PELAKSANAAN HAK INISIATIF DPRD
( Studi Perbandingan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten
Pemalang dan Kota Pekalongan )
T E S I S
Tesis
Diajukan sebagai syarart memperoleh gelar Magister Ilmu Hukum
Oleh :
M U N T O H A
NIM : R.1000.400.027
PROGRAM PASCA SARJANA ( S-2 )
MAGISTER ILMU HUKUM
PELAKSANAAN HAK INISIATIF DPRD
( Studi Perbandingan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten
Pemalang dan Kota Pekalongan )
T E S I S
Diajukan Kepada
Universitas Muhammadiyah Surakarta
Untuk memenuhi salah satu persyaratan dalam menyelesaikan
Program Magister Ilmu Hukum
Oleh
M U N T O H A
NIM. R.1000.400.027PROGRAM PASCA SARJANA ( S-2 )
MAGISTER ILMU HUKUM
PELAKSANAAN HAK INISIATIF DPRD
( Studi Perbandingan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten
Pemalang dan Kota Pekalongan )
Disusun Oleh
M U N T O H A
NIM. R.1000.400.027
Surakarta, 16 Juli 2006 Telah di Setujui Oleh
Dosen Pembimbing Pendamping I Dosen Pembimbing Utama
PERNYATAAN KEASLIAN TESIS
Saya yang bertanda tangan di bawah ini :
Nama : M U N T O H A NIM : R.1000.400.027
Alamat : Jalan Munas Blok Perumahan Taman Asri Pemalang
Menyatakan bahwa tesis yang saya buat untuk memenuhi persyaratan kelulusan pada Program Studi Magister Ilmu Hukum Program Pasca Sarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta dengan Judul : “ PELAKSANAAN HAK INISIATIF DPRD ( Studi Perbandingan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan ) adalah hasil karya saya sendiri, bukan duplikasi dari karya orang lain, kecuali, kecuali kutipan-kutipan dan ringkasan-ringkasan yang semuanya telah saya jelaskan sumbernya.
Apabila di kemudian hari ada klaim dari pihak lain, bukan tanggungjawab dosen pembimbing atau pengelola Program Pasca Sarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta, menjadi tanggungjawab saya sendiri.
Surat pernyataan ini saya buat dengan sebenarnya, tranpa ada paksaan dari siapapun juga.
Surakarat, 16 Juli 2006 Yang membuat pernyataan
TESIS BERJUDUL
PELAKSANAAN HAK INISIATIF DPRD
( Studi Perbandingan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten
Pemalang dan Kota Pekalongan )
yang dipersiapkan
dan disusun oleh : M U N T O H ATelah dipertahankan di depan Dewan Penguji Pada tanggal 16 Juli 2006
Dan dinyatakan telah memenuhi syarat untuk diterima
SUSUNAN DEWAN PENGUJI
Pembimbing I Anggota Dewan
Dr. Aidul Fitriciada Azhari, SH,M.Hum ………. Pembimbing II
Dr. Absori, SH,M.Hum ………. Penguji lain
Natangsa Surbakti, SH,M.Hum ……….
Surakarta, 16 Juli 2006 Universitas Muhammadiyah Surakarta
Program Pascasarjana Direktur,
NOTA PEMBIMBING
Dr, Aidul Fitriciada Azhari, SH. M.Hum Dosen Program Magister Ilmu Hukum
Pasca Sarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta Nota Dinas
Hal : Tesis Saudara Muntoha Kepada Yth.
Direktur Program Pasca Sarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta Assalamu’alaikum wr. wb.
Setelah membaca, meneliti, mengoreksi dan mengadakan perbaikan seperlunya terhadap Tesis Saudara :
Nama : M u n t o h a
NIP : R.1000.400.027 Program Studi : Magister Ilmu Hukum Konsentrasi :
Judul : Pelaksanaan H a k I n i s i a t i f D P R D ( Studi Perbandingan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan )
Dengan ini kami menilai Tesis tersebut dapat setujui untuk diajukan dalam Sidang Ujian Tesis pada program Pasca Sarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta
Surakarta, 16 Juli 2006 Pembimbing I
NOTA PEMBIMBING
Dr, Absori, SH, M.Hum
Dosen Program Magister Ilmu Hukum
Pasca Sarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta Nota Dinas
Hal : Tesis Saudara Muntoha Kepada Yth.
Direktur Program Pasca Sarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta Assalamu’alaikum wr. wb.
Setelah membaca, meneliti, mengoreksi dan mengadakan perbaikan seperlunya terhadap Tesis Saudara :
Nama : M u n t o h a
NIP : R.1000.400.027 Program Studi : Magister Ilmu Hukum Konsentrasi :
Judul : Pelaksanaan H a k I n i s i a t i f D P R D ( Studi Perbandingan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan )
Dengan ini kami menilai Tesis tersebut dapat setujui untuk diajukan dalam Sidang Ujian Tesis pada program Pasca Sarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta
Surakarta, Juli 2006 Pembimbing II
DAFTAR ISI
Halaman
Halaman Judul……… i
Halaman Pengesahan……… ii
Halaman Pernyataan………. iii
Prakata………. iv
Daftar Isi……… ….. vii
Daftar Tabel……… x
Daftar Gambar……… xi
Daftar Singkatan……… xii
Abstraksi……… xiii
BAB I : PENDAHULUAN………. 1
A. Latar Belakang………. 1
B. Rumusan Maslah………. 8
C. Tujuan Penelitian………. 9
D. Manfaat Penelitian……….. 10
E. Metode Penelitian……… 10
1. Metode Pendekatan………. 10
2. Teknik Pengumpulan Data……….. 11
3. Analisis Data……… 13
4. Sistematika Penulisan Tesis………. 14
BAB II : TINJAUAN PUSTAKA……….…. 16
A. Teori Kedaulatan Rakyat………. 16
B. Demokrasi Pancasila……… 24
C. Otonomi daerah……… 40
D. Hak Inisiatif dan Legislasi……….. 50
BAB III : HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN A. HASIL PENELITIAN……….. 61
1. Hasil Penelitian Pelaksanaan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang……….. 61
1.1. Mekaniasme Pembahasan Raperda oleh DPRD bersama Bupati………. 61
1.2.Mekanisme Pembahasan Raperda Usul Prakarsa……… 63
2. Hasil Penelitian Pelaksanaan Hak Inisiatif di DPRD Kota Pekalongan………. 70
2.1.Proese Pembahasan Raperda dari Pemerintah Kota Pekalongan maupun DPRD Anggota DPRD Kota Pekalongan……….. 71
2.2.Proses Pembahasan Raperda Inisiatif DPRD Kota Pekalongan……….. 71
B. PEMBAHASAN………. 77
1. Pelaksanaan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang berdasarkan UU No. 22 T a h u n 1999 dan UU No 32 Tahun 2004………. 77
2. Pelaksanaan Hakl Inisiatif di DPRD Kota Pekalongan berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 32 Tahun 2004……… 89
3. Pelaksanaan Hak Inisiatif DPRD Studi Perbandingan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang dan DPRD Kota Pekalongan berdasarkan UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 32 Tahun 2004 ………. 102.
BAB IV : PENUTUP………. 118
A. Simpulan………. 118
B. Saran……… 119 DAFTAR PUSTAKA
LAMPIRAN :
1. Surat Permohonan Penelitian 2. Surat Izin Penelitian
3. Surat Keterangan telah melaksanakan Penelitian 4. Pedoman Wawancara
5. Konsultasi Pembimbing
DAFTAR GAMBAR
Halaman
Gambar 1. Mekanisme Pembahasan Raperda oleh DPRD bersama Bupati ( Keputusan DPRD Kabupaten Pemalang, No. 17 tahun 2004
Pasal 19 ayat 1-4 ) ……… 61 Gambar 2. Mekanisme Pembahasan Raperda Usul Prakarsa
( Keputusan DPRD Kabupaten Pemalang Nomor 17 Tahun 2004
Pasal 30 Ayat 1-8) ……….………. 63
DAFTAR SINGKATAN AMIK : Akademi Manajemen dan Ilmu Komputer APBD : Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah DPR : Dewan Perwakilan Rakyat
DPRD : Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPD : Dewan Perwakilan Daerah
DI : Diploma I DII : Diploma II DII : Diplom III
DIKLAT : Pendidikan dan Pelatihan
GBHN : Garis- Garis Besar Haluan Negara GOLKAR : Golongan Karya
KPUD : Komisi Pemilihan Umum Daerah MPR : Majelis Perwakilan Rakyta RUU : Rancangan Undang-Undang SETDA : Sekretaris Daerah SDM : Sumber Daya Manusia
KATA PENGANTAR
Dan Dia mendapatimu sebagai seorang yang bingung, lalu Dia memberikan Petunjuk
dan Terhadap nikmat Tuhanmu, hendaklah engkau nyatakan ( dengan bersyukur ) ( ad duha,
ayat 7 & 11). Rasa dahaga dari kelelahan dan sujud syukur penulis haturkan kepada Sang
Khalik, ALLAH SWT, Sebagaimana diperintahkan dalam surat Ad duha dalam kata pengantar diatas. Setelah mengalami perjalanan yang panjang dan melelahkan ini, akhirnya Penulis dapat menyelesaikan dan menuangkan hasil penelitian tesis yang berjudul “ Pelaksanaan Hak Inisiatif DPRD ( Studi Perbandiangan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan )” sebagai syarat utama untuk memenuhi salah satu persyaratan dalam menyelesaikan program Magister Ilmu Hukum di Universitas Muhammadiyah Surakarta.
Penuangan hasil penelitian Pelaksanaan Hak Inisiatif DPRD, di DPRD Kabupaten Pemalang dan DPRD Kota Pekalongan dalam bentuk tesis, diharapkan dapat memberikan manfaat dan solusi terhadap permasalahan-permasalahan yang selama ini menghambat pelaksanaan Hak Inisiatif DPRD di Kabupaten/ Kota di khususnya di Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan dan Umumnya di Jawa Tengah dan Indonesia, karena selama ini terlihat bahwa peran legislasi lebih banyak dijalankan oleh Eksekutif dibandingkan dengan legislatif. Sehingga tesis ini merupakan masukan dan sumbangan pemikiran, untuk membantu agar Hak Inisiatif DPRD dapat digunakan dalam memperjuangkan cita-cita dan aspirasi masyarakat, sesuai dengan kehendak UU.
Penulis menyadari, bahwa tesis ini dapat di selesaikan tepat waktu, berkat bantuan dan doa serta restu berbagai pihak, baik yang bersifat langsung maupun tidak langsung. Untuk pada kesempatan ini penulis dengan tulus dan ikhlas menyampaikan terima kasih kepada :
1. Bapak Prof. Dr. H. Bambang Setiaji, Rektor UMS yang telah memberikan pengarahan dan dorongan untuk menyelesaikan studi.
2. Bapak Dr. HM. Wahyudin, M.S Direktur Program Pasca Sarjana UMS yang telah memberikan izin pada penulis dalam penyusunan tesis ini.
3. Bapak Dr. Aidul Fitriciada, SH,M.Hum sebagai Dosen Pembimbing Utama dan Bapak Dr. Absori, SH, M.Hum sebagai Dosen Pendamping I, yang dengan tulus dan tekun serta sabar membimbing dan memberikan motivasi penulis sehingga tesis ini selesai.
4. Bapak Ketua DPRD dan Sekretaris DPRD Kabupaten Pemalang yang telah berkenan memberikan izin pada penulis untuk mengadakan penelitian di DPRD Kabupaten Pemalang dengan penuh perhatian berupa kemudahan-kemudian yang penulis peroleh. 5. Bapak Ketua DPRD dan Sekretaris DPRD Kota Pekalongan yang telah berkenan memberikan izin pada penulis untuk mengadakan penelitian di DPRD Kota Pekalongan dengan penuh perhatian berupa kemudahan – kemudian yang penulis peroleh.
6. Bapak Kepala Bagian Hukum Setda Kabupaten Pemalang dan Kepala Bagian Hukum Setda Kota Pekalongan yang telah memberikan izin penelitian dan penjelasaan mengenai kegiatan legislasi di Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan. 7. Bapak dan Ibu anggota DPRD dan Ketua-ketua Partai Politik yang mempunyai kursi di
DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan yang telah berkenan membantu dan melayani penulis dengan sopan, mudah dan menyenangkan.
8. Bapak dan Ibu Dosen pada program Magister Ilmu Hukum UMS yang telah banyak memberikan bekal Ilmu dalam menempuh studi Magister Ilmu Hukum di UMS.
9. Pimpinan dan Staf administrasi Program Magister Ilmu Hukum UMS yang telah banyak membantu Penulis berupa pelayanan administrasi dengan baik.
10. Isteri tercinta dan anak – anak terkasih dan tersayang yang telah memberikan dorongan dan doa merupakan sumber motivasi dalam menyelesaikan tesis dan studi ini.
Teriring doa dan terima kasih, semoga amal baik Bapak dan Ibu di balas oleh Allah SWT Penulis sadar bahwa tesis ini masih jauh dari kesempurnaan, untuk itu kritik dan saran demi perbaikan sangat diharapkan dari pembaca.
Pemalang, 16 Juli 2006
M U N T O H A
PELAKSANAAN HAK INISIATIF DPRD ( STUDI PERBANDINGAN HAK INISIATIF DI DPRD KABUPATEN PEMALANG
DAN KOTA PEKALONGAN) Oleh
M U N T O H A R. 1000.400.027
ABSTRAKSI
Penelitian ini mengkaji Pelaksanaan Hak Inisiatif DPRD, dalam studi perbandingan Pelaksanaan hak
inisiatif di Dewan Perwakilan Rakyat Daerah kabupaten Pemalang dan Dewan Perwakilan Daerah Kota Pekalongan mengacu pada Undang-Undang No. 22 tahun 1999 yang diperbaharui dengan undang-undang No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Adapun masalah yang menjadi sasaran dan atau tujuan Penelitian meliput pertama, belum maksimalnya atau jarangnya Hak Inisatif Dewan Perwakilan Rakyat Kabupaten/ Kota digunakan atau dilaksanakan dalam pembuatan Rancangan Peraturan daerah ( Raperda ), padahal mekanisme pelaksanaan hak inisiatif DPRD kabupaten/ Kota secara jelas dan legal sudah diatur dalam Undang-undang. Kedua untuk mengetahui faktor atau kendala yang mempengaruhi Pelaksanaan Hak Inisiatif oleh anggota DPRD Kabupaten/ Kota yang terjadi selama ini
Metode Penelitian yang digunakan adalah metode diskriptif analitis dengan dibantu pendekatan yuridis Normatif, Komperatif dan Sosiologis, dengan maksud untuk mengkaji norma-norma, kaedah-kaedah yang berlaku dan implikasinya dalam pelaksanaan undang-Undang atau Peraturan yang berlaku, berkaitan dengan tugas, wewenang dan hak DPRD dalam menjalankan fungsi legislasi yaitu keterlibatan langsung anggota DPRD dalam Pelaksanaan Hak Inisiatif dalam Pembuatan Rancangan Peraturan daerah atau Raperda. Adapun Pengumpulan datanya dilakukan melalui studi Kepustakaan dan Wawancara dengan narasumber yang mempunyai kapasitas dengan penelitian ini.
Hasil penelitian ini mengungkapkan bahwa Pelaksanaan hak inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang, tidak bisa dilaksanakan karena faktor –faktor (1) Prosedur dalam proses pengajuan, pembahasan dan penetapan penggunaan hak inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang mekanisme rumit atau memakan waktu lama. (2) SDM anggota DPRD Kabupaten Pemalang tahun 1999-2004/ 2004-2009 tidak mempunyai kemanpuan, pengetahuan, keahlian dan ketrampilam membuat raperda dan tidak adanya staff ahli. ( 3 ) Anggaran, penggunaan hak inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang belum memadai dan belum dianggarkan. (4 ) Peran Pemerintah dalam penggunaan hak inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang kurang maksimal, terutama advokasi dan konseling pembuatan Raperda.Sedangkan Pelaksanaan hak inisiatif di DPRD Kota Pekalongan dapat berjalan baik, karena didukung empat faktor utama yaitu faktor (1) Prosedur dalam proses pengajuan, pembahasan dan penetapan penggunaan hak inisiatif di DPRD Kota Pekalongan mekanisme atau tahapan dijalankan sesuai dengan prosedur tata tertib DPRD dan mudah, sehingga banyak anggota DPRD mengajukan hak inisiatif. (2) SDM anggota DPRD Kota Pekalongan tahun 1999-2004/ 2004-2009 mempunyai komposisi pendidikan cukup baik dan sudah dibantu oleh staff ahli. ( 3) Anggaran, penggunaan hak inisiatif di DPRD Kota Pekalongan sudah di back up sepenuhnya oleh anggaran yang diberikan Pemerintah kota Pekalongan. (4) Peran Pemerintah dalam penggunaan hak inisiatif di DPRD kota Pekalongan sangat baik, karena dalam proses pengajuan Raperda didukung sepenuhnya oleh pemerintah Pekalongan, dalam bentuk advokasi, konseling dan studi banding dan faktor politis
BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Pergeseran ketatanegaraan di Indonesia pasca runtuhnya orde baru telah melahirkan perubahan yang radikal dalam perjalanan politik kenegaraan di Indonesia. Hal ini terlihat dari pola perubahan pemberian wewenang pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan. Perubahan yang terjadi adalah adanya amandemen terhadap Undang-undang dasar 1945 Pasal 18 yang intinya memberikan kewenangan kepada Pemerintah daerah untuk mengatur dan menjalankan roda pemerintahan daerah secara otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh Undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat.
Seiring dengan amandeman terhadap Pasal 18 Undang-undang Dasar 1945, sesuai dengan semangat reformasi, sebagai hasil dari perubahan pola pemerintahan negara, maka Pasal 5 Undang- Undang Dasar 1945 yang menjelaskan Presiden memegang Kekuasaan membentuk Undang-undang dengan persetujuan DPR telah diamandemen pada sidang MPR 19 Oktober 1999 dan menghasilkan pasal amandeman yaitu Pasal 20 ayat (1) sebagai pasal yang mengembalikan fungsi legislasi DPR secara utuh. Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 telah memberikan wewenang yangbesar kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk memegang kekuasaan membentuk Undang - undang. Dengan adanya amandemen tersebut, maka peran
2 Dewan Perwakilan Rakyat dari tingkat Pusat sampai Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
mempunyai peran yang besar dalam membuat dan menbentuk Undang-undang atau Peraturan Daerah.
Perubahan peran Dewan Perwakilan Rakyat, yang dulunya hanya di kenal sebagai tukang stempel pemerintah. Dengan perubahan tersebut telah memberikan wewenang yang besar dalam membentuk dan membuat Undang-undang atau Peraturan daerah (Khusus DPRD). Reformasi di bidang legislatif tersebut juga diiringi dengan lahirnya Undang-undang Pemerintah Daerah No. 22 thaun 1999 yang memberikan wewenang kepada pemerintah daerah untuk menjalankan pemerintahan secara otonomi, bukan lagi sentralistik. Penerapan UU No. 22 tahun 1999 telah memberikan wacana baru bagi penyelenggaraan Pemerintah daerah, dimana Gubernur/ Bupati harus memberikan pertanggungjawaban kinerja selama lima tahun kepada DPRD.
Namun dalam pelaksanaannya Undang-Undang No. 22 tahun 1999 telah melahirkan berbagai persoalan atan perbedaan pemahaman dalam penerapanya, sehingga muncul persoalan-persolan politik lokal dan hukum yang mengakibatkan digantinya Undang-Undang tersebut dengan UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, dimana diatur pemilihan presiden, pemilihan gubernur dan pemilihan kepala daerah Kabupaten dan Kota secara langsung untuk memilih Kepala daerah.
Sejak reformasi di bidang politik dan amandemen terhadap Undang-undang Dasar 1945 hingga di undangkanya Undang-undang No. 22 tahun 1999 dan Undang-Undang No. 32 tahun 2004. Produk hukum berupa Undang -Undang yang
3
bersumber dari pelaksanaan atau penggunaan Hak Inisiatif dewan untuk mengajukan rancangan UU ( DPR ) dan rancangan peraturan daerah (DPRD ) jumlahnya sangat minim dibandingkan dengan RUU atau Raperda yang diajukan oleh Pemerintah pusat atau daerah. Pada prakteknya reformasi dibidang pembuatan undang-undang dan pemberian hak secara penuh oleh konstitusi kepada Dewan Perwakilan Rakyat belum digunakan secara maksimal oleh anggota Dewan Perwakilan Rakyat, baik tingkat Pusat, Daerah Propinsi dan Kabupaten dan Kota. Rendahnya tingkat partisipasi anggota Dewan Perwakilan Rakyat terlihat pada Produk Undang –undang sejak reformasi.
Menurut, Sutta Dharmasaputera, Reformasi legislasi yang dilakukan di Indonesia masih setengah matang, dimana produk hukum yang dihasilkan oleh empat pemerintahan masih didominasi oleh RUU yang berasal dari Pemerintah dibandingkan dengan RUU Usul Inisiatif ( lihat tabel )
Tabel 1
Perbandingan UU Usul Pemerintah dan UU usul Inisiatif Tahun 1998-2006 .1)
4
Berdasarkan Tabel tersebut memperlihatkan bahwa sejak reformasi sampai sekarang pembuatan UU masih didominasi oleh Pemerintah, sedangakan UU usul inisiatif DPR baru sekitar 6-20 UU yang dihasilkan.
Minimnya Jumlah Undang-Undang yang dihasilkan dari hak Inisiatif anggota dewan pada tingkat pusat, memperlihatkan bahwa DPR belum melaksanakan atau menggunakan hak inisiatifnya secara maksimal sebagaimana yang diminta dalam Pasal 20 ayat (1) dari UUD 1945 yang telah diamandemen. Pada tingkat DPR saja, hasil UU dari hak inisiatif anggota Dewan hanya bisa dihitung dengan jari. Bagaimana dengan pelaksanaan atau penggunaan Hak Inisiatif di Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Propinsi, Kabupaten dan Kota yang tidak mempunyai Badan legislasi. Jelas, akan mempengaruhi keinginan atau kemauan dari anggota DPRD Propinsi, Kabupaten dan Kota untuk mengajukan atau melaksanakan Hak Inisiatif.
Sedikitnya jumlah Undang-Undang yang di hasilkan DPR dari masa Presiden Habibie sampai dengan Presiden Susilo Bambang Yudoyono, menurut Bivitri Susanti, karena DPR lebih asyik menjalankan fungsi pengawasan daripada menjalankan fungsi legislasi. Sebab dengan fungsi pengawasan dewan bisa mengritik Pemerintah. 2 )
Dalam kenyataannya, anggota Dewan Perwakilan rakyat, baik pusat, Propinsi, Kabupaten dan Kota dalam prakteknya lebih cenderung melakukan kegiatan yang bersifat pengawasan atau kunjungan kerja dibandingkan dengan menjalankan fungsi legislasi. Selama ini fungsi legislasi dewan lebih banyak didominasi oleh eksekutif, sehingga anggota dewan lebih banyak menjadi tukang stempel kebijakan
5 pemerintah. Selain itu kemampuan dan daya intelektualitas anggota DPRD Kabupaten dan Kota
masing rendah atau kurang menguasai legal drafing, sehingga mendorong banyak anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten dan Kota malas untuk menggunakan hak inisiatif untuk mengajukan rancangan Raperda, karena lebih asyik melakukan pengawasan tidak perlu pusing-pusing memikirkan Raperda, yang sudah disediakan oleh Eksekutif.
Sementara itu penggunaan hak inisiatif, di Kabupaten dan Kota Khususnya di Jawa Tengah yaitu Kota Pekalongan dan Kabupaten Pemalang, sejauh ini masih langka atau Minim. Seperti halnya Kota Pekalongan yang sudah berusaha menghasilkan produk Hukum Perda yang bersumber dari Hak Inisiatif DPRD. Sebagaimana data rekapitulasi jumlah Perda yang di hasilkan sejak 1999-2006
Tabel 2
Rekapitulasi Perda Yang dihasilkan
Pemerintak Kota Pekalongan dan DPRD Kota Pekalongan..3)
6 Sejak tahun 1999-2006, pembuatan perda di Kota Pekalongan masih sumber dari usul
Pemerintah yaitu sebanyak 98 perda dan usul inisiatif DPRD 1 Perda ( Perda No. 13 tahun 2000 tentang Pengawasan dan Larangan minuman beralkohol dan akan ditambah lagi satu Perda usul Inisiatif ( Raperda Pendirian Dinas Pelayanan Perizinan Terpadu Kota Pekalongan ) yang sedang diproses di DPRD, sehingga jumlahnya akan menjadi dua. Meskipun jumlahnya masih sedikit, namun terlihat ada upaya untuk menggunakan atau melaksanakan hak inisiatif dalam pembuatan perda. Sedangkan di Kabupaten Pemalang, pembuatan perda yang bersumber dari Usul inisiatif pernah dilakukan oleh DPRD Kabupaten Pemalang, tetapi karena waktunya panjang dan rumit akhirnya digagalkan, sehingga sejak tahun 1999-2006, pembuatan Raperda di Kabupaten Pemalang dikuasai eksekutif yang menghasilkan Perda sebanyak 121 Perda. Padahal, dalam Undang-undang No. 22 tahun 1999 Pasal 19 ayat (1) huruf DPRD
7
Di dalam Undang-Undang Republik Indonesia No. 22 tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat. Bab VI Tentang Dewan Perwakilan Rakyat daerah Kabupaten dan Kota Bagian ketiga Pasal 77 huruf a mengatakan DPRD Kabupaten dan Kota mempunyai fungsi legislasi ( fungsi membentuk Peraturan daerah ) Kemudian Pasal 78 UU No, 22 tahun 2003 bagian keempat tentang tugas dan Wewenang ayat (1) huruf a menjelaskan DPRD Kabupaten dan Kota mempunyai tugas dan wewenang membentuk peraturan daerah yang dibahas dengan Bupati/ Walikota untuk mendapatkan persetujuan bersama. Kemudian Pasal 180 ayat a UU No. 22 tahun 2003 anggota DPRD Kabupaten dan Kota mempunyai hak mengajukan rancangan peraturan daerah. Dalam Undang – Undang Susduk tersebut, telah diberikan kekuasaan kepada anggota DPRD, selain menjalankan fungsi legislasi juga diberi hak untuk mengajukan rancangan Rancangan Peraturan Daerah.
Penggunaan hak Inisiatif oleh anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, merupakan wujud dari Kedaulatan Rakyat. Karena prinsip Kedaulatan rakyat berasal dari rakyat itu sendiri. Menurut Immanuel Kant :
“Tujuan negara itu adalah untuk menegakan hukum dan menjamin kebebesan dari warganegaranya. Pengertian kebebasan di sini adalah kebebesan dalam batas-batas perundang-undangan. Sedangkan undang-undang yang berhak membuat adalah rakyat, karena itu Undang-undang adalah penjelmaan dari kemauan atau kehendak rakyat. Jadi rakyatlah yang mewakili kekuasaan tertinggi atau kedaulatan rakyat atau demokratis”.4)
Berdasarkan teori kedaulatan rakyat tersebut, maka penggunaan hak inisiatif yang dilakukan oleh anggota DPRD, merupakan kewajiban moral yang harus dilakukan
8
sebagai pertanggungjawaban mereka terhadap suara yang diberikan oleh konstituen saat Pemilihan Umun. Namun dengan banyaknya Undang-Undang atau aturan hukum yang memberikan keluasaan kepada anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah untuk mengajukan hak inisiatif, ternyata jarang digunakan atau dipakai dalam mengajukan rancangan Undang-undang atau Raperda. Padahal undang No. 22 tahun 1999 yang diperbaharui dengan Undang-undang No. 32 tahun 2004 telah memberikan ruang dan landasan hukum yang kuat kepada anggota DPRD untuk menggunakan hak inisitif dalam mengajukan rancangan Undang-Undang. Tapi dalam prakteknya masih sedikit Undang-undang atau Peraturan Daerah yang dihasilkan dari hak inisiatif. Untuk mengetahui Pelaksanaan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten dan Kota serta
faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan hak tersebut, maka dipilih Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan sebagai lokasi Penelitian pelaksanaan Hak Inisiatif DPRD dan faktor yang mempengaruhinya dalam konteks Studi Perbandingan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan. Kedua Kabupatendan Kota tersebut merupakan daerah yang selama ini telah menyelenggarakan otonomi daerah yang didukung jajaran eksekutif ( Pemerintah Daerah) dan jajaran legislatif ( DPRD ) dan sama-sama telah melaksanakan Pemilihan Kepala Daerah secara langsung, sehingga penelitian ini mengacu kepada Penerapan Undang-Undang No. 22 tahun 1999 yang telah diperbaharui dengan Undang-Undang No. 32 tahun 2004.
B. Rumusan Masalah
9
Daerah yang kurang digunakan atau dilaksanakan oleh anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dalam mengajukan rancangan Peraturan daerah sebagaimana tugas dan hak yang telah diberikan dalam UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintah daerah sebagai wujud dari Pelaksanaan Otonomi daerah. Dari persoalan tersebut kemudian diungkapkan dalam judul Pelaksanaan Hak Inisiatif di DPRD ( Studi Perbandingan Hak Inisiatif di DPRD
Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan )
Berdasarkan pandangan tersebut, maka peneliti mengajukan suatu rumusan masalah sebagai berikut :
1. Bagaimanakah Pelaksanaan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan 2. Faktor-faktor apakah yang mempengaruhi Pelaksanaan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten
Pemalang dan Kota Pekalongan
C. Tujuan Penelitian
Suatu kegiatan yang dilakukan oleh seseorang sudah pasti mempunyai maksud dan tujuan tertentu. Adapun tujuan yang ingin dicapai peneliti dalam penelitian ini adalah :
1. Untuk mengetahui Pelaksanaan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan
10
D. Manfaat Penelitian
Adapun manfaat yang akan diperoleh dari penelitian ini adalah :
1. Secara teoritis, diharapkan dapat memberikan sumbangan pemikiran untuk mengembangkan Ilmu Hukum Tata Negara, Khususnya mengenai Pelaksanaan Hak Inisiatif atau kegiatan legislasi di daerah sesuai dengan ketentuan Undang-Undanga No 22 tahun 1999 yang di perbaharui dengan UU No. 32 tahun 2004
2. Secara Praktis, diharapkan dapat menjadi bahan masukan dan sumbangan pemikiran bagi DPRD Kabupaten Pemalang dan DPRD Kota Pekalongan dalam melaksanakan hak inisiatif atau kegiatan legislasi di Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan, sehingga hak inisiatif dapat digunakan dalam mengajukan Rancangan Peraturan daerah dalam rangka memberikan tempat bagi partisipasi langsung masyarakat dalam pembuatan Peraturan daerah.
D. Metode Penelitian 1. Metode Pendekatan
Penelitian ini merupakan kombinasi antara penelitian hukum Normatif, perbandingan dan penelitian Sosiologis. Masing-masing tipe Penelitian tersebut digunakan sesuai dengan Kebutuhannya.
Penelitian Sosiologis dilakukan dengan melalui Observasi dan wawancara mendalam (In
depth Interview) dengan para responden dan narasumber yang berkompeten dan terkait dengan
11
Penelitian hukum normatif dilakukan dengan mengumpulkan bahan hukum baik primer, sekunder dan atau tersier. Dalam rangka mendapatkan jawaban atau penyelesaian atas masalah-masalah ( isi hukum ) yang telah dirumuskan dapat dipergunakan empat model pendekatan penyelesaian masalah yaitu pendekatan peraturan perundang-undangan, pendekatan konseptual, perdekatan komparatif dan pendekatan historis, yang penerapnya disesuaikan dengan kebutuhan.
2. Teknik Pengumpulan Data
Pengertian metode pengumpulan data, menurut Suharsimi Arikunto, adalah usaha secara sadar untuk mengumpulkan data yang dilakukan secara sistematis, dengan prosedur standar.5) Menurut Sutrisno Hadi” Metode pengumpulan data ialah sebagai pengamatan dan
pencatatan dengan sistematik fenomena-fenomena yang diselidiki, dengan arti luas observasi sebenarnya tidak hanya terbatas kepada pengamatan yang dilakukan baik secara langsung maupun tidak langsung..6)
Adapun dalam penelitian ini data-data diperoleh dengan metode-metode : 1. Penelitian Kepustakaan ( Library Research )
Penelitian ini dilakukan untuk memperoleh data sekunder melalui pengkajian terhadap peraturan perundang-undangan, literatur-literatur, karya tulis, tulisan-tulisan para pakar yang ada kaitannya dengan penelitiannya ini.
5. Suharsimi Arikunto, Prosedur Penelitian Suatu Pendekatan Praktek, Jakarta : Rineka Cipta, 1996. h. 137.
12
2. Penelitian Lapangan ( Observasi )
Metode ini dilakukan dengan cara mengadakan penelitian lapangan yaitu langsung mengadakan penelitian pada objek-objek yang ada hubunganya dengan masalah-masalah yang di teliti. Adapun yang dijadikan tempat penelitian adalah DPRD Kabupaten Pemalang dan DPRD Kota Pekalongan. Dalam penelitian lapangan ini alat yang digunakan adalah sebagai berikut :
1. Observasi ( Pengamatan )
Observasi dilakukan dengan cara melihat, mendengar, mengamati secara langsung kegiatan pelaksanaan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan dan faktor-faktor yang mempengaruh pelaksanaan hak inisiatif tersebut.
2. Intervieuw ( Wawancara)
Interview adalah suatu kegiatan dimana seseorang yang dengan tujuan tertentu melakukan percakapan atau tatap muka guna memperoleh data yang diperlukan. Adapun yang menjadi responden wawancara ditetapkan dengan sampel bertujuan atau purposive sample yaitu cara mengambil subyek tidak didasarkan atas strata random atau daerah, tetapi di dasarkan atas key subyect yaitu orang yang mempunyai ciri, karakter, dan sifat pokok populasi yaitu :
1. Sekretaris DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan
13
4. Partai-Partai Politik yang mempunyai Kursi di DPRD Kabupaten Pemalang dan an Kota Pekalongan
Wawancara dilakukan secara bebas dan terpimpin sehingga dapat diperoleh data yang akurat dan dapat dipertanggungjawabkan kebenarannya.
3. Questionaire ( Daftar Pertanyaan)
Qustionaire adalah suatu daftar yang berisi suatu rangkaian pertanyaan untuk memproleh keterangan berupa jawaban dari responden. Qustionaire ini dilakukan dengan cara membuat daftar pertanyaan yang diajukan secara tertulis kepada responden untuk mendapatkan jawaban secara tertulis. Questionaire diberikan kepada responden yaitu Sekretaris DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan, Kepala Bagian Hukum Setda Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan dan Partai-Partai Politik yang mempunyai Kursi di DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan
3. Analisis Data
Data yang diperoleh kemudian diolah dan dianalisis secara diskritptif analisis, Sosiologi, Normatif kualitatif dan komparatif. Penganalisisan dimulai dari sisi Sosiologi, dimana data diperoleh melalui penelitian empiris yaitu hasil observasi, wawancara dengan key subyek dan jawaban daftar pertanyaan dari responden. Kemudian pada penelitian Normatif bertitik tolak pada study kepustakaan berupa perundang-undangan sebagai norma hukum positif dan keduanya dianalisis dalam studi perbandingan pelaksanaan Hak Inisiatif di DPRD.
14 Pertama yang akan dianalisis adalah proses pelaksanaan Hak Inisiatif di DPRD
Kabupaten Pemalang dan faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan hak inisiatif tersebut yang mengacu pada tugas dan Hak anggota DPRD pada UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 32 tahun 2004. Kedua menganalisis proses pelaksanaan Hak Inisiatif di DPRD Kota Pekalongan dan faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan hak inisiatif tersebut yang mengacu pada tugas dan Hak anggota DPRD pada UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 32 tahun 2004. Kedua pelaksanaan ini dianalisis dalam bentuk desktiptif analisis kualitatif
Kemudian membandingkan kedua analisis pelaksanaan Hak Inisiatif di DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan untuk memjawab tujuan penelitian yang tentang pelaksanaan hak inisiatif dan faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan hak inisiatif DPRD Kabupaten Pemalang dan Kota Pekalongan.
4. Sistematika Penulisan Tesis
Penulisan hasil penelitian ini akan diuraikan dalam lima bab, yakni bab I, bab II, bab III, dan bab IV. Dari bab – bab tersebut kemudian diuraiakn lagi menjadi sub-sub bab yang diperlukan. Sistematika ini disusun berdasarkan urutan langkah-langkah yang ditempuh dalam rangka kegiatian Penelitian
Penulisan bab-bab tersebut selengkapnya adalah sebagai berikut :
15
BAB I : PENDULUHAN
Merupakan penjelasan awal yang berisi tentang latar belakang masalah, rumusan masalah, tujuan penelitian, dan n sistimatika penulisan hasil penelitian dengan demikian diharapkan penelitian ini dapat selalu mengacu dan berjalan sesuai dengan hal-hal yang telah ditetapkan sebelumnya.
BAB II : TINJAUAN PUSTAKA,
Merupakan uraian sistematis bahan pustaka yang akan dijadikan kerangka teori yang dipergunkan dalam penelitian ini
BAB III : HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHSAN,
Merupakan data Hasil Penelitian yang telah dilakukan dan Pembahasan merupakan bahan tentang analisis terhadap bahan penelitian yang dilakukan selama penelitian berlangsung, guna mendapatkan jawaban atas masalah-masalah yang telah dirumuskan dan dipaparkan dalam sub-sub bab.
BAB IV : PENUTUP ,
