Alokasi Risiko Infrastruktur KPBU

(1)

(2)

Pelaksanaan Kerjasama Pemerintah dan Swasta (KPS) di Indonesia selama bertahun-tahun menunjukkan bahwa alokasi risiko

merupakan faktor yang sangat penting dalam menentukan kesuksesan sebuah proyek KPS. Kegagalan proyek KPS dalam

mengidentifikasi, mengukur, dan mengalokasikan risiko telah membuat proyek KPS di masa lalu tidak dapat memenuhi tujuan

yang diharapkan, baik terkait dengan tujuan peningkatan kualitas layanan maupun efisiensi harga. Hal tersebut terlihat pada

pencapaian beberapa proyek KPS terutama pada sektor jalan tol, listrik, dan air, dimana proyek-proyek tersebut tidak dapat

menjamin keberlangsungan penyediaan layanan infrastruktur yang dapat diandalkan dengan harga yang efisien. lsu mengenai

alokasi risiko dalam proyek KPS ini bukan hanya penting dalam kasus Indonesia tetapi juga terbukti menjadi faktor penting dalam

menentukan sukses KPS di beberapa negara.

Alokasi risiko dalam proyek KPS perlu mendapat perhatian secara khusus karena alokasi risiko yang tepat akan menjamin

keberlanjutan penyediaan layanan infrastruktur yang layak dan dapat diandalkan untuk publik. Di sis i lain, alokasi risiko yang baik

juga akan memberikan keyakinan kepada pihak swasta terhadap pengembalian dana mereka dengan

return

yang wajar. Dari sisi

keuangan negara, pembagian risiko yang baik akan membuat anggaran negara lebih aman karena

exposure

proyek- proyek KPS

terhadap anggaran negara lebih terukur dan terkendali.

Sebagaimana diamanatkan dalam regulasi penjaminan infrastruktur (Perpres 78 / 2010 dan PMK 260/ 201 0) dan telah

disempurnakan secara berkala sejak diterbitkan pertama kali tahun 2011 lalu, usaha yang dilakukan oleh PT Pll (Persero) untuk

menyusun dan memperbaiki Acuan Kategori dan Alokasi Risiko lnfrastruktur ini menjadi hal yang sangat bermanfaat bagi

pengembangan kebijakan KPS. Hal tersebut karena acuan ini disusun secara profesional oleh PT Pll (Persero) dengan melibatkan

tenaga ahli yang berpengalaman. Manfaat acuan ini akan sangat tergantung dari kesediaan Penanggung Jawab Proyek Kerjasama

(PJPK) untuk menggunakannya dalam menyusun rencana mitigasi risiko dalam rangka penyediaan infrastruktur yang sesuai dengan

kebutuhan masyarakat.

(3)

ii

PENGANTAR

PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero)/PII dibentuk oleh Pemerintah Republik Indonesia sebagai suatu institusi yang dapat

mendukung percepatan penyediaan infrastruktur melalui skema KPS/PPP di Indonesia. Peran utama PT PII yang diharapkan adalah:



Sebagai penyedia dukungan fiskal kontinjen untuk proyek infrastruktur KPS melalui penyediaan penjaminan atas risiko

kontraktual terkait tindakan pemerintah;



Meningkatkan kualitas transaksi KPS; dan



Mendorong pendekatan yang baku dan akuntabel untuk implementasi KPS, dengan keberadaannya sebagai pemroses tunggal

bagi penyediaan penjaminan infrastruktur.

Melalui PII, penjaminan disediakan dengan tujuan untuk memberikan kepastian lebih dalam mencapai

financial closing

proyek,

melalui peningkatan kelayakan kredit atau

bankability

dari proyek-proyek KPS. Model bisnis PT PII sangat terkait erat dengan

kerangka regulasi KPS dan penjaminan saat ini, yang harus menekankan pada:



Kelayakan proyek (teknis, legal, ekonomi, finansial, sosial dan lingkungan);



Kesiapan Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK) untuk implementasi skema KPS; dan



Kemampuan PJPK untuk mengelola risiko proyek yang dialokasikan secara wajar kepada mereka.

Sehubungan dengan penekanan pada alokasi risiko yang wajar, keberadaan Acuan Alokasi Risiko ini menjadi sangat penting

sebagai referensi utama dalam mengevaluasi dan mengalokasikan risiko untuk keperluan penyediaan penjaminan

infrastruktur,sesuai amanat regulasi. Acuan ini juga dimaksudkan untuk menjadi referensi utama bagi:



PJPK dalam menyiapkan Perjanjian KPS dan Usulan Penjaminan (UP) yang akan dievaluasi PII untuk perolehan penjaminan; dan



Investor dan penyedia dana dalam mengevaluasi potensi investasi dan pembiayaan untuk proyek-proyek KPS di Indonesia.

Namun demikian, perlu dicatat bahwa dalam penerapannya, beberapa alokasi risiko dapat berbeda dari apa yang ada dalam Acuan

ini, mengingat adanya kondisi spesifik suatu proyek atau sektor tertentu, atau terkait posisi komersial yang disepakati para pihak.

Acuan ini selanjutnya akan senantiasa disempurnakan dan ditinjau secara periodik, paling sedikit setiap 12 bulan, dengan

menggalang masukan dari berbagai pemangku kepentingan utama, sebagaimana telah dilakukan pada saat menyusun Acuan ini,

antara lain: Kementerian Keuangan, Kementerian sektor, BKPM, Bappenas, BPPSPAM, BPJT, Pemda, Investor dan Pengembang,

Perbankan, Lembaga Multilateral, serta Konsultan dan Tenaga Ahli di bidang risiko infrastruktur.

Sinthya Roesly

Direktur Utama

(4)

iii

PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero)

DAFTAR ISI

SAMBUTAN MENTERI KEUANGAN RI….………..………..……….. i

PENGANTAR

– DIREKTUR UTAMA, PT PENJAMINAN INFRASTRUKTUR INDONESIA....……….…….……… ………...… iii

DAFTAR ISI

………..…………..……….………..…..……….……….. v

RIWAYAT DOKUMEN DAN TABEL REVISI

……….………..…………..………...……….……..…...….….……. x

DAFTAR GAMBAR..

………..……..………..………..……...……… viii

DAFTAR TABEL..

……….…..……….………..………..….…….……….. viii

DEFINISI DAN ISTILAH UMUM

………..………..……….……….. xi

PRAKARSA PEMERINTAH UNTUK PERCEPATAN IMPLEMENTASI KPS/PPP ... 1

1 KERANGKA REGULASI PENJAMINAN INFRASTRUKTUR DI INDONESIA ... 1

2 STRUKTUR PROYEK KPS DI INDONESIA ... 2

2.1 S

TRUKTUR

P

ROYEK

KPS

SECARA

U

MUM

... 3

2.1.1 Struktur berbasis-penggunaan layanan infrastruktur (Usage-based PPP) ... 3

2.1.2 Struktur berbasis-ketersediaan layanan infrastruktur (Availability-based PPP) ... 4

2.1.3 Kontrak Operasi dan Pemeliharaan (O&M contract) ... 5

2.2 S

TRUKTUR

KPS

PADA MASING

-

MASING

S

EKTOR

I

NFRASTRUKTUR

... 6

2.2.1 Struktur KPS sektor Air Minum ... 6

2.2.1.1. Struktur Konsesi Penuh Air Minum ... 6

2.2.1.2. Struktur BOT Air Minum ... 7

2.2.2 Struktur KPS sektor Pengelolaan Limbah ... 8

2.2.2.1. BOT Persampahan ... 8

(5)

iv

2.2.3 Struktur KPS Sektor Jalan Tol ... 10

2.2.3.1. Struktur Konsesi Penuh Jalan Tol ... 10

2.2.3.2. O&M Jalan Tol ... 11

2.2.3.3. Kombinasi Konsesi Penuh dan O&M ... 12

2.2.4 Struktur KPS Sektor Perkeretaapian ... 13

2.2.4.1. Konsesi Penuh Perkeretaapian ... 13

2.2.4.2. O&M Perkeretaapian ... 14

2.2.5 Struktur KPS Sektor Ketenagalistrikan ... 15

2.2.5.1. BOT Ketenagalistrikan ... 15

2.2.5.2. BOT Mulut Tambang ... 16

2.2.6 Struktur KPS Sektor Kepelabuhanan ... 17

2.2.6.1. Konsesi Penuh Kepelabuhanan ... 17

2.2.7 Struktur KPS Sektor Kebandaraan ... 18

2.2.7.1. Konsesi Penuh Kebandaraan ... 19

2.2.7.2. O&M Kebandaraan ... 20

3 PENILAIAN ASPEK ALOKASI RISIKO UNTUK PROYEK KPS DAN PENYEDIAAN PENJAMINAN INFRASTRUKTUR ... 21

3.1 P

RINSIP

A

LOKASI

R

ISIKO DALAM KONTEKS

I

MPLEMENTASI

P

ROYEK

KPS ... 21

3.1.1 Implementasi Alokasi Risiko dalam Penyiapan dan Transaksi Proyek KPS ... 22

3.1.2 Implementasi Alokasi Risiko dalam Proses Penyediaan Penjaminan Proyek KPS oleh PT PII ... 24

4 ACUAN ALOKASI RISIKO INFRASTRUKTUR ... 25

4.1 K

ATEGORI

R

ISIKO

KPS ... 25

4.2 M

ATRIKS

R

ISIKO

KPS

PER

S

EKTOR

... 29

4.2.1 Matriks Risiko KPS sektor Air Minum ... 29

4.2.1.1. BOT Air Minum ... 29

(6)

v

4.2.2.1. BOT Persampahan ... 41

4.2.2.2. BOT Pengelolaan Air Limbah ... 47

4.2.3 Matriks Risiko KPS sektor Jalan Tol ... 52

4.2.3.1 Konsesi Penuh Jalan Tol ... 52

4.2.3.2. O&M Jalan Tol ... 58

4.2.3.3. Kombinasi Konsesi Penuh dan O&M ... 63

4.2.4 Matriks Risiko KPS sektor Perkeretaapian ... 68

4.2.4.1. Konsesi Penuh Perkeretaapian ... 68

4.2.4.2. O&M Perkeretaapian ... 74

4.2.5 Matriks Risiko KPS sektor Ketenagalistrikan ... 78

4.2.5.1. BOT Ketenagalistrikan ... 79

4.2.5.2 . BOT Mulut Tambang ... 84

4.2.6 Matriks Risiko KPS sektor Kepelabuhanan ... 90

4.2.6.1. Konsesi Penuh Kepelabuhanan ... 90

4.2.7 Matriks Risiko KPS sektor Kebandaraan ... 95

4.2.7.1 Konsesi Penuh Kebandaraan ... 95

4.2.7.2 O&M Kebandaraan ... 101

(7)

vi

DAFTAR GAMBAR

Gambar 1.Struktur berbasis-penggunaan (

Usage-based PPP

atau

wholesale infrastructure

) ... 3

Gambar 2. Struktur berbasis-ketersediaan (

Availability-based PPP

atau

retail infrastructure

) ... 4

Gambar 3. Struktur Konsesi Penuh Air Minum ... 6

Gambar 4. Struktur BOT Air Minum ... 7

Gambar 5. Struktur KPS Pengelolaan Sampah ... 8

Gambar 6. Struktur KPS Pengelolaan Air Limbah ... 9

Gambar 7. Struktur Konsesi Penuh Jalan Tol ... 10

Gambar 8. Struktur O&M Jalan Tol ... 11

Gambar 9. Struktur Konsesi Jalan Tol ... 12

Gambar 10. Struktur Konsesi Penuh Perkeretaapian ... 13

Gambar 11. Struktur O&M Perkeretaapian ... 14

Gambar 12. Struktur BOT Ketenagalistrikan ... 15

Gambar 13. Struktur BOT Mulut Tambang ... 16

Gambar 14. Struktur Konsesi Penuh Kepelabuhanan ... 17

Gambar 15. Struktur Konsesi Penuh Kebandaraan ... 19

Gambar 16. Struktur O&M Kebandaraan ... 20

Gambar 17. Urutan Logika dalam Alokasi Risiko KPS ... 21

Gambar 18. Ilustrasi Alokasi Risiko dalam suatu Perjanjian KPS ... 23

(8)

vii

DAFTAR TABEL

Tabel 1. Fitur-fitur dari Opsi Struktur KPS/PPP ... 5

Tabel 2. Matriks Risiko untuk BOT Air Minum ... 29

Tabel 3. Matriks Risiko untuk Konsesi Penuh Air Minum ... 35

Tabel 4. Matriks Risiko untuk BOT Persampahan ... 41

Tabel 5. Matriks Risiko untuk BOT Pengelolaan Air Limbah ... 47

Tabel 6. Matriks Risiko untuk Konsesi Penuh Jalan Tol ... 53

Tabel 7. Matriks Risiko untuk O&M Jalan Tol ... 58

Tabel 8. Matriks Risiko untuk Kombinasi Konsesi Penuh dan O&M Jalan Tol ... 63

Tabel 9. Matriks Risiko untuk Konsesi Penuh Perkeretaapian ... 69

Tabel 10. Matriks Risiko untuk O&M Perkeretaapian ... 74

Tabel 11. Matriks Risiko untuk BOT Ketenagalistrikan ... 79

Tabel 12. Matriks Risiko untuk BOT Mulut Tambang ... 84

Tabel 13. Matrik Risiko untuk Konsesi Penuh Kepelabuhanan ... 90

Tabel 14. Matriks Risiko untuk Konsesi Penuh Kebandaraan ... 96

Tabel 15. Matriks Risiko untuk O&M Kebandaraan ... 101

(9)

viii

RIWAYAT DOKUMEN DAN TABEL REVISI

Versi

Deskripsi

Catatan

Maret

2011

Edisi pertama Masukan diperoleh dari para pemangku kepentingan salah satunya melalui suatu lokakarya yang diselenggarakan pada tanggal 25-26 Februari 2011

April 2012

Edisi kedua Masukan diperoleh dari para pemangku kepentingan salah satunya melalui suatu lokakarya yang diselenggarakan pada tanggal 14-15 Maret 2012. Penyempurnaan terhadap versi sebelumnya termasuk :

- pemutakhiran regulasi KPS (sebagaimana terbitnya Peraturan Presiden 56/2011)

- tambahan diagram yang menggambarkan framework implementasi alokasi risiko proyek KPS (juga penjaminan) dan framework yg berkaitan dengan proses manajemen risiko

- pemutakhiran dan penambahan kolom “Kondisi Spesifik terkait Alokasi Risiko) pada matriks risiko

- penambahan struktur KPS (dan matriks risiko terkait):

o Listrik: BOT minemouth

o Jalan tol: Kombinasi Konsesi Penuh dan O&M o Pengelolaan Limbah: BOT Pengolahan Air limbah

April 2013

Edisi ketiga Berdasarkan masukan yang terkumpul melalui diskusi-diskusi (tatap muka, surat formal, email dan laman), penyempurnaan terhadap risiko sebelumnya termasuk:

- penambahan dan penajaman) peristiwa risiko dan strategi mitigasi untuk matriks risiko, antara lain:

o risiko status lahan (duplikasi kepemilikan tanah) o risiko budaya lokal

o risiko operasional – kegagalan pengelolaan proyek (oleh Badan Usaha/BU)

o risiko operasional – kegagalan pengendalaian dan pemantauan proyek (oleh BU atau oleh PJPK)

Maret 2014

Edisi keempat Masukan diperoleh dari para pemangku kepentingan salah satunya melalui suatu lokakarya yang diselenggarakan pada tanggal 20-21 Maret 2014. Penyempurnaan terhadap versi sebelumnya termasuk:

- pemutakhiran regulasi KPS (sebagaimana terbitnya Peraturan Presiden 66/2013 dan regulasi VGF)

- penyempurnaan uraian skema kerjasama untuk sektor Air Minum, Persampahan, Jalan Tol, Perkeretaapian, Pelabuhan dan Kebandaraan

- penambahan (dan penajaman)peristiwa risiko dan strategi mitigasi untuk matriks risiko, antara lain:

o risiko keterbatasan ruang kerja (untuk proyek yang kebutuhan lokasinya memanjang)

o risiko budaya lokal  risiko sosial dan budaya lokal

o risiko ‘hit & run’ dan risiko keusangan teknologi: sektor Kebandaraan

o risiko terkait tarif: perlunya regulasi yang mendukung (Perda untuk proyek PJPK daerah)

o risiko terkait permintaan dan pendapatan: program sosialisasi dan dukungan kelayakan

(10)

ix

Versi

Deskripsi

Catatan

Maret

2015

Edisi kelima Masukan diperoleh dari para pemangku kepentingan, baik tertulis maupun melalui diskusi, pada periode 2-27 Februari 2015. Penyempurnaan terhadap versi sebelumnya termasuk:

- Penjelasan preferensi skema KPS dalam RPJMN 2015-2019, gambaran sektor dan struktur yang mungkin dapat dikerjasamakan dengan skema KPS sesuai dengan regulasi KPS yang terkini;

- Penyesuaian narasi untuk referensi terhadap konteks dihapusnya UU no 7 tahun 2004 tentang Sumber Daya Air;

- Penambahan/penyesuaian narasi tentang kerjasama sektor kepelabuhanan dan sektor-sektor lainnya;

- Penambahan/penyesuaian narasi tentang bagaimana implementasi alokasi risiko KPS, pada Bagian 3;

- Beberapa penyesuaian terhadap konteks spesifik dan typo dalam matriks

(11)

x

DEFINISI DAN ISTILAH UMUM

BOO

Build Operate Own

- suatu kontrak KPS/PPP dimana pihak swasta bertanggung jawab terhadap desain, konstruksi,

operasi dan memiliki suatu fasilitas infrastruktur, baik selama kontrak maupun setelah kontrak tersebut berakhir

BOT

Build Operate Transfer

– suatu kontrak KPS/PPP dimana pihak swasta bertanggung jawab terhadap desain, konstruksi

dan operasi suatu fasilitas infrastruktur, termasuk transfer kepemilikan setelah kontrak tersebut berakhir dari pihak

swasta ke pihak pemerintah.

BU

Badan Usaha; Badan usaha swasta yang berbentuk perseroan terbatas, Badan Usaha Milik Negara (BUMN), Badan Usaha

Milik Daerah (BUMD), dan koperasi, yang merupakan mitra PJPK/

CA

dalam perjanjian KPS. Juga dikenal sebagai

Project

Company (PC)

.

Financial Close

Suatu tanggal dimana semua perjanjian dan dokumentasi finansial proyek ditandatangani para pihak, dan prasyarat

(

conditions precedent

) untuk penarikan pinjaman telah dipenuhi.

IIGF

Indonesia Infrastructure Guarantee Fund

atau PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero)

– suatu entitas

berbentuk BUMN yang berdasarkan regulasi bertanggung jawab dalam penyediaan penjaminan infrastruktur

Konsesi Penuh

Suatu kontrak KPS dimana pihak swasta bertanggung jawab terhadap desain, konstruksi dan operasi suatu fasilitas

infrastruktur dan pihak pelanggan retail/pengguna akhir (publik) membayar layanan infrastruktur secara langsung

kepada pihak BU yang oleh PJPK diberikan izin pengusahaan selama jangka waktu tertentu.

KPS

Kerjasama Pemerintah Swasta; Penyediaan Infrastruktur yang dilakukan melalui Perjanjian Kerjasama atau pemberian

Izin Pengusahaan antara Menteri/Kepala Lembaga/ Kepala Daerah dengan Badan Usaha, yang meliputi pekerjaan

konstruksi untuk membangun atau meningkatkan kemampuan infrastruktur dan/atau kegiatan pengelolaan

infrastruktur dan/atau pemeliharaan infrastruktur dalam rangka meningkatkan kemanfaatan infrastruktur. Juga dikenal

sebagai

Public-Private Partnership

(

PPP

)

Off-taker

Pembeli layanan infrastruktur dalam suatu perjanjian KPS (biasanya berupa suatu perusahaan utilitas sektor publik)

PJPK

Penanggung Jawab Proyek Kerjasama; Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah, atau BUMN/BUMD dalam hal

berdasarkan peraturan perundang-undangan, penyediaan infrastruktur diselenggarakan atau dilaksanakan oleh

BUMN/BUMD. Dikenal juga sebagai

Contracting Agency

(

CA

) atau

Public Authority (PA)

atau

Implementing Agency (IA)

(12)

PRAKARSA PEMERINTAH UNTUK PERCEPATAN IMPLEMENTASI KPS/PPP

Indonesia menghadapi tantangan besar dalam pembangunan infrastruktur. Dengan anggaran Pemerintah yang terbatas, ratusan triliun

rupiah diharapkan akan datang dari sektor swasta dalam beberapa tahun ke depan untuk mendukung pembangunan infrastruktur.

Terkait kebutuhan ini, Pemerintah Indonesia telah menyediakan kerangka peraturan dan kelembagaan untuk menarik minat dari sektor

swasta dalam berpartisipasi di proyek-proyek infrastruktur dengan skema kerjasama pemerintah dan badan usaha (KPS).

Mengutip Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019, skema KPS diharapkan menjadi tulang punggung

pembiayaan pembangunan yang bersifat pemulihan pembiayaan (

cost-recovery

) khususnya di daerah-daerah dimana daya beli

masyarakat sudah mampu untuk melaksanakan prinsip pengguna membayar (

user pay principle

) seperti di kawasan perkotaan.

Pendanaan publik akan diprioritaskan untuk membiayai pembangunan di daerah-daerah yang masyarakatnya berpenghasilan rendah,

daerah prioritas percepatan pembangunan dan pada layanan yang bersifat sosial atau

non-cost recovery

. Kebijakan pendanaan juga

akan diarahkan untuk membuka peluang adanya kombinasi pembiayaan (

hybrid financing

) yang menggabungkan potensi pendanaan

dari sektor publik, swasta maupun masyarakat. Kombinasi pembiayaan tersebut akan dilakukan dalam berbagai skema pembiayaan

kreatif (

innovative financing scheme

) dalam upaya mempercepat pembangunan di berbagai bidang.

Dalam konteks pemberian dukungan fiskal untuk proyek infrastruktur tersebut, pada bulan Desember 2009 Pemerintah telah

mendirikan PT. Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) (PT PII), atau

Indonesia Infrastructure Guarantee Fund

(

IIGF

), sebuah badan

usaha milik negara/BUMN yang diberi tugas menyediakan penjaminan bagi risiko pihak swasta akibat tidak dipenuhinya kewajiban

finansial pihak pemerintah/Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK) dalam kontrak KPS/PPP yang dipicu pelanggaran kontrak serta

perubahan peraturan dan perundangan. PT PII dan penjaminan infrastruktur ditujukan untuk membawa kenyamanan investasi bagi

badan usaha dan pemberi pinjaman, sehingga diharapkan dapat mempercepat pelaksanaan proyek KPS di Indonesia.

1 KERANGKA REGULASI PENJAMINAN INFRASTRUKTUR DI INDONESIA

Dalam rangka meningkatkan kelayakan kredit (

creditworthiness

) proyek sebagai upaya mendorong partisipasi sektor swasta dalam

penyediaan infrastruktur, Jaminan Pemerintah dapat diberikan kepada proyek infrastruktur yang dilaksanakan berdasarkan skema KPS

sebagaimana diatur dalam Peraturan Presiden No.38 tahun 2015 tentang Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam

Penyediaan Infrastrutur (menggantikan Peraturan Presiden No. 67 tahun 2005 dan perubahannya) (

“Regulasi KPS”). Sebagaimana diatur

dalam peraturan tersebut, pemberian jaminan pemerintah dapat diberikan oleh Menteri Keuangan melalui BUMN yang didirikan oleh

Pemerintah untuk melaksanakan penjaminan infrastruktur (Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur/BUPI). Berdasarkan PP No.35/2009,

PT PII didirikan sebagai BUPI melalui penanaman modal negara dengan tujuan menyediakan penjaminan infrastruktur.

(13)

Pemberian penjaminan infrastruktur melalui PT PII diatur lebih lanjut melalui Peraturan Presiden No.78 tahun 2010 tentang Penjaminan

Infrastruktur dalam Proyek Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha yang dilakukan melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur

(

“Perpres 78/2010”), dan Peraturan Menteri Keuangan No.260/PMK.011/2010 tentang Petunjuk Pelaksanaan Penjaminan Infrastruktur

dalam Proyek Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (

“PMK 260/2010”). Dalam buku ini, kedua regulasi tersebut kemudian

disebut sebagai “Regulasi Penjaminan Infrastruktur”. Selanjutnya, Pemerintah melalui Peraturan Menteri Keuangan

No.223/PMK.011/2012 telah menerbitkan regulasi tentang penyediaan dukungan kelayakan (

viability gap fund

) sebagai salah satu

bentuk dukungan pemerintah terhadap proyek yang memiliki kelayakan ekonomi yang baik namun kelayakan finansialnya terbatas.

PMK 260/2010 pasal 11 mengamanatkan diterbitkannya suatu acuan mengenai kategori dan distribusi Risiko Infrastruktur antara

sektor publik dan swasta (“Acuan Kategori dan Distribusi Risiko Infrastruktur” atau singkatnya “Acuan”), sebagai rujukan utama bagi

PJPK dalam membuat Perjanjian KPS, mengajukan Usulan Penjaminan (

“UP”) untuk Proyek KPS kepada PT PII, serta rujukan bagi Badan

Usaha

(“BU”) untuk ikut menanamkan modal dan perbankan untuk mendanai Proyek KPS.

Acuan Alokasi Risiko Infrastruktur ini disusun melalui konsultasi dengan berbagai pemangku kepentingan utama (

key stakeholders

)

antara lain Kementerian Keuangan, Bappenas, BKPM, PJPK terkait (Kementerian/Lembaga dan Pemerintah Daerah),

investor/pengembang, perbankan, lembaga multilateral, dan pihak-pihak lain yang mempunyai kompetensi di bidang Risiko

Infrastruktur. Acuan ini juga merupakan bagian dari rangkaian publikasi oleh PT PII dan melengkapi Acuan Penyediaan Penjaminan

Infrastruktur yang juga menjadi referensi utama bagi PT PII dalam penyediaan penjaminan infrastruktur untuk proyek KPS di Indonesia.

2 _{STRUKTUR PROYEK KPS DI INDONESIA}

Identifikasi risiko-risiko infrastruktur dalam Acuan ini mengacu kepada struktur kerjasama pemerintah dan Badan Usaha (Struktur KPS)

yang dapat berlaku menurut peraturan perundang-undangan di Indonesia. Dengan demikian, selain dari Struktur KPS secara umum

yang dapat berlaku lintas sektor, diidentifikasi pula secara spesifik sektor-sektor KPS yang termasuk dalam Acuan ini yaitu:

1. Sektor Air Minum

5. Sektor Ketenagalistrikan

2. Sektor Jalan Tol

6. Sektor Kepelabuhanan

3. Sektor Pengelolaan Limbah

7. Sektor Kebandaraan

4. Sektor Perkeretaapian

Untuk penambahan cakupan Acuan ini selanjutnya, mengacu pada Regulasi KPS yang baru, beberapa sektor infrastruktur ekonomi dan

sosial juga berpotensi untuk diterapkan yaitu sektor telekomunikasi, minyak, gas dan energi terbarukan, konservasi energi, fasilitas

perkotaan, pendidikan, olahraga & seni, pengembangan kawasan, pariwisata, kesehatan, penjara dan perumahan rakyat.

(14)

2.1 _{Struktur Proyek KPS secara Umum}

Berdasarkan Regulasi KPS, mengacu pada regulasi sektor terkait, PJPK adalah Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah, dan dalam hal

peraturan perundang-undangan penyediaan infrastruktur publik diselenggarakan atau dilaksanakan oleh BUMN/BUMD, maka PJPK

proyek sektor tersebut adalah BUMN/BUMD. Untuk keperluan penyusunan acuan ini, struktur KPS diklasifikasikan berdasarkan sifat

dari pelayanan dan pembagian risiko yang termuat dalam kontrak KPS. Modalitas yang merupakan struktur proyek KPS dasar adalah

struktur berbasis-penggunaan layanan infrastruktur (

Usage-based PPP)

dan struktur berbasis-ketersediaan layanan infrastruktur

(

Availability-based PPP

), dimana aplikasinya berdasarkan suatu kajian opsi skema kerjasama untuk merumuskan suatu

business case

terhadap lingkup proyek.

2.1.1 Struktur berbasis-penggunaan layanan infrastruktur (

Usage-based PPP

)

Dalam struktur ini, lingkup penyediaan infrastruktur yang dikerjasamakan meliputi seluruh peran atau pekerjaan yang sebelumnya

menjadi tanggung jawab sektor publik. Sebagaimana terlihat dalam diagram di bawah ini, BU secara langsung menyediakan layanan

infrastruktur kepada pelanggan retail/pengguna akhir, dimana Pemerintah lebih berperan sebagai regulator.

Gambar 1.Struktur berbasis-penggunaan (

Usage-based PPP

atau

wholesale infrastructure

)

Kontrak KPS PJPK Konsesi Lenders Sponsor Proyek Badan Usaha Kontraktor Konstruksi Operator Kontrak operasi Kontrak konstruksi Sektor Publik Sektor Swasta Pembiayaan Pinjaman Pembiayaan Ekuitas Pembiayaan Financial Close

Konstruksi dan Operasi

Pengguna Konsultan Desain Transaksi sesuai Tarif Sektor Publik selain

(15)

Struktur ini kerap disebut juga sebagai model Konsesi Penuh (di Indonesia

dikenal luas sebagai model “Konsesi”) dan umumnya

digunakan di sektor perhubungan (misal jalan tol, kereta api) dan sektor utilitas (misal air minum). Dan seperti terlihat dalam diagram

di atas, PJPK secara kontraktual sepakat untuk memberikan suatu hak pengusahaan/konsesi untuk penyediaan layanan infrastruktur

secara keseluruhan selama periode kontrak yang disepakati. Dalam sektor tertentu dimana pengusahaan oleh swasta masih dianggap

sensitif (misalnya: air minum), implementasi skema ini perlu dicermati lebih seksama terutama dalam penyusunan perjanjian

kerjasama termasuk cakupan pengusahaan suatu wilayah tertentu yang belum dijangkau layanan eksisting oleh entitas sektor publik.

2.1.2 Struktur berbasis-ketersediaan layanan infrastruktur (

Availability-based PPP

)

Dalam struktur ini, lingkup penyediaan infrastruktur yang dikerjasamakan hanya meliputi sebagian dari seluruh peran atau pekerjaan

yang sebelumnya menjadi tanggung jawab sektor publik. Kebanyakan dari layanan jenis ini mencakup penyediaan unit

pembangkit/pemroses (‘fasilitas’), dan sebagian dari lingkup dapat mencakup penyediaan transmisi bahan baku untuk fasilitas atau

konstruksi dan operasi dari fasilitas, atau distribusi output fasilitas menuju jaringan utama ke pelanggan.

Gambar 2. Struktur berbasis-ketersediaan (

Availability-based PPP

atau

retail infrastructure

)

Seperti terlihat pada diagram, BU menerima pembayaran berkala dari PJPK selama periode kontrak atas ketersediaan layanan

infrastruktur (termasuk biaya operasional yang ‘diteruskan’ atau

pass-through

ke PJPK).

Kontrak KPS

PJPK

Kontrak BOT Perjanjian Jual Beli

Lenders Sponsor Proyek Badan Usaha Kontraktor Konstruksi Operator Kontrak operasi Kontrak konstruksi Sektor Publik Sektor Swasta Pembiayaan Pinjaman Pembiayaan Ekuitas Pembiayaan Financial Close

Pengguna Konsultan

Desain Sektor Publik selain

(16)

Skema kontraktual tipe ini bisa berupa skema

Build Operate Transfer (BOT)

atau

Build Operate Own (BOO)

atau modifikasi keduanya

.

Dalam skema tersebut, BU biasanya bertanggung jawab atas desain, konstruksi, pembiayaan dan operasional dan pemeliharaan (O&M)

dari fasilitas yang outputnya digunakan/dibeli oleh PJPK. Perbedaan dari keduanya adalah, berlawanan dengan BOO, skema BOT

mengharuskan pihak swasta (BU) untuk mengalihkan kepemilikan aset ke pihak publik setelah kontrak KPS berakhir.

2.1.3 Kontrak Operasi dan Pemeliharaan

(O&M contract

)

Sebagai tambahan terhadap 2 struktur dasar proyek KPS/PPP, mengacu juga ke Regulasi KPS dan terkait potensi implementasi

khususnya di sektor transportasi, kontrak Operasi dan Pemeliharaan (

O&M contract

) juga akan didiskusikan lebih jauh dalam acuan ini.

Karena skema ini tidak mencakup pelaksanaan dan pembiayaan konstruksi fasilitas (biasa disebut sebagai proyek

brownfield

), kontrak

O&M dapat mengacu pada suatu kontrak dimana BU adalah pihak yang diberikan hak untuk mengelola (dalam kasus tertentu:

menyewa) fasilitas dengan tanggungjawab untuk pengoperasian, pemeliharaan dan peremajaan tertentu dari fasilitas infrastruktur

tersebut.

Selama kontrak berlangsung, pihak swasta (BU)-lah yang menyediakan layanan infrastruktur, namun kepemilikan dari fasilitas

tersebut berada pada sektor publik sebagai pihak yang melakukan investasi modal (

capital investment

). Di negara lain, Kontrak O&M

dapat berbentuk sebagai

affermage contract

dan

lease contract

.

Berikut ini ringkasan fitur-fitur struktur KPS/PPP dasar yang dibahas di atas.

Tabel 1. Fitur-fitur dari Opsi Struktur KPS/PPP

Kegiatan Availability-based Usage-based O&M

Kepemilikan Pemerintah Pemerintah Pemerintah

Investasi Swasta Swasta Pemerintah

Produksi √ √ √/-

Distribusi ke Pelanggan retail/pengguna akhir

- / sebagian (selama swasta tidak menanggung risiko permintaan)

√ √/-

Pemeliharaan √ √ √/-

Penagihan ke pelanggan - √ √/-

Horison Waktu (tipikal) 20-30 tahun 20-30 tahun 5-15 tahun

Pelanggan Pembeli tunggal/Pemerintah Pelanggan ritel Pembeli tunggal/PJPK atau Pelanggan

(17)

2.2 _{Struktur KPS pada masing-masing Sektor Infrastruktur}

2.2.1 Struktur KPS sektor Air Minum

Struktur KPS di sektor air minum mengacu kepada perundang-undangan yang berlaku terkait

sistem penyediaan air minum serta Regulasi KPS. Struktur KPS dapat melibatkan PDAM sebagai

perusahaan utilitas pemerintah daerah, untuk menjadi PJPK. Jika proyek mencakup wilayah di luar

wilayah pelayanan PDAM, maka akan melibatkan Kepala Daerah untuk memasuki perjanjian KPS

dengan BU. Sejalan dengan regulasi dan implementasi proyek saat ini, ada dua jenis struktur KPS

yang dapat diterapkan, yaitu: struktur Konsesi Penuh (struktur berbasis penggunaan), dan struktur

konsesi sebagian (BOT) (struktur berbasis ketersediaan).

2.2.1.1. Struktur Konsesi Penuh Air Minum

Gambar 3. Struktur Konsesi Penuh Air Minum Kontrak KPS Kepala Daerah sebagai PJPK Konsesi Lenders Sponsor Proyek Badan Usaha Kontraktor Konstruksi Operator Kontrak operasi Kontrak konstruksi Sektor Publik Sektor Swasta Pembiayaan Pinjaman Pembiayaan Ekuitas Pembiayaan Financial Close Pemda

PDAM DPRD Badan Regulator Pelanggan Konsultan Desain • Perjanjian Sambungan • Transaksi sesuai tarif

(18)

Struktur Konsesi Penuh untuk sektor air minum meliputi (hampir) seluruh lingkup yang dapat diberikan pengusahaan oleh pihak

swasta, yaitu Transmisi, Produksi, Operasi dan Pemeliharaan, Distribusi dan Penagihan ke Pelanggan. Biasanya opsi ini digunakan

untuk wilayah layanan baru yang membutuhkan investasi yang signifikan bagi PDAM (sebagai pengelola sektor air minum eksisting).

Risiko pasar dan risiko kenaikan tarif merupakan jenis risiko utama bagi pihak swasta dalam implementasi struktur ini.

2.2.1.2. Struktur BOT Air Minum

Dalam struktur BOT, kredibilitas PJPK memegang peranan penting dalam kesuksesan implementasi proyek. Pihak swasta dapat

mengelola salah satu dari Transmisi, Produksi, Operasi dan Pemeliharaan, Distribusi atau setiap kombinasinya, tetapi tidak

menanggung risiko permintaan atau tugas penagihan biaya ke pelanggan. Dalam konteks perjanjian kerjasama, air hasil dari proses

pengolahan oleh BU kemudian disalurkan kepada PJPK dimana BU akan mendapatkan imbal jasa atas jasa pengolahan air tersebut.

Gambar 4. Struktur BOT Air Minum

Dengan demikian, untuk kesuksesan transaksi proyek dengan struktur ini, pihak swasta (terutama

lender

) perlu diyakinkan bahwa PJPK

memiliki kelayakan kredit yang baik untuk melakukan pembayaran imbal jasa secara periodik selama masa kontrak.

Kontrak KPS Kepala Daerah

sebagai PJPK

Bangun Guna Serah (BOT/Built Operate Transfer)

Lenders Sponsor Proyek Badan Usaha Kontraktor Konstruksi Operator Kontrak operasi Kontrak konstruksi Sektor Publik Sektor Swasta Pembiayaan Pinjaman Pembiayaan Ekuitas Pembiayaan Financial Close Pemda

PDAM DPRD Badan Regulator Pelanggan Konsultan Desain • Perjanjian Sambungan • Transaksi sesuai tarif

(19)

2.2.2 Struktur KPS sektor Pengelolaan Limbah

Dalam sektor pengelolaan limbah, baik itu persampahan maupun pengelolaan air limbah, struktur proyek dapat menggunakan skema

KPS berbasis ketersediaan atau struktur BOT. Sebagaimana dalam sektor air minum, mengacu pada regulasi, pihak yang dapat menjadi

PJPK dalam sektor ini adalah Pemerintah Daerah (misal pemerintah kabupaten, kota atau provinsi).

2.2.2.1. BOT Persampahan

Mengacu pada Regulasi KPS saat ini, ruang lingkup yang dapat dikerjasamakan adalah pengolahan

sampah. Artinya, BU dapat mencakup pembangunan dan pengelolaan fasilitas pengolahan sampah

di tempat pembuangan akhir (TPA), namun biasanya tidak termasuk pengumpulan sampah

maupun penagihan ke pelanggan retail/pengguna akhir. Mengacu pada arah kebijakan, lingkup

pengangkutan sampah memiliki potensi untuk dikerjasamakan, namun lingkup tersebut belum

termasuk dalam pengaturan dalam Regulasi KPS.

(20)

Pemerintah Daerah selaku PJPK (umumnya selaku penyedia sampah yang mengumpulkan pembayaran dari pelanggan retail/pengguna

akhir dan lokasi lainnya) memberikan pembayaran atas pelayanan yang diberikan BU baik dalam pengangkutan maupun di TPA berupa

tipping fee

. Bergantung kepada pemilihan teknologi yang diterapkan pada proyek, output dari proses yang dilakukan oleh BU dapat

dimanfaatkan atau dijual untuk menghasilkan pendapatan tambahan kepada BU (misalnya penjualan listrik ke PLN selaku utilitas listrik

atau penjualan hasil olahan berupa kompos atau batako). Pada akhir masa kontrak BOT, kepemilikan dari TPA dialihkan kepada PJPK.

2.2.2.2. BOT Pengelolaan Air Limbah

Sebagaimana sektor persampahan, proyek pengelolaan air limbah dapat dilaksanakan dengan

struktur BOT. Dalam hal ini BU hanya bertanggung jawab dalam pembangunan dan operasi tempat

pengolahan dan jaringan pengumpul air limbah, namun biasanya tidak termasuk tugas pengumpulan

air limbah dari dan/atau penagihan ke pelanggan retail/pengguna akhir.

Gambar 6. Struktur KPS Pengelolaan Air Limbah

Pemerintah Daerah selaku PJPK memberikan pembayaran atas pelayanan yang diberikan fasilitas BU. Pada akhir masa kontrak BOT,

kepemilikan dari fasilitas dialihkan kepada PJPK sebagai operator fasilitas sampai akhir usia aset tersebut.

Kontrak KPS Kepala Daerah sebagai PJPK Lenders Sponsor Proyek Kontraktor Konstruksi Operator Kontrak operasi Kontrak konstruksi Sektor Publik Sektor Swasta Pembiayaan Pinjaman Pembiayaan Ekuitas Pembiayaan Financial Close Pemda

DPRD Badan Regulator

Konsumen Residensial/Industri

Bangun Guna Serah

(BOT/Built Operate Transfer)

Konsultan Desain

Badan Usaha

Perusahaan Utilitas Daerah

(21)

2.2.3 Struktur KPS Sektor Jalan Tol

Pada sektor jalan tol di Indonesia, sejauh ini KPS dilakukan melalui skema berbasis penggunaan. PJPK dalam sektor ini adalah Badan

Pengatur Jalan Tol (BPJT), Kementerian Pekerjaan Umum.

2.2.3.1. Struktur Konsesi Penuh Jalan Tol

Pada struktur ini, pengguna membayar atas pelayanan jalan tol kepada BU selaku pemegang (hak)

Konsesi Penuh yang bertanggung jawab untuk melakukan desain, konstruksi, operasi dan perawatan

fasilitas hingga akhir masa kontrak. Konsesi biasanya diberikan kepada BU sektor swasta dengan

struktur BOT. Mirip dengan struktur Konsesi Penuh pada sektor lain yang sifatnya

greenfield

, risiko

permintaan dan risiko terkait tarif adalah risiko yang menjadi fokus perhatian BU. Untuk ruas jalan

baru dimana volume pengguna kendaraan masih terbatas dan tidak pasti, pihak BU biasanya

memerlukan dukungan fiskal terhadap risiko permintaan, baik langsung maupun tidak langsung.

Gambar 7. Struktur Konsesi Penuh Jalan Tol Kontrak KPS

Badan PengaturJalan Tol (BPJT) sebagai PJPK a/n Menteri PU

Konsesi Lenders Sponsor Proyek Kontraktor Konstruksi Operator Kontrak operasi Kontrak konstruksi Sektor Publik Sektor Swasta Pembiayaan Pinjaman Pembiayaan Ekuitas Pembiayaan Financial Close Menteri PU sebagai Badan Regulator

Konstruksi dan Operasi _Pengguna

(Kendaraan) Konsultan Desain Transaksi sesuai Tarif Badan Usaha

(22)

2.2.3.2. O&M Jalan Tol

Dalam struktur ini, lingkup KPS umumnya adalah untuk proyek

brownfield

dimana pekerjaan desain, konstruksi dan pembiayaan

fasilitas jalan tol tersebut tidak menjadi lingkup pekerjaan BU. Struktur ini dapat dipilih pada kasus dimana suatu ruas jalan tol tidak

mampu mencapai kelayakan secara komersial yang baik jika biaya investasi termasuk ke dalam lingkup KPS yang ditawarkan.

BU selaku operator (dalam kontrak jenis ini) akan memelihara fasilitas dan menerima pembayaran atas layanan jalan tol sesuai tarif

dari pengguna atas nama pemerintah (sebagai pemilik jalan tol). Dalam praktiknya, BU dapat membayar suatu

concession fee

kepada

PJPK dan menyimpan sisa pendapatan dari tarif yang sudah diterima, sebagai insentif kepada BU dalam menjaga kualitas pelayanan.

Gambar 8. Struktur O&M Jalan Tol Kontrak KPS

Badan PengaturJalan Tol (BPJT) sebagai PJPK a/n Menteri PU

Konsesi Lenders Sponsor Proyek Operator Kontrak operasi Sektor Publik Sektor Swasta Pembiayaan Pinjaman Pembiayaan Ekuitas Pembiayaan Financial Close Menteri PU sebagai Badan Regulator

Konstruksi fan Operasi _Pengguna

(Kendaraan) Transaksi sesuai

Tarif

(23)

2.2.3.3. Kombinasi Konsesi Penuh dan O&M

Struktur kombinasi ini bisa diaplikasikan sebagai suatu solusi terhadap suatu jaringan jalan tol yang terdiri dari ruas yang dibangun

dan dibiayai dari berbagai sumber pendanaan terkait profil kelayakan finansial yang berbeda. Dalam struktur ini, lingkup pekerjaan

yang dikerjasamakan dibedakan berdasarkan ruas, namun menjadi lingkup kontrak untuk seluruh jaringan. Dengan demikian profil

risiko para pihak akan sangat berbeda tergantung ruas mana yang menjadi perhatian.

Gambar 9. Struktur Konsesi Jalan Tol

Kontrak KPS Badan PengaturJalan Tol (BPJT)

sebagai PJPK a/n Menteri PU

Kontrak Konsesi dan O&M

Lenders

Sponsor Proyek

Operator ruas A dan B Kontrak

operasi Sektor Publik Sektor Swasta Pembiayaan Pinjaman Pembiayaan Ekuitas Pembiayaan Financial Close Menteri PU sebagai Badan Regulator

Konstruksi fan Operasi _Pengguna (Kendaraan) Transaksi sesuai Tarif Badan Usaha Kontraktor

Konstruksi ruas A _Kontrak konstruksi Konsultan Desain ruas A Kontrak desain Kontraktor

Konstruksi ruas B _Kontrak konstruksi Konsultan

Desain ruas B

Kontrak desain

(24)

2.2.4 Struktur KPS Sektor Perkeretaapian

Seperti halnya dalam sektor transportasi (darat) lainnya, KPS infrastruktur dapat diupayakan dengan skema berbasis penggunaan.

Sesuai regulasi yang berlaku, PJPK dalam sektor ini adalah Direktorat Jenderal Perkeretaapian, Kementerian Perhubungan / Kemenhub).

2.2.4.1. Konsesi Penuh Perkeretaapian

Dalam struktur Konsesi Penuh, Pemerintah dapat memberikan kewenangan bagi BU untuk

mengumpulkan pendapatan langsung dari pelanggan retail/pengguna akhir. Lingkup kerja BU

dapat meliputi, penyediaan dan pengoperasian layanan dan infrastruktur perkeretaapian

terhadap aset

rolling stock

(kereta api dan gerbong pengangkut), stasiun atau

track

(jalur

kereta) saja.

Gambar 10. Struktur Konsesi Penuh Perkeretaapian

Terkait biaya investasi yang besar dan pengaturan terhadap tarif

(regulated)

, pengalaman di negara lain menunjukkan proyek akan

sangat sulit memenuhi kelayakan finansial bila lingkup pengusahaan mencakup aset

rolling stock

, stasiun dan

track

sekaligus, kecuali

menyertakan lingkup pemanfaatan komersial untuk area sekitar stasiun atau konsep

transit-oriented development

(TOD).

Kontrak KPS Dirjen Perkeretaapian sebagai PJPK a/n Menhub

Konsesi Lenders Sponsor Proyek Kontraktor Konstruksi Operator Kontrak operasi Kontrak konstruksi Sektor Publik Sektor Swasta Pembiayaan Pinjaman Pembiayaan Ekuitas Pembiayaan Financial Close Menteri Perhubungan sebagai Regulator

Pengguna Akhir (Penumpang/Kargo) Konsultan Desain Transaksi sesuai Tarif Badan Usaha

(25)

2.2.4.2. O&M Perkeretaapian

Serupa dengan struktur O&M di proyek jalan tol, skema KPS ini umumnya dirancang untuk proyek

brownfield

dimana pekerjaan

desain, konstruksi dan pembiayaan fasilitas jalur kereta tersebut tidak menjadi lingkup pekerjaan BU.

Gambar 11. Struktur O&M Perkeretaapian

Operator akan memelihara fasilitas dan menerima pembayaran atas layanan sesuai tarif dari pelanggan retail/pengguna akhir atas

nama pemerintah (sebagai pemilik jalur kereta). Pendapatan kemudian dihitung sebagai porsi dari tarif yang sudah diambil.

Kontrak KPS Dirjen Perkeretaapian sebagai PJPK a/n Menhub

Konsesi Lenders Sponsor Proyek Operator Kontrak operasi Sektor Publik Sektor Swasta Pembiayaan Pinjaman Pembiayaan Ekuitas Pembiayaan Financial Close Menteri Perhubungan sebagai Regulator

Pengguna Akhir (Penumpang/Kargo) Transaksi sesuai Tarif Badan Usaha Kontraktor Konstruksi _Kontrak konstruksi Konsultan Desain Kontrak desain

(26)

2.2.5 Struktur KPS Sektor Ketenagalistrikan

Di sektor listrik, KPS telah diterapkan hanya untuk lingkup pembangkitan tenaga listrik, melalui skema

Pembangkit Listrik Independen

(Independent Power Producer

atau “IPP”), dan tidak termasuk penyediaan

layanan infrastruktur lainnya (seperti transmisi, distribusi, dan penagihan tarif). Meskipun dapat

menggunakan skema BOT dan BOO, sebagai proyek KPS di Indonesia cenderung menggunakan struktur

BOT saja dimana kepemilikan aset pembangkit ditransfer ke sektor publik (PLN) setelah berakhirnya

kontrak KPS (dimana selama masa kontrak pembangkit tersebut dimiliki oleh pihak IPP swasta).

2.2.5.1. BOT Ketenagalistrikan

Secara kontraktual, badan usaha swasta atau IPP bertanggung jawab atas desain, konstruksi, pembiayaan serta operasi dan

pemeliharaan dari fasilitas pembangkit tenaga listrik (pembangkit). Tenaga listrik yang dihasilkan kemudian dijual oleh BU kepada PLN

sebagai badan usaha milik negara (juga sebagai PJPK) melalui sebuah perjanjian pembelian listrik (

Power Purchase Agreement

/

“PPA”).

Gambar 12. Struktur BOT Ketenagalistrikan

PLN sebagai pembeli tunggal listrik (

single off-taker)

akan membayar listrik dari BU secara berkala dengan dasar pembayaran

ambil-atau-bayar (

take-or-pay)

selama masa PPA. Sehingga, risiko pemenuhan kewajiban finansial PLN selalu menjadi risiko utamanya.

Kontrak KPS

PT PLN sebagai PJPK

Jual Beli Listrik (BOT/Built Operate Transfer)

Lenders Sponsor Proyek

Badan Usaha (Independent Power Producer)

Kontraktor Konstruksi Operator Kontrak operasi Kontrak konstruksi Sektor Publik Sektor Swasta Pembiayaan Pinjaman Pembiayaan Ekuitas Pembiayaan Financial Close Kementerian ESDM sebagai Regulator

Pelanggan Konsultan

Desain

• Perjanjian Sambungan • Transaksi sesuai tarif

(27)

2.2.5.2. BOT Mulut Tambang

Proyek pembangkit listrik mulut tambang adalah proyek PLTU (Pembangkit Listrik Tenaga Uap/batubara) dengan fitur berikut:

- Dibangun dengan alasan utama untuk meminimalkan risiko ketidakpastian suplai dan risiko kenaikan harga batubara;

- Komponen biaya transportasi batubara yang relatif rendah karena lokasi tambang batubara dekat dengan pembangkit;

- Kualitas batubara yang dipasok relatif rendah sehingga dibutuhkan fasilitas/teknologi yang dapat meningkatkan kualitas batubara

tersebut yang mengakibatkan biaya kontruksi pembangkit yang relatif tinggi dibandingkan dengan PLTU lainnya; dan

- Lokasi pembangkit relatif terpencil dari jalur transmisi utama sehingga membutuhkan biaya untuk fasilitas transmisi tambahan

Sebagai

suatu

proyek

KPS,

variasi

terhadap skema alokasi risiko dalam

pembangkit mulut tambang ini tidak

hanya tergantung dari struktur KPS yang

dipilih.

Faktor

kepemilikan

tambang

batubara, penentuan lokasi tambang dan

pembangkit

sangat

menentukan

bagaimana

risiko

dialokasikan

pada

proyek jenis ini. Sebagai ilustrasi dalam

menyusun matriks risiko, opsi struktur

proyek yang dipilih adalah jenis kontrak

BOT (karena pertimbangan teknologi yang

relatif tinggi) dan dimana lokasi tambang

pemasok batu bara pembangkit swasta

ditentukan oleh (dan kemudian dimiliki

oleh) PLN yang juga sebagai PJPK.

Gambar 13. Struktur BOT Mulut Tambang

Seperti terlihat dari struktur di atas, lingkup pekerjaan yang dikerjasamakan tidak berbeda dengan tipikal struktur BOT yaitu pekerjaan

detail desain, konstruksi, operasi dan pemeliharaan fasilitas pembangkit dalam rangka penyediaan listrik untuk kemudian dibeli secara

berkala dan didistribusikan oleh PLN ke pelanggan. Perbedaan utamanya adalah pada profil risiko bagi para pihak, terutama risiko

ketidakpastian suplai dan kenaikan harga batubara (selain risiko dalam akuisisi dan pengoperasian tambang bagi PLN dalam opsi ini).

Kontrak KPS PT PLN

sebagai PJPK

Jual Beli Listrik

(BOT/Built Operate Transfer)

Lenders

Sponsor Proyek

Badan Usaha

(Independent Power Producer)

Kontraktor Konstruksi Operator

Pembangkit Kontrak operasi

Kontrak konstruksi Sektor Publik Sektor Swasta Pembiayaan Pinjaman Pembiayaan Ekuitas Pembiayaan Financial Close Kementerian ESDM sebagai Regulator

Pelanggan

Konsultan Desain

• Perjanjian Sambungan • Transaksi sesuai tarif Badan Usaha Pemasok Batubara Kontrak desain Kontrak Suplai Batubara Kepemilikan Operator Tambang Kontrak operasi

(28)

2.2.6 Struktur KPS Sektor Kepelabuhanan

Dalam sektor ini, kerangka regulasi sektor pelabuhan di Indonesia memungkinkan struktur

KPS berbasis penggunaan (atau Konsesi Penuh), dimana PJPK pada sektor ini adalah Otoritas

Pelabuhan (OP) di bawah Kemenhub.

2.2.6.1. Konsesi Penuh Kepelabuhanan

Dalam struktur Konsesi Penuh, pelanggan retail/pengguna akhir dari KPS ini dapat

merupakan penumpang, perusahaan pelayaran, dan / atau perusahaan ekspedisi barang

(kargo atau kontainer).

Gambar

14

. Struktur Konsesi Penuh Kepelabuhanan

Dalam sektor ini, dimana proyek Tanah Ampo diupayakan sebagai KPS, belum ada proyek yang berhasil dilaksanakan dengan skema

berdasarkan Regulasi KPS. Mengacu pada model bisnis yang lazim sebagai skema KPS di sektor ini, skema yang dapat menjadi opsi

implementasi adalah model LPA

(Landlord Port Authority)

dimana pemerintah dapat menyewakan lahan

(greenfield)

atau mendapatkan

concession fee

atas pengusahaan pelabuhan yang sudah ada beserta fasilitasnya

(brownfield)

kepada BU swasta. Dalam hal ini, BU

Kontrak KPS Otoritas Kepelabuhanan sebagai PJPK a/n Menhub

Pengguna (Penumpang/Kargo) Konsultan Desain Transaksi sesuai Tarif Badan Usaha

(29)

dapat membangun atau mengembangkan infrastruktur kepelabuhanan yang ada (misalnya: pergudangan, penumpukan) untuk

meningkatkan layanan infrastruktur dalam pengoperasiannya, dan mendapatkan pembayaran dari pengguna atas layanan pelabuhan.

Dalam skema ini, dimana risiko permintaan umumnya akan diserap oleh swasta. Pemerintah (sebagai ‘

landlord’

) dapat menerima

pembayaran atas sewa tersebut atau

concession fee

dari BU sehingga, , dapat dimanfaatkan untuk memulihkan sebagian atau seluruh

biaya pengadaan tanah dan fasilitas pendukung (misalnya

break water

, akses jalan dan fasilitas pendukung lainnya) yang menjadi

kewajiban pemerintah dalam skema KPS ini. Besarnya sewa atau

concession fee

tersebut biasanya menjadi kriteria penentuan

pemenang lelang KPS; dengan kata lain, ditentukan oleh seberapa besar minat para investor.

Terhadap model LPA ini, khususnya untuk kondisi saat ini di Indonesia masih agak sulit diterapkan. Selain kapasitas anggaran

Pemerintah yang terbatas untuk membiayai investasi infrastruktur dasar yang besar, penentuan instansi Pemerintah yang menjadi

landlord

(misalnya antara OP atau BUMN pelabuhan) juga harus dikaji lebih jauh dalam menyusun skema transaksi KPS tersebut.

2.2.7 Struktur KPS Sektor Kebandaraan

Dalam sektor ini, sejauh ini belum ada proyek yang dilaksanakan dengan skema

berdasarkan Regulasi KPS. Mengacu pada UU No. 1 tahun 2009 tentang Penerbangan

pasal 235, pelayanan jasa kebandarudaraan dapat dilaksanakan oleh Badan Usaha Bandar

Udara (BUBU) berdasarkan konsesi dan atau bentuk lainnya (termasuk BOT dan kontrak

manajemen) dimana PJPK adalah Direktorat

Jenderal Perhubungan Udara (“Ditjen Hubud”),

Kemenhub.

Secara umum, lingkup pekerjaan dan jenis infrastrukturnya dapat terbagi menjadi:



Infrastruktur bandara, terdiri atas:

o

Air-side

: landasan pacu,

taxyway, apron, air traffic control

(ATC)

o

Land-side

: terminal

o Area komersial sekitar bandara



Infrastruktur akses transportasi

o Akses kereta api

o Akses jalan

Terhadap opsi kerjasama melalui skema KPS, karena jenis infrastruktur tertentu sifatnya tidak komersial (khususnya

Air-side

), perlu

evaluasi terhadap kebutuhan peran BU swasta, baik untuk area

brownfield

(terhadap bandara yang sudah beroperasi) atau area

(30)

greenfield

(bandara di lokasi baru). Sebagai contoh, untuk melibatkan BU swasta dalam area

greenfield

, Pemerintah perlu terlebih dulu

menyiapkan infrastruktur akses transportasi yang memadai termasuk membangun infrastruktur

Air-side

dari sumber pendanaan lain.

2.2.7.1. Konsesi Penuh Kebandaraan

Dalam struktur Konsesi Penuh, KPS pada sektor kebandaraan dapat meliputi penyediaan dan pengoperasian layanan dan infrastruktur.

Pemerintah dapat memberikan kewenangan bagi BU untuk memperoleh pendapatan langsung dari pelanggan retail/pengguna akhir

yaitu penumpang, maskapai penerbangan dan/atau perusahaan ekspedisi barang seperti kargo.

Gambar

15

. Struktur Konsesi Penuh Kebandaraan

Konsesi penuh biasanya diberikan kepada BU sektor swasta menggunakan struktur BOT, khususnya dalam konteks ekspansi di area

brownfield.

Lingkup kerja dari BU, seperti yang diatur dalam peraturan yang berlaku, adalah mengembangkan dan mengoperasikan

baik prasarana bandara maupun jasa-jasa yang ada sehingga juga dimungkinkan untuk menyertakan lingkup pemanfaatan komersial

untuk area bandara kepada BU. Untuk area

greenfield

, skema KPS lebih dimungkinkan untuk tidak menyertakan pembangunan

infrastruktur

Air-side

sebagai lingkup yang dikerjasamakan dengan BU.

Kontrak KPS

Dirjen Perhubungan Udara sebagai PJPK a/n Menhub

Pengguna (Penumpang/Kargo) Konsultan Desain Transaksi sesuai Tarif Badan Usaha

(31)

2.2.7.2. O&M Kebandaraan

Serupa dengan struktur O&M di proyek transportasi lainnya, skema KPS ini umumnya dirancang untuk proyek

brownfield

dimana

pekerjaan desain, konstruksi dan pembiayaan fasilitas kebandaraan tersebut tidak menjadi lingkup pekerjaan BU.

Gambar 16. Struktur O&M Kebandaraan

Operator akan memelihara fasilitas dan menerima pembayaran atas layanan sesuai tarif dari pelanggan retail/pengguna akhir atas

nama pemerintah (sebagai pemilik infrastruktur). Pendapatan kemudian dihitung sebagai porsi dari tarif yang sudah diambil.

KontrakKPS DirjenPerhubungan Udara

sebagaiPJPK a/n Menhub

Konsesi Lenders Sponsor Proyek Operator Kontrak operasi Sektor Publik Sektor Swasta Pembiayaan Pinjaman Pembiayaan Ekuitas Pembiayaan Financial Close Menteri Perhubungan sebagai Regulator

KonstruksidanOperasi

PenggunaAkhir (Penumpang/Kargo) Transaksi sesuai Tarif BadanUsaha Kontraktor Konstruksi _Kontrak konstruksi Konsultan Desain Kontrak desain

(32)

3 _{PENILAIAN ASPEK ALOKASI RISIKO UNTUK PROYEK KPS DAN PENYEDIAAN PENJAMINAN INFRASTRUKTUR}

3.1 Prinsip Alokasi Risiko dalam konteks Implementasi Proyek KPS



Pada tahap penyiapan proyek KPS, kesesuaian alokasi risiko menjadi substansi analisis risiko dalam studi kelayakan proyek

Dalam konteks transaksi proyek KPS, penentuan kewajiban PJPK dalam Perjanjian Kerjasama (Perjanjian KPS) perlu memenuhi

prinsip Alokasi Risiko. Alokasi risiko secara kontraktual yang optimal berbanding lurus dengan

value for money

yang maksimal.



Prinsip yang lazim diterapkan untuk alokasi risiko adalah bahwa (lihat gambar 17),

“Risiko sebaiknya dialokasikan kepada pihak yang relatif lebih mampu mengelolanya atau dikarenakan memiliki biaya terendah

untuk menyerap risiko tersebut. Jika prinsip ini diterapkan dengan baik, diharapkan dapat menghasilkan premi risiko yang

rendah dan biaya proyek yang lebih rendah sehingga berdampak positif bagi pemangku kepentingan proyek tersebut.

”

Gambar 17. Urutan Logika dalam Alokasi Risiko KPS



Secara konseptual, penerapan prinsip tersebut di proyek KPS adalah sebagai berikut (lihat juga Kotak Teks 1):



Risiko yang berdasarkan pengalaman sulit untuk dikendalikan pemerintah agar memenuhi asas efektivitas biaya (konstruksi,

operasi), sebaiknya ditanggung pihak swasta;



Risiko yang berada di luar kendali kedua belah pihak, atau sama-sama dapat dipengaruhi kedua belah pihak sebaiknya

ditanggung bersama (kejadian kahar);



Risiko yang dapat dikelola pemerintah, karena posisinya lebih baik atau lebih mudah mendapatkan informasi dibandingkan

swasta (risiko peraturan atau legislasi) sebaiknya ditanggung pemerintah;



Risiko yang walaupun sudah ditransfer, tetap memberikan eksposur kepada pemerintah atau PJPK (menghambat tersedianya

layanan penting ke masyarakat), dimana jika BU gagal memenuhi kewajiban maka pemerintah dapat mengambil alih proyek.

Langkah 1: "Kemungkinan Keterjadian Risiko"

Risiko harus dapat dialokasikan kepada pihak yang paling mampu mengendalikan kemungkinan keterjadiannya

Langkah 2: "Dampak Risiko"

Risiko harus dapat dialokasikan kepada pihak yang paling mampu mengendalikan dampak risiko terhadap proyek

Langkah 3: 'Biaya Risiko Terendah"

Risiko harus dapat dialokasikan kepada pihak yang paling mampu menyerap risiko dengan biaya terendah jika kemungkinan dan dampak tidak dapat dikendalikan

(33)



Potensi kasus proyek: penyediaan infrastruktur sosial yang kritikal dan jasa terkait.

3.1.1 Implementasi Alokasi Risiko dalam Penyiapan dan Transaksi Proyek KPS

Umumnya, sebagaimana dalam Kotak Teks 2, penerapan alokasi risiko mulai dilakukan sejak penyiapan proyek KPS, melalui suatu

analisi risiko proyek sebagai bagian studi kelayakan proyek (kemudian menjadi dasar penyusunan draft Perjanjian KPS).

Kotak Texs 1: Pertanyaan Kunci dalam Menentukan Alokasi Risiko

Beberapa pertanyaan perlu dijawab dari perspektif baik lembaga publik maupun entitas swasta; Awalnya dapat dengan menanyakan: “Sejauh mana pihak publik…  Mengelola kemungkinan risiko terjadi?

 Mengelola dampak risiko tersebut?  Menyerap/menanggung dampak risiko?

 Mengambil langkah-langkah spesifik dalam mengelola risiko tersebut?”

Logikanya, pertanyaan yang sama dapat diajukan atas kemampuan entitas swasta dalam KPS. Yang pada akhirnya, kita dapat menjawab:: “Siapa yang paling mampu mengelola dan menyerap risiko ini?”

Sebagai tambahan pertimbangan diatas, perlu dijawab untuk menjawab beberapa hal berikut:

 Kontrak yang serupa: Adakah alasan khusus untuk berbeda dari alokasi risiko tertentu dalam transaksi sebelumnya dan tercermin dalam perjanjian KPS?  Marketability: Apakah ada alasan untuk berasumsi bahwa sektor swasta tidak akan menerima risiko atau juga menentukan nilai risiko yang terlalu tinggi?  Insentif: Apakah ada mekanisme alokasi risiko yang berpotensi menciptakan unintended incentives untuk sektor swasta?

 Pendekatan holistik: Apakah ada mekanisme alokasi risiko yang berpotensi menciptakan “daerah abu-abu” dalam hal tanggung jawab?

Kotak Teks 2: Proses, waktu, informasi, dan keahlian yang dibutuhkan dalam alokasi risiko KPS

 Proses: Alokasi risiko merupakan inti dari penstrukturan berbagai metode penyediaan, serta membutuhkan pengalaman transaksi dan pengetahuan pasar.  Waktu: Alokasi risiko awal perlu ditentukan sebelum penyusunan perjanjian KPS selesai. Dalam prakteknya, proses penyusunan perjanjian tersebut sering

memicu diskusi tentang alokasi risiko, dan hal ini dapat difasilitasi dengan suatu penilaian risiko.

 Informasi: Alokasi risiko yang optimal dalam suatu KPS adalah spesifik terhadap proyek dan berkembang dari waktu ke waktu. Sebuah titik awal yang baik adalah dengan melihat transaksi sebelumnya untuk memahami pertimbangan dalam alokasi risiko. Alokasi risiko yang optimal dalam PPP berkembang dari waktu ke waktu; perlu melihat kontrak yang lebih terkini.

 Keahlian: Seperti dalam langkah lainnya dalam penilaian risiko, alokasi risiko membutuhkan masukan dari berbagai disiplin ilmu:

o Tenaga ahli teknis, lingkungan, perijinan, dan lalu lintas dan pendapatan untuk menentukan ukuran dan kemampuan pengelolaan berbagai tipe risiko. o Tenaga ahli biaya, untuk menentukan biaya upaya mitigasi risiko.

o Tenaga ahli asuransi, untuk menentukan kemungkinan asuransi dari sejumlah risiko (memfasilitasi transfer risiko ke sektor swasta). o Tenaga ahli hukum, untuk menyediakan kerangka alokasi risiko yang didefinisikan dalam perjanjian KPS.

o Tenaga ahli keuangan, untuk menentukan marketability dari suatu risiko.

(34)



Dalam mengevaluasi alokasi risiko, sebagai bagian dari dokumen tender dalam tahap transaksi proyek, draft Perjanjian KPS

tersebut akan mencerminkan bagaimana alokasi risiko-risiko yang diidentifikasi dan dievaluasi sebelumnya kepada para pihak

terkait (BU dan PJPK) dalam bentuk klausul kontraktual.



Dari klausul kontrak tersebut, risiko dapat digambarkan berdasarkan peristiwa pemicunya, periode terjadinya dan konsekuensi

bagi para pihak apabila risiko tersebut terjadi, baik berupa kewajiban fisik ataupun kewajiban finansial sebagaimana dapat

diilustrasikan secara sederhana dalam Gambar

18. berikut:

Alokasi Risiko dalam Perjanjian KPS

PJPK Bersama BU A B* C D* E F*

*:

Risiko yang mengarah pada kewajiban finansial tertentu dari pihak yang menanggungnya

Gambar 18. Ilustrasi Alokasi Risiko dalam suatu Perjanjian KPS

Sebagai catatan, kewajiban finansial secara kontraktual muncul dari

peristiwa risiko yang merupakan ‘

compensation event

’ dan

bukan dari yang sifatnya

‘

relief event

’ (hanya perlu perpanjangan waktu saja, tanpa kompensasi finansial).



Menentukan alokasi risiko yang optimal dapat cukup menantang. Dalam suatu diskusi alokasi risiko, peserta diminta untuk

bersama-sama menjawab pertanyaan kunci seperti yang dijelaskan dalam Kotak Teks 1. Hal ini penting untuk bersama-sama

menentukan argumen yang meyakinkan bagi alokasi risiko untuk masing-masing risiko.



Langkah selanjutnya adalah menentukan mekanisme yang mencerminkan alokasi risiko ini. Kebanyakan mekanisme seperti

definisi, dan kompensasi,

supervening events,

adalah standar, dan telah digunakan di sebagian besar transaksi KPS sebelumnya.

Namun, pertimbangan spesifik proyek dapat membawa penyesuaian dalam mekanisme ini.



Secara umum, pengalokasian risiko dalam suatu kontrak KPS kepada para pihak adalah sebagai berikut:

o BU biasanya menanggung risiko terkait

financing, design, construction, procurement, operation

dan

maintenance

(kemudian

menalihkan sebagian risiko ke peserta lainnya, konsultan desainer/kontraktor/pemasok/operator/pengguna).

o PJPK mewakili Pemerintah biasanya menanggung risiko politik, termasuk perubahan peraturan perundangan yang faktor

pemicunya (relatif atau lebih dapat) dikendalikan oleh pemerintah.

(35)

3.1.2 Implementasi Alokasi Risiko dalam Proses Penyediaan Penjaminan Proyek KPS oleh PT PII

Pada dasarnya, penjaminan infrastruktur oleh PT PII mencakup kewajiban finansial PJPK dalam suatu perjanjian KPS, dimana alokasi

penganggaran PJPK dan mekanisme keuangannya perlu ditetapkan dalam memastikan pemenuhan kewajiban finansialnya tersebut.

Dalam menentukan cakupan penjaminan risiko infrastruktur dalam suatu proyek KPS tersebut, sesuai mandat dalam regulasi, PT PII

mengevaluasi, antara lain, kesesuaian draft perjanjian KPS dengan prinsip alokasi risiko, sebagaimana digambarkan sebagai berikut.

Evaluasi aspek lainnya Evaluasi Dampak Penjaminan PROSES PENYEDIAAN PENJAMINAN INFRASTRUKTUR OLEH PII

Evaluasi aspek lainnya

1. Consultation

and Guidance 2. Screening 3. Appraisal 4. Structuring

Evaluasi Aspek Risiko

Usulan Penjaminan (UP)

Matriks Risiko dan Rencana Mitigasi Risiko

Kerangka Regulasi KPS dan Penjaminan infrastruktur

Perpres 67/2005 j.o. 13/2010 j.o 56/2011 (Infrastruktur KPS) Perpres 78/2010 (Penjaminan Infrastruktur) Tidak dapat dijamin

Acuan Risiko PII Kategori Risiko KPS & Matriks Risiko KPS

Sesuai Prinsip Alokasi Risiko? Ya Tidak Prinsip Alokasi Risiko

Cakupan risiko yang dipertimbangkan untuk

dijamin oleh PII

PMK 260/2010 (Juklak Perpres

78/2010)

Draft Perjanjian KPS

Jenis risiko yang diminta untuk dijamin

Analisis Kelayakan Penjaminan

Tidak Layak

Cakupan risiko untuk evaluasi struktur penjaminan Layak Analisis Kapasitas Penjaminan Cakupan risiko penjaminan PII Cakupan risiko Co-guarantor

Gambar 19. Kaitan Acuan Risiko PT PII dan Kerangka Regulasi Penjaminan Infrastruktur

Terhadap cakupan penjaminan infrastruktur oleh PT PII, Regulasi Penjaminan Infrastruktur mendefinisikan bahwa kewajiban finansial

PJPK dalam kontrak KPS tersebut timbul akibat risiko yang disebabkan oleh peristiwa penyebab (

triggering events

) sebagai berikut:

(36)