Perubahan Peraturan Perundang
–
Undangan Yang Bersifat
Monopoli Menjadi Non
–
Monopoli Dalam Pembangunan
Infrastruktur Indonesia :
Sektor Jalan
1. Pendahuluan
Krisis ekonomi yang terjadi pada tahun 1997 – 1998 menyebabkan terhentinya berbagai kegiatan ekonomi dan pembangunan di Indonesia. Salah satu sektor yang terpengaruh oleh krisis tersebut adalah infrastruktur. Hampir seluruh kegiatan pembangunan infrastruktur mengalami penghentian, penundaan, dan/atau peninjauan ulang kembali mengenai prioritas kegiatan tersebut dan pendanaannya.
Hancurnya sistem perekonomian yang dibangun oleh Pemerintahan Orde Baru ditandai dengan anjloknya nilai tukar rupiah, meningkatnya inflasi secara luar biasa, tingginya tingkat pengangguran, dan meningkat jumlah penduduk yang miskin di Indonesia pada periode 1998 – 2000. Semua dapat dilihat dari tabel dan gambar di bawah ini.
Sumber : IMF, World Bank, dan OECD, 2010.
Sumber : Kementerian Perdagangan Indonesia, 2010.
R
Grafik Nilai Rupiah Per US$ 1 Tahun 1990 - 2000
Grafik 3. Pertumbuhan Jumlah Penduduk Miskin di Indonesia
Sumber : BPS, 2010.
Grafik 4. Pertumbuhan Jumlah Pengangguran di Indonesia
Sumber : BPS, Bappenas.
Setelah masa pemulihan ekonomi dan stabilitas politik berjalan ditandai dengan Pemilu secara langsung oleh masyarakat Indonesia pada tahun 2004. Infrastruktur kembali menjadi salah satu bahan pertimbangan Pemerintah Indonesia dalam rangka mendorong pertumbuhan ekonomi yang tinggi dan stabil.
Grafik 5. Grafik Persentase Dana Pemerintah Pusat untuk Pembangunan Infrastruktur dari Tahun 1994 – 2001.
Sumber : World Bank, 2004.
Berbagai upaya dilakukan pemerintah untuk mendorong pembangunan infrastruktur di Indonesia tetapi belum berhasil sepenuhnya karena ada beberapa hambatan di dalam menarik investasi di bidang ini. Hambatan-hambatan tersebut dapat dilihat dalam Tabel 1. berikut ini.
Tabel 1. Prroblem Utama dalam Investasi (%)
Problem Th M S ID F V In
Sumber : Jetro (dikutip dari Kompas, 2006)
Karena itulah, Pemerintah Indonsia sejak tahun 2001 melakukan pembaharuan dengan melakukan deregulasi dan kebijakan-kebijakan yang mendorong pembangunan infrastruktur dilakukan oleh banyak perusahaan (oligopoli) dari satu perusahaan (monopoli) dan lebih desentralisasi daripada sentralisasi (terpusat).
Pada kesempatan kali ini, penulis mengambil contoh di sektor pembangunan infrastruktur jalan dan perhubungan darat.
2. Perubahan Peraturan Perundang – Undangan Pembangunan Infrastruktur Indonesia Menjadi Lebih Adaptif dan Terbuka
Infrastruktur jalan dan perhubungan darat sejak zaman Pemerintahan Orde Baru merupakan
salah satu sektor infrastruktur “anak emas”. Artinya, sebagian besar pembanguna infrastruktur
transportasi diinvestasikan pada sektor ini dibandingkan sektor-sektor lain. Hal ini dapat dilihat dari Tabel 2. berikut ini.
0.00 5.00 10.00
1994 1995 1996 1997 1998
Tabel 2. Grafik Investasi Pada Sektor-Sektor Infrastruktur di Indonesia selama kurun waktu 2001 - 2004
Sector of Infrastructure 2001 2002 2003 2004 Airport, Harbor, Bus Station 0,27 0,73 0,64 1,44 Electric Power Supply 0,11 0,13 0,11 0,02 Irrigation/Drainage 2,15 2,41 2,11 4,98 Road and Bridge Works 8,61 9,70 10,46 15,08 Electrical Installation 1,21 1,39 1,10 3,83 Sumber : BPS, 2005.
Tampak terlihat pada tabel di atas bahwa investasi pemerintah di sektor jalan lebih besar daripada investasi di sektor transportasi lainnya bahkan investasi sektor-sektor infrastruktur lainnya.
Kesulitan Pemerintah Indonesia dalam mengundang investasi di bidang infrastruktur, salah satunya disebabkan oleh belum adanya kepastian hukum dan kebijakan pemerintah yang mendukung kepentingan para investor. Karena itu, sejak tahun 2001 Pemerintah Indonesia pada masa reformasi ini mulai melakukan sejumlah perubahan terhadap peraturan perundang-undangan yang ada antara lain melalui sektor energi yaitu dengan dikeluarkannya UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi yang mengatur tentang pembentukan badan pengatur pengelolaan minyak dan gas bumi (BP Migas).
Sejak itu perubahan-perubahan pada peraturan perundang-undangan terjadi pada sektor-sektor infrastruktur. Setelah sektor energi khususnya minyak dan gas bumi, perubahan juga berlanjut pada sektor kelistrikan melalui UU No. 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan, sektor energi melalui UU No. 27 Tahun 2003 tentang Panas Bumi, dan sektor jalan melalui UU No. 38 Tahun
0.00
Sektor-Sektor Infrastruktur di Indonesia
Nilai Pembangunan Sektor-Sektor Infrastruktur di Indonesia selama Tahun 2001 - 2004
Tahun 2001
Tahun 2002
Tahun 2003
2004 tentang Jalan. Sampai sekarang masih terus berlanjut dengan sektor air bersih, sektor pelabuhan dan transportasi laut, dan sektor bandara udara dan transportasi udara.
Undang-Undang No. 38 Tahun 2004 tentang Jalan mengganti Undang-Undang No. 26 Tahun 1980 tentang Jalan. Adapun perbedaan yang terjadi antara kedua undang-undang tersebut sebagai berikut :
No UU No. 13 Tahun 1980 UU No. 38 Tahun 2004 1 Bersifat Sentralisasi (terpusat)
Pasal 13
Pemilikan dan penyelenggaraan Jalan Tol ada pada pemerintah.
Pasal 14
Atas usul Menteri, Presiden menetapkan suatu ruas jalan sebagai jalan tol.
Selain itu pembinaan jalan lebih banyak dilakukan oleh Pemerintah Pusat atau Pejabat/Instansi Pemerintah Pusat di Daerah.
Bersifat Desentralisasi (tidak terpusat) Pada penyelenggaraan jalan umum telah dilakukan pembagian wewenang secara jelas yaitu :
- Penyelenggaraan Jalan Nasional oleh Pemerintah Pusat (Pasal 14)
- Penyelenggaraan Jalan Provinsi oleh Pemerintah Provinsi (Pasal 15)
- Penyelenggaraan Jalan Kota/Kabupaten oleh Pemerintah Kota/Kabupaten (Pasal 16)
2 Bersifat Monopolistik Pasal 17
(1) Berdasarkan hak penyelenggaraan Jalan Tol sebagaimana dimaksud Pasal 13, pemerintah menyerahkan wewenang penyelenggaraan Jalan Tol kepada Badan Hukum Usaha Negara Jalan Tol. (2) Badan Hukum Usaha Negara Jalan Tol
sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) didirikan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.(terwujud 10 tahun kemudian dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah (PP) No. 8 Tahun 1990 tentang Jalan Tol)
Pelaksanaannya : PT. Jasa Marga (Persero) berlaku sebagai operator sekaligus regulator pengadaan dan penyelenggaran jalan tol.
Bersifat Multi-Operator artinya untuk jalan tol dapat dioperasikan oleh banyak perusahaan baik pemerintah maupun pihak swasta.
Pasal 2
(3) Pengusahaan jalan tol dilakukan oleh Pemerintah dan/atau badan usaha yang memenuhi persyaratan.
3 Sedikitnya akses bagi pihak swasta untuk masuk sebagai operator jalan tol
Hal ini terjadi karena adanya Pasal 17 UU No. 13 Tahun 1980 dan PP No. 8 Tahun 1990. Seandainya ada akses, pihak swasta tersebut harus bekerja sama dengan PT. Jasa Marga (Persero) selaku regulator dan operator tunggal, contohnya pembangunan dan pengoperasian Jalan Tol Cawang – Tanjung Priok dengan sistem bagi hasil yang dilakukan oleh PT. Citra Marga Nusaphala Persada (CMNP) dan PT. Jasa Marga (Persero)
Membuka akses seluas-luasnya bagi pihak swasta untuk terlibat dalam pembangunan dan pengoperasian jalan tol.
Pasal 50
(4) Pengusahaan jalan tol dilakukan oleh badan usaha milik negara dan/atau badan usaha milik daerah dan/atau badan usaha milik swasta.
4 Adanya tumpang tindih antara regulator dan operator seperti yang terjadi pada PT. Jasa
Marga (Persero) dalam menyelenggarakan dan mengoperasikan jalan tol.
Hal ini terjadi karena Pasal 17 ayat (1) dan ayat (2) UU No. 13 Tahun 1980 dan PP No. 8 Tahun 1990 (Pasal 7, Pasal 10, Pasal 29).
Wewenang penyelenggaraan/pengaturan pengusahaan jalan tol dipegang oleh pemerintah melalui Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT) yang berada di bawah Menteri teknis (Menteri Pekerjaan Umum).
Pasal 45
(1) Wewenang penyelenggaraan jalan tol berada pada Pemerintah.
(2) ...
(3) Sebagian wewenang Pemerintah berada dalam penyelenggaraan jalan tol sebagaimana dimaksud ayat (1) dan ayat (2) dilaksanakan oleh BPJT
(4) BPJT sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dibentuk oleh Menteri, berada di bawah, dan bertanggung jawab kepada Menteri.
Pasal 50
(3) Wewenang mengatur pengusahaan jalan tol dilaksanakan oleh BPJT sebagaimana dimaksud dalam Pasal 45 ayat (3). 5 Pendekatan yang digunakan adalah
pendekatan penyediaan.
Hal ini terjadi karena Pasal 14 UU No. 13 Tahun 1980.
Pendekatan yang digunakan dalam pengadaan jalan tol adalah aksesibilitas dan kebutuhan pasar (permintaan pasar).
Hal ini dapat terlihat dari pasal-pasal berikut ini :
Pasal 48
(1) Tarif tol dihitung berdasarkan kemampuan bayar pengguna jalan, besar keuntungan biaya operasi kendaraan, dan kelayakan investasi.
Pasal 50
(2) Pengusahaan jalan tol meliputi kegiatan pendanaan, perencanaan teknis, pelaksanaan konstruksi, pengoperasian, dan/atau pemeliharaan.
(3) ...
(6) Konsesi pengusahaan jalan tol diberikan dalam jangka waktu tertentu untuk memenuhi pengembalian dana investasi dan keuntungan yang wajar bagi usaha jalan tol.
Selain itu juga didukung oleh Pasal 19, 20, 21, 24, dan 25 PP No. 15 Tahun 2005 tentang kelayakan secara finansial dan ekonomi serta perlunya dilakukan studi kelayakan secara keseluruhan.
6 Akses pemerintah sangat kecil pada pelaksanaan jalan tol kecuali hanya sebagai pembina dan penetapan tarif tol.
Pasal 18
(2) Jenis kendaraan bermotor dan besarnya
Memberikan akses yang lebih besar bagi pemerintah dalam pembangunan dan penyelenggaraan jalan tol.
Pasal 45
tol sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) ditetapkan dengan Keputusan Presiden.
Sedangkan sebagai Pembina Jalan ditetapkan oleh PP No. 8 Tahun 1990.
berada pada Pemerintah. Pasal 47
(2) Pemerintah menetapkan rencana umum jaringan jalan tol.
Pasal 48
(4) Pemberlakuan tarif tol awal dan penyesuaian tarif tol ditetapkan oleh Menteri.
Pasal 50
(5) Dalam keadaan tertentu yang menyebabkan pengembangan jaringan jalan tol tidak dapat diwujudkan oleh badan usaha sebagaimana dimaksud pada ayat (4), Pemerintah dapat mengambil langkah sesuai dengan kewenangannya.
(6) ...
(7) Dalam hal konsesi sebagaimana dimaksud pada ayat (6) berakhir, Pemerintah menetapkan status jalan tol yang dimaksud sesuai dengan kewenangannya.
(8) Dalam keadaan tertentu yang menyebabkan pengusahaan jalan tol tidak dapat diselesaikan berdasarkan ketentuan yang tercantum dalam perjanjian pengusahaan jalan tol, Pemerintah dapat melakukan langkah penyelesaian untuk keberlangsungan pengusahaan jalan tol.
Pembaharuan kebijakan dan regulasi pada sektor-sektor infrastruktur diikuti juga dengan keluarnya Peraturan Pemerintah No. 13 Tahun 2010 tentang implementasi Public – Private Partnership (PPP) atau Kerja sama Pemerintah dan Swasta (KPS). Dengan demikian para pemodal di bidang infrastruktur semakin terlindungi kepentingannya dan tetap memperhatikan kepentingan masyarakat luas.
3. Kesimpulan
Pada dasarnya Indonesia masih merupakan negara yang menarik bagi para pemodal atau investor. Banyak negara dengan modal kuat tertarik untuk menanamkan modalnya di bidang infrastruktur. Sayangnya kurang kepastian hukum dan kebijakan yang mendukung kepentingan mereka menyebabkan kebanyakan investor lebih tertarik ke negara-negara dengan kepastian hukum dan pemerintahannya kuat seperti Cina, India, Malaysia.
Dukungan dari pihak-pihak pemerintah daerah juga sangat diperlukan agar tidak terjadi saling silang kepentingan atau kepentingan kelompok.
Daftar Pustaka
1. Public-Private Parnertship Book 2010 – 2014, Kementerian BAPPENAS, Jakarta, 2010. 2. Susantono, Bambang, PhD, Accelerating Infrastructure Development : Jakarta Case,
