iv
RINGKASAN EKSEKUTIF
Salah satu alasan mendasar perlunya pengkajian tugas dan fungsi Departemen-departemen adalah bahwa sejak masa kemerdekaan hingga sekarang ini belum dilakukan audit secara komprehensif dan integrated tugas dan fungsi Departemen-departemen. Sepanjang durasi waktu tersebut, tugas dan fungsi Departemen-departemen dilakukan dengan cara tambal sulam dan piece meal. Kondisi demikian sangat memungkinkan timbulnya overlapping tugas dan fungsi, yang mengakibatkan tarik-menarik kewenangan dan friksi antar sektor. Inkoherensi institusional dalam kerangka tersebut akan berdampak negatif secara langsung dan tidak langsung pada tingkat efisiensi dan efektivitas kelembagaan pemerintah (performance of government) secara agregat, yang secara langsung dan tidak langsung berdampak negatif pada kinerja bangsa (nation performance).
Ruang lingkup atau fokus kajian ini adalah tugas dan fungsi Direktorat Jenderal seluruh Departemen dalam Kabinet Indonesia Bersatu. Pembatasan ruang lingkup didasarkan pada terbatasnya sumberdaya yang tersedia, baik anggaran, waktu, maupun ketersediaan sumber daya manusia. Tujuan kajian ini adalah untuk mengetahui efisiensi dan efektivitas unit-unit pelaksana Departemen (Direktorat Jenderal dan jajarannya) ditinjau dari tugas dan fungsinya, baik intra maupun antar Departemen.
Efisiensi dan efektivitas kelembagaan pemerintah dalam kajian ini ditinjau dari dua perspektif. Perspektif pertama melalui telaah dokumen SOTK setiap Direktorat Jenderal setiap departemen, yaitu melalui telaah rumusan tugas dan fungsi departemen, sejauhmana overlapping
tugas dan fungsi intra departemen, dan sejauhmana overlapping tugas dan fungsi inter departemen. Perspektif kedua ditinjau dari
v
implementasi tugas dan fungsi serta kewenangan departemen-departemen menurut kaca mata aparat pemda.
Telaah terhadap dokumen SOTK dan rumusan tugas dan fungsi dilakukan kepada semua Departemen dalam Kabinet Indonesia Bersatu sejumlah 20 Departemen. Dalam telaah dokumen ini dianalisis bagaimana kesesuaian susunan organisasi Direktorat Jenderal – khususnya mengenai batas maksimal-- dengan Peraturan Presiden No. 9 Tahun 2005 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Kementerian Negara Republik Indonesia. Selain itu analisis dilakukan terhadap overlapping tugas dan fungsi antar Direktorat Jenderal secara horizontal. Analisis demikian dilakukan untuk mendapatkan gambaran bagaimana efisiensi dan efektivitas suatu Departemen berdasarkan rumusan tugas dan fungsinya.
Selanjutnya untuk mendapatkan gambaran secara lebih makro, analisis dilakukan terhadap overlapping tugas dan fungsi antar Departemen. Analisis diawali dengan mencermati overlapping tugas dan fungsi antara Direktorat Jenderal - Direktorat Jenderal dalam cakupan koordinasi Menteri Koordinator Bidang Politik, Hukum, dan Keamanan, Bidang Perekonomian, dan Bidang Kesejahteraan Rakyat. Selain itu analisis overlapping juga dilakukan terhadap Direktorat Jenderal-Direktorat Jenderal Departemen Dalam Negeri dengan seluruh Direktorat Jenderal-Direktorat Jenderal Departemen-Departemen yang lain melalui Nomenklatur-Nomenklatur yang memiliki indikasi overlapping. Dalam deskripsi ini diuraikan tugas dan fungsi antar unit yang overlapping dan dijelaskan pula tugas dan fungsi yang bersifat saling melengkapi (complementary) antar Departemen.
Dalam upaya memperoleh gambaran secara lebih komprehensif, analisis dilakukan juga terhadap data primer yang diperoleh melalui
vi
kuesioner terbuka kuesioner terbuka dan wawancara dengan perangkat daerah kajian. Kuesioner terbuka disebarkan kepada seluruh Sekretaris Daerah, Kepala Dinas, dan Kepala Lembaga Teknis Daerah di Pemerintah Provinsi Lampung, Pemerintah Kota Metro, Pemerintah Kabupaten Lampung Selatan, Pemerintah Provinsi Gorontalo, Pemerintah Kota Gorontalo, Pemerintah Kabupaten Boalemo; Pemerintah Provinsi Kepulauan Riau, Pemerintah Kota Batam, Pemerintah Kabupaten Kepulauan Riau; Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, Kota Daerah Istimewa Yogyakarta, dan Pemerintah Kabupaten Bantul.
Kuesioner dan wawancara terhadap para perangkat daerah kajian dilakukan dalam upaya reconfirm implementasi tugas dan fungsi serta kewenangan Departemen-Departemen di daerah-daerah kajian. Hal demikian penting dilakukan guna memperoleh data yang lebih aktual dan faktual, mengingat yang menjadi responden dan key informant
adalah para pejabat yang secara langsung berhubungan dengan Departemen-Departemen terkait. Karena dari analisis data primer ini dapat memberikan penjelasan sejauhmana efisiensi dan efektivitas Departemen dalam melaksanakan kebijakan desentralisasi, terutama yang berkaitan dengan ketersediaan norma, standard dan prosedur, serta implementasi monitoring dan evaluasi, supervisi dan fasilitasi kepada pemerintah daerah dari perspektif aparat Pemda. Lebih dari itu, analisis data primer ini menggali bagaimana interkoneksi dan interdependensi Departemen-departemen dalam menjalankan tugas dan fungsinya di daerah-daerah kajian. Meskipun kajian ini tidak bermaksud menjeneralisir hasil kajian, namun demikian hasil kajian ini dapat dijadikan indikasi sejauhmana efisiensi dan efektivitas departemen-departemen sebagai bagian dari pemerintah.
Hasil kajian ini menunjukkan bahwa susunan organisasi Direktorat Jenderal Departemen, seluruh Departemen yang ada telah mematuhi
vii
ketentuan batas maksimal yang ditentukan dalam Peraturan Presiden No. 9 Tahun 2005. Hasil analisis rumusan tugas dan fungsi internal Departemen menunjukkan bahwa terdapat bidang-bidang serumpun yang dipecah menjadi beberapa bidang. Dengan demikian tampak jelas bahwa pemecahan tugas dan fungsi dilakukan dengan mengabaikan prinsip efisiensi dan efektivitas kelembagaan. Kondisi demikian secara langsung jelas menjadi pemicu munculnya inefisiensi dan inefektivitas kelembagaan baik pada unit yang bersangkutan maupun unit-unit kerja di atasnya.
Kemudian, hasil analisis rumusan tugas dan fungsi antar Departemen menunjukkan fenomena menarik yang perlu dijadikan bahan diskusi dan kajian lebih lanjut. Hasil yang layak dipandang penting adalah sebagai berikut:
Unit Organisasi antar Departemen yang memiliki tugas dan fungsi yang bersifat saling melengkapi dan/atau dalam implementasinya harus berkoordinasi dalam rangka mencapai efisiensi dan efektivitas:
Tugas Dan Fungsi Departemen Dalam Bidang Politik, Hukum, Dan Keamanan.
Ditjen. Kesbangpol (DEPARTEMEN DALAM NEGERI) dengan Subdit Harmonisasi Bidang Polkam (Ditjen Peraturan Per-UU-an-DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM).
Subdit Pembauran dan Kewarganegaraan (Ditjen Kesbangpol/ Dit.Pengembangan Nilai-nilai Kebangsaan - DEPARTEMEN DALAM NEGERI) dengan Subdit Pewarganegaraan dan Subdit Bukti Kewarganegaraan (DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM) Subdit Pengembangan Budaya Politik Lokal (Ditjen Kesbangpol /
Dit. Pengembangan Budaya Politik-DEPARTEMEN DALAM NEGERI) dengan Subdit Kerjasama Pemajuan Hak Sipil dan Politik (DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM).
viii
Dit. Tramtib dan Perlindungan Masyarakat (Ditjen Pemerintahan Umum-DEPARTEMEN DALAM NEGERI) dengan Dit. Pembinaan Keamanan dan Ketertiban (DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM)) Subdit Pol. PP & PPNS (Ditjen. Pemerintahan Umum / Dit
Tramtib dan Perlindungan Masyarakat-DEPARTEMEN DALAM NEGERI) dengan Subdit Penyidik PPNS (DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM)
Direktorat Kerjasama Intra Kawasan (Ditjen Asia Pasifik dan Afrika dan Ditjen. Amerika dan Eropa-DEPARTEMEN LUAR NEGERI) dengan Direktorat Kerjasama Internasional (Ditjen. Strategi Pertahanan-DEPARTEMEN PERTAHANAN)
Direktorat Hukum (Ditjen. Hukum dan Perjanjian Internasional-DEPARTEMEN LUAR NEGERI) dengan Ditjen. Peraturan Perundang-Undangan (DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM).
Dit. Kerjasama Internasional (Ditjen. Strategi Pertahanan-DEPARTEMEN PERTAHANAN) dengan Subdit Kerjasama Internasional (Ditjen. Hak Kekayaan Intelektual / Dit. Kerjasama dan Pengembangan-DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM)
Tugas Dan Fungsi Departemen Dalam Bidang Perekonomian
Direktorat Industri Hasil Hutan & Perkebunan (Ditjen. Industri Agro dan Kimia-DEPARTEMEN PERINDUSTRIAN) dengan Subdit Hasil Pertanian dan Kehutanan (Ditjen. Perdagangan Dalam Negeri-DEPARTEMEN PERDAGANGAN)
Direktorat Industri Kimia Hilir-DEPARTEMEN PERINDUSTRIAN dan Direktorat Industri Kimia Hulu dengan Seksi Hasil Industri Kimia-DEPARTEMEN PERDAGANGAN
Dit. Industri Tekstil dan Produk Tekstil (Ditjen. Industri Logam Mesin Tekstil dan Aneka-DEPARTEMEN PERINDUSTRIAN) dengan Subdit Tekstil dan Produk Tekstil (Dit. Ekspor Produk Industri & Pertambangan / Ditjen Perdagangan Dalam Negeri-DEPARTEMEN PERDAGANGAN)
ix
Direktorat Hasil Hutan dan Perkebunan (Ditjen. Industri Agro dan Hilir-DEPARTEMEN PERINDUSTRIAN) dengan Subdit Kehutanan dan Subdit Perkebunan (DEPARTEMEN PERDAGANGAN)
Direktorat Industri Elektronika (Ditjen. Industri Alat Transportasi dan Telematika-DEPARTEMEN PERINDUSTRIAN) dengan Subdit elektronika (Ditjen. Perdagangan Luar Negeri / Dit. Ekspor Produk Industri dan Pertambangan-DEPARTEMEN PERDAGANGAN)
Direktorat Industri Kerajinan (Ditjen Industri Kecil dan Menengah-DEPARTEMEN PERINDUSTRIAN) dengan Subdit Aneka Industri dan Kerajinan (Ditjen Perdagangan Luar Negeri / Dit. Ekspor Industri dan Pertambangan-DEPARTEMEN PERDAGANGAN)
Tugas Dan Fungsi Departemen Dalam Bidang Kesejahteraan Rakyat Subdit Penelitian Pengabdian Masyarakat & Kemahasiswaan
(Ditjen Kelembagaan Agama Islam / Dit Perguruan Tinggi Agama Islam-DEPARTEMEN AGAMA) dengan Dit. Penelitian & Pengabdian kepada Masyarakat (DitJen Dikti-DEPARTEMEN PENDIDIKAN NASIONAL)
Subdit Kerjasama Perguruan Tinggi dan Publikasi (Ditjen. Kelembagaan Agama Islam/ Dit Perguruan Tinggi Agama Islam-DEPARTEMEN AGAMA) dengan Subdirektorat Kelembagaan Perguruan Tinggi (Ditjen. Pendidikan Tinggi / Dit Pembinaan Kelembagaan dan Pemberdayaan Peran Masyarakat-DEPARTEMEN PENDIDIKAN NASIONAL)
Seksi Kerjasama antar Lembaga Perguruan Tinggi (Ditjen. Kelembagaan Agama Islam/Subdit Kerjasama Perguruan Tinggi dan Publikasi-DEPARTEMEN AGAMA) dengan Subdirektorat Kerjasama Perguruan Tinggi (Ditjen. Pendidikan Tinggi / Dit Kelembagaan-DEPARTEMEN PENDIDIKAN NASIONAL).
x
Seksi Pengabdian Kepada Masyarakat (Ditjen. Kelembagaan Agama Islam / Dit Perguruan Tinggi Agama Islam / Subdit Penelitian, Pengabdian Masyarakat dan Kemahasiswaan-DEPARTEMEN AGAMA) dengan Dit Pembinaan Penelitian dan Pengabdian Kepada Masyarakat (Ditjen. Dikti-DEPARTEMEN PENDIDIKAN NASIONAL).
Seksi Pengembangan Tenaga Akademik (Ditjen Kelembagaan Agama Islam / Dit Perguruan Tinggi Agama Islam / Subdit Ketenagaan-DEPARTEMEN AGAMA) dengan Subdit Pengembangan Kelembagaan Potensi Pendidikan dan Pelatihan-DEPARTEMEN PENDIDIKAN NASIONAL)
Dit Pemberdayaan Kelembagaan Sosial Masyarakat (Ditjen Pemberdayaan Sosial-DEPARTEMEN SOSIAL) dengan Dit Pemberdayaan Masyarakat (Ditjen Pengembangan Destinasi Pariwisata-DEPARTEMEN KEBUDAYAAN DAN PARIWISATA) Subdirektorat Pesisir, Laut dan Pulau-pulau
Kecil-(DEPARTEMEN DALAM NEGERI) dengan Direktorat Jenderal Kelautan, Pesisir dan Ikan-ikan Kecil (DEPARTEMEN KELAUTAN DAN PERIKANAN).
Direktorat Jenderal Pemberdayaan Masyarakat Desa-(DEPARTEMEN DALAM NEGERI) dengan Direktorat Pemberdayaan Masyarakat Pesisir (Direktorat Jenderal Kelautan, Pesisir & Pulau-pulau Kecil- DEP KELAUTAN DAN PERIKANAN) Identifikasi Tugas Dan Fungsi Departemen Dalam Negeri Dengan
Departemen Lain Yang Memiliki Kemiripan Dalam Bidangnya: Tinjauan Khusus.
Subdirektorat Perkawinan dan Perceraian (DEPARTEMEN DALAM NEGERI) dengan Subdirektorat Kepenghuluan dan Seksi Bina dan Penyuluhan Hukum Agama (DEPARTEMEN AGAMA).
Subdirektorat Pengembangan Kawasan Pedesaan
xi
Perencanaan Pengembangan Masyarakat dan Kawasan-(DEPARTEMEN TENAGA KERJA DAN TRANSMIGRASI).
Subdirektorat Pengangkatan, Pengakuan dan Pengakuan Anak serta Perubahan dan Pembatalan Akta (DEPARTEMEN DALAM NEGERI) dengan Subdirektorat Pelayanan Sosial Anak Balita dan Pengangkatan Anak (DEPARTEMEN SOSIAL).
Unit Organisasi antar Departemen yang memiliki tugas dan fungsi saling tumpang tindih:
Tugas Dan Fungsi Departemen Dalam Bidang Politik, Hukum, Dan Keamanan
Subdit Bela Negara (Ditjen Kesbangpol / Dit Pengembangan Nilai-nilai Kebangsaan-DEPARTEMEN DALAM NEGERI) dengan Dit Kesadaran Bernegara (Ditjen Potensi Pertahanan-DEPARTEMEN PERTAHANAN).
Subdit Perlindungan Hak-hak Sipil dan HAM (Ditjen Pemerintahan Umum / Dit Tramtib dan Perlindungan Masyarakat-DEPARTEMEN DALAM NEGERI) dengan Ditjen Perlindungan HAM (DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM).
Seksi Hak Kekayaan Intelektual (Direktorat Perdagangan, Perindustrian, Investasi dan Hak Kekayaan Intelekual Dirjen Multilateral-DEPARTEMEN LUAR NEGERI) dengan Ditjen. Hak Kekayaan Intelektual-DEPARTEMEN HUKUM DAN HAM).
Tugas Dan Fungsi Departemen Dalam Bidang Perekonomian
Direktorat Industri Hasil Hutan dan Perkebunan (Ditjen. Industri Agro dan Kimia-DEPARTEMEN PERINDUSTRIAN) dengan Subdit Penilaian Kinerja Industri dan Pemasaran Hasil Hutan (Ditjen. Bina Produksi Kehutanan / Dit. Bina Pengoahan dan Pemasaran Hasil Hutan-DEPARTEMEN KEHUTANAN).
xii
Direktorat Ekspor Produk Pertanian dan Kehutanan (Ditjen. Perdagangan Luar Negeri-DEPARTEMEN PERDAGANGAN) dengan Ditjen. Bina Pengolahan dan Pemasaran Hasil Pertanian-DEPARTEMEN PERTANIAN).
Subdit Hasil Pertanian dan Kehutanan (Ditjen. Perdagangan Dalam Negeri / Dit Bina Pasar dan Distribusi-DEPARTEMEN PERDAGANGAN) dengan Subdit Penilaian Kinerja Industri dan Pemasaan Hasil Hutan (Ditjen Bina Produksi Kehutanan / Dit Bina Pengolaha dan Pemasaran Hasil Hutan-DEPARTEMEN KEHUTANAN).
Direktorat Perencanaan Penyiapan Pemukiman dan Perpindahan Transmigrasi (Ditjen. Pembinaan Penyiapan Pemukiman dan Penempatan Transmigrasi-DEPNAKERTRANS) dengan Direktorat Pengembangan dan Pemukiman (Ditjen Cipta Karya-DEPARTEMEN PEKERJAAN UMUM).
Direktorat Bina Pengembangan Prasarana dan Sarana Kawasan (Ditjen. Bina Pengembangan Masyarakat dan Kawasan Transmigrasi-DEPARTEMEN TENAGA KERJA DAN TRANSMIGRASI) dengan Direktorat Pengembangan Penyehatan Lingkungan (Ditjen. Cipta Karya-DEPARTEMEN PEKERJAAN UMUM).
IDENTIFIKASI TUGAS DAN FUNGSI DEPARTEMEN DALAM NEGERI DENGAN DEPARTEMEN LAIN YANG TIDAK SEBIDANG : TINJAUAN KHUSUS.
Subdirektorat Pertanahan-DEPARTEMEN DALAM NEGERI dengan Dit.Bina Penyediaan Tanah Transmigrasi-DEPARTEMEN TENAGA KERJA DAN TRANSMIGRASI).
Subdirektorat Pelatihan Masyarakat (DEPARTEMEN DALAM NEGERI) dengan Subdirektorat Bina Pelatihan (DEPARTEMEN TENAGA KERJA DAN TRANSMIGRASI).
xiii
Direktorat Jenderal Pemberdayaan Masyarakat Desa-(DEPARTEMEN DALAM NEGERI) dengan Subdirektorat Pemberdayaan Masyarakat (DEPARTEMEN KEHUTANAN).
Lebih jauh lagi, dari hasil analisis data kuesioner dan wawancara menunjukkan bahwa implementasi tugas dan fungsi Departemen-Departemen di daerah-daerah kajian belum menunjukkan optimalisasi dalam kinerja. Berarti peran Departemen selaku Pemerintah Pusat dalam memberikan fasilitasi, supervisi, dan urusan-urusannya belum optimal. Di seluruh lokus kajian (pemerintah daerah) menyatakan bahwa pelimpahan kewenangan tidak dibarengi dengan adanya peraturan atau kebijakan yang jelas. Para responden menyebut hal demikian dengan desentralisasi setengah hati. Key informant di daerah-daerah kajian juga menyatakan bahwa sebagian besar Departemen belum menyediakan standar dan prosedur implementasi secara lengkap, sehingga pemerintah daerah merasakan kesulitan menjalankan urusan-urusan yang sudah didesentralisasikan.
Berdasarkan data yang terkumpul dan analisis yang sudah dilakukan, kajian ini merekomendasikan beberapa hal mendasar. Untuk meminimalisir overlapping tugas dan fungsi internal Departemen, setiap Departemen perlu memperhatikan dasar, hakekat, dan pelaksanaan analisis jabatan. Pemahaman terhadap wawasan analisis jabatan dan implementasinya merupakan keharusan. Sehubungan dengan hal itu, maka diklat-diklat teknis tentang analisis jabatan perlu digalakkan. Hal demikian perlu disimak karena pengetahuan tentang hal-hal teknis manajemen pada umumnya tidak dikuasi oleh para pegawai pada level yang bervariasi.
Untuk meminimalisir overlapping tugas dan fungsi antar Departemen, setiap Departemen dalam merumuskan tugas dan fungsinya perlu mengundang dan meminta masukan dari Departemen-Departemen yang memiliki relevansi tugas dan fungsi. Hal demikian sangat penting
xiv
untuk dilakukan untuk menghindari tumpang tindih yang lebih rumit. Untuk merumuskan tugas dan fungsi yang baru dan bermuatan semangat baru, tentu tidak bisa hanya mengandalkan tenaga-tenaga dari Biro Organisasi saja. Para pemikir dari setiap unit kerja harus mampu memberikan kontribusi maksimal.
Dalam rangka pelaksanaan tugas dan fungsi Departemen di era otonomi daerah dewasa ini, setiap Departemen sudah saatnya menyimak aspirasi pemerintah daerah dan daerahnya. Norma, standar dan prosedur pelaksanaan urusan-urusan yang belum tersedia perlu segera disiapkan. Hal demikian merupakan sesuatu yang mendesak terutama bagi daerah-daerah yang kepemilikan kapasitasnya sangat terbatas. Lebih jauh dari itu, pelaksanaan evaluasi dan monitoring yang dilakukan Departemen perlu dirumuskan kembali agar evaluasi dan monitoring tersebut secara signifikan memberikan manfaat.
