Latar Belakang
Cendana (Santalum album L.) merupakan tumbuhan endemik/asli dari Propinsi Nusa Tenggara Timur (NTT) dan terkenal sebagai komoditi yang mahal dan mewah. Cendana di NTT merupakan jenis cendana yang terbaik di dunia yang menghasilkan minyak cendana dengan kadar santalol yang tinggi dibandingkan jenis cendana yang terdapat di negara penghasil cendana lainnya seperti Australia, India, Selandia Baru dan Fiji (Agusta & Jamal 2000). Kebutuhan minyak cendana dunia sekitar 200 ton per tahun. Mayoritas kebutuhan tersebut disuplai dari India (50%). Indonesia, Australia, Kaledonia Baru dan Fiji menyuplai sekitar 20 ton, sehingga masih kekurangan sekitar 80 ton per tahun. Minyak cendana banyak diekspor ke Eropa, Amerika, China, Hongkong, Korea, Taiwan dan Jepang (Dephut 2009). Dengan demikian, cendana memiliki nilai ekonomi yang kompetitif baik di dalam maupun di luar negeri.
Cendana pernah memberikan kontribusi bagi perekonomian khususnya Pendapatan Asli Daerah (PAD) Propinsi NTT. Kontribusi cendana terhadap PAD tahun 1990-1997 berkisar 14 - 37%. Rata-rata kontribusi cendana terhadap PAD Propinsi NTT sebesar 22.61% atau sebesar Rp4 071 925 588.00 (BanoEt 2000). Tahun 2000 terjadi perubahan drastis di mana cendana tidak memberikan kontribusi terhadap PAD atau 0% (Darmokusumo et al. 2000). Penyebab penurunan produksi cendana adalah kebijakan pengelolaan cendana melalui berbagai peraturan daerah (Perda). Penyebab utama penurunan produksi cendana di NTT adalah kesalahan pengelolaan pada masa lalu yang mengutamakan aspek ekonomi tanpa mempertimbangkan aspek kelestarian (ekologi) dan aspek sosial (Butar-butar & Faah 2008; Sirait 2005; Rahayu et al. 2002; Darmokusumo et al. 2000).
Pemerintah melakukan eksploitasi cendana di NTT sejak tahun 1969–1999 yang diikuti dengan berbagai peraturan daerah tentang cendana. Umumnya isi dari peraturan-peraturan daerah yaitu tentang fee, pajak, sangsi-sangsi bagi masyarakat yang mengganggu tanaman cendana di lapangan dan penguasaan pemerintah terhadap cendana yang berada di dalam dan di luar kawasan hutan negara.
Peraturan yang sangat merugikan bagi masyarakat dan membuat masyarakat trauma atau apatis terhadap cendana sampai sekarang adalah Perda Propinsi NTT No. 16 Tahun 1986 tentang Cendana yang menyatakan bahwa cendana yang tumbuh secara alami di dalam maupun di luar kawasan hutan termasuk di lahan milik dikuasai oleh pemerintah melalui Dinas Kehutanan Propinsi, dan untuk pembagian hasil penjualan cendana di lahan milik tercantum 85% untuk pemda dan 15% untuk masyarakat.
Pendapatan daerah yang berkurang, penurunan populasi dan kualitas cendana di alam serta peraturan perundangan yang lebih tinggi menyebabkan pemerintah Propinsi NTT mencabut Perda No. 16 Tahun 1986 melalui Perda Propinsi No. 2 Tahun 1999 yang dikeluarkan pada tanggal 26 Maret 1999. Perda ini merupakan pelaksanaan dari Peraturan Pemerintah (PP) No. 62 Tahun 1998 tentang penyerahan sebagian urusan pemerintah di bidang kehutanan ke daerah. Pengelolaan cendana selanjutnya diserahkan kepada pemerintah daerah kabupaten/kota masing-masing untuk menghindari kepunahan cendana di alam. Keberadaan cendana di NTT termasuk dalam daftar tumbuhan langka dengan kategori rawan (vulnerable) yang berarti beresiko tinggi mengalami kepunahan di alam (IUCN 2010). Sedangkan menurut CITES cendana dimasukkan ke dalam Appendix II (WWF Indonesia 2008).
Menindaklanjuti pencabutan perda di atas dan dalam rangka otonomi daerah, Kabupaten Timur Tengah Selatan (TTS) yang pernah menjadi daerah sentra produksi cendana terbesar untuk Pulau Timor, mengeluarkan Perda Kabupaten TTS No. 25 Tahun 2001 tentang cendana. Isi Perda antara lain tentang pengakuan kepemilikan atas cendana yang berada dalam lahan milik masyarakat/kelompok dan kebebasan masyarakat untuk menjual cendana secara bebas dengan pembagian hasil penjualan 90% untuk masyarakat dan 10% untuk pemerintah. Penelitian terakhir di Kabupaten TTS oleh Rahardjo dan Oematan (2008) menunjukkan bahwa 45 responden masih memiliki tanaman cendana tetapi sebagian masih memiliki keengganan dalam pengelolaan cendana dan pemahaman masyarakat terhadap perubahan Perda tentang cendana masih sangat rendah.
Sirait (2005) menyatakan bahwa hanya 5 responden atau 4 % dari seluruh responden yang melakukan penanaman cendana, tidak terdapat produksi kayu cendana pada masyarakat dan pengusaha/pengrajin tidak lagi mendapatkan pasokan bahan baku kayu cendana secara resmi. Data BPS Kabupaten TTS (2008) menunjukkan penurunan produksi cendana yaitu tahun 2002 sebanyak 148.39 ton menjadi 33.5 ton pada tahun 2008. Kontribusi cendana terhadap PAD Kabupaten TTS tahun 2003-2009 masih rendah yaitu rata-rata 0.26% atau Rp61 354 567/tahun (DPPKAD 2009). Penurunan produksi cendana menunjukkan keberadaan Perda Kabupaten TTS No. 25 Tahun 2001 tentang Cendana belum memberikan stimulus perubahan sikap dan tindakan dari masyarakat untuk mengembangkan tanaman cendana.
Pengelolaan cendana di beberapa negara yang menjadi produsen cendana pernah mengalami pasang surutnya produksi cendana seperti yang dialami Kabupaten TTS atau Propinsi Nusa Tenggara Timur secara umum. Namun pemerintah di negara lain secara cepat melakukan perubahan kebijakan dalam pengelolaan cendana. Produksi cendana di India mulai menurun dari 4.000 ton pada tahun 1950, 2000 ton tahun 1990 dan menjadi 1000 ton tahun 2000. Perkiraan produksi cendana di India akan habis pada tahun 2008 (Awasthi 2007). Khawatir kehilangan pasar global minyak cendana, Propinsi Kartanaka di India sudah melakukan perubahan kebijakan dengan memberikan kesempatan kepada masyarakat dan perusahaan dalam pengembangan cendana pada tahun 2001 dan diikuti oleh Propinsi Tamilnadu pada tahun 2002. Tahun 2006, Pemerintah India secara global melakukan kebijakan perubahan dalam bentuk Pengakuan Kepemilikan Hutan: Scheduled Tribes and Other Tradisonal Forest Dweller Act yaitu pengakuan kepemilikan hutan adat/masyarakat adat termasuk produk yang berada di dalamnya untuk pemanenan, pengumpulan dan penggunaannya (FAO 2009).
Australia juga melakukan hal yang sama dalam perubahan kebijakannya dengan memberikan peluang kepada investor/perusahaan dan masyarakat dalam pengembangan cendana (FAO 2009; Ghose & David 2007). Pengembangan cendana di Australia sudah dilakukan tahun 1970–1976 dalam bentuk penelitian. Keberhasilan penanaman cendana oleh lembaga penelitian, menarik perhatian
sektor swasta dan masyarakat dengan membangun forest farm sandalwood dalam luasan kecil sampai ratusan hektar.
Forest farm adalah istilah yang digunakan di Australia Utara dan Australia Barat untuk hutan tanaman yang dikembangkan di lahan milik (Kusdamayanti 2005). Australia sudah memiliki luasan 830 ha pada tahun 2001 cendana, dan akan ditingkatkan menjadi 2.300 ha pada tahun 2011 (Awasthi 2007). Saat ini, India sudah mengimpor cendana dari Australia untuk pemenuhan kebutuhan industri minyak cendana. Target pemerintah Australia adalah menjadi produsen cendana terbesar di dunia untuk masa akan datang. Hal yang sama juga dilakukan di negara produsen lain seperti New Kaledonia, Fiji, Tonga, Vanuatu dan Queensland, saat ini sedang menggalakan pengembangan cendana (Robson 2004).
Perumusan Masalah
Analisis kebijakan adalah suatu analisis yang menghasilkan dan menyajikan informasi sehingga dapat memberikan landasan dari para pembuat kebijakan dalam membuat keputusan (Dunn 2004). Perumusan masalah dilakukan melalui empat fase yaitu pencarian masalah (problem search), pendefinisian masalah (problem definition), spesifikasi masalah (problem specification) dan pengenalan masalah (problem sensing).
Kebijakan pemerintah Kabupaten TTS mengeluarkan Perda No. 25 Tahun 2001 tentang cendana terbukti belum menjawab permasalahan yang terjadi di lapangan karena perda tersebut sekedar menindaklanjuti peraturan sebelumnya. Permasalahan pengelolaan cendana yang mementingkan aspek ekonomi tanpa melibatkan masyarakat/lembaga adat yang sudah ada sebelumnya (aspek sosial) menyebabkan berkurangnya populasi cendana di alam (aspek ekologis). 999Pengakuan secara hukum atas hak kepemilikan dan penjualan atas cendana di lahan milik yang tercantum dalam Perda No. 25 Tahun 2001, terbukti belum dapat merubah sikap dan perilaku masyarakat di Kabupaten TTS untuk mengembangkan cendana. Tingkat keberhasilan pengelolaan cendana yang rendah di Kabupaten TTS disebabkan kurangnya sosialisasi dan implementasi perubahan Perda tentang cendana (Rahardjo & Faah 2008; Harisetijono 2003; Rahayu et al. 2002) dan belum efektifnya Perda No. 25 Tahun 2001 sebagai dasar hukum dalam pengelolaan cendana (Sirait 2005).
Kebijakan yang tepat dan efektif adalah kebijakan yang dapat merubah perilaku/respon masyarakat. Kebijakan yang efektif memerlukan pengkajian yang dalam tentang masalah yang terjadi di lapangan, informasi yang lengkap tentang karakteristik SDA dan pengetahuan yang relevan. Lebih lanjut dikatakan bahwa efektifitas implementasi suatu kebijakan dapat terjadi hanya apabila kebijakan dirumuskan atas dasar masalah yang tepat serta terdapat kemampuan menjalankan solusinya di lapangan (Dunn 2004).
Permasalahan tersebut di atas disebabkan belum berubahnya orientasi/arah kebijakan pemda yang memandang pengelolaan cendana hanya dari sisi fisik kayu belum memperhatikan subyek yang diatur yaitu swasta, individu, kelompok masyarakat, dan lingkungan, serta peraturan perundangan masih menjadi instrumen yang dominan bahkan tunggal. Kedua hal ini terjadi akibat adanya narasi kebijakan dan diskursus yang menjadi kebijakan konvensional politik dan tidak sejalan dengan masalah yang terjadi di lapangan (Kartodihardjo 2006b).
Pembangunan suatu daerah akan menimbulkan suatu permasalahan jika hasil pembangunan yang dicapai tidak sesuai dengan tujuan pengelolaan yang diharapkan. Kerusakan sumberdaya alam di beberapa negara disebabkan belum berubahnya orientasi atau arah kebijakan secara mendasar yaitu pengelolaan sumberdaya alam secara komprehensif serta aturan main dan instrumen dalam kelembagaan belum diikuti dengan pembaharuan landasan filosofi dan kerangka pikir berdasarkan karakteristik sumber daya alam (Diamond 2005 dalam Kartodihardjo 2006b).
Pola pengelolaan sumberdaya alam yang lestari harus menempatkan sumberdaya tersebut sebagai subjek dan obyek pembangunan regional maupun nasional secara menyeluruh dan berkelanjutan. Pembangunan di suatu daerah merupakan suatu optimasi pemanfaatan sumberdaya alam yang ada untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, tanpa menimbulkan kerusakan sumberdaya alam tersebut sehingga dapat dinikmati generasi sekarang dan yang akan datang.
Berdasarkan uraian di atas, permasalahan pokok yang perlu dijawab dalam penelitian ini adalah :
a. Sejauhmana tingkat pemahaman masyarakat terhadap perubahan Perda tentang cendana dan faktor-faktor apa saja yang berpengaruh di masyarakat dalam pengelolaan cendana,
b. Apa dan bagaimana proses pembuatan dan pencabutan Perda Provinsi NTT No. 16 Tahun 1986 tentang cendana serta proses pembuatan Perda Kabupaten TTS No. 25 Tahun 2001 tentang cendana, dan
c. Apa dan bagaimana kebijakan yang mampu mengatasi permasalahan pengelolaan cendana di Kabupaten TTS.
Tujuan
Tujuan penelitian ini adalah melakukan verifikasi faktor penyebab permasalahan pengelolaan cendana dan mengetahui proses pembuatan kebijakan yang mengatur pengelolaan cendana di Kabupaten TTS. Untuk mencapai tujuan dimaksud, diperlukan beberapa kajian sebagai berikut:
1. Melakukan verifikasi terhadap penyebab permasalahan cendana yaitu:
a. Pengetahuan dan pemahaman masyarakat terhadap perubahan Perda tentang cendana.
b. Keterlibatan masyarakat dan lembaga adat dalam perencanaan, perumusan dan pelaksanaan kebijakan tentang cendana.
c. Faktor-faktor yang berpengaruh terhadap kepemilikan cendana dan perilaku ekonomi rumahtangga dalam pengelolaan cendana.
2. Mengetahui proses pembuatan dan pencabutan Perda Provinsi NTT No. 16 Tahun 1986 tentang cendana serta proses pembuatan Perda Kabupaten TTS No. 25 Tahun 2001 tentang cendana.
3. Membuat rekomendasi kebijakan untuk mengatasi pengelolaan cendana di Kabupaten TTS dalam rangka mencapai pengelolaan cendana yang lestari.
Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan berguna:
1. Sebagai bahan masukan dan pertimbangan bagi pemerintah khususnya Pemerintah Daerah Kabupaten TTS dan Kabupaten lainnya di Propinsi NTT, dalam penyempurnaan aturan /kebijakan pengelolaan cendana yang lestari pada masa datang.
2. Sebagai bahan masukan dan pertimbangan bagi masyarakat dan swasta/dunia usaha/stakeholder yang tertarik dalam pengelolaan cendana secara lestari.
3. Memberikan kontribusi pemikiran ilmiah dalam pengembangan ilmu pengetahuan tentang pengelolaan cendana yang lestari.
4. Untuk mengembalikan identitas Propinsi NTT sebagai penghasil cendana (pulau cendana) dan dalam rangka mempertahankan keragaman jenis hayati (biodiversity) di dunia.
Kerangka Pemikiran
Kebijakan pengelolaan cendana di Kabupaten TTS melalui Perda No. 25 Tahun 2001 sampai sekarang belum menunjukkan adanya peningkatan pertumbuhan cendana baik di lahan milik maupun di kawasan hutan negara. Kebijakan sebelumnya (Perda Propinsi No. 16 Tahun 1986) yang lebih mementingkan aspek ekonomi dari cendana terhadap PAD yang tidak melibatkan masyarakat/lembaga adat dalam pengelolaan cendana berdampak pada menurunnya keberadaan populasi cendana di alam. Pengembangan cendana juga masih terkendala dengan sikap masyarakat yang sampai sekarang masih trauma dan apatis terhadap cendana.
Penurunan cendana baik kuantitas dan kualitas menyebabkan beberapa industri kerajinan dan pabrik penyulingan minyak cendana di Propinsi NTT mengalami kekurangan bahan baku. Beberapa industri dan kerajinan cendana saat ini sudah tidak berproduksi disebabkan kekurangan cendana sebagai bahan baku utama. Sebaliknya, keberadaan industri kerajinan dan pabrik penyulingan minyak secara tidak langsung dapat memberikan masukan terhadap PAD, lapangan usaha
dan tambahan pendapatan bagi masyarakat. Data tentang besarnya pendapatan dari usaha tersebut belum diketahui secara langsung.
Berbagai permasalahan dalam pengelolaan cendana perlu diketahui dengan melakukan identifikasi masalah-masalah yang menjadi kendala dalam pengembangan cendana di Kabupaten TTS pasca dikeluarkannya Perda No. 25 Tahun 2001 tentang cendana. Kajian beberapa literatur menyatakan bahwa permasalahan cendana disebabkan kurangnya sosialisasi dan implementasi perubahan perda tentang cendana (Butar-Butar & Faah 2008; Harisetijono 2003; Rahayu dkk. 2002) dan belum efektifnya Perda No. 25 Tahun 2001 sebagai dasar hukum dalam pengelolaan cendana (Sirait 2005).
Analisis kebijakan secara kuantitatif dilakukan melalui analisis di tingkat rumahtangga petani untuk mengetahui faktor-faktor sosial ekonomi, budaya dan kebijakan yang mempengaruhi masyarakat memiliki dan tidak memiliki cendana serta perilaku ekonomi rumahtangga petani yang memiliki cendana.
Rumahtangga petani (Farm Household) adalah satu unit kelembagaan yang setiap saat mengambil keputusan produksi pertanian, konsumsi, curahan waktu, tenaga kerja dan reproduksi. Pola perilaku rumahtangga dalam aktivitasnya dapat bersifat subsisten, semi-komersial sampai berorientasi pasar. Sesuai prinsip ekonomi, rumahtangga petani dalam mengalokasikan sumberdaya umumnya bertindak rasional, mengkonsumsi barang dan jasa untuk memaksimumkan utilitas, serta sebagai produsen akan memaksimumkan keuntungan, seperti layaknya sebuah perusahaan dalam skala besar (Purwita 2009).
Analisis kebijakan secara kualitatif dilakukan dengan pendekatan proses pembuatan kebijakan dengan mengkaji bagaimana proses pembuatan kebijakan seperti yang dikembangkan Institute of Development Studies (IDS): proses non_linier untuk melihat bagaimana narasi/diskursus, aktor dan kepentingan-kepentingan oleh orang atau kelompok tertentu (IDS 2006). Pendekatan tersebut menyakini bahwa penetapan masalah serta solusi tertentu seringkali melibatkan berbagai kepentingan, kerangka pikir dan aktor/jaringan. Pemahaman tentang bagaimana proses pembuatan dan implementasi kebijakan berlangsung, setiap pihak diharapkan dapat menjalankan suatu agenda untuk melakukan intervensi yang sesuai. Hal yang perlu diperhatikan adalah pemisahan antara masukan yang
berdasarkan pandangan keilmuan dengan ide yang didasarkan kepentingan politik (Lackey 2007 dalam Kartodihardjo 2008). Untuk melihat hubungan proses pembuatan dan implementasi suatu kebijakan dan mengetahui di mana upaya memperbaiki suatu kebijakan dalam penelitian ini akan mengacu pada konsep yang dikembangkan Baginski dan Soussan (2002) pada Gambar 1.
Pengkajian kebijakan pengelolaan cendana di Kabupaten TTS dilakukan dengan pendekatan proses pembuatan kebijakan dan implementasinya serta didukung dengan analisis faktor-faktor sosial ekonomi dan budaya rumahtangga petani untuk mendapatkan faktor yang berpengaruh terhadap kebijakan dalam rangka pembaharuan kebijakan pengelolaan cendana di masa depan. Dengan demikian diharapkan dapat diperoleh alternatif kebijakan pengelolaan cendana yang optimal dan lestari di Kabupaten TTS.
Aspek Ekonomi Aspek Sosial Aspek Ekologi
Identifikasi Masalah Kebijakan
Populasi cendana menurun: Kurang bahan baku industri kerajinan & pabrik
penyulingan minyak cendana PAD Lapangan usaha Pendapatan masyarakat Analisis Kebijakan Faktor Kepemilikan Cendana dan Perilaku
Ekonomi RT Petani Proses Pembuatan dan Implementasi Kebijakan Rekomendasi masalah kebijakan Pengelolaan cendana yang lestari
Gambar 2 Kerangka Pemikiran Penelitian Kebijakan Pengelolaan Cendana (Perda Propinsi No.16 Thn 1986 dan
Perda Kabupaten TTS No. 25 Thn 2001
Trauma & peran masyarakat/adat Nilai2 budaya 1. Diskursus/narasi, Aktor dan Kepentingan 2. Faktor-faktor Yang Berpengaruh
