1
BAB I
PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Program bantuan tunai bersyarat atau yang dikenal dengan istilah
Conditional Cash Transfer (CCT) adalah program bantuan tunai yang ditujukan
bagi rumah tangga miskin, dengan mensyaratkan rumah tangga tersebut melakukan investasi jangka panjang pada Sumber Daya Manusia (SDM) bagi anak-anaknya seperti peningkatan pendidikan, kesehatan, dan perbaikan gizi. Program ini tercatat sebagai komponen penting pada sistem perlindungan sosial dan penanggulangan kemiskinan di banyak negara khususnya negara-negara berkembang (World Bank, 2009).
Program CCT pertama kali diterapkan di Meksiko pada tahun 1997 dengan nama Programa de Education, Salud y Alimentacion (PROGRESA). Saat ini CCT telah banyak diadopsi di berbagai negara. Tahun 2014, tidak kurang dari 70 negara sudah menerapkannya diantaranya negara di Amerika Latin, Karabia, Asia, dan Afrika. CCT juga telah merebak ke negara maju seperti Amerika Serikat yang mengimplementasikan program ini di New York dan Washington, DC pada tahun 2007 (World Bank, 2009).
Banyaknya negara yang mengadopsi program CCT dikarenakan dari fakta empiris akan keberhasilan program ini. CCT terbukti berhasil mengurangi angka kemiskinan dan mendorong orang tua melakukan investasi kesehatan dan pendidikan bagi anak-anaknya. Progam ini juga menyokong pemenuhan target-target indikator tujuan pembangunan milenium (Millenium Development Goals,
2
MDGs 2015) dan sekarang dengan Sustainable Development Goals (SDGs 2030) seperti pengurangan penduduk miskin dan kelaparan, pencapaian pendidikan dasar, kesetaraan gender, kehidupan yang sehat, dan pengurangan angka kematian bayi dan balita serta pengurangan kematian ibu karena melahirkan (World Bank, 2009).
Pemerintah Indonesia juga turut menaruh perhatian pada program CCT. Pada tahun 2007, pemerintah menguji coba program ini yang diberi nama Program Keluarga Harapan (PKH). Uji coba PKH dilakukan di 7 provinsi (DKI Jakarta, Jawa Barat, Jawa Timur, Sulawesi Utara, Gorontalo, Nusa Tenggara Timur, dan Sumatera Barat) dengan target peserta 500.000 rumah tangga dan anggaran belanja yang dikeluarkan sebesar 508 juta rupiah. Ketujuh provinsi tersebut dipilih berdasarkan kesiapan dari pemerintah provinsi yang disampaikan ketika Musyawarah Perencanaan Pembangunan Nasional (Musrenbangnas) yang dilaksanakan oleh Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas). Program ini diharapkan pada tahun 2015 sebarannya sudah diimplementasikan di seluruh provinsi di Indonesia (Kemensos RI, 2007).
Dari tahun ke tahun, pemerintah selalu menambah target penerima PKH. Sejak tahun 2014, sasaran penerima PKH sudah menyebar ke semua provinsi di Indonesia dengan jumlah penerima bantuan sebanyak 2,8 juta keluarga miskin yang tersebar di 433 Kabupaten/Kota di 4.870 kecamatan. Data terakhir yang di dapat pada tahun 2016, pemerintah menargetkan jumlah penerima meningkat mencapai 6 juta keluarga miskin (kemsos.go.id).
3
Dari sisi besaran anggaran yang dikeluarkan dan realisasi rumah tangga penerima PKH, terlihat adanya tren peningkatan dari tahun 2007 sampai tahun 2016. Berikut data besaran alokasi pemerintah Indonesia untuk anggaran dan realisasi peserta PKH dari tahun 2007 – 2016.
Sumber: Kementerian Sosial (2015) dan Bappenas (2015) dalam kemsos.go.id.
Untuk tahun 2016 berbasis dokumen perencanaan anggaran negara yang sudah dibahas bersama oleh Kementerian Keuangan, Bappenas dan Kementerian Sosial pada November 2015.
Gambar 1.1 Grafik Perkembangan Implementasi PKH di Indonesia (2007-2016)
Sejak tahun 2012, sasaran penerima manfaat PKH diperbaiki, data awal untuk peserta PKH diambil dari Basis Data Terpadu hasil PPLS 2011 yang dikelola oleh TNP2K (Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan). Sasaran PKH yang sebelumnya berbasis rumah tangga, terhitung sejak saat itu diperbaiki menjadi berbasis keluarga. Perbaikan ini dilakukan untuk menerapkan prinsip bahwa keluarga adalah satu orang tua bertanggung jawab terhadap pendidikan, kesehatan, kesejahteraan dan masa depan anak (tnp2k.go.id).
4
Berdasarkan Kemensos RI (2007), PKH diberikan kepada keluarga sangat miskin yang memenuhi sedikitnya satu kriteria kepesertaan program berikut. 1. Memiliki ibu hamil/nifas/anak balita.
2. Memiliki anak usia 5 – 7 tahun yang belum masuk pendidikan dasar (anak pra sekolah).
3. Anak usia SD/MI/Paket A/SDLB (usia 7 – 12 tahun). 4. Anak SLTP/MTs/Paket B/SMLB (usia 13 – 15 tahun).
5. Anak usia 16 – 18 tahun yang belum menyelesaikan pendidikan dasar termasuk anak dengan disabilitas.
Seluruh keluarga di dalam suatu rumah tangga berhak menerima bantuan tunai apabila memenuhi kriteria kepesertaan program dan memenuhi kewajibannya.
Adapun kewajiban yang harus dilakukan peserta PKH adalah:
1. komponen kesehatan mensyaratkan pesertanya menggunakan layanan
prenatal, proses kelahiran harus ditolong oleh tenaga kesehatan terlatih,
layanan postnatal serta mengimunisasikan anak dan memantau tumbuh kembang anak secara rutin;
2. komponen pendidikan mensyaratkan anak-anak peserta PKH wajib terdaftar dan hadir di sekolah minimal 85 persen dari jumlah hari sekolah yang berlaku. Penetapan persyaratan ini diharapkan akan membawa perubahan perilaku peserta PKH terhadap pentingnya kesehatan dan pendidikan bagi anak-anaknya (Kemensos RI, 2007).
Tujuan umum dari PKH adalah untuk mengurangi beban pengeluaran keluarga miskin, meningkatkan kualitas sumber daya manusia, dan dalam jangka
5
panjang dapat memutus rantai kemiskinan. Secara khusus, tujuan PKH sebagai berikut.
1. Meningkatkan status sosial ekonomi peserta.
2. Meningkatkan akses dan kualitas pelayanan pendidikan dan kesehatan bagi peserta.
3. Meningkatkan taraf pendidikan peserta.
4. Meningkatkan status kesehatan dan gizi ibu hamil (bumil), ibu nifas, anak usia di bawah lima tahun (balita) dan anak prasekolah anggota peserta (Kemensos RI, 2007).
Bantuan yang diberikan kepada peserta PKH adalah bantuan uang tunai yang diberikan kepada ibu atau perempuan dewasa (nenek, bibi atau kakak perempuan) dan selanjutnya disebut pengurus keluarga. Bantuan uang yang diberikan kepada pengurus keluarga perempuan ini telah terbukti lebih efektif dalam meningkatkan kualitas pendidikan dan kesehatan penerima bantuan. Pengecualian dari persyaratan di atas dapat dilakukan pada kondisi tertentu, misalnya bila tidak ada perempuan dewasa dalam keluarga, maka dapat digantikan oleh kepala keluarga. Sebagai bukti kepesertaan PKH, rumah tangga atau keluraga diberikan kartu peserta PKH (tnp2k.go.id).
Selain menerima bantuan uang tunai, peserta PKH juga menerima pelayanan kesehatan (ibu dan bayi) di Puskemas, Posyandu, atau Polindes dan menerima pelayanan pendidikan bagi anak usia wajib belajar pendidikan dasar sembilan tahun sesuai ketentuan yang berlaku. Peserta PKH juga berhak mendapatkan layanan program bantuan sosial secara terintegrasi seperti asuransi atau jaminan
6
kesehatan, Bantuan Siswa Miskin (BSM), beras untuk rumah tangga miskin (raskin), dan lainnya (tnp2k.go.id).
Dengan adanya bantuan dan layanan tersebut di atas, diharapkan tujuan dari diterapkannya PKH dapat tercapai. Adapun yang dapat dijadikan sebagai parameter keberhasilan PKH khususnya di bidang pendidikan, salah satunya adalah tingkat partisipasi sekolah dari rumah tangga. Hal ini dikarenakan PKH mensyaratkan anak-anak pesertanya wajib terdaftar dan hadir di sekolah minimal 85 persen dari jumlah hari sekolah yang berlaku, sehingga dengan persyaratan ini akan berdampak pada kenaikan partisipasi sekolah dari rumah tangga tersebut.
Selain itu, dengan adanya bantuan ini juga akan membantu rumah tangga dalam memenuhi pengeluaran pendidikan karena sebagian besar rumah tangga sangat miskin memiliki daya beli yang rendah khususnya dalam memberikan layanan pendidikan yang layak bagi anaknya. Mereka bahkan tidak memiliki biaya untuk menyekolahkan anaknya atau tidak mampu memenuhi kebutuhan pendidikan untuk tingkat minimal, terutama pada pengeluaran pendukung pendidikan seperti pembelian buku, transportasi dan uang jajan. Hal inilah menjadi penyebab anak tidak mengenyam pendidikan atau tidak melanjutkan pendidikannya. Harapannya dengan adanya kebijakan ini selain pada peningkatan partisipasi sekolah, juga akan berdampak pada peningkatan pengeluaran pendidikan rumah tangga seperti pembelian buku, uang transportasi, jajan, biaya seragam sekolah, alat tulis dan pengeluaran pendidikan lainnya.
Pada akhirnya, implikasi positif tujuan dari pelaksanaan PKH harus bisa dibuktikan secara empiris, sehingga pengembangan PKH memiliki bukti nyata
7
yang bisa dipertanggung jawabkan. Berdasarkan pelaksanaan program tersebut, menarik untuk dievaluasi kebijakan PKH dari sisi tujuan yang ingin dicapai yakni apakah berdampak yang signifikan terhadap peningkatan partisipasi sekolah dan pengeluaran pendidikan rumah tangga di Indonesia?
1.2 Keaslian Penelitian
Penelitian berkaitan dengan evaluasi dampak dari Conditional Cash
Transfer (CCT) telah banyak dilakukan di negara-negara yang menerapkan
program ini. Hingga saat ini, sekitar 70 negara di dunia yang sudah menerapkan kebijakan CCT. Penelitian tentang evaluasi dampak CCT terhadap tingkat partisipasi sekolah dan konsumsi rumah tangga khususnya pengeluaran pendidikan telah diteliti di beberapa negara, antara lain yaitu Uruguay, Brazil, Meksiko, Filipina, Nikaragua, Kolumbia dan Indonesia.
Borraz dan González (2009) meneliti dampak Ingreso Ciudadano terhadap pendaftaran sekolah, pekerja anak dan penawaran tenaga kerja. Penelitian ini dilakukan diantara tahun 2005 dan 2007 pada rumah tangga yang paling miskin di Uruguay dengan menggunakan metode PSM. Dampak yang diteliti diklasifikasikan berdasarkan kelompok umur 8 – 11 tahun dan 12 – 14 tahun.
Maluccio (2010) meneliti dampak Red de Proteccion Sosial (RPS) terhadap konsumsi, investasi produktif dan alokasi tenaga kerja di Nikaragua. Penelitian ini menggunakan metode randomized evaluations dan double-difference technique untuk mengukur dampak dari RPS selama 4 tahun program, 2000 – 2004.
Soares, et al. (2010) membuat review perbandingan dampak dari Brazil’s
8
dampak dari CCT yang diteliti adalah ketimpangan, kemiskinan, konsumsi, pendidikan, kesehatan, dan partisipasi tenaga kerja. Merode analisis yang digunakan untuk menganalisis dampak Bolsa Familia adalah Propensity Score
Matching (PSM) dengan menggunakan data dari a nationally and regionally reprentative sample survei carried out by Cedeplar and commissioned by the Ministry of Social Development (MDS).
Brauw, et al. (2015) melakukan penelitian dampak Bolsa Famılia terhadap pendidikan. Adapun parameter yang diamati berupa tingkat partisipasi sekolah, putus sekolah, tingkat kenaikan kelas dan tingkat tinggal kelas dengan klafikasi berdasarkan umur tingkat pendidikan. Metode yang digunakan dalam penelitian adalah PSM.
Attanasio dan Mesnard (2005) meneliti dampak Familias en Acción (FA) terhadap konsumsi di Kolombia. Analisis metode dalam penelitian ini menggunakan double-difference dengan menggunakan Data The Familias en
Acción Survey. Data sampel yang digunakan terdiri dari 11.500 rumah tangga di
57 daerah. Pada negara yang sama, Attanasio, et al. (2010) juga meneliti dampak FA terhadap pendidikan dan pekerja anak di perdesaan Kolombia dengan menggunakan metode PSM. Dampak terhadap tingkat partisipasi sekolah diklasifikasikan berdasarkan usia 8 – 13 tahun dan 14 – 17 tahun.
Tutor (2014) meneliti dampak Pantawid Pamilya terhadap konsumsi rumah tangga di Filipina dengan menggunakan metode Propensity Score Matching (PSM) dan data The Annual Poverty Indicators Survei (APIS). World Bank (2014) juga membuat laporan studi dampak dari Pantawid Pamilya terhadap
9
pendidikan, kesehatan, konsumsi, asset, dan tabungan dengan menggunakan metode Randomized Controlled Trials (RCT).
Evaluasi dampak dari kebijakan CCT di Indonesia yang diuji cobakan pada tahun 2007 telah dibuat laporan studi dampaknya oleh World Bank (2011). Pada laporan ini, World Bank menggunakan metode analisis experimental design untuk mengevaluasi dampak PKH terhadap kesejahteraan rumah tangga dalam hal ini diukur dengan pendekatan konsumsi, pendidikan dan pekerja anak. Adapun data yang digunakan berasal dari data survei dasar tahun 2007 dan survei lanjutan tahun 2009.
Berikut ringkasan penelitian-penelitian tentang evaluasi dampak CCT.
Tabel 1.1 Ringkasan Literatur Hasil Studi Empiris
No Judul Penulis Tahun Metodologi Kesimpulan 1 The Impact of Conditional Cash Transfers on Consumption and Investment in Nicaragua Maluccio 2010 Metode : Double-Difference Methodology, randomized design Data : annual household panel data survei implemented in both intervention and kontrol areas of RPS before and start of the program began operations, 2001-2004 Dampak RPS di Nikaragua Tahun 2001: Belanja Pendidikan 140* Tahun 2002: Belanja Pendidikan 321*** Tahun 2004: Belanja Pendidikan 206** 2 The Impact of Oportunidades on Consumption, Savings and Transfers (Mexico) Manuela Angelucci 2012 Metode : Propensity Score Matching (PSM) Data tahun 2003 dan 2004
Tidak signifikan berdampak terhadap konsumsi non food, dimana pengeluaran pendidikan bagian dari konsumsi non food 3 The impacts on family consumption of the Bolsa Família subsidy programme Marcela Nogueira Ferrario 2014 Metode : PSM Data : the Brazilian Household Budget Survey
from 19 May 2008 to 18 May 2009
berdampak negatif terhadap belanja pendidikan pada biaya kursus reguler atau pendidikan tinggi, tetapi berdampak positif pada pengeluaran untuk buku dan peralatan sekolah.
10 Lanjutan Tabel 1.1 No Judul Penulis Tahun Metodologi Kesimpulan 4 Evaluating The Impact of Brazil’s Bolsa Familia: Cash Transfer Program In Comparative Perspective Soares, et al. 2010 Metode : Propensity Score Matching (PSM) Data : a nationally and regionally reprentative sample survei carried out by Cedeplar and commissioned by the Ministry of Social Development (MDS)
Bolsa Familia memengaruhi pengeluaran pendidikan sebesar R $ 2.65 perbulan 5 The Impact of Bolsa Famılia on Schooling Brauw, et al. 2015 Metode : PSM Pengklasifikasian berdasarkan jenis kelamin, usia, dan lokasi
Memberikan dampak yang signifikan pada peningkatan partisipasi sekolah sebesar 8 persen dan tingkat kenaikan kelas sebesar 10 persen 6 The impact of the
BolsaEscola/ Familia
conditional cash transfer program on enrollment, dropout rates and grade promotion in Brazi Paul Glewwe dan Ana Lucia Kassouf 2012
Metode : OLS Meningkatkan partisipasi sekolah sekitar 5,5 persen pada kelas 1-4 dan 6,5 persen pada kelas 5-8 Menurunkan tingkat putus sekolah sebesar 0,5 poin persen di kelas 1-4 dan 0,4 poin persen kelas 5-8 7 The impact of Philippines conditional cash transfer program on consumption Tutor, Melba V. 2014 Metode : Propensity Score Matching (PSM) Tidak signifikan memengaruhi pengeluaran pendidikan, dengan pendekatan 4 metode 8 The Impact Of A Conditional Cash Transfer Programme On Consumption In Colombia Orazio Attanasio dan Alice Mesnard 2005 Metode : Double-Difference Y = α1+ α2DTSP*followup + α3DTSP + α4Dfollowup + α5X + v Memengaruhi pengeluaran pendidikan sebesar 8005.5 peso ** di perkotaan, sedangkan di perdesaan tidak signifikan memengaruhi 9 Children’s Schooling and Work in the Presence of a Conditional Cash Transfer Program in Rural Colombia Orazio Attanasio, et al. 2010
Metode : PSM Memiliki dampak positif dan signifikan terhadap
partisipasi sekolah, terutama untuk kelompok usia yang lebih tua (7 persen di daerah pedesaan dan sekitar 5 persen di perkotaan. Memiliki efek yang lebih rendah, hanya 2 persen pada tingkat partisipasi anak-anak di daerah pedesaan, dan efek dari lebih dari 1 poin persentase untuk anak-anak di daerah perkotaan
11 Lanjutan Tabel 1.1 No Judul Penulis Tahun Metodologi Kesimpulan 10 Main Findings from the Impact Evaluation of Indonesia’s Pilot Household Conditional Cash Transfer Program World Bank 2011 Metode : experimental design Survei Baseline : 2007 Survei Follow up : 2009 Tidak signifikan memengaruhi pengeluaran pendidikan 11 Philippines Conditional Cash Transfer Program Impact Evaluation World Bank 2014 Metode : Randomized Controlled Trials CCT signifikan memengaruhi pengeluaran pendidikan sebesar (0.317**) dan memiliki dampak yang besar pada tingkat partisipasi sekolah untuk anak-anak muda sebesar 4,5 persen pada usia 6 – 11 tahun
12 Where does the money go? Assessing the expenditure and income effects of the Philippines' Conditional Cash Transfer Program Quimbo, et al. 2015
Metode Propensity Score Matching (PSM)
Data : The PCED Social Protection Survey, total sample size of 3,100 households
Tidak signifikan
memengaruhi pengeluaran pendidikan pada dua pasang kelompok yang dibandingkan, sedangkan untuk kelompok rumah tangga yang tidak miskin, CCT memberikan dampak menurunkan (-333*) 13 The Consumption
of Household Goods, Bargaining Power and their Relationship with a Conditional Cash Transfer Program in Peru Luis Garcia 2017
Metode : OLS, Fix effect Data : Survei Sosial Ekonomi Rumah Tangga Peru Nasional 2009-2014
rumah tangga penerima program Juntos menghabiskan sebagian besar anggaran keluarga untuk konsumsi makanan, pakaian anak-anak dan pendidikan
Penelitian ini memiliki tema yang sama dengan penelitian sebelumnya, tetapi ada beberapa hal mendasar yang membedakan dengan penelitian sebelumnya, terutama yang dilakukan di Indonesia, antara lain:
1. metode penelitian yang digunakan adalah propensity score matching, sedangkan penelitian sebelumnya yang dilakukan oleh World Bank (2011) menggunakan experimental design dan sampai dengan penelitian ini
12
dilakukan, metode ini belum pernah digunakan untuk penelitian sejenis khususnya tentang dampak PKH terhadap tingkat partisipasi sekolah;
2. data yang digunakan bersumber dari data IFLS terbaru gelombang kelima tahun 2014 dan sampai dengan penelitian ini dilakukan belum pernah dimanfaatkan untuk penelitian yang sejenis khususnya tentang dampak PKH terhadap tingkat partisipasi sekolah.
1.3 Rumusan Masalah
Dalam rangka strategi untuk menanggulangi kemiskinan, dari tahun ke tahun pemerintah terus berusaha meningkatkan anggaran dan cakupan penerima PKH. Adapun harapan dengan adanya program ini, tujuan dari PKH khususnya untuk meningkatkan taraf pendidikan peserta dapat dicapai. Sejalan dengan hal tersebut menjadi motivasi penulis untuk mengevaluasi bagaimana dampak dari PKH terhadap tingkat partisipasi sekolah dan pengeluaran pendidikan rumah tangga di Indonesia.
1.4 Pertanyaan Penelitian
Berdasarkan rumusan masalah dan studi evaluasi dampak CCT di berbagai negara, maka pertanyaan yang diajukan pada penelitian ini adalah sebagai berikut. 1. Apakah PKH berdampak signifikan terhadap tingkat partisipasi sekolah rumah
tangga di Indonesia?
2. Apakah PKH berdampak signifikan terhadap pengeluaran pendidikan rumah tangga di Indonesia?
13
1.5 Tujuan Penelitian
Tujuan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut.
1. Untuk mengetahui dampak PKH terhadap tingkat partisipasi sekolah rumah tangga di Indonesia.
2. Untuk mengetahui dampak PKH terhadap pengeluaran pendidikan rumah tangga di Indonesia.
1.6 Manfaat Penelitian
Adapun manfaat yang akan diperoleh dari penelitian ini antara lain adalah sebagai berikut.
1. Bagi praktisi (dari sisi praktik), penelitian dapat menjadi bahan evaluasi dan pertimbangan dalam menetapkan kebijakan perencanaan kedepannya terkait dengan perlindungan sosial dan penanggulangan kemiskinan melalui PKH di Indonesia.
2. Bagi kalangan akademisi (dari sisi teoritis), penelitian ini dapat menjadi wacana dan referensi tambahan dalam kajian perumusan dokumen kebijakan sebagai bagian dari analisis kebijakan perlindungan sosial dan penanggulangan kemiskinan melalui PKH di Indonesia.
1.7 Sistematika Penulisan
Penyusunan karya tulis ini terdiri dari lima bab. Bab I Pendahuluan yang terdiri dari latar belakang, keaslian penelitian, perumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, manfaat penelitian dan sistematika penulisan. Bab II Landasan Teori berisikan penjelasan mengenai teori, kajian terhadap penelitian
14
sebelumnya dan kerangka alur penelitian. Bab III Metode Penelitian, yang terdiri dari desain penelitian, populasi dan sampel, definisi operasional variabel dan metode analisis data. Bab IV Analisis yang terdiri dari deskripsi data, analisis data, dan pembahasan. Bab V Simpulan dan Saran berisi simpulan, implikasi, saran dan keterbatasan penelitian.
