Rekognisi Atas Pemenuhan Hak Beragama-Berkeyakinan di Indonesia
Oleh: Rian Adhivira Prabowo1
Perdebatan mengenai perihal keagamaan telah lama menjadi masalah yang lebih tua usianya dibandingkan republik ini sendiri. Penentuan dasar negara dalam rapat BPUPKI, awal mula Pancasila, diwarnai dengan perdebatan mengenai ketentuan 7 kata, antara Soekarno, Hatta, dkk dengan perwakilan Islam seperti Ki Bagus Hadikusumo maupun Wahid Hasyim, yang berakhir dengan dihapuskanya ketentuan 7 kata melalui lobi Hatta kepada Hadikusumo. Kemudian pada saat jatuhnya rezim otoritarian Soeharto, amandemen konstitusi dilakukan dengan berhati-hati, yang bertujuan agar tidak membawa serta isu agama masuk dalam perubahan amandemen. Dikhawatirkan, apabila isu agama masuk, maka akan mengulang perdebatan awal pada tahun 1945.2 Apa yang diungkapkan disini mempengaruhi bagaimana pengaturan hukum positif tentangnya, yang akan dibahas dalam bagian lain tulisan ini.
Pengaturan Agama Oleh Negara
Sebelum melangkah lebih jauh, pertama-tama yang harus dijelaskan lebih dahulu adalah; apakah hak beragama/berkeyakinan itu perlu untuk diatur secara khusus dalam konstitusi? Bukankah hak religiusitas itu sesungguhnya telah termaktub dalam hak berekspresi yang sifatnya lebih luas? Jawabanya bisa bersifat pragmatis dibandingkan dengan pertimbangan filosofis. Betul bahwa hak ekspresi individual adalah satu hal, namun pada kenyataanya, dalam hal religiusitas, seseorang dapat menempatkanya jauh lebih tinggi dibandingkan dengan hak yang lain. Hal ini berkaitan pula dengan dua wajah dari agama. Pada satu sisi agama diyakini mempromosikan perdamaian dan cinta kasih, namun sebagai sesuatu yang paling benar bagi para penganutnya, agama sekaligus pula membawa pula misi pencerahan pada yang lain, untuk menyelamatkan jiwa dari yang oleh para penganutnya dianggap sesat dan dirundungi gelap.3 Darisini dapat dilihat, bahwa dalam pola umum yang terjadi, agama juga memiliki potensi kekerasan, sebagaimana pula ideologi maupun negara itu sendiri, dalam konteks mempertahankan kebenaran bagi penganutnya. Konflik yang muncul, menurut Cross, pertama-tama adalah antara satu keyakinan yang dominan terhadap yang lain, dan pola lain, dimana non-religius otokrats terhadap golongan religius.4 Selain itu, pengaturan mengenai kebebasan atas religiositas dapat pula dipahami sebagai perlindungan kepada golongan non-agama dari ekspansi tuntutan agama yang dominan.5 Pencantuman atas hak
1Pegiat di Satjipto Rahardjo Institute, Paper ini diperuntukkan untuk diskusi yang diadakan di Fakultas Ilmu
Budaya Unversitas Diponegoro Semarang, 30 April 2016. Segala pertanyaan maupun kritik dapat diarahkan melalui surel: [email protected]. Paper ini diunggah dengan beberapa perubahan.
2 Lihat Denny Indrayana. Indonesian Constitutional Reform 1999-2002, An Evaluation of Constitution-Making in
Transition. Kompas Book Publishing. Jakarta. 2008
3 Frank B. Cross. Constitutions and Religious Freedom. Cambridge University Press. New York. 2015 4 Ibid hlm 7
5 Ibid hlm 25 dalam artian bahwa golongan non-agama itu sendiri termaktub sebagai bagian dari hak atas
kebebasan beragama/berkeyakinan ini juga menimbulkan masalah lain, ketika berbenturan dengan jenis hak-hak yang lain, yang biasanya diatasi melalui supremasi hukum negara yang membatasi pengaturan internal agama. Supremasi negara ini juga dalam beberapa kesempatan bersifat problematis, karena klaim dari posisi negara yang lebih superior juga berpotensi melahirkan kebijakan diskriminatif, terutama kepada golongan minoritas. Uniknya, agama dalam Indonesia Pasca-Soeharto, agaknya tidak dapat dilepaskan pula dari kebangkitan politik identitas. Dengan kata lain, jatuhnya Soeharto bersamaan dengan ideologi tunggalnya menyisakan pula kontradiksi, diperluasnya katup kebebasan pada satu sisi, dan merebaknya politik identitas yang dibarengi dengan aksi kekerasan yang merupakan ekspansi dari agama itu sendiri. Perihal terakhir itu, tidak diulas dalam tulisan ini.
Tentang Permasalahan Hak Beragama/Berkeyakinan: Kejahatan yang Legal?
Soal pengaturan dari agama dan negara terdapat beberapa klasifikasi. Pertama adalah opresi secara langsung, sebagaimana dipraktikan oleh Nazi terhadap Yahudi. Kedua, adopsi hukum negara dari aturan agama baik secara eksplisit maupun implisit. Ketiga, Regulasi Religius yang berarti monitoring negara atas segenap agama maupun kepercayaan dengan meregistrasikanya secara administratif. Keempat, favoritisme negara terhadap suatu agama/kepercayaan tertentu, dalam bentuk bantuan keuangan, maupun penggunaan ritus agama sebagai bagian dari ruang ke-publik-anya, seperti gereja atau masjid negara.6 Beberapa klasifikasi tersebut dapat dipergunakan untuk meneropong posisi agama dan hukum negara, hal ini erat berkaitan dengan masyarakat rentan yang telah ditampilkan dalam film pendek dari yayasan Satunama.
Di Indonesia, pengaturan mengenai kebebasan beragama/berkeyakinan dapat dilacak pada UUD 1945 sebagai landasan konstitusi negara. Meskipun dalam praktiknya seringkali disimpangi, namun konstitusi tetaplah penting, dalam artianya yang minimal, lebih baik untuk hidup dalam satu kesepakatan dibandingkan dengan tidak ada samasekali yang lebih rawan kondisi konflik.7 Ketentuan UUD 1945 mengenai agama yang tertuang dalam pasal 29 ayat 1 dan ayat 2, yang tidak mengalami perubahan adalah hasil dari kompromi tarik menarik dalam hal hubungan agama dan negara itu.8 Hasil kompromi itu, melalui penghapusan tujuh kata dipandang sebagai kekalahan golongan Islam dari golongan nasionalis dan Islam moderat, meski perubahan susunan sila dan ketentuan Pasal 29 UUD kerap pula dipergunakan sebagai dalil politik dari golongan Islam.
Pada amandemen kedua, kebebasan berkeyakinan dicantumkan dalam perluasan pasal 28, yang sering disebut sebagai bill of rights punya Indonesia, yaitu pada Pasal 28E ayat 1 dan ayat 2. Sebagaimana telah diutarakan diatas, kebebasan beragama bersinggungan dan berbenturan dengan hak yang lain. Singgunganya antara lain terdapat pada Pasal 28 D ayat 1, ayat 2, ayat 3, Pasal 28 E ayat 3, Pasal 28 G ayat 1, Pasal 28 I ayat 2, ayat 3 dan khusus untuk tersebut dapat diakses di http://jateng.metrotvnews.com/read/2015/08/22/160932/buya-syafii-atheis-berhak-hidup-asal
6 Ibid 34-57
7 Meski harus dicatat pula bahwa untuk sebagian kondisi, mengingat agama adalah kebenaran finalitas bagi
penganutnya, lebih baik tidak bersepakat sama sekali.
golongan masyarakat rentan, dimana kepercayaan adat adalah salah satunya, berhubungan dengan affirmative action dalam Pasal 28 H ayat 2. Pada lain pihak, benturan sekaligus bentuk dari posisi negara yang lebih tinggi dari hak-hak itu tercantum dengan Pasal 28 I ayat 5 dan Pasal 28 J ayat 2. Benturan sebagaimana dimaksud terakhir ini bermasalah karena pada akhirya memiliki corak yang lebih kuat dibandingkan jaminan hak itu sendiri.
Dikatakan lebih kuat karena dalam ketentuan konstitusi tersebut menyiratkan bahwa untuk hak-hak tersebut dapat berlaku, maka harus dibatasi dengan peraturan yang berlaku. Pertanyaanya, peraturan apa yang membatasi hak hak tersebut agar dapat berlangsung secara penuh? Meski supremasi hukum negara itu perlu,9 namun dalam konteks yang sama pula, supremasi tersebut juga memiliki potensi diskriminatif, persis dari pembatasan yang disebutkan itu tadi.
Salah satu bentuk dari pembatasan tersebut adalah UU No. 1/PNPS/1965. Peraturan tersebut lahir dari perseteruan antara golongan muslim dan kelompok spiritual yang pada pokoknya memberikan otoritas pada lima agama yang dianggap resmi untuk menentukan status penyimpangan dari agamanya.10 Secara eksplisit penjelasan Pasal 1 UU a quo menyatakan bahwa: Agama-agama yang dipeluk oleh penduduk di Indonesia ialah Islam, Kristen, Katolik, Hindu, Budha dan Khong Cu (Confucius). Sementara dalam penjelasan umum pada poin kedua menyatakan mengenai makin banyaknya aliran/organisasi kebatinan/kepercayaan yang menyalahgunakan dan atau mempergunakan agama, yang berarti dapat dibaca pula peraturan ini melawankan antara agama dan non-agama yang disertai dengan ancaman pidana. Dengan kata lain, UU a quo ini adalah asal muasal daripada praktik diskriminasi agama-agama diluar enam agama, persis melalui distingsi antara agama dan kepercayaan, yang kemudian distingsi ini dipergunakan dalam peraturan-peraturan lain.
Dekade 1970an ditandai dengan Keputusan Menteri Agama Nomor 70/1978 tentang Pedoman Penyiaran Agama yang berisikan ketentuan mengenai penyebaran agama dan Keputusan Menteri Agama Nomor 77/1978 tentang Bantuan Keagamaan di Indonesia dan Keputusan Bersama Menteri Agama dan Menteri Dalam Negeri 1/1979 tentang Tatacara Pelaksanaan Penyiaran Agama dan Bantuan Luar Negeri kepada Lembaga Keagamaan di Indonesia yang dituding condong untuk membatasi bantuan luar negeri kepada kegiatan misionaris nasrani dibawah Kemenag yang berada dalam kontrol golongan Islam. Dua
9 Pembatasan terhadap kebebasan beragama, mengacu pada ODIHR sebagai berikut:
a. Diatur melalui hukum
b. Pembatasan dengan tujuan keamanan publik, kesehatan atau moral, atau HAM fundamental dan kebebasan dari yang lain
c. Pembatasan tersebut memang dibutuhkan dan ditujukan sebagaimana mestinya secara proporsional d. Pembatasan tidak dilakukan dengan tujuan diskriminatif
Lihat dalam Guidelines on the Legal Personality of Religious or Belief Communities. OSCE/ODIHR. Warsawa Poland. 2014. Hlm 10-13
10 Pada masa sebelumnya, perdebatan meningkat diantara golongan muslim dan golongan kiri, sekaligus
pengaturan terakhir itu pada intinya mengharuskan persetujuan dari kemenag untuk melakukan kontrol atas bantuan dari asing. Paling mencolok dari dekade ini adalah UU No. 1/1974, meskipun berkesan minimal dan menggantikan pengaturan mengenai perkawinan sejauh diatur di dalamnya,11 pengakuan mengenai kepercayaan diatur dala Pasal 2 ayat (1) dan (2). Jadi sejauh dilakukan menurut hukum masing-masing agamanya dan kepercayaanya dan dicatatkan, maka status perkawinan adalah sah, yang berarti dalam konteks ideal dari pengaturan a quo, pernikahan adat juga sah sejauh dicatatkan. Tapi bukan berarti masalah selesai karena yang boleh dicatatkan adalah yang terdaftar.
Pasca reformasi, meski terlambat, Indonesia meratifikasi kovenan sipil dan politik dalam UU 12/2005 yang di dalamnya mengatur pula ketentuan mengenai kebebasan beragama sebagai bagian dari golongan hak yang tidak dapat ditunda pemenuhanya (non-derrogable rights). Sebelumnya pengaturan yang serupa mengenai HAM yang cukup luas diatur dalam UU 39/1999 termasuk di dalamnya hak berkeyakinan dalam pasal 22 ayat (1) dan ayat (2), juga jenis hak-hak lain yang merupakan turunan dari pasal 28 UUD. Meski dengan kemajuan yang cukup berarti, juga dengan adanya pengaturan UU 39/1999 sebagai UU payung beserta ratifikasi kovenan sipol, klausula dibatasi oleh UU, sebagaimana dijelaskan sebelumnya, masih berkesan lebih kuat. Akan tetapi, merebak dan bertambah luasnya ketersediaan pengaturan mengenai HAM yang terdapat dalam ratifikasi sipol maupun UU 39/1999 harus diterapkan dengan cara baca yang sama dengan pembacaan hak-hak di Konstitusi, bahwa hak-hak tersebut hanya dan baru dapat berlaku dalam pembatasan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang. Sialnya, tidak ada kejelasan mengenai pembatasan macam apa yang diperbolehkan oleh ketentuan sapu jagat dari Pasal 73 UU a quo, sebagaimana pula Pasal 28 huruf J ayat 2, atau singkatnya, tidak ada pembatasan tentang pembatasan. Hal ini menyebabkan Negara bisa saja sewaktu-waktu menciptakan hukum yang melanggar prinsip-prinsip hak yang diutarakan oleh aturan-aturan penjamin hak, sehingga membuat diskriminasi maupun pembedaan perlakuan itu menjadi sah adanya. Penindasan yang legal.
Untuk menunjukan dampak korosif dari campur tangan Negara terhadap hak religius, Film dari Yayasan Satunama dengan tepat menunjukan contoh-contoh yang tepat. Pada bagian pertama, film ini menceritakan tentang masyarakat Sedulur Sikep, Samin,yang dahulu diinisiasi oleh Mbah Samin Surosentiko, yang turut berjuang melawan pemerintahan kolonial Belanda, dimana ironisnya, masyarakat masih belum diakui secara penuh. Kini, perkawinan adat Sikep tidak diakui oleh pemerintah dan anak-anak yang lahir dicatatkan sebagai anak luar kawin, yang tentunya sangat menyakitkan bagi masyarakat Sedulur Sikep. Bagian kedua tentang agama Parmalim Medan, agama purba Batak. Masyarakat mengeluhkan tentang strip kosong di KTP, juga ketidaksingkronan dengan Adminduk, dan warga yang menghadapi urusan administrasi beberapa diantaranya justru diminta untuk memilih enam agama saja. Salah satu tokoh Parmalin mengatakan bahwa peraturan yang ada hanya untuk pemeluk agama, sedangkan Parmalin dianggap sebagai kepercayaan. Bagian ketiga tentang
11 Dikatakan minimal karena hanya mengakui kepercayaan pada tingkat syarat sah-nya saja. Sedangkan untuk
masyarakat Marapu, menyesalkan bahwa anak-anak mereka pergi bersekolah kemudian berpindah agama, yang membuat agama Marapu terancam punah. Guru di sekolah dasar meminta untuk menunjukan surat baptis. Masyarakat menghendaki agar di sekolah, dapat diajarkan mengenai agama Marapu. Bagian kelima tentang Ugamo Bangso Batak, agama asli dari masyarakat Batak. Ketika hendak melamar pekerjaan, masyarakat mengalami kesulitan karena tidak terdapat ketentuan administrative tentang agama kepercayaan. Bagian enam tentang masyarakat Bayan. Mereka menghadapi stigma sebagai orang syirik, karena ritual yang dianggap berbeda dari agama Islam. Pernah suatu kali situs-situs adat dibakar dan harus menjalankan ritual secara sembunyi-sembunyi. Bagian ketujuh megenai Paguyuban Eklasing Budi Murka, karena peristiwa G30S, penganut aliran turut dituduh sebagai Atheis, sehingga mereka diharuskan untuk memilih salah satu agama. Meski telah ada surat edaran, namun warga masih merasa ketakutan kalau-kalau akan menimbulkan konflik, celaan, atau gangguan. Bagian terakhir tentang masyarakat Sapta Darma di Brebes. Pada suatu kesempatan, warga tidak diijinkan untuk menggunakan pemakaman umum karena merupakan pengikut Sapta Darma.
Tampak jelas dengan pola pengaturan diatas, regulasi religius dan terutama favoritisme agama, yaitu enam agama terutama Islam. Pada praktiknya, masalah yang terdapat dalam tabel tersebut tidaklah semudah yang diutarakan, bahkan ketika hukum positif telah memberikan jaminan, implementasi dari aparat yang menegakkanya adalah hal yang lain, begitupula dengan ketentuan pidana yang lebih mudah diterapkan pada penisataan terhadap enam agama yang mengancam agama-agama/kepercayaan minoritas. Pada kesimpulanya, pola supervisi negara terhadap agama di Indonesia masih menjadi masalah sejauh distingsi antara agama dan kepercayaan masih dipergunakan terutama dalam rezim administrasi.
Soal masalah distingsi agama dan kepercayaan, itu kembali muncul pada UU 23/2006 Tentang Administrasi Kependudukan. Konsekuensinya, penghayat kepercayaan atau yang agamanya belum diakui, dapat dikosongkan kolomnya. Hal yang sama dapat ditemukan pula pada UU 24/2013 sebagai UU Perubahan. Akibatnya, pada satu sisi, bagi penghayat agama kepercayaan yang belum diakui oleh negara tetap dilayani, namun pada sisi lain, apakah kepercayaan yang belum diakui itu pada dirinya turut menentukan sah tidaknya perkawinan yang bertumpu pada agama dan kepercayaan subyek hukumnya? Karena hanya apabila agama kepercayaan itu diakui, ketentuan Pasal 81 dalam PP 37/2007 berlaku.12
Tidak diakuinya suatu agama kepercayaan dengan demikian memiliki akibat hukum berupa tidak dapat diberlakukan pencatatan. Namun menurut saya, yang lebih menyakitkan adalah tidak diakuinya agama sebagai bagian dari identitas yang diyakininya yang dimana
12 Pasal 81 PP 27/2007:
(1) Perkawinan Penghayat Kepercayaan dilakukan di hadapan Pemuka Penghayat Kepercayaan. (2)Pemuka Penghayat Kepercayaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditunjuk dan ditetapkan oleh organisasi penghayat kepercayaan, untuk mengisi dan menandatangani surat perkawinan Penghayat Kepercayaan.
religiusitas itu lebih besar dari dirinya sendiri. Jalan lain adalah, daripada Negara mengurusu perihal yang bersifat magis dan amat personal ini, bukankah lebih baik apabila Negara melepaskan dirinya dari permasalahan agama, yang dengan demikian, agama-agama yang ada tidak perlu mencatatkan dirinya, melainkan sudah secara otomatis terakui sebagai warganegara yang setara dan memiliki hak-hak yang sama. Tugas Negara, dengan demikian, adalah semata-mata sebagai tukang catat sensus. Melalui perspektif ini, apabila seseorang berhadapan dengan urusan administrasi, Negara harus melihatnya sebagai anggota dari warganegara, dan bukan melakukan distingsi antara agama dan kepercayaan.
Sebagai pembanding, Pemerintahan Kanada baru-baru ini secara formil mengajukan permintaan maaf terhadap suku Indian, dimana anak-anak warga asli Indian diambil dari keluarganya, dipaksa untuk mengikuti sekolah dan ditempatkan tersebar di Kanada, serta dilarang untuk menggunakan bahasa atau mengekspresikan kebudayaan. Pada tahun 2015, pemerintahan Kanada telah membentuk tim KKR dan mengakui bahwa kebijakan pada masa itu, negara telah melakukan apa yang disebut sebagai Genosida Budaya.13 Pola yang muncul adalah agama beserta warga pendatang melakukan ekspansi fisik maupun kebudayaan, dan kemudian berlanjut dalam bentuk-bentuk kebijakan maupun praktik diskriminatif. Di Indonesia, kesadaran tentang hal tersebut masih jauh kiranya. Agama-kepercayaan lokal kian terdesak karena tidak memiliki akses dan diperburuk dengan keberpihakan Negara terhadap enam agama, sebagaimana ditampakan dalam Film Yayasan Satunama, bukankah hal itu juga satu bentuk genosida budaya dibawah rezim tirani mayoritas atas nama Negara hukum dan demokrasi? Lebih jauh lagi, apabila nanti memang kelak akan nada pembatasan atas pembatasan dengan diakuinya hak-hak masyarakat penghayat, akankah secara otomatis turut menjamin pula keamanan dan kenyamanan warga penghayat dari misi-misi dakwah maupun stigma sebagai orang kafir dan atheis dari agama mayoritas?
Pertanyaan lainya, apabila hendak konsisten dengan pembacaan mengenai kebebasan berkeyakinan sebagai suatu hak, dalam konteks pengaturan yang diskriminatif, bahkan apabila bertentangan dengan peraturan tertulis sekalipun, tetap memiliki dimensi dari HAM, yaitu sebagai ketentuan hukum yang berlaku (rule of law sebagai bagian dari prinsip human rights). Disini, konteksnya bukan lagi pemenuhan hak, melainkan rekognisi atas hak itu sendiri.
Catatan: Agama Adat/Lokal dan Ekspansi Pasar
Tulisan ini berusaha untuk menjelaskan agama kepercayaan adat hanya dari satu segi saja, yaitu hukum semata. Topik yang ada dalam tulisan ini pun, lebih kepada konflik yang bersifat langsung, baik praktik/kebijakan diskriminatif maupun kekerasan. Sementara, pada kenyataanya terdapat pula satu ancaman yang nyata dan halus sifatnya, yaitu agama dari dimensi ekonomi. Misalkan, apakah masih relevan membicarakan agama adat/lokal, sedangkan di lain pihak, struktur ekonomi produksi, yang merupakan determinan utama dari
13Honouring the Truth, Reconciling for the Future, Summary of the Final Report of the Truth and Reconciliation
