan yang telah disiapkan. Langkah ketiga adalah melibatkan masyarakat (stakeholders) dan menyelaraskan rencana pembangunan yang dihasilkan masing-masing jenjang pemerintahan melalui musyawarah perencanaan pembangunan. Langkah keempat adalah penyusunan rancangan akhir rencana pembangunan.

b. Penetapan Rencana

Dalam hal ini penetapan rencana adalah penetapan rencana menjadi produk hukum sehingga mengikat semua pihak untuk melaksanakannya yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah.

(19)

c. Pengendalian Pelaksanaan Rencana

Pengendalian pelaksanaan rencana pembangunan dimaksudkan untuk menjamin tercapainya tujuan dan sasaran pembangunan yang tertuang dalam rencana pembangunan melalui kegiatan-kegiatan koreksi dan penyesuaian pembangunan.

d. Evaluasi Pelaksanaan Rencana

Evaluasi pelaksanaan rencana adalah bagian dari kegiatan perencanaan pembangunan yang secara sistematis mengumpulkan dan menganalisis data dan informasi untuk menilai pencapaian sasaran, tujuan dan kinerja pembangunan. Evaluasi ini dilaksanakan berdasarkan indikator dan sasaran kinerja yang tercantum dalam dokumen rencana pembangunan. Indikator dan sasaran kinerja mencakup masukan (input), keluaran (output), hasil (result), manfaat (benefit), dan dampak (impact). Dalam melaksanakan evaluasi kinerja proyek pembangunan, Pemerintah Daerah mengikuti pedoman dan petunjuk pelaksanaan evaluasi kinerja untuk menjamin keseragaman metode, materi dan ukuran yang sesuai untuk masing-masing jangka waktu sebuah rencana.

Keempat tahapan tersebut diselenggarakan secara berkelanjutan, sehingga secara keseluruhan membentuk satu siklus perencanaan yang utuh serta dapat terbentuknya sistem pembangunan yang baik, menyeluruh dan merata guna untuk kesejahteraan masyarakat. Dalam menyelenggarakan pembangunan untuk menjamin penyelenggaraan pemerintahan yang demokratis, transparan, akuntabel, efisien, dan efektif dibidang perencanaan pembangunan daerah, diperlukan adanya tahapan, tata cara penyusunan, pengendalian dan evaluasi perencanaan pembangunan daerah. Penerapan peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan perencanaan daerah merupakan alat untuk mencapai tujuan pelayanan publik sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanan Pembangunan Nasional dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Untuk itu, pelaksanaan otonomi daerah perlu mendapatkan dorongan yang lebih besar dari berbagai elemen

(20)

masyarakat melalui perencanaan pembangunan daerah agar demokratisasi, transparansi dan akuntabilitas dapat terwujud. Penyelenggaraan tahapan, tata cara penyusunan pengendalian dan evaluasi pelaksanaan rencana pembangunan daerah dimaksudkan untuk :

a. Meningkatkan konsistensi antarkebijakan yang dilakukan oleh berbagai organisasi publik, antara kebijakan makro dan mikro maupun antara kebijakan dan pelaksanaan;

b. Meningkatkan transparansi dan partisipasi dalam proses perumusan kebijakan dan perencanaan program;

c. Menyelaraskan perencanaan program dan penganggaran;

d. Meningkatkan akuntabilitas pemanfaatan sumber daya dan keuangan publik; dan

e. Terwujudnya penilaian kinerja kebijakan yang terukur, perencanaan dan pelaksanaan sesuai RPJMD, sehingga tercapai efektivitas perencanaan.

Perencanaan pembangunan daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari sistem perencanaan pembangunan nasional, namun bukan merupakan duplikasi atau bentuk miniatur dari perencanaan nasional.

Perencanaan pembangunan daerah memiliki karakteristik yang lebih spesifik menyesuaikan dengan potensi dan aspirasi daerah, dengan tetap memperhatikan perencanaan skala makro nasional.

Dalam konteks pelaksanaan pembangunan daerah, sesuai dengan peran Pemerintah Daerah dalam era otonomi luas, perencanaan pembangunan Daerah diperlukan karena pelaksanaan pembangunan didesentralisasikan oleh Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah.

Menurut Riyadi, Deddy Supriady Bratakusumah (2004 :6), perencanaan pembangunan merupakan suatu tahapan awal dalam proses pembangunan. Sebagai tahapan awal, perencanaan pembangunan akan menjadi bahan/pedoman/acuan dasar bagi pelaksanaan kegiatan pembangunan (action plan).

(21)

Sementara itu menurut Sjafrizal (2009; 15), secara umum perencanaan pembangunan adalah cara atau teknik untuk mencapai tujuan pembangunan secara tepat, terarah, dan efisien sesuai dengan kondisi negara atau daerah bersangkutan. Karena itu perencanaan pembangunan hendaklah bersifat implementif (dapat dilaksanakan) dan aplikatif (dapat diterapkan).

Kemudian M.L. Jhingan (1984) dalam Sjafrizal (2009; 16) seorang ahli perencanaan pembangunan bangsa India memberikan definisi yang lebih kongkrit mengenai Perencanaan Pembangunan tersebut, yaitu; ”Perencanaan Pembangunan pada dasarnya adalah merupakan pengendalian dan pengaturan perekonomian dengan sengaja oleh suatu penguasa (pemerintah) pusat untuk mencapai suatu sasaran dan tujuan tertentu di dalam jangka waktu tertentu pula.

Kegiatan perencanaan pembangunan pada dasarnya merupakan kegiatan riset/penelitian, karena proses pelaksanaannya akan banyak menggunakan metode-metode riset, mulai dari teknik pengumpulan data, analisis data, hingga studi lapangan/kelayakan dalam rangka mendapatkan data-data yang akurat, baik yang dilakukan secara konseptual/dokumentasi maupun eksperimental.

Perencanaan pembangunan tidak mungkin hanya dilakukan di atas meja, tanpa melihat realita dilapangan. Data-data real lapangan sebagai data primer merupakan ornamen-ornamen penting yang harus ada dan digunakan menjadi bahan dalam kegiatan perencanaan pembangunan. Dengan demikian perancanaan pembangunan dapat diartikan sebagai suatu proses perumusan alternatif-alternatif atau keputusan-keputusan yang didasarkan pada data-data dan fakta-fakta yang akan digunakan sebagai bahan untuk melaksanakan suatu rangkaian kegiatan/aktivitas kemasyarakatan, baik yang bersifat fisik (material) maupun non fisik (mental dan spiritual), dalam rangka mencapai tujuan yang lebih baik.

(22)

Dalam hubungannya dengan suatu daerah sebagai area (wilayah) pembangunan dimana terbentuk konsep perencanaan pembagunan daerah (Riyadi, Deddy Supriadi Bratakusumah, 2004 : 7) dapat dinyatakan bahwa perencanaan pembangunan daerah adalah suatu proses perencanaan yang dimaksudkan untuk melakukan perubahan menuju arah yang lebih baik bagi suatu komunitas masyarakat, pemerintah dan lingkungannya dalam wilayah/daerah tertentu dengan memanfaatkan atau mendayagunakan berbagai sumber daya yang ada dan harus memilki orientasi yang bersifat menyeluruh, lengkap, tetapi tetap berpegang pada azas prioritas.

Dengan demikian Perencanaan Pembangunan Daerah akan membentuk tiga hal pokok yang meliputi: perencanaan komunitas, menyangkut suatu area (daerah), dan sumber daya yang ada di dalamya. Pentingnya orientasi holisti dalam perencanaan pembangunan daerah, karena dengan tingkat kompleksitas yang besar tidak mungkin kita mengabaikan masalah-masalah yang muncul sebagai tuntutan kebutuhan sosial yang tak terelakkan. Tetapi dipihak lain adanya keterbatasan sumberdaya yang dimiliki tidak memungkinkan pula untuk melakukan proses pembangunan yang langsung menyentuh atau mengatasi seluruh permasalahan dan tuntutan secara sekaligus. Dalam hal inilah penentuan prioritas perlu dilakukan, yang dalam prakteknya dilakukan melalui proses perencanaan.

Menyusun perencanaan pembangunan daerah berbeda dengan menyusun perencanaan proyek atau perencanaan-perencanaan kegiatan yang bersifat lebih spesifik dan mikro. Proses perencanaan pembangunan daerah jauh lebih kompleks dan rumit, karena menyangkut perencanaan pembangunan bagi suatu wilayah dengan berbagai komunitas, lingkungan dan kondisi sosial yang ada didalamnya. Apalagi bila mencakup wilayah pembangunan yang luas, kultur sosialnya amat heterogen, dengan tingkat kepentingan yang berbeda. Berdasarkan uraian-uraian diatas, dapat diartikan bahwa perencanaan pembangunan daerah adalah suatu proses penyusunan

(23)

tahapan-tahapan kegiatan yang melibatkan berbagai unsur didalamnya, guna pemanfaatan dan pengalokasian sumber-sumber daya yang ada dalam rangka meningkatkan kesejahteraan sosial dalam suatu lingkungan wilayah/daerah dalam jangka waktu tertetu.

Sedangkan oleh Affandi Anwar dan Setia Hadi dalam Riyadi (2004:8) mengatakan perencanaan pembangunan wilayah diartikan sebagai suatu proses atau tahapan pengarahan kegiatan pembangunan disuatu wilayah tertentu yang melibatkan interaksi antara sumberdaya manusia dengan sumberdaya lain, termasuk sumberdaya alam dan lingkungan melalui investasi.

Dikatakan wilayah tertentu karena memang implementasinya hanya dapat digunakan didaerah tertentu, dimana penelusuran lapangan dilakukan, sehingga tidak mungkin diimplementasikan didaerah lain secara utuh, kecuali untuk hal-hal tertentu saja yang memiliki kesamaan kondisi dan tuntutan kebutuhan yang hampir sama.

Jenssen (1995) dalam Riyadi, Deddy Supriady Baratakusumah (2004;8) merekomendasikan bahwa perencanaan pembangunan daerah harus memperhatikan hal-hal yang bersifat kompleks tadi, sehingga prosesnya harus memperhitungkan kemampuan sumberdaya yang ada, baik sumberdaya manusia, sumber daya fisik, sumber daya alam, keuangan, serta sumber-sumber daya lainnya. Dalam konteks ini ia menyebutnya dengan istilah pembangunan endogen, atau dengan kata lain pembangunan yang berbasis potensi.

Selain itu, perencanaan yang mempertimbangkan kondisi spatial suatu daerah juga menjadi hal penting dalam proses perencanaan pembangunan daerah. Pembangunan daerah akan mencakup suatu raung tertentu, sehingga diperlukan adanya penataan ruang yang efektif, dimana tataruang akan mempengaruhi proses pembangunan beserta implikasinya. Ciri-ciri pembangunan daerah menurut Riyadi, Deddy Supriady Bratakusumah (2004:9) meliputi hal-hal sebagai berikut:

(24)

a. Menghasilkan program-program yang bersifat umum.

b. Analisis perencanaan bersifat makro/luas lebih efektif dan efisien digunakan untuk perencanaan jangka menengah dan panjang.

c. Memerlukan pengetahuan secara interdisipliner, general dan universal, namun tetap memiliki spesifikasi masing-masing yang jelas.

d. Fleksibel dan mudah untuk dijadikan sebagai acuan perencanaan pembangunan jangka pendek (1 tahunan).

Dengan melihat berbagai pengertian mengenai perencanaan maupun perencanaan pembangunan di atas dapat disimpulkan bahwa tidak semua perencanaan adalah merupakan perencanaan pembangunan. Suatu perencanaan disebut sebagai perencanaan pembangunan apabila dipenuhi berbagai ciri-ciri tertentu serta adanya tujuan yang bersifat pembangunan. Ciri suatu perencanaan pembangunan (agent of development) oleh karena perencanaan pembangunan sendiri merupakan bagian dari administrasi pembangunan yang menjadi bagian kewenangan pemerintah.

Perencanaan Pembangunan Daerah memerlukan Koordinasi dari semua unsur yang terlibat dalam rangka menghasilkan sebuah program dan kegiatan yang holistik dan komprehensif, Selain itu Perencanaan Pembangunan Daerah harus mampu menentukan prioritas program dan kegiatan berdasarkan fakta dan data dari potensi daerahnya, serta harus mempunyai sumberdaya yang mempunyai kemampuan yang baik secara interdisipliner, sehingga koordinasi sekali lagi sangat diperlukan dalam pembuatan sebuah perencanaan pembangunan yang terintegrasi, tersinkronisasi, dan menyeluruh.

Perencanaan pembangunan daerah memiliki karakteristik yang lebih spesifik menyesuaikan dengan potensi dan aspirasi daerah, dengan tetap memperhatikan perencanaan skala makro nasional. Menurut Munir B. (2002), perencanaan apabila ditinjau dari rentang waktu pelaksanaannya, maka dapat dibagi menjadi:

(25)

1) Perencanaan Jangka Panjang

Istilah perencanaan jangka panjang atau perspektif biasanya mempunyai rentang 10 sampai 25 tahun. Pada hakikatnya, rencana perspektif adalah cetak biru pembangunan yang harus dilaksanakan dalam waktu yang panjang. Rencana perspektif bukanlah rencana keseluruhan dalam waktu 10 atau 20 tahun semata, namun harus dicapai dalam jangka waktu tertentu dengan membagi rencana perspektif itu ke dalam beberapa rencana jangka menengah dan jangka pendek.

Berdasarkan Pasal 4 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional disusun sebagai penjabaran dari tujuan dibentuknya pemerintahan Negara Indonesia yang tercantum dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dalam bentuk visi, misi dan arah pembangunan nasional. Dengan demikian, dokumen ini lebih bersifat visioner dan hanya memuat hal-hal yang mendasar, sehingga memberi keleluasaan yang cukup bagi penyusunan rencana jangka menengah dan tahunannya.

Sementara itu dalam penjelasan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun 2005-2025, disebutkan bahwa Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun 2005–2025 merupakan kelanjutan dari pembangunan sebelumnya untuk mencapai tujuan pembangunan sebagaimana diamanatkan dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dalam 20 tahun ke depan, sangat penting dan mendesak bagi bangsa Indonesia untuk melakukan penataan kembali berbagai langkah-langkah, antara lain di bidang pengelolaan sumber daya alam, sumber daya manusia, lingkungan hidup dan kelembagaannya, sehingga bangsa Indonesia dapat mengejar ketertinggalan dan mempunyai posisi yang sejajar serta daya saing yang kuat di dalam pergaulan masyarakat Internasional. Dengan ditiadakannya Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) sebagai pedoman penyusunan rencana pembangunan nasional

(26)

dan diperkuatnya otonomi daerah dan desentralisasi pemerintahan dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, maka untuk menjaga pembangunan yang berkelanjutan, Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional sangat diperlukan. Sejalan dengan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, yang memerintahkan penyusunan RPJPN yang menganut paradigma perencanaan yang visioner, maka RPJPN hanya memuat arahan secara garis besar. Kurun waktu RPJPN adalah 20 (dua puluh) tahun. Pelaksanaan RPJPN 2005-2025 terbagi dalam tahap-tahap perencanaan pembangunan dalam periodisasi perencanaan pembangunan jangka menengah nasional 5 (lima) tahunan, yang dituangkan dalam RPJM Nasional I Tahun 2005–2009, RPJM Nasional II Tahun 2010–2014, RPJM Nasional III Tahun 2015–2019, dan RPJM Nasional IV Tahun 2020–2024. RPJP Nasional digunakan sebagai pedoman dalam menyusun RPJM Nasional. Pentahapan rencana pembangunan nasional disusun dalam masing-masing periode RPJM Nasional sesuai dengan visi, misi, dan program Presiden yang dipilih secara langsung oleh rakyat. RPJM Nasional memuat strategi pembangunan nasional, kebijakan umum, program kementerian/lembaga dan lintas kementerian/lembaga, kewilayahan dan lintas kewilayahan, serta kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal dalam rencana kerja yang berupa kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif. RPJM tersebut dijabarkan ke dalam Rencana Kerja Pemerintah (RKP) yang merupakan rencana pembangunan tahunan nasional, yang memuat prioritas pembangunan nasional, rancangan kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal, serta program kementerian/lembaga, lintas kementerian/lembaga kewilayahan dalam bentuk kerangka regulasi dan pendanaan yang bersifat indikatif.

(27)

RPJPN juga menjadi acuan dalam penyusunan RPJPD yang memuat visi, misi, dan arah Pembangunan Jangka Panjang Daerah. RPJPD menjadi pedoman dalam penyusunan RPJMD yang memuat Visi, Misi dan Program Kepala Daerah. RPJMD disusun dengan memerhatikan RPJM.

2) Perencanaan Jangka Menengah

Perencanaan jangka menengah biasanya mempunyai rentang waktu antara 4 sampai 6 tahun. Perencanaan jangka menengah sudah dapat diproyeksikan dengan jelas, sasaran-sasaran dalam kelompok besar (sasaran sektoral).

Dalam konteks dokumen perencanaan jangka menengah, berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 86 Tahun 2017, Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) merupakan penjabaran dari visi, misi, dan program Kepala Daerah yang memuat tujuan, sasaran, strategi, arah kebijakan, pembangunan Daerah dan keuangan Daerah, serta program Perangkat Daerah dan lintas Perangkat Daerah yang disertai dengan kerangka pendanaan bersifat indikatif untuk jangka waktu 5 (lima) tahun yang disusun dengan berpedoman pada RPJPD, RTRW dan RPJMN.

Dalam penyusunan RPJMD, dilakukan beberapa pendekatan yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Pendekatan perencanaan pembangunan Daerah dimaksud, meliputi:

a) Pendekatan teknokratis, yaitu menggunakan metode dan kerangka berpikir ilmiah untuk mencapai tujuan dan sasaran pembangunan Daerah;

b) Pendekatan partisipatif, yaitu dilaksanakan dengan melibatkan berbagai pemangku kepentingan;

(28)

c) Pendekatan politis, yaitu dilaksanakan dengan menerjemahkan visi dan misi Gubernur terpilih ke dalam dokumen perencanaan pembangunan jangka menengah Daerah yang dibahas bersama dengan DPRD; dan d) Pendekatan atas-bawah dan bawah-atas, yaitu merupakan hasil

perencanaan yang diselaraskan dalam musyawarah pembangunan yang dilaksanakan mulai dari Desa, Kecamatan, Daerah Kabupaten/Kota, Daerah, hingga nasional.

3) Perencanaan Jangka Pendek

Rencana jangka pendek mempunyai rentang waktu, yaitu selama 1 tahun atau sering disebut juga rencana operasional tahunan. Jika dibandingkan dengan rencana perspektif jangka panjang dan jangka menengah, maka rencana jangka pendek lebih akurat, karena melihat masa depan dalam jangka waktu yang lebih pendek. Oleh karena itu, bila dilihat dari aspek penyimpangan antara rencana dan sasaran yang dicapai, perencanaan jangka pendek mempunyai penyimpangan yang lebih kecil dibandingkan perencanaan jangka panjang.

Dalam Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Daerah, diatur bahwa RKPD merupakan penjabaran dari RPJMD dan mengacu pada RKP, memuat rancangan kerangka ekonomi Daerah, prioritas pembangunan Daerah, rencana kerja, dan pendanaannya, baik yang dilaksanakan langsung oleh pemerintah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat.

Penyelenggaraan Musrenbang dalam rangka penyusunan RKPD selain diikuti oleh unsur-unsur pemerintahan juga mengikutsertakan dan/atau menyerap aspirasi masyarakat terkait, antara lain asosiasi profesi, perguruan tinggi, lembaga swadaya masyarakat, pemuka adat dan pemuka agama, serta kalangan dunia usaha.

Untuk selanjutnya RKPD ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah sebagai peraturan pelaksanaan dari Peraturan Daerah tentang RPJMD.

(29)

3. Evaluasi Perencanaan Pembangunan Daerah

Evaluasi terhadap hasil RPJMD dapat dilakukan paruh waktu, misalnya karena dilaksanakan pada tengah periode RPJMD. Evaluasi dilakukan melalui penilaian hasil pelaksanaan RPJMD dengan menggunakan hasil evaluasi hasil RKPD. Evaluasi paruh waktu memberikan keuntungan tersendiri karena hasilnya dapat ditindaklanjuti di sisa periode RPJMD sehingga diharapkan dapat memperbaiki tingkat implementasi dari RPJMD tersebut.

Maksud dari pelaksanaan evaluasi terhadap hasil RPJMD adalah untuk memastikan bahwa visi, misi, tujuan dan sasaran pembangunan jangka menengah dapat dicapai. Sedangkan tujuan yang akan dicapai dari kegiatan ini, yaitu:

a. Mengukur sejauhmana capaian kinerja pelaksanaan RPJMD sampai dengan Triwulan I, Triwulan II, Triwulan III, atau Triwulan IV, yang meliputi penilaian terhadap realisasi dengan target capaian makro Indikator Kinerja Utama (IKU) dan Indikator Kinerja Kunci (IKK) RPJMD; penilaian antara realisasi dengan target capaian Indikator Kinerja Utama (IKU) Pearngkat Daerah; penilaian antara realisasi dengan target capaian kinerja dan anggaran program RPJMD;

b. Menggambarkan kondisi Tahun berjalan mengenai kebijakan dari Pemerintah Pusat setelah ditetapkannya RPJMD;

c. Memastikan adanya konsistensi antara perencanaan 5 (lima) tahunan dengan perencanaan tahunan serta pelaksanaan pembangunan (konsistensi program RPJMD dengan RKPD dan APBD)

d. Menghasilkan kesimpulan dan rekomendasi untuk pelaksanaan RPJMD selanjutnya.

Kegiatan pengendalian dan evaluasi di dalam siklus perencanaan pembangunan sangatlah penting karena hasil pengendalian dan evaluasi dapat digunakan sebagai salah satu umpan balik bagi perencanaan untuk menyusun perencanaan yang lebih tepat dan berkualitas.

(30)

Terbitnya Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 86 Tahun 2017 tentang Tata Cara Perencanaan, Pengendalian dan Evaluasi Pembangunan Daerah, Tata Cara Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah tentang Rancangan Peraturan Daerah Tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah, Serta Tata Cara Perubahan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah, Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah, dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (Permendagri No. 86 Tahun 2017), memberikan panduan yang jelas mengenai instrumen apa yang harus digunakan untuk melaksanakan pengendalian dan evaluasi terhadap dokumen perencanaan pembangunan daerah. Dengan implementasi yang tepat akan terasa manfaat yang bisa diambil bagi perbaikan dan peningkatan mutu dalam menyusun perencanaan pembangunan yang bermutu dan berkualitas.

Dalam ketentuan Pasal 1 angka 24 Permendagri No. 86 Tahun 2017, Pengendalian dan evaluasi pembangunan Daerah adalah suatu proses pemantauan dan supervisi dalam penyusunan dan pelaksanaan kebijakan pembangunan serta menilai hasil realisasi kinerja dan keuangan untuk memastikan tercapainya target secara ekonomis, efisien, dan efektif.

Selanjutnya dalam ketentuan Pasal 180 dan Pasal 183 Permendagri No. 86 Tahun 2017, diatur bahwa Pengendalian dan evaluasi perencanaan pembangunan Daerah bertujuan untuk mewujudkan:

a. konsistensi antara kebijakan dengan pelaksanaan dan hasil rencana pembangunan Daerah;

b. konsistensi antara RPJPD dengan RPJPN dan RTRW Nasional; c. konsistensi antara RPJMD dengan RPJPD dan RTRW Daerah; d. konsistensi antara RKPD dengan RPJMD; dan

e. kesesuaian antara capaian pembangunan Daerah dengan indikator kinerja yang telah ditetapkan.

Pengendalian dan evaluasi perencanaan pembangunan Daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 180, meliputi:

a. Pengendalian dan evaluasi terhadap perumusan kebijakan perencanaan pembangunan Daerah;

(31)

b. Pengendalian dan evaluasi terhadap pelaksanaan rencana pembangunan Daerah; dan

c. Evaluasi terhadap hasil rencana pembangunan Daerah.

Kemudian dalam ketentuan Pasal 253 Permendagri No. 86 Tahun 2017, diatur bahwa evaluasi terhadap hasil RPJMD lingkup provinsi mencakup indikasi rencana program prioritas yang disertai kebutuhan pendanaan untuk mencapai misi, tujuan dan sasaran, dalam upaya mewujudkan visi pembangunan jangka menengah Daerah lingkup Daerah provinsi.

Evaluasi terhadap hasil RPJMD lingkup provinsi dilakukan melalui penilaian hasil pelaksanaan RPJMD provinsi yang digunakan untuk mengetahui:

a. realisasi antara rencana program prioritas dan kebutuhan pendanaan RPJMD provinsi dengan capaian rencana program dan kegiatan prioritas Daerah dalam RKPD provinsi; dan

b. realisasi antara capaian rencana program dan prioritas yang direncanakan dalam RPJMD provinsi dengan sasaran pokok dan prioritas serta sasaran pembangunan nasional dalam RPJMN.

Evaluasi juga dilakukan untuk memastikan bahwa visi, misi, tujuan dan sasaran pembangunan jangka menengah Daerah provinsi dapat dicapai untuk mewujudkan visi pembangunan jangka panjang Daerah provinsi dan pembangunan jangka menengah nasional. Evaluasi tersebut dilaksanakan paling sedikit 1 (satu) kali dalam 5 (lima) tahun dengan menggunakan hasil evaluasi hasil RKPD provinsi.

Kepala Bappeda Provinsi melaksanakan evaluasi hasil RPJMD lingkup Daerah provinsi dan apabila dalam evaluasi tersebut ditemukan adanya ketidaksesuaian/penyimpangan, maka Kepala Bappeda Provinsi melakukan tindakan perbaikan/penyempurnaan. Hasil evaluasi RPJMD Provinsi digunakan sebagai bahan bagi penyusunan RPJMD Provinsi untuk periode berikutnya. Selanjutnya Kepala Bappeda Provinsi melaporkan evaluasi terhadap hasil RPJMD provinsi kepada Gubernur dan kemudian Gubernur menyampaikan laporan dimaksud kepada Menteri Dalam Negeri.

(32)

Berkenaan dengan evaluasi terhadap hasil RPJMD, terdapat berbagai referensi yang dirangkum sebagai berikut:

a. Pengendalian dan evaluasi terhadap kebijakan (penyusunan) dokumen perencanaan pembangunan.

Pada intinya pengendalian dan evaluasi pada tahap ini adalah untuk memastikan bahwa penyusunan perencanaan pembangunan untuk tahun rencana dapat tepat sasaran dan betul-betul bermanfaat bagi kesejahteraan masyarakat dengan cara memetakan permasalahan yang dihadapi berdasarkan hasil kinerja tahun sebelumnya dan prediksi keadaan tahun berjalan hingga dua tahun kedepan sehingga dapat diputuskan program dan kegiatan apa yang akan dipilih untuk dilaksanakan. Satu hal yang terpenting bahwa dalam penyusunannya harus selalu berpedoman dan mengacu pada dokumen perencanaan di atasnya baik itu dokumen perencanaan kabupaten itu sendiri maupun dokumen perencanaan propinsi dan nasional. (Sebagai contoh, penyusunan RKPD harus mengacu pada RPJMD, RPJMN dan RKP. Penyusunan Renstra SKPD harus mengacu pada RPJMD, dst).

b. Pengendalian dan evaluasi terhadap pelaksanaan dokumen perencanaan pembangunan.

Hakikat pengendalian dan evaluasi pada tahap ini adalah untuk melihat sejauhmana pelaksanaan dokumen perencanaan yang ada melalui dokumen perencanaan yang ada di bawahnya. (Sebagai contoh, pelaksanaan RKPD dilihat dari bagaimana Renja SKPD-nya. Pelaksanaan Renja SKPD dilihat dari bagaimana RKA/DPA SKPD-nya, dst). Pada umumnya pengendalian dan evaluasi pada tahap ini belum menyentuh pada hasil atau capaian kinerja dari suatu program atau kegiatan dan masih pada taraf kesesuaian visi, misi, sasaran, tujuan, hingga target, indikator, dan lokasi kegiatan serta anggarannya.

c. Evaluasi terhadap hasil dokumen perencanaan pembangunan.

Pada tahap ini secara garis besar sebetulnya lebih fokus untuk mengetahui hasil capaian masing-masing program dan kegiatan yang ada

(33)

baik itu kinerja maupun anggarannya yang dilaksanakan oleh SKPD-SKPD. Hasil capaian kinerja dan keuangan dokumen perencanaan pembangunan yang ada akan dilihat dari capaian kinerja dan keuangan dokumen di bawahnya. (Sebagai contoh, hasil RPJMD dilihat dari bagaimana hasil RKPD per tahunnya. Hasil Renja SKPD dilihat dari bagaimana hasil RKA/DPA SKPD-nya, dst).

Sedangkan dokumen perencanaan yang harus dilakukan pengendalian dan evaluasi adalah sebagai berikut:

1) RPJPD (Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah); 2) RPJMD (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah); 3) RKPD (Rencana Kerjan Pemerintah Daerah);

4) Renstra SKPD (Rencana Strategis SKPD); dan 5) Renja SKPD (Rencana Kerja SKPD).

Dapat dibayangkan bahwa dokumen pengendalian dan evaluasi yang harus disusun oleh pemerintah daerah adalah sebanyak 15 dokumen dimana beberapa diantaranya harus disusun per triwulan. Pekerjaan yang tidak mudah memang apalagi jika harus dilakukan secara manual tetapi hal ini wajib dilakukan demi perbaikan mutu penyusunan dokumen perencanaan yang ada.

Pada tahap penyusunan dan pelaksanaan dokumen perencanaan terdapat kata pengendalian disana. Hal ini dikarenakan pada kedua tahap tersebut terdapat mekanisme perbaikan/penyempurnaan baik itu oleh Kepala Bappeda maupun oleh Kepala SKPD ketika hasil pengendalian dan evaluasi menunjukkan adanya ketidaksesuaian atau penyimpangan. Sedangkan pada tahap hasil hanya terdapat kata evaluasi yang menunjukkan bahwa tahap ini merupakan tahap penilaian hasil kinerja pemerintah daerah melalui SKPD yang kemudian hasilnya akan menjadi rekomendasi bagi penyusunan dokumen perencanaan tahun/periode berikutnya. Yang menjadi permasalahan disini adalah implementasi di lapangan ternyata tidak semudah dan semulus yang dibayangkan. Minimnya petunjuk teknis pengisian yang ada di dalam Permendagri

(34)

tersebut terkadang tidak bisa menjawab permasalahan teknis yang muncul di lapangan ketika daerah menerapkannya di SKPD. Hal inilah yang terkadang membuat daerah harus menterjemahkan sendiri cara pengisian secara teknis di lapangan yang mengakibatkan bisa terdapat perbedaan pemahaman antar satu daerah dengan daerah yang lain.

Secara empirik pembangunan sistem perencanaan, pengganggaran dan evaluasi yang terpadu dan terintegrasi berbasis online oleh daerah adalah salah satu cara yang dapat ditempuh untuk mempermudah dan menyingkat waktu penyusunan pelaporan pengendalian dan evaluasi ini. Hal ini sangat membantu apabila suatu daerah mempunyai banyak SKPD, banyak kegiatan, dan mungkin lokasi tiap SKPD tidak tersentral di satu wilayah, sehingga komunikasi, koordinasi, dan hubungan yang baik antara Bappeda dengan SKPD harus terus ditingkatkan.

4. Sejarah Perencanaan Pembangunan Nasional

Secara historis, perencanaan pembangunan nasional antara lain disusun melalui Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita) dari mulai Repelita I sampai dengan Repelita VII. Repelita diuraikan dalam Repeta (Rencana Pembangunan Tahunan), yang memuat uraian kebijakan secara rinci dan terukur tentang beberapa Propenas (Program Pembangunan Nasional). Rancangan APBN tahun 2001 adalah Repeta pertama dari pelaksanaan Propenas yang merupakan penjabaran GBHN 1999-2004, di samping merupakan tahun pertama pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal.

Sejak Repelita pertama (tahun 1969) hingga Repelita VII (tahun1999) telah terealisasi beberapa program pembangunan yang hasilnya telah menyentuh seluruh aspek kehidupan masyarakat, baik aspek politik, ekonomi, sosial dan budaya. Meskipun realisasi pembangunan telah menyentuh dan dinikmati oleh hampir seluruh masyarakat, namun tidak berarti terjadi secara demokratis. Dengan kata lain, hasil-hasil pembangunan tersebut belum mampu menjangkau pemerataan kehidupan seluruh

(35)

masyarakat. Masih banyak terjadi ketimpangan atau kesenjangan pembangunan maupun hasil-hasilnya, baik antara pusat dan daerah atau dalam lingkup yang luas adalah kesenjangan antara Kawasan Timur Indonesia (KTI) dan Kawasan Barat Indonesia (KBI), khususnya pada sektor ekonomi. Salah satu kesenjangan di sektor ekonomi tersebut diantaranya adalah tidak meratanya kekuatan ekonomi di setiap wilayah, seperti tidak meratanya tingkat pendapatan (per kapita) penduduk, tingkat kemiskinan dan kemakmuran, mekanisme pasar dan lain-lain.

Dampak dari kesenjangan tersebut telah menimbulkan beberapa gejolak dalam bentuk tuntutan adanya pemerataan pembangunan maupun hasil-hasilnya, dari dan untuk setiap wilayah di Indonesia. Untuk mengurangi bahkan menghilangkan kesenjangan tersebut pemerintah telah menempuh beberapa kebijaksanaan pembangunan diantaranya dengan memberlakukan Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang pada prinsipnya merupakan pelimpahan wewenang pusat ke daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan potensi yang dimiliki oleh masing-masing daerah.

Asas Pembangunan Nasional adalah prinsip pokok yang harus diterapkan dan dipegang teguh dalam perencanan dan pelaksanaan Pembangunan Nasional, yang meliputi:

1. Asas Keimanan dan Ketakwaan terhadap Tuhan Yang Maha Esa;

2. Asas Manfaat dalam kegiatan pembangunan nasional guna memberikan manfaat bagi peningkatan kesejahteraan;

3. Asas Demokrasi Pancasila dalam kegiatan pembangunan nasional dilakukan berdasarkan kekeluargaan;

4. Asas Keseimbangan, Keserasian, dan Keselarasan dalam perikehidupan pembangunan nasional melalui keseimbangan, keserasian dan keselarasan antara dunia dan akhirat, materil dan spiritual dan lain-lain;

5. Asas Hukum dalam penyelenggaraan pembangunan nasional, yaitu masyarakat harus taat dan patuh kepada hukum;

(36)

6. Asas Kemandirian pembangunan nasional yang berlandaskan kepercayaan akan kemampuan diri sendiri;

7. Asas Kejuangan dalam penyelenggaraan pembangunan nasional yaitu masyarakat harus memiliki mental, tekad, jiwa dan semangat; dan

8. Asas Ilmu Pengetahuan dan Teknologi yaitu pembangunan nasional harus memberikan kesejahteraan rakyat lahir dan batin yang setinggi-tingginya.

B. Teori Peraturan Perundang-undangan

Sesuai dengan sistem konstitusi seperti yang dijelaskan dalam Penjelasan Undang-Undang Dasar 1945, Undang-Undang Dasar adalah bentuk peraturan perundang-undangan yang tertinggi, yang menjadi dasar dan sumber bagi semua peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tingkatannya.

Berkaitan dengan istilah “peraturan perundang-undangan”, A. Hamid S. Attamimi menyebutkan1_:

“Istilah perundang-undangan (wettelijkeregels) secara harfiah dapat diartikan peraturan yang berkaitan dengan undang-undang, baik peraturan itu berupa undang-undang sendiri maupun peraturan lebih rendah yang merupakan atribusi ataupun delegasi undang-undang. Atas dasar atribusi dan delegasi kewenangan perundang-undangan, maka yang tergolong peraturan perundang-undangan di negara kita ialah undang-undang dan peraturan perundang-undangan yang lebih rendah daripadanya seperti Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden yang berisi Peraturan/Keputusan Menteri yang berisi peraturan, Keputusan Kepala Lembaga Pemerintah Non Kementerian yang berisi peraturan, Keputusan Direktur Jenderal Kementerian yang dibentuk dengan undang-undang yang berisi peraturan, Peraturan Daerah Tingkat I, Keputusan Gubernur Kepala Daerah yang berisi peraturan yang melaksanakan ketentuan Peraturan Daerah Tingkat I, Peraturan Daerah Tingkat II, dan Keputusan Bupati/Walikota Kepala Daerah berisi peraturan yang melaksanakan ketentuan Peraturan Daerah Tingkat II”. Penyebutan istilah “keputusan yang berisi peraturan” harus dibaca sebagai “peraturan” yang berlaku saat ini, mengingat pada saat A. Hamid S. Attamimi menulis makalah (1992), dikenal bentuk produk hukum “keputusan yang berisi penetapan” (beschikking) dan “keputusan yang berisi peraturan” (regeling). Oleh karena itu, “keputusan yang berisi peraturan” tidak termasuk bagian dari

1 _{A. Hamid S. Attamimi, Perbedaan antara Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Kebijakan, Makalah pada}