DAMPAK PENGIRIMAN FOOD AID DARI AMERIKA SERIKAT
DALAM BIDANG EKONOMI DAN SOSIAL ETHIOPIA
Disusun untuk memenuhi tugas makalah ujian akhir semester Mata Kuliah Pembangunan Internasional
Oleh:
Dian Fitriyani Agustin (1206210830)
Departemen Ilmu Hubungan Internasional Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
BAB I PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Ethiopia merupakan negara yang berada di ujung timur Benua Afrika. Negara ini memiliki permukaan tanah yang bervariasi, dari dataran tinggi bersuhu rendah, dataran rendah yang bersuhu tinggi, sampai gurun pasir yang begitu terik. Ethiopia memiliki populasi sebanyak 67 juta penduduk, dengan 84% penduduk hidup di wilayah pedesaan. Lebih dari setengah rakyat Ethiopia hidup di bawah 1 US $ per hari dan lebih dari 80% mengandalkan sektor pertanian sebagai tempat mencari nafkah.1
Mayoritas rakyat Ethiopia mengalami kelaparan. Hal utama yang mendorong adanya kelaparan kronis di Ethiopia adalah kekeringan, di mana sebagian wilayah Ethiopia memiliki musim hujan yang tidak bisa diprediksi. Meskipun demikian, kekeringan terus-menerus, tidak selalu menyebabkan kelaparan di dunia ini. Cuaca merupakan satu dari sekian banyak faktor yang menyebabkan kelaparan akut. Alasan utama kelaparan akut di Ethiopia adalah kemiskinan. Sebab, orang yang miskin tidak memiliki sumber daya yang memadai untuk menghadapi keadaan yang terbatas. Selain itu, sistem perdagangan yang tidak seimbang juga berkontribusi pada kelaparan di Ethiopia, di mana pemerintah membeli hasil pertanian dari petani dengan harga yang rendah. Faktor lain yang mendorong kelaparan di Ethiopia adalah sistem pertanian, di mana banyak individu di sana tidak memiliki ladang sendiri dan dipekerjakan sesuai dengan ukuran besar atau kecilnya keluarga, dengan keuntungan yang hanya didistribusikan setiap beberapa tahun sekali. Lahan juga dibagi untuk beberapa petani dalam waktu tertentu, sehingga jelas, petani di Ethiopia berkurang pendapatannya.2
Dengan kondisi tersebut, berbagai pihak berusaha untuk membantu Ethiopia, salah satunya adalah Amerika Serikat. Sejak tahun 1956-1994, AS telah memberikan lebih dari 773 juta US $ food aid bagi Ethiopia, lebih dari negara di wilayah sub-Sahara lainnya.3 Namun demikian, adanya
food aid tidak serta merta membuat Ethiopia lepas dari ancaman kelaparan dan kemiskinan. Hal ini terkait dengan berbagai kritik efektifitas bantuan luar negeri sendiri, di mana kaum developmentalist menilai bahwa bantuan luar negeri justru mengakibatkan dependency atau ketergantungan. Selain itu, food aid juga dinilai mampu menyebabkan distrorsi pasar domestik bagi
1 ActionAid, “Food and Famine in Ethiopia”, diakses dari
http://www.actionaid.org.uk/sites/default/files/doc_lib/196_1_ethiopia_food.pdf, pada 20 Desember 2014. 2 ActionAid
negara penerima. Untuk itu, makalah ini akan mencoba mengetahui lebih jauh mengenai dampak food aid yang telah diberikan AS pada bidang ekonomi dan sosial di Ethiopia.
1.2. Rumusan Masalah
Bagaimana dampak food aid yang diberikan oleh Amerika Serikat dalam bidang ekonomi dan sosial di Ethiopia?
1.3. Kerangka Teori/Konsep
1.3.1. Dependency and Foreign/Food Aid
Paul Harvey dan Jeremy Lind mencoba mempelajari mengenai pengertian dari dependency. Ketergantungan dinilai sebagai kondisi kurangnya inisiatif masyarakat, yang juga bertentangan dengan beberapa nilai positif seperti independency (kemandirian), self-sufficiency (berdiri di kaki sendiri), self-reliance (usaha membantu diri sendiri), dan sustainability (keberlanjutan). Harvey dan Lind menilai bahwa ketergantungan merupakan masalah khusus dalam konteks di mana bantuan telah diberikan dalam periode yang berkepanjangan.4 Harvey dan Lind kemudian menilai bahwa
masyarakat atau negara dapat dikatakan ketergantungan, ketika mereka tidak mampu memenuhi langsung kebutuhan dasar penduduknya dalam tanpa bantuan eksternal.5
Secara garis besar, Harvey dan Lind mengidentifikasi empat hal yang berkaitan dengan ketergantungan dan bantuan:6
a. Bantuan memberikan risiko terciptanya mentalitas ketergantungan atau sindrom di mana orang mengharapkan bantuan lanjutan. Hal ini melemahkan inisiatif, baik pada tingkat individu ataupun masyarakat.
b. Bantuan merusak perekonomian lokal, dengan menciptakan perlunya bantuan lanjutan dan menjebak masyarakat dalam ketergantungan berkelanjutan atau kronis, khususnya pada bantuan luar negeri.
c. Ketergantungan pada bantuan eksternal menjadi salah satu pendorong kemiskinan ekstrim, dan biasanya dikaitkan dengan rasa malu atau kekalahan.
d. Ketergantungan biasanya terjadi pada pemerintah di tingkat lokal maupun nasional, partai yang berseberangan dan lembaga bantuan, pada sumber daya bantuan.
4 Paul Harvey dan Jeremy Lind, “Dependency and Humanitarian Relief: a Critical Analysis” dalam Humanitarian Policy Group Research Report, No. 19 (July, 2005): hlm. 8-9
Ketergantungan dapat dilihat dari hubungannya dengan dua hal, yaitu kesejahteraan dan pembangunan. Dalam kaitannya dengan kesejahteraan, Fineman mendefinisikan keadaan ketergantungan sebagai suatu hal menurun, yang merupakan hasil dari kemalasan dan degenerasi, kemiskinan, dan kejahatan.7 Sementara kaitan ketergantungan dan pembangunan, sebenarnya
ketergantungan merupakan istilah kunci dalam teori-teori mengenai proses pembangunan. Teory dependency sendiri melihat bahwa keterbelakangan pembangunan merupakan hasil dari hubungan kekuatan yang tidak seimbang antara negara kapitalis kaya, dengan negara berkembang yang miskin. Dengan adanya hal tersebut, terlihat jelas bahwa ketergantungan berhubungan dengan bantuan yang diterima oleh suatu negara.8
Oxfam GB memberikan contoh food aid, yang dinilai mencerminkan ketersediaan surplus perdagangan dan keinginan negara eksportir untuk memperluas pasarnya dan keterlibatan kepentingan khusus di dalamnya untuk mencari keuntungan dari food aid program.9Adanya hal
tersebut ditunjukkan dengan kasus di Ethiopia, di mana petani miskin di sana sudah tergantung dengan bantuan pangan yang diberikan oleh pihak eksternal.10
Food aid, selain dapat menimbulkan ketergantungan, juga menjadi masalah perdagangan. Hal ini disebabkan oleh munculnya potensi distorsi pasar oleh program tersebut. Food aid berpotensi mengurangi produksi pangan negara penerima donor, bahkan merusak mata pencaharian penduduk di pedesaan. Meskipun WTO juga sudah mengatur adanya pembatasan trade-distorting measures, namun food aid program tidak tunduk dengan peraturan tersebut, khususnya pada peraturan di Putaran Uruguay dan Agricultural Agreement. Terlebih sengketa food aid program pun tidak diatur dalam dispute settlement body WTO.11
Adapun lima permasalahan utama food aid program yang melanggar prinsip WTO adalah: a) Merusak produksi lokal dari negara penerima donor;
b) Merupakan usaha displacement exports dari negara maju;
c) Food aid digunakan untuk membuang kelebihan pangan di negara maju; d) Food aid digunakan untuk mencari pasar baru; dan
e) Kurangnya kejelasan mengapa food aid lebih cenderung berbentuk barang dibandingkan dana tunai, seperti yang secara konsisten dilakukan AS.12
7 Paul Harvey dan Jeremy Lind, hlm. 11 8 Paul Harvey dan Jeremy Lind, hlm. 12 9 Paul Harvey dan Jeremy Lind, hlm. 12
10 Collier dan Lancaster, dalam Paul Harvey dan Jeremy Lind, hlm. 13
BAB II PEMBAHASAN
2.1. Program Food Aid Amerika Serikat di Ethiopia
Sejak tahun 1956-1994, Amerika Serikat telah memberikan food aid kepada Ethiopia sebesar 773 juta US $. Food aid tersebut merupakan 65% bantuan nonmiliter AS dalam kurun waktu 39 tahun. Food aid AS sendiri dapat dikategorikan menjadi beberapa jenis. Pertama, Title I Program, yaitu bantuan government-to-government, yang diimplementasikan dengan tingkat yang rendah pada tahun 1963, 1966-1967, dan 1976. Program tersebut merupakan implementasi dari 1% komitmen AS pada Kebijakan Publik Nomor 480 (Public Law 480). Kedua, Title Program II, yaitu bantuan dengan proyek spesifik, yang aktif setiap tahun sejak tahun 1956. Program ini juga merupakan implementasi komitmen AS pada PL 480, sebesar 87%. Ketiga, Title Program II, yaitu food for development, yang dilaksanakan dari tahun 1992-1994, di mana program ini turut berkontribusi pada 12% implementasi dari PL 480. AS sendiri tidak memiliki program food aid yang besar di Ethiopia sebelum tahun 1985. Pelaksanaan program food aid AS ini dapat dilihat dari grafik dan tabel berikut:13
Grafik 1. Pelaksanaan Kebijakan Publik AS Nomor 480 tentang Food Aid di Ethiopia 1956-1994
\
(Sumber:
USAID, 1998,
hlm. 4)
Tabel 1. Ringkasan Pelaksana, Struktur, dan Operasional Food Aid Programs Amerika Serikat
(Sumber: IATP, 2005, hlm. 13)
Selanjutnya, terkait dengan pelaksanaan masing-masing program lebih lanjut, pada pertengahan tahun 1960-an, pemerintah Ethiopia menjual sebagian kecil bantuan kapas yang diberikan dalam Title I Program dan menggunakan hasil penjualannya untuk membiayai Koperasi Beras Ethiopia. 14 Sementara, Title II Program dilaporkan berjalan dalam tingkat yang rendah, yaitu
di bawah 1 juta US $ per tahun sebelum 1974. Pada saat itu, Catholic Relief Services merupakan satu-satunya NGO yang terlibat dan menggunakan dana Title II Program. Pada tahun 1974, komitmen pada pelaksanaan Title II Program ditingkatkan oelh USAID, terkait dengan kelaparan parah yang terjadi. Sampai pada tahun 1984, sebagian besar program kelompok Katolik tersebut
mendukung kegiatan kesehatan bagi ibu dan anak, food for work, terutama pekerjaan untuk pembangunan jalan. 15
Sejak tahun 1984-1994, USAID telah memasok lebih dari 575 juta US $ bantuan dalam Title II Program. Gandum dan campuran jagung-kedelai, menjadi komoditas utama yang disalurkan pada bantuan tersebut, dan telah berkontribusi pada lebih dari 60% bantuan AS ke Ethiopia. Sorghum dan susu juga merupakan komoditas yang disalurkan, dengan masing-masing kuantitas yaitu 8 dan 13 %. Komoditas lainnya adalah minyak, lentil, kacang-kacangan, dan jagung, yang turut melengkapi 19% sisanya.16
Namun, pada tahun 1979 sampai setelah jatuhnya rezim Mengistu, AS menghentikan seluruh bantuan ekonominya pada Ethiopia, kecuali Title II Program, karena pemerintah Ethiopia pada saat itu menolak untuk menyelesaikan masalah kompensasi bagi AS atas kasus nasionalisasi property AS oleh Ethiopia di tahun 1975. Peningkatan bantuan terbesar terjadi kembali pada Title II Program, setelah kelaparan terjadi di tahun 1984. Pada periode ini, LSM atau NGO lain mulai berkolaborasi dengan USAID dalam Title II Program. Mereka yang terlibat adalah CARE, Relief Society of Tigray, Ethiopian Orthodox Church, Food for the Hungry International, Save the Children, World Vision Relief, dan Lutheran World Relief.17
Mengenai Title III Program sendiri, mulai dilaksanakan pada 1992. Bantuan ini berupaya untuk membantu Ethiopia bergerak dari ketergantungan pada bantuan makanan, demi terciptanya food security yang lebih baik, di mana setiap orang dapat memiliki akses bagi ketersediaan makanan dan gizi yang memadai. Program ini merupakan program bantuan komoditas pertanian, dengan total bantuan sebesar 136 juta US $, demi mendukung transformasi ekonomi nasional Ethiopia yang lebih berorientasi pasar. Dalam program ini, gandum, kapas, dan sorgum menjadi komoditas yang disalurkan, di mana masing-masing komoditas tersebut menyumbangkan 46%, 32%, dan 22% dari komitmen implementasi Title III Program. AS telah berkontribusi pada 28% food aid di Ethiopia pada 25 tahun belakangan (terhitung sampai 1998). Setelah dilanda kelaparan pada 1984, porsi food aid semakin meningkat, yang terlihat dari total konsumsi sereal dengan rata-rata 11%.18
Namun demikian, pada tahun 1995, Kementrian Pertanian AS memprediksi bahwa Ethiopia masih akan tetap mengalami kelaparan kronis sampai tahun 2005, ketika food aid sudah mencapai
17% dari total konsumsi di Afrika Timur (kecuali Kenya). Hal ini akan membuat negara Ethiopia menjadi salah satu negara yang paling bergantung pada food aid di dunia.19
2.2. Signifikansi Pengaruh Food Aid Amerika Serikat bagi Bidang Ekonomi-Sosial Ethiopia Menurut Little, kehadiran food aid AS di Ethiopia dinilai tidak memberikan dampak negatif yang signifikan, di antaranya bagi ekonomi dan perilaku sosial masyarakat Ethiopia. Hal ini berawal dari penelitian Little yang membandingkan kehidupan masyarakat Ethiopia yang menerima food aid dengan yang tidak menerimanya. Berikut adalah hasil penelitian tersebut:
Tabel 2. Perbedaan Kehidupan Penerima dan Bukan Penerima Food Aid (Juli 2002-Juli 2003)
(Sumber: Peter D. Little, 2008, hlm. 866)
Menurut Little, tabel di atas menunjukkan bahwa food aid tidak memiliki efek yang signifikan bagi perbedaan pekerjaan masyarakat Ethiopia. Beberapa pola dapat dilihat dalam tabel tersebut, misalnya, kebanyakan keluarga, baik dari kelompok penerima maupun bukan penerima food aid sama-sama berusaha mencari jenis pekerjaan dalam pertanian dan mereka memiliki proporsi yang sama dalam penghasilan produksi pertanian. 20
Sementara, persentase keluarga yang menerima uang dari penjualan ternak atau produk ternak, menunjukkan mereka yang menerima uang dan bukan penerima food aid adalah sebesar 57%, dibandingkan dengan mereka yang menerima uang dan penerima food aid sebesar 51%. Hal ini menunjukkan bahwa food aid tidak berdampak signifikan pada penerimaan uang keluarga di Ethiopia. Hal yang lebih penting yang harus diperhatikan adalah lebih besarnya persentasi penerima
19 USAID, hlm. 5
food aid dibandingkan dengan bukan penerima food aid, dalam keterlibatannya di pekerjaan off-farm waged dan usaha jasa atau perdagangan kecil. 21
Beberapa hal tersebut memperlihatkan bahwa pekerjaan yang sulit dan rendah statusnya, hanya dicari oleh orang-orang yang sudah putus ada dan bekerja keras untuk menafkahi anggota keluarganya. Misalnya, dengan mengirim anggota keluarga ke luar daerah untuk bekerja sebagai buruh di perkebunan kopi atau sebagai pedagang kaki lima di pusat kota, serta terlibat dalam pembuatan arang dan kayu bakar lokal. Kegiatan ini dilakukan pada saat musim kemarau datang, saat food aid tersedia dalam jumlah yang lebih besar.22
Tabel di atas juga menunjukkan bahwa penerima food aid lebih banyak dua kali lipat, yang terlibat dalam usaha non-pertanian. Ditambah pula, dengan persentasi penerima food aid yang lebih banyak memperolah pendapatan dari 3+ activities. Hal ini merupakan indikasi bahwa food aid tidak memiliki efek negatif pada strategi diversifikasi petani. Menurut Little, adanya pendapat bahwa food aid mengurangi dorongan untuk pekerjaan dan mengurangi insentif mencari nafkah, yang disebut sebagai dependency mentality, tidak terbukti di daerah Wollo Selatan, Ethiopia ini.23
Bukan hanya itu, Little juga melihat bagaimana pengaruh food aid pada perubahan hubungan sosial masyarakat Ethiopia. Dari data yang diperoleh bahwa sebanyak 59% penerima dan 55% bukan penerima food aid, turut berpartisipasi dalam kelompok pertukaran tenaga kerja. Kegiatan ini meliputi kelompok kecil dari petani yang saling membantu satu sama lain dalam pekerjaan pertanian. Jika dilihat dari aktifnya partisipasi, perbedaan di antara kedua kelompok tersebut hanya sedikit, bahkan, penerima food aid sebanyak 46% lebih cenderung berkenan untuk menyediakan bantuan bagi tetangganya dibandingkan dengan keluarga bukan penerima food aid. Bantuan tersebut biasanya meliputi pinjaman utang, tenaga kerja, pembagian tanah atau ternak, dan pemberian utang makanan. Dari tabel di atas, dapat dilihat bahwa perbedaan kehidupan dan hubungan sosial kedua kelompok tergolong sedikit. Dalam wilayah Wollo Selatan, pendapat bahwa food aid mempengaruhi tingkat kehidupan dan hubungan sosial, tidak berlaku.24
2.3. Dampak Negatif Program Food Aid Amerika Serikat di Ethiopia
Angka statistik boleh jadi menunjukkan rendahnya signifikansi negatif food aid bagi Ethiopia. Namun demikian, terdapat penjelasan lain yang bertentangan dengan hal tersebut. Ditemukan penjelasan bahwa sebenarnya, program food aid yang telah dijalankan selama hitungan 21 Peter D. Little, hlm. 867
puluhan tahun tersebut, juga memiliki dampak negatif. Dampak negatif ini khususnya terkait dengan ketersediaan pangan, di mana yang terjadi dalam Ethiopia bukan food security, namun justru food insecurity. Selain itu, program food aid juga dinilai mengakibatkan ketergantungan rakyat Ethiopia kepada bantuan dari pihak luar.
Menurut Kehler, pada tahun 2003, sebanyak 13 juta rakyat Ethiopia masih membutuhkan food aid untuk bertahan hidup. Ia mengatakan bahwa meskipun Ethiopia sudah menerima food aid selama 30 tahun, namun hal tersebut justru menumbuhkan food insecurity, terlebih program food aid telah dilembagakan. Ethiopia telah menerima rata-rata sebanyak 700.00 ton makanan per tahunnya dalam kurun waktu 15 tahun terakhir. Ethiopia menjadi negara penerima bantuan terbesar di Afrika, namun ironisnya, Ethiopia menerima sedikit sekali investasi pembangunan.25
Pendapat yang sama juga muncul, di mana food aid per tahunnya justru dinilai memunculkan food insecurity yang kronis. Hal ini disampaikan oleh BBC News pada tahun 2006. Dalam BBC News, Famine Early Warning System (FEWS), mengatakan bahwa sebanyak 10,4 juta rakyat Ethiopia mengalami ketergantungan pada food aid. Artikel tersebut menilai bahwa food aid memang menyelamatkan hidup rakyat Ethiopia, namun FEWS menyalahkan adanya impor makanan yang terjadi yang mengakibatkan rendahnya pembayaran produksi petani lokal oleh pemerintah. Hal ini mengakibatkan berkurangnya insentif bagi petani lokal untuk menbangun pertanian yang lebih baik. Bahkan, dengan intensitas hujan yang membaik pun, produksi makanan di Ethiopia masih tergolong stagnan.26
Mengenai adanya ketergantungan terus-menerus Ethiopia terhadap food aid, dapat terlihat pada data mengenai perbandingan food aid dengan program bantuan AS lainnya, di mana food aid masih mendominasi bantuan yang diberikan AS kepada Ethiopia. Bukan hanya itu, jumlahnya juga relative besar, meskipun fluktuatif. Berikut adalah beberapa grafiknya:
Grafik 2. Food Aid dan Program Bantuan USAID Lainnya Pada 1952-2013 di Ethiopia
(Sumber: USAID, 2011)
25 Ellen Jaka, “The Impact of Protracted Food Aid on Chipinge District Communities in Zimbabwe” (University of The Free State, October, 2009): hlm. 19-20
Grafik 3. Total Food Aid Amerika Serikat ke Ethiopia Pada 1952-2011
(Sumber: USAID, 2011)
Grafik 4. Bantuan USAID ke Ethiopia Berdasarkan Sektor Pada 2001, 2007, 2013
(Sumber: USAID, 2011)
Tabel 3. Perkembangan Jumlah Food Aid Amerika Serikat ke Ethiopia dari 1980-2010
(Sumber: USAID, 2014)
Kondisi ketergantungan juga telah disadari oleh pemerintah Ethiopia sendiri. Dalam beberapa dekade terakhir, jutaan rakyat Ethiopia memang masih bergantung pada food aid dari negara donor. Setiap tahunnya, baik pada musim kemarau maupun hujan, setidaknya terdapat lima juta rakyat Ethiopia yang membutuhkan food aid untuk dapat bertahan enam bulan ke depan. Menyadari adanya ketergantungan mereka pada food aid, pada tahun 2004, pemerintah Ethiopia kemudian memutuskan untuk mengambil langkah-langkah guna mengurangi ketergantungan mereka pada food aid.27 Akhirnya, pada tahun 2005, pemerintah Ethiopia mengeluarkan strategi
27 Irin News, “Ethiopia: Struggling to End Food Aid Dependency”, diakses dari
pembangunan yang disebut productive safety nets programme (PSNP), yang diharapkan mampu mengakhiri ketergantungan pada food aid dalam kurun waktu tiga tahun. 28
Pemerintah menempatkan pembangunan agrikultur sebagai inti dari rencana pembangunan tersebut, yang secara efektif merupakan skema food for work, di mana masyarakat lokal membangun sistem perairan dan irigasi kecil, serta bekerja untuk membantu mencegah erosi tanah, untuk mendapatkan bantuan makanan. Dengan begitu, di satu sisi masyarakat dapat memperoleh makanan, di sisi lain, hal tersebut mampu mendorong pertumbuhan ekonomi. Menurut pemerintah Ethiopia, bantuan dapat menyebabkan ketergantungan, sementara pembangunan dapat menghilangkan ketergantungan. PSNP tersebut merupakan kombinasi antara bantuan dengan pembangunan. PSNP menawarkan kesempatan bagi masyarakat untuk meninggalkan ketergantungannya pada food aid, kemudian mengantarkan mereka kepada situasi yang solutif untuk menyambung kehidupan.29 Berikut adalah ilustrasi rencana pencapaian PSNP:
Gambar 1. Tujuan Productive Safety Net Programme (PSNP) di Ethiopia
(Sumber: Stephen Devereux and Bruce Guenther, hlm. 7)
Meskipun demikian, hal tersebut belum mampu menghilangkan ketergantungan food aid di Ethiopia. Pendapat seorang narasumber dalam sebuah penelitian di tulisan Kehler justru menunjukkan bahwa program tersebut tidak cukup efektif dalam mengurangi ketergantungan. Berawal dari tahun 2006, di mana Handino meneliti keanehan atas banyaknya food aid yang justru mengakibatkan food insecurity di Ethiopia. Ia mewawancarai beberapa narasumber secara mendalam. Narasumber dari keluarga yang tidak mampu, menilai bahwa apa yang mereka butuhkan bukanlah keberlanjutan dari food aid, namun lebih kepada dukungan bagi produksi pertanian melalui akses ladang pertanian, pupuk, irigasi, benih, dan teknik pertanian yang lebih baik. Food aid dinilai telah merenggut moral dan harga diri masyarakat Ethiopia. Di mana, narasumber itu mengatakan bahwa mereka tidak menghargai adanya food aid dan productive safety net program (PSNP) sebagai solusi bagi kekurangan pangan di sana. Mereka menilai, saat mereka menerima food aid, mereka akan bergantung pada orang lain. Hal itu akan mengurangi rasa percaya diri dan
moral untuk bekerja lebih keras. Dukungan melalui food aid justru dinilai tidak membantu kekurangan pangan di Ethiopia.30
Sementara itu, bagi narasumber dari keluarga yang mampu, yang bukan merupakan penerima food aid, juga mengeluhkan mahalnya input bagi pertanian, karena subsidi pertanian dicabut atas saran dari World Bank dan IMF. Mereka yang mampu mandiri, kemudian menjual aset mereka demi bertahan dalam keadaan tersebut. Menurut Kehler, program food aid yang begitu besar di Ethiopia memang menyematkan nyawa mereka, namun tidak menghentikan penurunan kepemilikan aset, tingkat malnutrisi, dan kerentanan masyarakat atas keterbatasan ekonomi yang melanda.31
Kehler menekankan bahwa food aid, tidak dapat membantu menciptakan food security yang berkelanjutan di Ethiopia. Ia menilai bahwa jika penargetan dan strategi pembangunan melalui food aid dilaksanakan dengan tepat, sebenarnya mampu memiliki dampak yang berkelanjutan. Misalnya, pada tahun 2002, program food aid oleh WFP mampu mengurangi 40% kekurangan pangan di sana, yang membantu 1,4 juta orang pada 800 komunitas di Ethiopia. Barret kemudian menambahkan bahwa bahkan program food aid yang didesain dan diatur dengan baik pun tetap memiliki kekurangan, karena masalah sulitnya melakukan penargetan. Hal ini yang mendorong adanya food insecurity. Barret mengatakan bahwa kelalaian dan kesalahan yang tidak disengaja seringkali menyebabkan dampak yang tidak diinginkan yang kemudian merugikan kesehatan masyarakat. Selain itu, kesalahan yang tidak disengaja dalam pelaksanaan food aid juga dapat mengakibatkan pengiriman food aid di waktu yang tidak tepat atau dalam bentuk yang tidak sepantasnya, sehingga menciptakan diinsentif yang tidak diinginkan pula.32
Bukan hanya dari sisi pasokan, dari sisi permintaan food aid di Ethiopia pun mengalami peningkatan. Banyaknya food aid dari AS, tidak mengurangi kebutuhan permintaan food aid di Ethiopia. Menurut data yang ada, pada tahun 2003, permintaan food aid justru meningkat dua kali lipat dari tahun 2002. Berikut adalah tabelnya:
Tabel 4. Jumlah Populasi Terdampak dan Kebutuhan terhadap Food Aid Pada 2000-2003
(Sumber: Getahun Tafesse, 2004, hlm. 14)
Munculnya permintaan food aid yang tinggi bisa jadi berhubungan dengan keterangan Peter Greste. Ia mengatakan bahwa Ethiopia mengalami pertumbuhan penduduk sekitar 2 juta orang tiap tahunnya. Namun, lebih dari 10 tahun (terhitung sebelum 2006) produksi agrikultur mereka secara konsisten menurun. Bahkan, sekitar 5 juta penduduk masih membutuhkan food aid untuk bertahan hidup. Hal ini menurut Menameno, disebabkan pula oleh kemalasan rakyat Ethiopia. Meskipun banyak bantuan yang telah diberikan, tetapi rakyat Ethiopia sendiri malas bekerja. Mereka hanya duduk sambil menunggu datangnya bantuan. Mereka tidak berpartisipasi dalam kegiatan apapun. Mereka hanya menunggu bantuan di dalam rumah mereka masing-masing, sambil bermimpi mendapatkan bantuan yang lebih banyak lagi. 33
Dijelaskan pula bahwa setidaknya ada dua masalah dalam food aid di Ethiopia. Pertama, adanya intervensi skala besar yang kemudian menganggu ekonomi lokal masyarkat Ethiopia. Menurut Legesse, hal ini terkait dengan impor beras yang begitu besar dilakukan oleh Ethiopia. Hal ini, secara otomatis, akan mempengaruhi produksi dan pasar dalam negeri. Ketika bantuan luar negeri datang, harga produk lokal akan collapse, dan kehadiran produk petani lokal pun tidak ada artinya lagi. Petani kemudian tidak memiliki uang untuk membeli benih atau pupuk untuk produksi di tahun-tahun berikutnya.34 Masalah kedua adalah psikologis. Menurut Admassie, sebenarnya
Ethiopia sendiri tidak bisa menentukan harus bertindak seperti apa, karena mereka tidak ingin merusak inisiatif pemerintah, maupun rakyat. Wakil PM Ethiopia mengakui bahwa pemerintah memang lamban dalam mengatasi struktural yang menyebabkan krisis ini. Menurutnya, masalah terletak pada implementasi penyelesaian masalah, yang tidak selalu dapat dilakukan oleh setiap rezim yang berkuasa. Cara untuk dapat terlepas dari ketergantungan tersebut adalah dengan mengembangkan perdagangan produk pertanian dan mengimplementasikan pembangunan industri. Dengan demikian, Ethiopia akan mampu mandiri dalam 15 atau 20 tahun ke depan.35
Terkait dengan distorsi pasar yang telah dikatakan sebelumnya, data yang penulis dapatkan memang menunjukkan hal demikian, di mana kekhawatiran mengenai dampak negatif dari food aid salah satunya adalah karena produk impor food aid mampu mempengaruhi kestabilan harga produk domestik di Ethiopia. Sebab, produk impor food aid cenderung lebih murah jika dibandingkan dengan produk domestik. Hal ini akan membuat produk domestik tersingkirkan dari pasar negara itu sendiri. Bukti adanya hal tersebut terlihat dalam grafik berikut:
Grafik 4. Perbandingan Tingkat Harga Domestik dengan Harga Produk Impor di Ethiopia Pada 2007-2009
33 Peter Greste, “Ethiopia’s Food Aid Addiction”, BBC News, diakses dari
http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/4671690.stm, pada 21 Desember 2014 (2 February 2006) 34 Peter Greste
(Sumber: FAO dan WFP, 2010, hlm. 22)
Sementara itu, bukti hadirnya ketidakstabilan harga komoditi agrikultur di Ethiopia, dapat terlihat pada grafik di bawah ini, di mana kuantitas produk impor dibandingkan dengan produksi dalam negeri Ethiopia, menyebabkan ketidakstabilan harga gandum khususnya:
Grafik 5. Perbandingan Impor Gandum dari Food Aid maupun Impor Komersial di Ethiopia Pada 2004-2009
(Sumber: Carlo del Ninno, Paul A. Dorosh, Kalanidhi Subbarao, 2005, hlm. 57)
(Sumber: FAO dan WFP, 2010, hlm. 21)
Merespon adanya kritik atas food aid yang mampu menimbulkan dampak negatif, pemerintah AS sebagai pemasok food aid utama bagi Ethiopia, sebenarnya juga menyadari hal tersebut. Namun, pemerintah AS berdalih bahwa perubahan kebijakan food aid tidak dapat diubah begitu saja tanpa persetujuan dari Kongress. Bukan hanya itu, Kongress pun tidak ingin kehilangan dukungan dari petani Kansas, yang menjual produknya kepada pemerintah untuk keperluan food aid tersebut.36 Dengan demikian, sulit untuk mengubah kebijakan tersebut.
2.4. Analisis Teori Dependency dalam Kasus Ketergantungan Food Aid di Ethiopia
Kasus ketergantungan pada food aid oleh Ethiopia, secara jelas menunjukkan beberapa premis dalam kerangka teori atau konsep yang telah dijelaskan sebelumnya. Dalam kasus ini terlihat jelas bahwa berlimpahnya food aid dari AS, kemudian memunculkan beberapa gejala ketergantungan, baik menurut Harvey dan Lind, maupun penelitian yang diadakan oleh Oxfam Briefing Paper. Pertama, bahwa bantuan yang diberikan oleh AS memang menimbulkan kurangnya inisiatif masyarakat Ethiopia. Mentalitas atau sindrom ketergantungan terlihat dari keterangan bahwa masyarakat Ethiopia memang cenderung malas dalam mencari pekerjaan. Mereka lebih cenderung mengandalkan bantuan dari AS, dibandingkan dengan mencari nafkah sendiri. Kedua, gejala ketergantungan food aid juga ditandai dengan begitu berkepanjangannya penyaluran bantuan dari AS tersebut ke Ethiopia, yang telah menelan waktu selama berpuluh-puluh tahun.
pertanian asli Ethiopia kalah bersaing dengan komoditas impor pertanian dari AS yang disalurkan dalam konteks bantuan pangan. Atas begitu banyaknya produk impor tersebut, harga produk lokal menjadi lebih mahal, sehingga banyak konsumen yang berpindah kepada produk impor food aid AS yang lebih murah. Petani di Ethiopia pun kehilangan mata pencaharian dan semakin sulit mendapatkan insentif dalam membangun sektor pertanian yang lebih baik.
Hal tersebut juga mengindikasikan praktik dumping terselubung dari AS, di mana food aid yang dilakukan merupakan usaha pembuangan surplus produk pertanian mereka dan usaha menemukan pasar baru. Bukti dari pendapat tersebut adalah keterangan Murphy dan McAfee bahwa program food aid memang dirancang dan digunakan untuk membuang surplus komoditas di negara donor, khususnya AS, yang tidak dapat lagi menemukan pasar baru.37 Bukan hanya mereka, Sandy
Ross juga menyebutkan bahwa pembentukan organisasi internasional seperti World Food Program, yang banyak memberikan bantuan pangan memang didasari oleh usaha untuk mengatasi permasalahan surplus produk agrikultur dan berkontribusi pada pengembangan pasar ekspor AS.38
Adanya penjelasan ini semakin menekankan permasalahan food aid, di mana program tersebut merupakan usaha displacement export dari AS.
Dapat dilihat pula bahwa dampak negatif yang ditimbulkan oleh adanya food aid tersebut lebih berada di ranah makro, dengan pengaruh yang lebih masif dan berbahaya bagi rakyat Ethiopia. Hal tersebut yang tidak sebanding dengan dampak positif food aid yang hanya berada di tataran mikro, dengan pengaruh yang dirasakan di tingkat komunitas dan individu.
Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa secara umum, dampak yang diberikan food aid AS terhadap bidang ekonomi dan sosial Ethiopia justru bernilai negatif. Ethiopia masih berada dalam lingkaran ketergantungan AS yang tidak ketahui di mana ujungnya. Ethiopia masih dibayangi oleh kemiskinan dan kelaparan yang dapat melanda mereka, kecuali jika mereka mampu berusaha keluar dari kondisi ketergantungan dan belajar membangun perekonomian mereka dengan mandiri.
BAB III PENUTUP 3.1. Kesimpulan
37 Sophia Murphy dan Kathy McAfee, “U.S. Food Aid: Time to Get it Right” (Institute for Agriculture and Trade Policy, 2005): hlm. 9
Dari penjelasan di atas, dapat disimpulkan bahwa food aid Amerika Serikat memberikan dampak positif dan negatif bagi bidang ekonomi dan sosial Ethiopia. Dampak positif dari bidang ekonomi yang dapat terlihat adalah tidak adanya perbedaan yang signifikan dalam tingkat kehidupan keluarga penerima bantuan dan bukan penerima bantuan. Mereka sama-sama terlibat dalam berbagai aktivitas pertanian, dengan tingkat pendapatan yang tidak jauh berbeda. Bukan hanya itu, dari bidang sosial pun, bahkan keluarga yang menerima bantuan justru lebih memiliki kemauan untuk membantu perekonomian tetangganya. Namun, dampak positif yang ditimbulkan tersebut cenderung berada di ranah mikro, dibandingkan dengan dampak negatif yang ditimbulkan. Dampak negatif yang ditimbulkan oleh adanya food aid ini lebih berada di ranah makro, dengan pengaruh yang lebih masif dan jelas berbahaya. Dampak negatif tersebut adalah terdistorsinya pasar lokal Ethiopia dan munculnya kondisi ketergantungan terhadap food aid. Hal ini yang menjadi alasan sulitnya Ethiopia keluar dari jurang kemiskinan dan kelaparan yang sangat akut.
Atas adanya kasus ini, penulis menilai perlunya pemikiran yang kritis dalam melihat fenomena food aid. Sebab, fenomena ini tidak terlepas dari kepentingan negara maju di dalamnya, yang merugikan negara miskin penerima donor. Selain itu, dibutuhkan pula strategi pembangunan mandiri dari negara berkembang dan miskin, untuk mampu menghilangkan ketergantungan mereka kepada bantuan dari negara maju sedikit demi sedikit.
DAFTAR PUSTAKA
ActionAid. “Food an Famine in Ethiopia”, diakses dari
Benoliel, Sharon. “Food Aid in Ethiopia: Grain Saved Lives, Helped Stabilize Economy” Impact Evaluation by United States Agency for International Development (1998)
Carlo del Ninno, et. al. “Food Aid and Food Security in the Short and Long Run: Country Experience from Asia and Sub-Saharan Africa” (November, 2005)
Devereux, Stephen dan Bruce Guenther, “Social Protection and Agriculture in Ethiopia” (30 November 2007)
FAO dan WFP. “FAO/WFP Crop and Food Security Assessment Mission to Ethiopia” (26 February 2010)
Greste, Peter. “Ethiopia’s Food Aid Addiction”, BBC News, diakses dari
http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/4671690.stm, pada 21 Desember 2014 (2 February 2006)
Harvey, Paul dan Jeremy Lind. “Dependency and Humanitarian Relief: a Critical Analysis” dalam Humanitarian Policy Group Research Report, No. 19 (July, 2005)
Institute for Agriculture and Trade Policy. “U.S. Food Aid: Time to Get it Right” (2005)
Irin News. “Ethiopia: Struggling to End Food Aid Dependency”, diakses dari
http://www.irinnews.org/report/58056/ethiopia-struggling-to-end-food-aid-dependency, pada 21 Desember 2014 (7 February, 2006)
Jaka, Ellen. “The Impact of Protracted Food Aid on Chipinge District Communities in Zimbabwe” (University of the Free State, October, 2009)
Little, Peter D. “Food Aid Dependency in Northeastern Ethiopia: Myth or Reality?” dalam World Development, Vol. 36, No. 5 (2008): hlm. 860-874
Oxfam Briefing Paper. “Food Aid or Hidden Dumping? Separating Wheat from Chaff” (March, 2005)
Ross, Sandy. “The World Food Programme: a Case of Benign US Policy?” dalam Australian Journal of International Affairs, Vol. 61, No. 2, (June, 2007): hlm. 267-281
Sophia Murphy dan Kathy McAfee, “U.S. Food Aid: Time to Get it Right” (Institute for Agriculture and Trade Policy, 2005)
Spevacek, Anne Marie. “USAID and Predecessor Loans and Grants/Food Aid to Ethiopia FY 1952-2011” (26 October 2011)
Tafesse, Getahun. “External in the Making of Development Policy in Ethiopia” (Friedrich Ebert Stiftung, November, 2004)
